Теоретичне осмислення процесів розвитку інтеграції в ЄС і співпраці його країн-членів у сфері досліджень та інновацій

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сектор проблем інноваційно-інвестиційного розвитку промисловості

Інститут економіки промисловості НАН України

Теоретичне осмислення процесів розвитку інтеграції в ЄС і співпраці його країн-членів у сфері досліджень та інновацій

І.Ю. Підоричева, д-р екон. наук

Систематизовано найбільш значущі теоретичні підходи і концепції до вивчення явища європейської інтеграції, розкрито їх сутність і еволюцію. За результатами такої систематизації упорядковано теоретичні уявлення про особливості європейської інтеграції, проблеми й перспективи її розвитку, зокрема у сфері досліджень та інновацій. Обґрунтовано необхідність осучаснення і переосмислення ключових положень теорії європейської інтеграції відповідно до нових реалій та сучасних викликів.

Ключові слова: європейська інтеграція; Європейський Союз; теорія європейської інтеграції; кризові процеси; дезінтеграція; сфера досліджень та інновацій; сценарії розвитку інтеграції в ЄС; війна в Україні; нова історична реальність.

Iryna Pidorycheva, Dr. Sci. (Econ.), Head of the Department of Innovative Investment-Driven Development of the Industry Institute of Industrial Economics of the NAS of Ukraine Kyiv

THEORETICAL UNDERSTANDING OF THE PROCESSES OF INTEGRATION DEVELOPMENT IN THE EU AND COOPERATION OF ITS MEMBER COUNTRIES IN THE FIELD OF RESEARCH AND INNOVATION

The importance and relevance of theoretical understanding of the problems of initiating and developing the processes of European integration are substantiated. Key theoretical approaches and concepts in the study of European integration are defined, systematized and revealed, including: federalism, functionalism, neofunctionalism, intergovernmental approach, liberal intergovernmental approach, the concept of political networks, multilevel governance theory, institutional approach, theory of disintegration. The cooperation of European countries in the field of research and innovation is described from the standpoint of several theoretical approaches. It was shown that the foundation of European integration in this area was laid in the early stages of the EU founding, and since then scientific cooperation between countries has been significantly deepened and expanded in both geographical and sectoral terms.

The evolution of theoretical ideas on European integration is revealed in accordance with the periodization of A. Wiener and T. Diez, who divided these ideas, by historical and substantive contexts, into three phases: explanatory, analytical and constructive. This periodization has been expanded and adapted to modern conditions and challenges, taking into account the crisis processes in the development of the EU, by supplementing it with the fourth phase -- disintegration with a period of dominance since 2008 and until now. This name, however, does not imply the inevitable destruction or disintegration of the EU; the generalization of theoretical ideas on disintegration processes indicates a significant discrepancy between the views of authors with Eurosceptic bias, who in their assessments are more inclined to the change or adjustment of European integration directions according to the new realities and expectations of countries. Emphasis is placed on the need for theoretical understanding of future scenarios for the development of integration in the EU in the context of the formation of a new historical reality related to the Russian military invasion of independent Ukraine.

Keywords: European integration; European Union; theory of European integration; crisis processes; disintegration; research and innovation; scenarios for the development of integration in the EU; the war in Ukraine; new historical reality.

ВСТУП

Звернення до теорії європейської інтеграції та концептуальних підходів щодо осмислення даного явища є важливим і актуальним насамперед тому, що суто практичне пізнання того, як функціонують Європейський Союз та європейські інститути, дає лише поверхове розуміння механізмів ЄС. При цьому не враховуються їх складність і комплексність, а також об'єктивні передумови поширення дезінтеграційних настроїв усередині ЄС. Натомість теоретизація інтеграції дозволяє глибоко проаналізувати і узагальнити результати різних спостережень щодо перебігу процесів інтеграції, знайти їм загальні пояснення, визначити існуючі закономірності та причинно-наслідкові зв'язки, яких не видно на перший погляд.

Теорія європейської інтеграції сягає корінням у 1940--1950-ті роки, коли були представлені перші ідеї щодо майбутнього розвитку європейських країн у їх взаємозв'язку і взаємовпливі у вигляді федерації. Яскравим прибічником цих ідей був відомий французький політичний діяч, економіст і дипломат Ж. Монне. Він вважав, що лише створення «Західної федерації» дозволить європейським країнам, ослабленим після Другої світової війни, вирішити проблеми економічної модернізації у бажані строки і, зрештою, запобігти розв'язанню нової війни в Європі [1, с. 334]. Відтоді з'явилася ціла низка теоретичних підходів і концепцій, які дозволяють з різних боків поглянути на європейську інтеграцію, краще зрозуміти логіку її розвитку, специфіку міжнародної поведінки ЄС, з'ясувати обмеженість і вразливість певних практичних кроків і процесів, які не мають під собою належного теоретичного підґрунтя. Взагалі слід вказати на те, що теоретичне осмислення європейської інтеграції не встигає за динамікою розвитку ЄС, а тому потребує пильнішої уваги з боку дослідників. Ключові положення теорії європейської інтеграції, з огляду на нові реалії та виклики, потребують осучаснення й переосмислення для забезпечення відповідності теоретичних засад практиці євроінтеграції.

Проте, незважаючи на те, що тематиці європейської інтеграції присвячено чимало наукових публікацій, лише в небагатьох з них приділено належну увагу питанням теорії. Більшість праць зосереджено на історії євроінтеграції, діяльності європейських інститутів та органів, політиці ЄС та його країн-членів. Як результат, простежується слабкість у процесах теоретизації європейської інтеграції в цілому і в певних сферах зокрема. Традиційно в центрі уваги дослідників європейської проблематики, у тому числі українських, перебувають політико-правові, соціально-економічні, безпекові, військово-технічні й ментально-ідеологічні аспекти [2--11]. Водночас науково-технічному та інноваційному векторам євроінтеграційної співпраці приділено значно менше уваги, попри те, що саме ці сфери визначають перспективи успішного розвитку і конкурентоспроможності кожної європейської країни та ЄС у цілому, отже, і їх місце у світовій економіці.

З огляду на це, мета статті -- виокремити і систематизувати найбільш значущі теоретичні підходи і концепції до вивчення такого явища, як європейська інтеграція, зокрема у сфері досліджень та інновацій, розкрити 'їх сутність і еволюцію, обґрунтувати необхідність теоретичного осмислення майбутніх сценаріїв розвитку інтеграції у ЄС у контексті сучасних реалій та викликів.

За результатами систематизації ключових теоретичних підходів і концепцій до вивчення європейської інтеграції удосконалено теоретичні уявлення про сутність і еволюцію євроінтеграційного процесу, проблеми та перспективи його розвитку з урахуванням кризових явищ у ЄС, нових реалій та викликів, що сприяло теоретичному осмисленню євроінтеграційної співпраці у сфері досліджень та інновацій як чинника забезпечення конкурентоспроможності європейських країн та ЄС у цілому в сучасній світовій економіці.

СУТНІСТЬ ТА ЕВОЛЮЦІЯ ТЕОРІЇ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ

Розглянемо найбільш значущі теоретичні підходи і концепції до вивчення європейської інтеграції та з'ясуємо, як вони пояснюють співробітництво європейських країн у цілому й у сфері досліджень та інновацій зокрема.

За висловом А. Вінер (Antje Wiener) і Т. Діца (Thomas Diez), теорія -- це як абстрактна рефлексія, що залежить від контексту, тобто в різних теоретичних підходах сенс і мета теоретизування є різними [12, р. 7--8], а відтак, об'єктом для подібного теоретизування може бути конкретна сфера економіки чи політики ЄС, де виникають ситуації, що потребують логічного пояснення.

Нас цікавить насамперед сфера досліджень та інновацій. З точки зору історичної ретроспективи слід зазначити, що фундамент європейської інтеграції у цій сфері було закладено ще на початку створення ЄС. Ідеться про Європейське об'єднання вугілля та сталі (ЄОВС) Договір про утворення Європейського об'єднання вугілля та сталі було підписано у квітні 1951 р. в Парижі шістьма країнами -- Францією (виступила ініціатором і головним ідео-логом цього об'єднання), Західною Німеччиною, Бельгією, Нідерландами, Люксембургом та Італією -- з метою об'єднання вугледобувних галузей і сталеливарної промисловості цих країн як способу прискорення темпів їх економічного відновлення після Другої сві-тової війни і недопущення нової війни в Європі. Договір набрав чинності в липні 1952 р. і Європейську спільноту з атомної енергії (Євратом). Остання була заснована в 1957 р. під впливом досягнутих успіхів ЄОВС рішенням усіх шістьох держав-засновниць поширити західноєвропейську інтеграцію на інші галузі економіки. До речі, у тому самому році було створено Європейську економічну спільноту («спільний ринок»), яка повністю скасувала митні збори між країнами -- членами ЄОВС на наступні 10 років. Отже, можна говорити, що ЄОВС і Євратом започаткували наукове і технологічне співробітництво європейських країн у вугледобувній галузі, сталеливарній промисловості та ядерній енергетиці.

Ширша наукова та інноваційна співпраця між країнами розпочалась із запуском першої Рамкової програми ЄС з досліджень та інновацій (далі -- Рамкова програма) у 1984 р. На той час до шістьох держав -- засновниць ЄОВС приєдналися ще чотири країни: Велика Британія, Данія, Ірландія і Греція. Разом вони започаткували потужний фінансовий інструмент підтримки досліджень, розробок та інновацій майже в усіх галузях знань. Загалом у ЄС було прийнято дев'ять Рамкових програм, у тому числі остання «Горизонт Європа» (2021--2027 рр.) є наймасштабнішою з бюджетом 95,5 млрд євро. Сумарно на виконання восьми Рамкових програм протягом 1984--2020 рр. було витрачено близько 200 млрд євро. Тому досягнення багатьма країнами -- членами ЄС високого рівня розвитку науки є цілком закономірним.

Проте з позиції продуктивності національних інноваційних екосистем ЄС усе ще відстає від основних глобальних конкурентів -- Південної Кореї, США і Японії European Innovation Scoreboard. European Commission. Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2021. 95 p.. Завдання підвищення цього рівня пріоритезується Рамковими програмами і ще одним проєктом Європейської комісії -- Європейським дослідницьким простором Європейський дослідницький простір (European Research Area) покликаний сформувати єдиний загальноєвропейський ринок ідей, знань, досліджень та інновацій ЄС, націлений на сприяння їх вільному переміщенню та заохочення більш конкурентоспроможної єв-ропейської промисловості (A new ERA for Research and Innovation -- a spotlight on the relevance for European Partnerships. ERA LEARN, 2021. URL: https://www.era-learn.eu/news- events/news/a-new-era-for-research-and-innovation-2013-a-spotlight-on-the-relevance-for- european-partnerships (дата звернення: 04.03.2022)).. З їх допомогою ЄС намагатиметься до кінця 2027 р. налагодити успішний трансфер результатів досліджень і розробок в інноваційні продукти і послуги, досягти обсягів фінансування науки в розмірі 3% ВВП, підвищити якість наукових досліджень та інноваційної діяльності по всьому ЄС при дотриманні тендерної рівності в дослідженнях та інноваціях.

Отже, повертаючись до теоретичних ідей щодо європейської інтеграції, зазначимо, що А. Вінер і Т. Діц розподілили їх за сутнісним та історичним контекстами на три фази: пояснювальну, аналітичну і конструктивну (табл. 1). Цим трьом фазам, на 'їхню думку, передувала ще одна -- протоінтеграційна. Вона спиралася на теорії федералізму (А. Спінеллі, Ж. Монне) та функціоналізму (Д. Мітрані), ідеї яких переважали в період міжвоєнних років і одразу після Другої світової війни. Їх головною метою було запобігти розв'язанню нової війни на європейському континенті.

Зокрема, Жан Монне так розмірковував з цього приводу: «Не буде миру в Європі, якщо держави відновляться на базі національного суверенітету з прагненнями до політичної переваги та економічного протекціонізму. Якщо країни Європи займуть позицію ізоляції та конфронтації, знову стане необхідним створення армій. За умовами миру, одним країнам це буде дозволено, іншим -- заборонено. У нас вже є досвід 1919 року, і ми знаємо, до чого це веде. Будуть укладатися внутрішньоєвропейські союзи -- нам відомо, чого вони варті. Соціальні реформи будуть зупинені або уповільнені військовими витратами. І Європа знову почне жити в стані страху. Країни Європи надто обмежені розмірами своєї території, щоб забезпечити своїм народам максимально можливе і, отже, необхідне процвітання. Їм потрібні більші ринки... Процвітання та відповідний прогрес у соціальній сфері вимагають об'єднання європейських держав у якусь федерацію або «європейське ціле», яке забезпечило б їх економічну єдність» [1, с. 271].

В основу свого плану Ж. Монне разом з однодумцями поклав метод покрокової, поступової розбудови «європейської федерації»: «Єдина Європа не може бути побудована одразу як готова конструкція; вона створюватиметься поступово, завдяки конкретним проєктам, що закладатимуть основи для реальної солідарності» [1, с. 371]. Отже, прибічники федералізму від самого початку не сприймали європейську інтеграцію як незмінну конструкцію, вона замислювалася ними як «жива», рухома будова, що міцніє і розвивається, поступово сприяючи формуванню єдиної, солідарної Європи. І першим кроком на цьому шляху стало заснування ЄОВС з метою модернізації та оздоровлення європейських країн за рахунок перезавантаження базових на той час вугледобувної та сталеливарної галузей промисловості.

Таблиця 1. Фази розвитку теорії європейської інтеграції

Джерело: складено автором на основі розширення і адаптації до сучасних умов і викликів підходу до розподілу теоретичних ідей щодо європейської інтеграції за їх сутнісним та історичним контекстами, запропонованого А. Вінер і Т. Діцем [12, р. 11].

європейська інтеграція інновація

Такий поступовий, неспішний процес утворення «Сполучених Штатів Європи», названий «методом Монне» (Monnet method), або «федералізмом у розстрочку» (federalism by instalments), був, однак, розкритикований італійським державним діячем А. Спінеллі (Altiero Spinelli). Він вважав, що методу Ж. Монне не вистачає єдиного політичного центру -- федерального уряду, міцних наднаціональних інститутів, оскільки в протилежному випадку процесами інтеграції керуватимуть окремі уряди держав. Проте, як зазначає британський політолог Дж. МакКормік (John McCormic), ідея передачі влади і суверенних прав єдиному політичному центру завжди викликала спротив серед європейських держав, і навіть сьогодні її не сприймають ані європейські лідери, ані громадяни [13, р. 19].

Іншим критиком ідей федералізму виступив Д. Мітрані (David Mitrany), засновник теорії функціоналізму. На його думку, федералізм був занадто жорстким у його обмеженнях, які він накладав на дії країн, а тому його було б важко підтримувати на тлі політичного націоналізму. У своїй головній публікації «A Working Peace System» [14] він переконував, що заснування мережі функціонально корисних міжнародних інститутів забезпечить безпеку у світі й втримає європейські держави від розв'язання війни. Його теоретичні припущення згодом дістали практичне втілення в трьох Європейських Спільнотах -- Європейському об'єднанні вугілля та сталі, Європейській економічній спільноті та Євратомі, -- які взяли на себе функції регулювання виробництва вугілля та сталі, торгівлі та сільського господарства, розвитку та сприяння дослідженням у сфері ядерної енергетики, розробці ядерних технологій у мирних цілях. Власне, підписання Римських договорів Римські договори -- міжнародні договори, укладені в березні 1957 р. в Римі між Францією, Західною Німеччиною, Бельгією, Нідерландами, Люксембургом та Італією про заснуван-ня Європейської економічної спільноти та Європейської спільноти з атомної енергії. і започаткувало теорію європейської інтеграції. З них, за періодизацією А. Вінер і Т. Діца, розпочинається перша фаза розвитку теоретичних уявлень щодо європейської інтеграції, яка тривала до початку 1980-х років (див. табл. 1). У цей період (1957 р. -- початок 1980-х років) домінували два теоретичних підходи: неофункціоналізм і міжурядовий підхід.

Зародження теорії неофункціоналізму було пов'язане з успішним періодом функціонування Європейських Спільнот і спробою її прихильників пояснити цей успіх, а також витоки євроінтеграційних процесів, подальшу динаміку й природу 'їх розвитку. Так, засновник неофункціоналізму Е. Хаас (Ernst Haas) замислювався над такими запитаннями: У чому полягають причини й передумови європейської інтеграції? Що стимулює європейську інтеграцію? Як країни можуть співпрацювати і які переваги це їм може надати? [15].

Базуючись на поглядах Д. Мітрані, Е. Хаас виходив з того, що європейську інтеграцію стимулюють функціональні потреби, але, на відміну від попередника, який на чільне місце ставив безпеку і мир у світі, Е. Хаас підкреслював переваги регіоналізму. І хоча політичному співробітництву він відводив провідну роль, досягати його мали завдяки співробітництву економічному. Тому не дивно, що Е. Хаас підкреслював важливість усунення бар'єрів для вільного транскордонного переміщення людей і грошей, що, на його думку, могло трансформувати європейську державну систему.

Неофункціоналісти (Е. Хаас, Л. Ліндберг (Leon Lindberg), Ф. Шміттер (Philippe Schmitter), Дж. Най (Joseph Nye)) висунули й описали ідею так званого «переливу» або «перетікання» (spill-over), суть якої полягає в тому, що інтеграція між двома і більше країнами в одній сфері швидше приведе до інтеграції в інших, оскільки лише в такому разі країни матимуть можливість скористатись усіма перевагами регіональної інтеграції. Відповідно, національні уряди делегують наднаціональним органам виконавчі повноваження, необхідні для вирішення конкретних завдань у різних сферах, але передачі компетенцій щодо забезпечення національного суверенітету не передбачається [15, р. 291--299]. Ефект «переливу» не є автоматичним, його потрібно підживлювати за допомогою економічних і політичних еліт, які, відчуваючи свою довіру і лояльність одному чи декільком центрам впливу, активно стимулюватимуть подальшу інтеграцію. Вочевидь, неофункціоналісти надихались ідеями покрокового «методу Монне» і розвинули його основні положення. За 'їхньою логікою, прогрес інтеграції в одній сфері «перекидається» на інші, приводить до наростаючого процесу об'єднання країн спочатку в економічному, соціальному і культурному, а згодом -- у безпековому і політичному сенсах. До речі, Ж. Монне завжди підкреслював важливість культурної складової євроінтеграції та прагнув до широкого об'єднання людей різних культур і народів Європи [1, с. 647]. Сьогодні ми бачимо, що ЄС продовжує дотримуватися цього принципу у своїх освітніх, дослідницьких і культурних програмах.

Якщо стати на позиції неофункціоналістів, то ідея формування Європейського дослідницького простору (ЄДП) є закономірним результатом поступального процесу розвитку регіональної інтеграції, рухомого зсередини потребами надати європейській дослідницькій політиці більшої когерентності й мінімізувати фрагментацію зусиль європейських держав у дослідницькій та інноваційній сфері. Можна говорити, що розширення інтеграційних процесів на сферу досліджень та інновацій обумовлене усвідомленням європейськими країнами своєї взаємозалежності та необхідності розбудови тісніших функціональних зв'язків.

На відміну від неофункціоналістів, які схилялися до поступової передачі повноважень національних органів влади інститутам наднаціонального рівня, представники міжурядового підходу на чолі з його засновником С. Хоффманном (Stanley Hoffmann) [16] спиралися на такі ключові концепти, як суверенітет і національні інтереси, вважаючи, що основну роль у інтеграційних процесах мають відігравати уряди країн, спрямовуючи хід їх подальшого розвитку. Зі свого боку, інтеграційне об'єднання є лише способом міждержавної співпраці, а наднаціональні інститути не мають самостійної, визначальної ролі в процесах євроінтеграції. Країни долучаються до інтеграційних процесів у різних сферах лише за умови спільності національних інтересів й можливості самостійно приймати рішення щодо характеру міждержавних взаємодій.

Спроба поєднати концепти міжурядовості та наднаціональності викристалізувалася в ліберальному міжурядовому підході Е. Моравчика (Andrew Moravcsik) [17]. Згідно з цим підходом, європейська інтеграція є результатом раціональних дій та рішень національних лідерів і груп, які готові вдатися до обмеження суверенітету і передати національні повноваження наднаціональним інститутам, якщо вбачають у цьому суттєві вигоди, зокрема зміцнення владних позицій, використання досвіду, інструментів й авторитету потужніших у економічному плані країн.

На практиці неофункціональний та ліберальний міжурядовий підходи дістали втілення в інституційній системі ЄС і розподілі обов'язків між ЄС та його країнами-членами. Так, у ЄС діють як головні інститути й органи (Європейський парламент, Європейська рада, Рада ЄС, Європейська комісія, Європейський центральний банк та ін.), так і різні консультативні й міжінституційні служби і агенції -- загалом близько 70 структур. Усі вони працюють над вирішенням спільних цілей ЄС та його народів, виконуючи конкретні функції -- від розробки законів і формування політики до їх реалізації на місцях і в конкретних сферах суспільного життя Європи Types of institutions and bodies. European Union, 2021. URL: https://european-union.europa. eu/institutions-law-budget/institutions-and-bodies/types-institutions-and-bodies_en (дата звер-нення: 07.03.2022).. Причому при розподілі повноважень між ЄС та його країнами-членами застосовуються три керівних принципи Areas of UE action. European Commission, 2021. URL: https://ec.europa.eu/info/about-euro- pean-commission/what-european-commission-does/law/areas-eu-action_en (дата звернення: 07.03.2022).: доручення, згідно з яким ЄС має лише ті повноваження, які надані йому договорами ЄС, ратифікованими всіма країнами-членами; пропорційності, відповідно до якого дії ЄС не можуть перевищувати ті, що необхідні для досягнення цілей його договорів, і субсидіарності, коли йдеться про сфери, де можуть діяти або ЄС, або національні уряди, і ЄС має право втручатися в них лише в разі більш ефективного вирішення існуючих проблем, ніж це могли б зробити уряди.

З цього випливає, що є сфери, у яких відповідальність несе виключно ЄС, є сфери, де відповідальність розподілено між ЄС та його країнами-членами, і є сфери, у яких виключними компетенціями володіють національні уряди, а ЄС може лише підтримувати, координувати і доповнювати їх дії (табл. 2). Разом з тим існують деякі винятки. Так, наднаціональні інститути ЄС можуть брати на себе додаткові зобов'язання і виходити за межі компетенцій, обумовлених договорами, зокрема, щодо формування та реалізації спільної зовнішньої політики та політики безпеки, координації економічної політики і політики зайнятості.

Як видно з табл. 2, до сфери досліджень та інновацій застосовується більшою мірою міжурядовий підхід, тобто країни -- члени ЄС добровільно співпрацюють з питань, які становлять їх спільний інтерес, контролюють ситуацію у цій сфері й, з огляду на це, делегують частину своїх повноважень інститутам і органам ЄС, які можуть виконати їх ефективніше без обмеження національного суверенітету.

Друга фаза, на переконання А. Вінер і Т. Діца, значно розширила сферу емпіричних досліджень і теоретичної рефлексії щодо європейської інтеграції та внесла більшу міждисциплінарність у вивчення цього явища [12, р. 13]. На даному етапі головна увага теоретиків була прикута до аналізу й осмислення особливостей функціонування ЄС, здобуття нових знань про його політику і природу в цілому (див. табл. 1). Дедалі виразніше почали проявлятися тенденції до поєднання різних, іноді протилежних теоретичних поглядів на європейську інтеграцію, які робили наголос на ті чи інші фактори -- економічні, політичні, соціальні. Найбільш своєрідного втілення це набуло в концепції політичних мереж, теорії багаторівневого управління та інституційному підході.

Таблиця 2. Розподіл компетенцій між ЄС та його країнами-членами за сферами впливу

Джерело: Складено автором за: Areas of UE action. European Commission, 2021. URL: https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/what-europeancommission-does/law/areas-eu-action_en

Узагалі концепція політичних мереж використовується для аналізу як внутрішньодержавних, так і наддержавних інтеграційних політичних процесів, у тому числі в межах ЄС. Одна з представниць концепції політичних мереж, Т. Берцель (Tanja Bцrzel), дає таке визначення політичної мережі: це «сукупність відносно стабільних взаємовідносин, неієрархічних і взаємозалежних за своєю природою, що пов'язують різноманітних акторів, які поділяють спільні політичні інтереси та обмінюються наявними ресурсами для просування цих інтересів, визнаючи той факт, що співробітництво є найкращим способом досягнення спільних цілей» [18, р. 254].

Потрібно зазначити, що міжурядові мережі не є принципово новим явищем. Такі міжнародні економічні угоди та організації, як Міжнародний телеграфний союз (1865 р.) (наразі -- Міжнародний союз електрозв'язку), Всесвітній поштовий союз (1874 р.) (наразі -- спеціалізована установа ООН), уже давно слугували майданчиком для співпраці країн. Але з часом значно розширилися різноманітність і масштаби цих мереж, зросла сила міжурядових зв'язків. Так, з кінця XIX ст. і до середини XX ст. спостерігалося поглиблення міжнародної економічної інтеграції, було підписано важливі міжнародні угоди, створено політичні (зокрема, ООН), військово-політичні (НАТО), валютно-фінансові (МВФ) і регіональні (ЄОВС) міжнародні організації. В умовах розгортання Третьої промислової революції (1960-ті роки -- початок XXI ст.) розвиток дістали глобальні ланцюги формування вартості, зросла світова торгівля товарами і послугами, було створено Світову організацію торгівлі [19, р. 7--8]. Зважаючи на те, що міжурядові мережі є гнучкими, неієрархічними утвореннями, які не обмежують національний суверенітет держав, але водночас об'єднують державних і недержавних акторів, які мають можливість оперативно обмінюватись інформаційними, матеріальними та іншими ресурсами, деякі дослідники [20] вважають 'їх найбільш перспективною формою міжнародного співробітництва у ХХІ ст.

Концепція політичних мереж дістала продовження в теорії багаторівневого управління. Г. Маркс (Gary Marks) започаткував цей теоретичний напрям і вперше використав термін «багаторівневе управління» для характеристики партнерства Комісії Європейського Співтовариства з регіональною владою при реалізації його структурної політики [21; 22]. Разом з Л. Хугом (Liesbet Hooghe) він описував Європейське Співтовариство як систему, в якій влада розподіляється між наднаціональним, національним, субнаціональним (регіональним) і локальним рівнями управління з високим ступенем взаємодії між ними [23]. Отже, вже йдеться не про просту дворівневу модель управління, як у Е. Моравчика, а про складну неієрархічну мережу взаємозв'язків, що охоплює відразу всі рівні. До такої мережі долучаються як наднаціональні інститути і органи ЄС, так і безліч комітетів, агентств, спілок, а також експерти, державні службовці й активні громадяни, які взаємодіють між собою, забезпечуючи процес вироблення та реалізації політичних рішень на взаємовигідних засадах. По суті, теорія багаторівневого управління логічно доповнює міжвідомчий та неофункціональний підходи.

Головна ідея цієї теорії полягає в тому, що проблеми і виклики, з якими стикаються європейські країни та 'їх населення, є різними за складністю і, відповідно, вимагають застосування заходів різного масштабу на різних рівнях із залученням усіх зацікавлених осіб. Ці ідеї дістають практичне втілення в діяльності сучасного ЄС. Так, питання організації навчального процесу в школах та інших навчальних закладах, наповнення навчальних програм і планів вирішуються на національному або локальному рівнях. Водночас ЄС просуває програми «Еразмус+» для сприяння освітнім обмінам, аби молодь могла виїжджати за кордон, навчатися, вивчати нові мови, обмінюватися досвідом.

Інший приклад -- протидія глобальним викликам. Боротьба з епідеміями, адаптація до кліматичних змін, забезпечення здорових ґрунту та їжі, очищення й відновлення океанів і прісних вод потребують об'єднання зусиль та координації спільних дій якомога більшої кількості країн, оскільки несуть загрозу планетарного масштабу. Наприклад, глобальна зміна клімату має безпосередній вплив на здоров'я людини, вона може збільшити географічне поширення таких захворювань, як малярія та жовта лихоманка. Разом з тим рішення щодо розв'язання однієї глобальної проблеми може негативно вплинути на іншу: добрива, що покращують урожайність і забезпечують вищу продовольчу безпеку, також виділяють азот, а отже, впливають на зміну клімату Meeting Global Challenges through Better Governance. Paris, OECD, 2012. 246 p.. Для спільного вирішення глобальних соціальних і екологічних викликів у 2008 р. в ЄС було запроваджено Ініціативи спільного програмування (Joint Programming Initiatives) -- процес узгодження країнами -- членами ЄС на добровільних партнерських засадах спільного бачення і програм стратегічних досліджень та інновацій для вирішення основних глобальних проблем. У тому самому році було започатковано десять Ініціатив спільного програмування, які діють і сьогодні Joint Programming Initiatives (JPIs). ERA-LEARN, 2020. URL: https://www.era-learn.eu/ partnerships-in-a-nutshell/type-of-networks/partnerships-under-horizon-2020/joint-program- ming-initiatives (дата звернення: 21.02.2022)..

На вирішення найбільш гострих глобальних проблем сучасності спрямовано й місієорієнтовану інноваційну політику ЄС. Місії покликані максимально підвищити корисність поточної Рамкової програми «Горизонт Європа» у вирішенні глобальних викликів, реалізації Європейського зеленого курсу (European Green Deal) і досягненні Цілей сталого розвитку [24, с. 54].

Ключові посили теорії багаторівневого управління відображено в новому порядку денному Європейського дослідницького простору. Це стосується, по-перше, необхідності долучити до ЄДП академічні інститути, технологічні компанії, промисловість, державні структури та громадян з метою підвищення якості європейських дослідницьких та інноваційних екосистем відповідно до парадигми «відкритих інновацій» [25]. По-друге, політика і заходи ЄДП на всіх рівнях покликані більшою мірою відповідати потребам зацікавлених сторін та інтересам широкої громадськості завдяки розумним напрямам та інвестиціям, спрямованим на вирішення суспільних потреб і глобальних викликів ERAC Opinion on the future of the ERA. European Union. European Research Area and Inno-vation Committee. ERAC Secretariat. Brussels. 2020. 23 Jan. 32 p..

З позиції інституційного підходу процес створення ЄС подібний до утворення держав. Це означає, що він не обмежується виключно доброю волею країн, які домовились об'єднати свої ресурси і зусилля для отримання низки переваг. Процес європейської інтеграції передбачає його послідовність і стійкість, від самого початку вимагаючи формування спільних правил, правових норм і законів, які б регулювали взаємовідносини між країнами та їх народами, так само, як це відбувається між громадянами будь-якої цивілізованої країни. Для досягнення реальної єдності європейських країн також були потрібні наднаціональні інститути, їх планомірний розвиток і зміцнення, аби вони могли накопичувати колективний досвід і передавати його наступним поколінням. Як результат, інституційна система ЄС була сформована й набула в процесі своєї еволюції унікальних характерних рис, які відрізняють її від класичної організації влади в державі. Передусім це стосується суміщення функцій інститутами ЄС, принаймні трьома головними з них -- Європейським парламентом, Європейською радою та Європейською комісією. Власне, функції, які ними виконуються, тотожні тим, що здійснюються законодавчими, виконавчими, судовими й наглядовими органами держави, але різниця полягає в тому, що головні інститути ЄС їх поєднують і фактично неможливо співвіднести якусь одну функцію з окремим інститутом ЄС. Так, хоча Європейська комісія і вважається вищим органом виконавчої влади ЄС, вона має право законодавчої ініціативи нарівні з Європейським парламентом і Європейською радою, які розподіляють між собою законодавчі повноваження. Така функціональна модель організації влади в ЄС аж ніяк не сприяє спрощенню механізмів його функціонування і призводить лише до надмірно високого рівня бюрократії, ускладнення і затягування узгоджувальних і координаційних процедур.

Отже, на перших етапах розгортання процесів європейської інтеграції її сприймали швидше як безальтернативний вибір, потрібний добровільний крок для економічного відродження і забезпечення колективної безпеки в Європі. Починаючи з 1986 р., коли було підписано Єдиний європейський акт, а пізніше, у 1992 р., -- Маастрихтський договір, і до початку XXI ст. процеси європейської інтеграції розвивалися більш-менш інтенсивно та підтримувалися широкою громадськістю. Апогеєм цих процесів став, по-перше, перехід до єдиного європейського ринку; по-друге, утворення економічного і валютного союзу з введенням єдиної європейської валюти і, по-третє, розширення ЄС до 27 членів (у 2007 р.), що перетворило його на потужного гравця і впливову силу світової економіки та політики.

Однак глобальна фінансово-економічна криза 2008--2009 рр. порушила ці процеси, підірвала позитивні настрої в суспільстві та, зрештою, спричинила появу й поширення євроскептичних і навіть євроапокаліптичних бачень щодо майбутнього ЄС. Дедалі більше дослідників ставили під сумнів обраний шлях розвитку інтеграції в ЄС та його політику, що реалізовувалася в конкретних сферах, пропонуючи нові норми і принципи майбутньої євроінтеграції. Це дало поштовх появі нових теоретичних поглядів і підходів, які або критикували європейську інтеграцію, проблематизуючи її розвиток, або пропонували альтернативні варіанти її подальшого розгортання. А. Вінер і Т. Діц назвали цю фазу конструктивною з періодом домінування починаючи з 1990-х років і дотепер [12, р. 11].

На її початку дослідники зверталися більшою мірою до конструктивістських підходів, оперуючи такими поняттями, як культура, ідентичність, норми, цінності, спільнота, соціалізація. Зокрема, остання є ключовим поняттям теорії соціального конструкціонізму. Перенесення соціалізації на сферу європейської інтеграції передбачає європеїзацію -- «поступовий процес, який переорієнтовує напрям і форму політики до такої міри, що політична та економічна динаміка ЄС стає частиною організаційної логіки національної політики» [26, р. 69]. Ідеться про конструювання, поширення й закріплення в межах ЄС формальних і неформальних інститутів, а потім про 'їх упровадження в логіку внутрішньополітичного наративу, політичні структури й державну політику країн -- членів ЄС та їх партнерів [27, р. 30]. Серед інших теоретичних підходів, які домінують у цій фазі, А. Вінер і Т. Діц виокремлюють міжнародну політекономію, нормативну політичну теорію і гендерний підхід [12, р. 11], але не відносять до неї теорію дезінтеграції. Певною мірою це пов'язано з тим, що дану періодизацію автори запропонували ще у 2004 р. з перевиданням праці у 2009 р. [28], коли дезінтеграційні теоретичні погляди до кінця не оформились. Але і у 2018 р., у її доопрацьованій версії, відсутні посилання на зріз досліджень, присвячених дезінтеграційним процесам. До того ж конструктивна фаза, на їхню думку, триває вже 30 років, тоді як перша і друга фази продовжувалися, відповідно, близько 20 і 10 років. З огляду на це, пропонуємо доповнити періодизацію А. Вінер і Т. Діца четвертою фазою -- дезінтеграційною з періодом домінування починаючи з 2008 р. і дотепер (див. табл. 1). При цьому її назву не варто сприймати надто прямолінійно -- як обов'язкове руйнування чи розпад ЄС; ідеться також і про зміну векторів інтеграційного розвитку, які не відповідають сучасним викликам, умовам співпраці, очікуванням і прагненням країн при вступі до ЄС.

КРИЗОВІ ПРОЦЕСИ В ЄС І ТЕОРІЯ ДЕЗІНТЕГРАЦІЇ

Побоювання країн втратити національний суверенітет завжди існували і тривалий час суперечили економічним та інституційним цілям ЄС. Порушення боргової та дефіцитної політики ЄС у Греції, економічна криза в так званих країнах PIIGS Єврозони (Португалії, Ірландії, Італії, Греції та Іспанії) і на додаток до цього запропонований Великою Британією референдум щодо припинення її членства в ЄС похитнули довіру до спільної європейської валюти та політичного керівництва ЄС. На цьому тлі відбулися популістські рухи і протести проти надання допомоги фінансово безвідповідальним країнамчленам на тій підставі, що це послаблює національну економіку та карає населення інших країн, які не порушують умов членства в ЄС [29, р. 3]. Але, попри ці протестні акції, опитування населення ЄС, які регулярно проводяться в межах «Євробарометра», продемонстрували значну підтримку фінансової солідарності з країнами-членами, які опинилися в складній економічній ситуації. Респонденти також підтримали необхідність фінансового регулювання економіки і впровадження заходів контролю банківської ситуації Europeans and the crisis. European Parliament Eurobarometer (EB Parlemetre 74.1). Analytical Synthesis. European Parliament. Brussels, 2010. 14 Oct. 46 р. URL: https://europa.eu/eurobaro- meter/surveys/detail/2410 (дата звернення: 11.03.2022).. Тож країнами -- членами ЄС було прийняте рішення виділити близько 1 трлн євро на підтримку єдиної європейської валюти і виведення з фінансової кризи країн PIIGS, а також створити нові інститути -- Банківську спілку (Banking Union) та Європейський стабілізаційний механізм (European Stability Mechanism), -- покликані допомагати країнам-членам реагувати на кризи. Поряд з тим були запроваджені заходи жорсткої економії, масштаби яких надали право дослідникам розглядати 'їх як «надмірне регулювання» та «надмірну інтеграцію» з боку наднаціональних органів ЄС [30, р. 6--7]. Країни Південної Європи на чолі з Грецією, Італією та Іспанією звинуватили ЄС у таких каральних заходах економії, через які мільйони людей залишилися без роботи. Натомість більш потужні країни, такі як Німеччина і Велика Британія, скаржилися на недостатню суворість ЄС щодо країн з великими боргами.

У відповідь на ці процеси деякі дослідники заявили про «європейське роз'єднання» (European disunion) [31; 32], стали замислюватися над імовірністю європейської дезінтеграції (European disintegration) і тим, чи відбудеться розпад ЄС і як він виглядатиме [33; 34]. Зокрема, Г. Воллаард (Hans Vollaard) під дезінтеграцією розуміє не просто вихід країни з ЄС, а й «вилучення ресурсів, відсторонення від (певних) процесів прийняття рішень і зниження дотримання законодавства ЄС будь то урядами країн-членів, чи підприємствами, приватними особами та субдержавною владою» [35, р. vi]. З цього визначення зрозуміло, що автор має на увазі не крах євроінтеграційного проєкту чи повний розпад ЄС, а скоріше, звуження виключної компетенції ЄС. Проте навряд чи недотримання аcquis communautaire або неналежну реалізацію політики ЄС у певних сферах слід розцінювати як ознаки безпосередньої дезінтеграції. Ці випадки можуть бути пов'язані, зокрема, з неможливістю або недоцільністю країн-членів виконати певні умови ЄС, але не з 'їх спротивом інтеграції. Так, далеко не всі країни -- члени ЄС входять до Єврозони, але це не означає, що в цих країнах панують дезінтеграційні настрої. Насправді механізм функціонування Єврозони, як зазначають українські фахівці з проблем розвитку євроінтеграції, не враховує розбіжностей між країнами-членами за рівнем економічного розвитку та конкурентоспроможності, за ступенем зрілості інститутів економічного регулювання, а тому в кризові періоди він виступає лише додатковим фактором макроекономічної дестабілізації для слабкіших її членів [7, с. 14]. Навпаки, такі гнучкі рішення (у даному випадку входження/невходження до Єврозони) дозволяють запобігти їх появі та реальному розпаду ЄС.

Водночас різноманітність викликів, перед якими опинився ЄС, насамперед це Brexit, глобальна фінансово-економічна криза 2008--2009 рр. і економічна рецесія, що за нею сталася, зростання соціально-економічних диспропорцій між країнами-членами, міграційна криза 2015--2016 рр. через наплив біженців з Сирії, Афганістану та Іраку, суспільне невдоволення результатами європейської інтеграції, зростання кількості «європесимістичних» політичних партій, які виступали з підтримкою ідеї національної ідентичності та критикою політики ЄС, дає підстави для висновку про системні кризові явища в розвитку інтеграційних процесів у Європейському Союзі. Усі ці кризи насправді засвідчили, що інституційна система ЄС і механізм її функціонування належним чином не справляються з усією різноманітністю кризових явищ у ЄС, а тому потребують переосмислення і модернізації відповідно до нових загроз і викликів.

І дійсно, якщо подивитися на адміністративні практики і процедури прийняття рішень інститутами ЄС, то можна побачити і значну 'їх забюрократизованість та закоординованість (у тому числі в науковій та інноваційній сфері), і нерідко залежність «долі» усього ЄС від політичної волі однієї чи кількох країн, які блокують прийняття рішень, важливих для більшості його країн-членів. Незрозумілим є тиражування великої кількості занадто амбітних офіційних документів за відсутності реальних передумов їх ефективної реалізації [7, с. 38]. Як приклад можна навести мету, оголошену на Барселонському саміті у 2002 р., -- підвищити до 2010 р. в середньому по ЄС витрати на дослідження і розробки до рівня 3% ВВП. Ця мета не була досягнута ні в межах Лісабонської стратегії, ні в наступному стратегічному періоді в рамках стратегії «Європа 2020». Її досягнення досі залишається пріоритетним завданням для ЄС у новому порядку денному ЄДП на 2021--2027 рр.

Традиційні теорії європейської інтеграції не дають вичерпних пояснень кризових процесів у ЄС, а отже, з'являється потреба в розвитку нового зрізу теоретичних досліджень євроінтеграції -- теорії дезінтеграції. Тут важливо зазначити, що, як і у згаданій публікації Г. Воллаарда, дезінтеграція не завжди репрезентується як руйнівний процес, а частіше -- як процес зміни або коригування напрямів євроінтеграційного розвитку, які не відповідають очікуванням країн і сучасним викликам. Дослідники висувають різні сценарії майбутнього ЄС -- від контрольованої дезінтеграції та зменшення кількості країн-членів до поділу національних ринків і «диференційованої інтеграції», яка охоплюватиме широкий спектр юридичних відмов і дозволів у межах правової системи ЄС, а також різні види політики, у яких не всі країни-члени братимуть участь Ways to conceptualize EU-Disintegration. Workshop Proposal. ecpr. 2013. July 09--12. URL: https://ecpr.eu/Events/Eyent/PanelDetails/1419 (дата звернення: 11.03.2022). [30; 36--39].

Так, французький економіст і політик, ексголова Європейської комісії Ж. Делор (Jacques Delors) вважав цілком імовірним розпад ЄС через його територіальне розширення у 2004 р. з 15 до 25 країн. Від самого початку заснування ЄС він наголошував на доцільності створення європейської конфедерації, яка б запропонувала країнам Центральної та Східної Європи високий рівень політичного співробітництва з ядром ЄС, але відстрочила їх повну інтеграцію на багато років. Його ідея не була підтримана європейськими лідерами, що цілком зрозуміло, оскільки навряд чи сценарій членства в ЄС «на другорядних ролях» влаштував би керівництво цих країн [39]. «Суїцидальним» для ЄС назвав розширення його складу і відомий угорський дослідник євроінтеграції І.Т. Беренд (їуаи T. Berend) [40]. Як трагедію після глобальної кризи характеризували стан Європейського Союзу Дж. Сорос (George Soros) і Г. Шміц (Gregor Schmitz) [41]. Менш категоричними були Г. Воллаард і Д. Веббер (Douglas Webber). Останній, зокрема, підтримує ідею саме «диференційованої інтеграції» зі зміною конфігурації ЄС і переходом до більш вільних зв'язків між його учасниками [37].

Усвідомлюючи наявність складних проблем і викликів, перед якими постав ЄС, у 2017 р. Європейська комісія сама запропонувала п'ять сценаріїв майбутнього розвитку Європи до 2025 р. White Paper on the Future of Europe. Reflections and scenarios for the EU27 by 2025. European Commission. Brussels, 2017. 32 р. URL: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/white_ paper_on_the_future_of_europe_en.pdf Вони є доволі широкими і передбачають як кардинальну трансформацію ЄС з внесенням змін до його договорів (за сценарієм 2 «Нічого, крім єдиного ринку» -- «Nothing but the Single Market» і сценарієм 5 «Робимо набагато більше разом» -- «Doing Much More Together»), так і певну модифікацію ЄС з метою вирішення існуючих невдоволень і суперечностей між його країнами-членами (сценарій 3 «Хто хоче більшого, робить більше» -- «Those Who Want More Do More» і сценарій 4 «Робимо менше, але ефективніше» -- «Doing Less More Efficiently»). Перший сценарій («Продовжуємо жити, як і раніше» -- «Carrying on») не передбачає будь-яких істотних змін в існуючих механізмах ЄС і залишає все як є. З позиції сьогодення можна сказати, що ЄС рухається шляхом поєднання двох сценаріїв -- першого і четвертого.

Перший проявляється в збереженні занадто складної бюрократичної організації інституційної системи ЄС з ускладненим для розуміння громадськістю процесом узгодження та прийняття рішень. І це, незважаючи на офіційні декларації керівництва ЄС про відкриття всіх сфер суспільства для активного діалогу з громадянами: в економіці -- через «відкриті інновації» (Open Innovation), в політиці -- через «партисипативну демократію» (Participatory Democracy), у державному управлінні -- через «відкритий уряд» (Open Government), у науці -- через «відкриту науку» (Open Science). Звісно, ці наміри є дуже важливими й амбіційними, проте чи здатна бюрократична машина ЄС з усіма властивими їй координаційними і погоджувальними процедурами ефективно їх реалізувати, залишається під великим запитанням.

Четвертий сценарій «Робимо менше, але ефективніше» передбачає концентрацію ресурсів і зусиль на обмеженій кількості найважливіших, глобально значущих напрямів євроінтеграційної співпраці для одержання значно більшого ефекту від спільних дій. Вочевидь, цей сценарій яскраво проявився в новій стратегії розвитку ЄС -- Європейському зеленому курсі, в основу якого закладено наміри перетворити Європу на справедливе і процвітаюче суспільство з сучасною, ресурсоефективною і конкурентоспроможною економікою, на перший кліматично нейтральний континент світу Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. The European Green Deal. European Commission, 2019. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0640 (дата звернення: 07.03.2022)..

У цілому аналіз теоретичних «європесимістичних» досліджень щодо можливих сценаріїв розвитку ЄС дозволяє зробити висновок про значну розбіжність між існуючими поглядами і оцінками авторів. Власне, можна говорити, що сьогодні відбувається переосмислення традиційних уявлень про євроінтеграційний процес через призму численних внутрішніх і зовнішніх проблем і викликів для ЄС. Наразі найбільш серйозним з них і безпрецедентним у новітній історії країн Європи є війна в Україні. Вона, з одного боку, поставила під загрозу мир і безпеку на європейському континенті, а з іншого -- виявила кризу в безпековій сфері ЄС. Її найближчими вагомими наслідками стануть міграційна, продовольча, енергетична, економічна кризи, які торкнуться всього світу. Для ЄС це зумовлює необхідність поглиблення євроінтеграційних процесів в умовах новонабутої солідарності його країн-членів, які швидко й рішуче ухвалили численні політичні рішення в дипломатичній, економічній, фінансовій, інформаційній та інших сферах, аби протистояти акту російської військової агресії проти України і забезпечити безпеку в Європі. Можна констатувати, що війна РФ проти України згуртувала всю Європу і продемонструвала єдність європейців з українським народом.