Правовий режим біологічної безпеки у системі забезпечення національної безпеки: національний та міжнародно-правовий аспекти

Для досягнення мети дослідження використано необхідні відомості про стан протидії біологічним загрозам, наукові розробки українських та зарубіжних вчених, національне законодавство, міжнародно-правові акти, а також - обумовлений предметом дослідження відповідний методологічний інструментарій.

Діалектичний метод сприяв визначенню загальних ознак біологічних загроз і спрямуванню дослідження у напрямі правового узагальнення інституційної протидії виникненню біологічних загроз та поширенню найбільш небезпечних з них - інфекційних захворювань. Формально-логічний метод дозволив визначитись у характеристиці ознак біологічних загроз, у понятті правового режиму біологічної безпеки, у нормативних та інституційних складових системи правового забезпечення національної безпеки. Отримані за допомогою статистичного метода відомості й дані проілюстрували емпіричні вихідні проблеми забезпечення біологічної безпеки та шляхи їх вирішення. Водночас, порівняльно-аналітичний метод дослідження засвідчив подібність та розбіжність правового режиму національних систем біобезпеки і надав можливість запропонувати певну модель ефективного правового режиму, подібного до правового режиму ядерної безпеки. Герменевтичний метод застосовано для розуміння положень національного законодавства та міжнародно-правових актів щодо протидії біологічним загрозам, забезпечення біологічної безпеки.

Емпіричною основою дослідження є реальний стан забезпечення біологічної безпеки в сучасних умовах поширення пандемії COVID-19 та протидії її впливу на соціальні умови життєдіяльності людини на національному та міжнародному рівнях. Визначення ризиків пандемії для національних спільнот та міжнародного співтовариства виявило низку суттєвих прогалин у правовому режимі національних систем та міжнародної системи біологічної безпеки. Пандемія спричинила значні втрати для економік держав світу і соціальних комунікацій між людьми та усієї міжнародної спільноти. За таких обставин виявилось важливим світоглядне ставлення до місця та ролі права, визначених правом національних та міжнародних інститутів протидії пандемії, забезпечення права людини на безпечні умови життєдіяльності, на добробут та загалом - права людини на життя, що складає зміст і сутність національної та міжнародної безпеки.

За цих умов ціннісні ознаки соцієтального існування суспільств і держав світу зазнають змін, суттєво актуалізуються, що покликало необхідність використання під час дослідження аксіологічного підходу. Системний підхід, утворюючи універсальну методологічну платформу, набув пріоритетності за рахунок важливості права у побудові загальної юридичної та інституційної конструкції протидії біологічним загрозам. Інституціонально-функціональний науковий підхід визначив актуальні аспекти організації та діяльності внутрішніх механізмів національних держав і міжнародних інститутів щодо протидії біологічним загрозам. Натомість міждисциплінарний підхід, заснований на поєднанні наукових знань про природу біологічних загроз і напрями правового впливу на поведінку людей щодо протидії таким загрозам, став необхідним для забезпечення ефективного та якісного результату дослідження. У своїй сукупності зазначені наукові підходи та відповідні методи дослідження забезпечили досягнення визначеної мети, розкриття, характеристику особливостей правового режиму біологічної безпеки, який формується та існує на національному і на міжнародному рівнях.

Результати та обговорення

Національні системи біологічної безпеки

Національні системи біологічної безпеки є складовою систем національної безпеки та формуються на основі єдності загальних положень, що стосуються охорони здоров'я населення, безпечних умов існування та розвитку біосистем, де вирішальними є безпечні умови взаємодії людини з біологічним середовищем, забезпечення безпечних умов сільськогосподарського виробництва, рослинництва, існування і розведення свійських тварин, співіснування у біологічних системах диких тварин, птахів тощо [9]. Проте вирішальне значення у національних системах біобезпеки має сукупність способів та засобів виявлення, попередження та припинення поширення патогенів, що є збудниками інфекційних захворювань.

З цих міркувань найбільш гостро постає питання безпеки біотехнологій, а також -усі аспекти людського втручання у біологічне середовище, зміни та використання людиною біологічних мікроорганізмів, що має бути предметом нормативно-правового регулювання та надійного інституційного контролю.

На національному рівні, як правило, застосовується секторальний підхід до забезпечення біологічної безпеки, який характеризується комплексністю та має враховувати усі можливі фактори негативного впливу на біологічне середовище загалом та на людину зокрема. Такий підхід реалізується у нормативно-правовому регулюванні та у побудові інститутів управління біологічним захистом і контролю стану біобезпеки.

Виокремлюють такі секторальні гр^пи ризику біологічних загроз, відповідно до яких формуються заходи забезпечення біологічної безпеки: 1) харчові продукти; 2) рослинництво, аграрний сектор; 3) тваринництво, тваринний світ, зоонози.

Проте сучасний стан оцінки біологічних загроз на національному рівні потребує виокремлення сектора біологічних технологій, який може мати певні внутрішні секторальні утворення, зокрема, лабораторні дослідження, у тому числі генетичніЈ» виробнича діяльність на основі біотехнологій.

За будь-яких обставин окрему секторальну групу біологічних загроз утворює розробка і застосування біологічної зброї та біотероризм, що вимагає особливого підходу стосовно забезпечення біологічної безпеки, відповідного нормативно-правового та інституційного впливу.

Отже, система біологічної безпеки на національному рівні має на меті виявлення біологічних загроз, їх ідентифікацію, попередження поширення, інфікування людей з подальшим знищенням шкідливих біологічних патогенів. Вказані цілі досягаються у процесі біологічного захисту та є більш, ніж конкретними для здійснення правового, інституційного забезпечення.

Водночас, особливої уваги потребує зосередження інституційних зусиль щодо досягнення загальної мети - біологічної безпеки. Адже недосягнення вказаної мети має наслідком поширення інфекцій, а тому попередня мета системи біологічної безпеки трансформується у діяльність щодо протидії інфекційним захворюванням, де крім заходів біологічного захисту мають сповна застосовуватися активні та ефективні медичні заходи охорони здоров'я.

Однак заходи біологічного захисту продовжують діяти поряд з системною протидією захворюванням національної системи охорони здоров'я, оскільки стан біологічної безпеки стає досяжним виключно за рахунок системних, комплексних заходів, де поєднуються відповідні нормативно-правові приписи та належно організована інституційна діяльність.

Національні системи біологічної безпеки (розпорядження Каб. Міністрів України від 27.11.2019 № 1416-р. "Про схвалення Стратегії забезпечення біологічної безпеки та біологічного захисту за принципом "єдине здоров'я" на період до 2025 року та затвердження плану заходів щодо її реалізації") засновуються на визначених правом інституційних складових, оскільки мета системної протидії біологічним загрозам вимагає наявність потужних та ефективних інститутів. Такі інститути переважно утворюють епідеміологічні служби. Призначенням епідеміологічних служб у подоланні біологічних ризиків є забезпечення громадського здоров'я через реалізацію завдань профілактики та протидії збудникам інфекційних захворювань, забезпечення реалізації медичних заходів щодо лікування інфекційних захворювань, забезпечення постінфекційних заходів, які по суті утворюють другий рівень профілактичної діяльності.

Національні епідеміологічні служби здійснюють діяльність не лише стосовно біологічного захисту населення, але забезпечують однаковість підходів до профілактики поширення інфекцій, локалізації епідемій або ж пандемій - у випадку масового та тривалого періоду захворювань дозволяють робити висновок про достатність таких інституційних утворень, про їхню спеціалізацію та виключну необхідність для протидії біологічним загрозам. Більш того, альтернативи діяльності щодо протидії застосуванню біологічної зброї та наслідкам дії біологічної зброї, протидії біологічному тероризму та наслідкам біологічного тероризму, ніж, власне, діяльність спеціалізованих за ознакою біологічного захисту епідеміологічних служб фактично не існує.

Такий висновок можна зробити на негативному прикладі знищенню системи епідеміологічного контролю та інститутів епідеміологічної служби в Україні [10]. Викриті факти корумпованості та втручання у діяльність бізнесу, пов'язану з необхідністю отримання певних дозволів, стали підставою невиваженого та швидше емоційного рішення про ліквідацію системи епідеміологічної служби, що вкрай негативно позначилось на протидії поширенню COVID-19 на початковому етапі пандемії, на забезпеченні проведення належних медичних заходів, відповідної підготовки медичних працівників та локалізації пандемії. Усе це є підставою для відновлення ефективної національної системи епідеміологічного контролю, відповідного державного органу та законодавчого регулювання у цій сфері.

Важливим для забезпечення біологічної безпеки також є формування ефективної національної системи охорони здоров'я, спроможної до лікування масових захворювань, адаптивної до нових викликів, які у кожному випадку є різними через особливості біологічних патогенів, що стають збудниками інфекційних захворювань.

Система охорони здоров'я, як засвідчила практика, має орієнтуватися на надання якісної медичної допомоги пацієнтам не лише у звичайних умовах, але й в умовах мобілізації сил і засобів для подолання епідемій, пандемій. У цьому випадку вирішальне значення має діяльність органів державного управління системою охорони здоров'я, правильний вибір тактики проведення протиепідемічних заходів, можливість зосереджувати медичну допомогу інфікованим хворим без шкоди для хворих від інших захворювань, можливість локалізації поширення захворювання. Не менш важливим у цих випадках є матеріальне, ресурсне, фінансове забезпечення усіх заходів щодо протидії біологічним загрозам, пов'язаних з поширенням патогенних мікроорганізмів, інфікуванням людей.

Отже, забезпечене правом ефективне поєднання приватної медичної практики з діяльністю державних медичних закладів, діяльністю інститутів держави утворює необхідний інституційний механізм біологічної безпеки.

Іншим, але не менш важливим, є фактор інституційного впливу на попередження та протидію біологічним загрозам, які мають характер зброї та засобів терористичної діяльності. В даному випадку пріоритет надається діяльності спеціальних служб та інших суб'єктів сектора безпеки і оборони. Вказані питання досить ефективно вирішуються в США [11] у двох напрямах - органи федеральної безпеки виконують повноваження виявлення та попередження можливих випадків застосування біологічної зброї, зокрема, терористами, а спеціальні підрозділи оборонного відомства реалізують практичні заходи щодо протидії застосуванню біологічної зброї, у тому числі при використанні біологічної зброї у терористичній діяльності. Такий підхід до боротьби з біологічними загрозами видається найбільш ефективним. З цих міркувань, зокрема, заслуговує на увагу система протидії біологічним загрозам в Ізраїлі [12] та РФ [13].

В Акті Комісії від 02.06.2003 до Ради та Європейського парламенту про співпрацю в Європейському Союзі щодо готовності та реагування на атаки біологічних і хімічних агентів (безпека охорони здоров'я) встановлюється необхідність раннього виявлення біологічних та хімічних агентів і розпізнавання випадків уражених. Саме органи і установи охорони здоров'я повинні своєчасно виявляти біологічні і хімічні агенти, які можуть використовуватися з метою біотероризму через встановлення ефективного нагляду, ознайомлення клініцистів із синдромами, на які слід звертати увагу, розповсюдження інструкції з ведення справ, запровадження ефективних заходів для оперативного сповіщення органів, що відповідають за збір та оцінку епідеміологічної інформації, координування заходів громадського здоров'я [21]. Задля протидії біотероризму у жовтні 2001 року Європейським Союзом був створений Комітет з безпеки охорони здоров'я, до складу якого входили представники міністрів охорони здоров'я. Адже епідеміологічна безпека держави залежить від стану розвитку національної системи охорони здоров'я та її спроможності реагувати та бути стійкою до кризових ситуацій.

Саме для посилення систем охорони здоров'я в державах-членах ЄС Комітет з безпеки охорони здоров'я узгодив прогіра-у співпраці з питань готовності та реагування на атаки біологічними та хімічними агентами під назвою "BICHAT", яка базується на чотирьох цілях [21]:

1) створення механізму оповіщення та обміну інформацією;

2) створення можливостей для виявлення та ідентифікації біологічних та хімічних агентів, які можуть бути використані пр^и атаках Виявлення навмисних викидів біологічних агентів покладається насамперед на системи нагляду за виникненням інфекційних захворювань. Координація цих систем нагляду на рівні ЄС здійснюється відповідно до Рішення від вересня 1998 року про нагляд і контроль за інфекційними хворобами. Біологічні агенти, які можуть використовуватися в біотероризмі визначені пріоритетами на основі різних критеріїв, а Регламент Ради (№ 1334/2000) встановлює різні переліки біологічних і хімічних агентів, на які поширюються положення, пов'язані з угодами щодо експортного контролю.;

3) створення бази даних про запаси ліків та медичні послуги та резервної бази для надання ліків та спеціалістів охорони здоров'я у разі нападу;

4) розроблення правил та поширення рекомендації щодо реагування на напади з точки зору охорони здоровая і координації реагування ЄС та зв'язків із третіми державами та міжнародними організаціями.

Також, у 2001 року в Європейському Союзі було створено спільну робочу групу Комісії фармацевтичної промисловості для вирішення питань наявності, виробничих можливостей, потужностей для зберігання та розподілу ліків, які можуть бути використані у разі біотерористичної атаки та самостійну групу експертів з питань протидії біологічному та хімічному тероризму. У ЄС створено механізм оповіщення та обміну інформацією щодо протидії біологічному та хімічному тероризму. Цей механізм складається з Комітету з охорони здоров'я та системи швидкого оповіщення. Комітет з охорони здоров'я відповідає за обмін інформацією про загрози, пов'язані зі здоров'ям, про плани готовності та реагування та стратегії кризового управління. Система швидкого оповіщення під назвою "RAS-BICHAT" функціонує з червня 2002 року для аналізу повідомлень про інциденти, котрі пов'язані з навмисним викидом біологічних та хімічних агентів з метою заподіяння шкоди, а також для створення можливостей для виявлення та ідентифікації біологічних та хімічних агентів, які можуть бути використані при атаках [22].

У Європейському Союзі комплексно підходять до боротьби з біотероризмом, зазначаючи, що це комплексна загроза і необхідно застосовувати багатосектораль ний підхід, включаючи безпеку харчових продуктів, безпеку тварин, безпеку рослин та безпеку води [21]. Важливу роль в управлінні надзвичайними ситуаціями у разі біотероризму відіграє підготовка та надання наукових порад, що охоплюють два елементи: 1) створення на усіх рівнях та в усіх сферах таких структур, як експертні групи чи комітети; 2) швидкі консультації щодо науково-технічної бази для оцінки та дослідження ризиків, щоб прояснити варіанти реагування [23]. У ЄС механізми та структури для надання наукових консультацій були створені в різних секторах (Європейський центр контролю захворювань, Європейське агентство з оцінки лікарських засобів, Спільний науково-дослідний центр, Європейський орган з безпеки харчових продуктів, Європейське агентство з навколишнього середовища, Європейський центр моніторингу наркотиків та наркозалежності й Європейське агентство з безпеки та гігієни праці.

Залишається завжди відкритим питання взаємодії у системі національної безпеки інститутів сил безпеки і сил оборони у подоланні біологічних загроз, які можуть виходити від застосування біологічної зброї у збройних конфліктах та як засіб терористичної діяльності.

Проте з урахуванням існуючих міжнародних актів, імплементованих більшістю держав у національне законодавство, заборона використання біологічної зброї є підставою для кваліфікації застосування біологічної зброї як акт тероризму, не лише у терористичній діяльності, але й під час збройного конфлікту, навіть незважаючи на особливий правовий режим, встановлений для таких випадків міжнародним правом. Ось чому національні системи забезпечення біологічної безпеки, їх нормативно-правова та інституційна складові, можуть бути ефективними виключно за рахунок міжнародного визнання та входження до систем міжнародної колективної безпеки, де протидії біологічним загрозам надається пріоритет.

Міжнародно-правовий потенціал забезпечення біологічної безпеки Міжнародна система правопорядку передбачає виключні заходи, які забороняють виробництво, зберігання та використання біологічної зброї, що закріплено у Конвенції про заборону розробки, виробництва та накопичення запасів бактеріологічної (біологічної) і токсинної зброї та про їх знищення, яка підписана 10.04.1972 (далі - Конвенція 1972 р.).

Конвенція 1972 р. ураховує положення Женевського Протоколу про заборону застосування на війні задушливих, отруйних або інших подібних газів та бактеріологічних засобів, підписаного 17.06.1925. Конвенція 1972 р. виходить з обов'язків держав відмовитися від розробки, виробництва та накопичення біологічної зброї, що міститься у ст. 1 Конвенції, де визначено, що: кожна держава-учасниця Конвенції зобов'язується ніколи, ні за яких обставин не розробляти, не виробляти, не накопичувати, не придбавати будь-яким іншим чином і не зберігати мікробіологічні або інші біологічні агенти, токсини, яким би не було їх походження або метод виробництва, таких видів і в таких кількостях, які не мають призначення для профілактичних, захисних або інших мирних цілей; зброю, обладнання або засоби доставки, призначені для використання таких агентів або токсинів у ворожих цілях або в збройних конфліктах.

Міжнародний правопорядок і міжнародна законність засновуються на безумовному виконанні міжнародних принципів і правил, проте таке виконання передбачає насамперед усвідомлену добровільність держав, а також застосування складного механізму контролю, забезпечення виконання узгоджених правил, затверджених принципів у разі їх порушення державами.

Розуміння першоджерел виникнення біологічних загроз, якими є, як застосування біологічних технологій, так і втручання в умови існування біологічного різноманіття, обумовили прийняття Конвенції про охорону біологічного різноманіття та Картахенського протоколу про біобезпеку до цієї Конвенції. Важливість Конвенції про охорону біологічного різноманіття не лише у тому, що цей міжнародний акт визначає біологічне різноманіття об'єктом міжнародної охорони, але й у тому, що підтверджується суверенне право національних держав розробляти свої власні ресурси відповідно до своєї політики в галузі навколишнього середовища з визначенням відповідальності за забезпечення такої діяльності в рамках юрисдикції або під контролем без шкоди навколишньому середовищу інших країн або районів за межами дії національної юрисдикції.

Міжнародним принципом біологічної безпеки, визначеним Конвенцією про охорону біологічного різноманіття 1992 р., є принцип суверенності національних держав у діяльності, яка стосується усіх аспектів біологічного різноманіття, але з імперативною вимогою не спричиняти такою діяльністю шкоди іншим суверенним державам, що охоплюється міжнародною юрисдикцією.

Вказаний принцип знайшов свій розвиток та конкретизацію у принципах, які містить Декларація Ріо-де-Жанейро 1992 р. щодо навколишнього середовища і розвитку, де визначено зокрема, що турбота про людей займає центральне місце усіх зусиль стосовно забезпечення сталого розвитку, люди мають право на здорове та повноцінне життя в гармонії з природою, а держави з метою захисту навколишнього середовища відповідно до своїх можливостей широко застосовують принцип вжиття застережних заходів для попередження погіршання стану навколишнього середовища.

Зазначені та інші положення Декларації Ріо-де-Жанейро щодо навколишнього середовища і розвитку 1992 р. спонукали міжнародне співтовариство розробити спільні, узгоджені заходи стосовно забезпечення біологічної безпеки, які знайшли свою реалізацію у Картахенському протоколі про біобезпеку до Конвенції про охорону біологічного різноманіття 2000 р.

Картахенський протокол про біобезпеку (далі - Картахенський протокол 2000 р.) встановив зобов'язальні норми для держав, які є Сторонами Конвенції про охорону біологічного різноманіття, стосовно забезпечення біологічної безпеки за умов одержання будь-яких живих змінених організмів, їхньої обробки, транспортування, використання, передачі і вивільнення, що має здійснюватися таким чином, щоб не допустити або зменшити ризики для біологічного різноманіття, з урахуванням також ризиків для здоров'я людини. Картахенський протокол 2000 р. окрім процедурних питань, які визначають поводження з будь-якими зміненими живими організмами у міждержавних комунікаціях передбачає певний інституційний механізм контролю та орієнтує на створення такого інституційного механізму державами-учасницями Конвенції. Імперативність положень Картахенського протоколу 2000 р. є зрозумілою і достатньою для добровільного та послідовного виконання його вимог. Міжнародне посередництво з безпеки, Конференція Сторін, додаткові інституційні механізми є доволі м'якими в аспекті імперативності приписів та зорієнтовані на позитивну діяльність держав-учасниць Конвенції.