Правове забезпечення державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ, НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ

Донецький національний технічний університет

Магістратура державного управління

Правове забезпечення державного управління



1. Адміністративно - процесуальна діяльність. Адміністративна юрисдикція і адміністративна юстиція

Виконавчо-розпорядча діяльність адміністративних органів відіграє досить велику роль у житті суспільства, опосередковує порядок вирішення широкого кола індивідуально-конкретних справ органами державного управління, адміністрацією підприємств, установ, організацій. Значною мірою ці справи зачіпають інтереси громадян, нерідко незалежно від їх бажання. Оформлюючи куплений автомобіль, одержуючи необхідну довідку, вчинивши адміністративне правопорушення, громадяни вступають в адміністративно-процесуальні відносини, врегульовані нормами адміністративно-процесуального права, які спрямовані на правильне та оптимальне вирішення конкретної адміністративної справи. Ці норми дозволяють реалізувати на практиці вимоги матеріально-правових норм.

Поняття “адміністративний процес» в адміністративно-правовій науці прийнято розглядати в широкому і вузькому розумінні. В широкому розумінні адміністративний процес -- це встановлений законом порядок розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ, що виникають у сфері державного управління, судами (загальної юрисдикції чи спеціально створеними) або спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами). У вузькому розумінні адміністративний процес розглядається як провадження в справах про адміністративні правопорушення і застосування до правопорушників адміністративних стягнень. Іноді поняття адміністративного процесу у вузькому розумінні тлумачать не тільки як розгляд справ про адміністративні правопорушення і застосування адміністративних стягнень до винних, а й як розгляд справ із застосуванням заходів адміністративного примусу.

Адміністративний процес є видом юридичного процесу і має всі притаманні останньому ознаки. Перш за все адміністративний процес здійснюється тільки уповноваженими на те суб"єктами. Законодавцем чітко регламентовано компетенцію державних органів, їх посадових осіб, органів правосуддя та деяких інших органів по вирішенню індивідуально-конкретних справ у ході адміністративно-процесуальної діяльності. Впорядкованість адміністративного процесу обумовлюється наявністю чіткої системи дій по проведенню операцій з приписами норм права. Очевидно, що без дій по вибору та аналізу приписів правових норм, без з"ясування їх змісту неможливі вирішення завдань процесу та досягнення його мети. Процес розгляду конкретної адміністративної справи немислимий без проміжного та кінцевого закріплення певних фактів, що відіграють роль своєрідних сходинок на шляху до встановлення юридичних наслідків. Тільки після їх закріплення у відповідних процесуальних документах такі факти стають юридичними.

Урегулювання процесуальних дій суб"єктів адміністративного процесу є запорукою того, що кінцевий результат буде досягнутий, а відсутність належної процесуальної регламентації означає по суті некерованість їх дій, ставить під сумнів досягнення реальної мети процесу. Розгляд адміністративної справи (більшою мірою це стосується справ, що носять спірний характер) неможливо уявити без встановлення певних фактичних даних та конкретних обставин. Не випадково у ст. 245 КпАП законодавець прямо орієнтує на своєчасне, всебічне, повне і об"єктивне з"ясування обставин кожної справи про адміністративне правопорушення. Важко уявити розв"язання цього завдання без використання різноманітних методів та засобів юридичної техніки, досягнень науково-технічного прогресу. Про це свідчить та обставина, що у числі учасників справ про адміністративні правопорушення виділяється така процесуальна фігура, як експерт, тобто особа, що володіє спеціальними знаннями у певній галузі людської діяльності.

І, нарешті, найважливішою обставиною, що характеризує адміністративний процес, слід визнати те, що адміністративно-процесуальна діяльність завжди ґрунтується на праві, пов"язана з реалізацією матеріальних норм адміністративного права, а у деяких випадках -- і норм інших галузей права, наприклад, при реалізації окремих норм такої порівняно молодої галузі права, як підприємницьке право, що стосуються державної реєстрації суб"єктів підприємницької діяльності. Адміністративний процес має і певні особливості, що дозволяють відмежувати його від інших видів юридичного процесу, зокрема кримінального та цивільного.

Адміністративний процес, як правило, пов"язаний з виконавчо-розпорядчою діяльністю органів держави, тоді як кримінальний та цивільний процеси регламентують діяльність по відправленню правосуддя в кримінальних та цивільних справах. Проте це не означає, що адміністративний процес аж ніяк не пов"язаний з правосуддям. Одна із форм його здійснення, а саме -- розгляд судами певних категорій справ про адміністративні правопорушення, становить собою не що інше, як правосуддя в адміністративних справах. Будучи врегульованою адміністративно-процесуальними нормами часткою управлінської діяльності, адміністративний процес має притаманні тільки йому зміст, динамічність та взаємозв"язок з нормами адміністративного матеріального права, а також з нормами інших матеріальних галузей права (фінансового, земельного, екологічного та ін.).

Специфічними є мета і завдання адміністративного процесу. Мета адміністративного процесу -- це заздалегідь заплановані результати, досягнення яких можливе за допомогою відповідних засобів та способів. У свою чергу, завдання цього процесу становлять собою поняття, що відображують необхідність для суб"єкта здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети процесу. Таким чином, мета процесу визначає наявність комплексу відповідних завдань, вирішення яких і дозволяє досягти наміченої мети.

Найважливішою метою адміністративного процесу є належне, таке, що ґрунтується на суворому додержанні законів, регулювання діяльності всіх суб"єктів процесу на всіх його стадіях та етапах. Поряд з реалізацією правозастосовних функцій адміністративний процес значною мірою пов"язаний з правотворчою діяльністю компетентних державних органів, регулює порядок прийняття відповідних підзаконних актів. Специфіку адміністративного процесу відображує і його структура, яка включає до себе струнку систему процесуальних дій, що мають як юрисдикційний, так і неюрисдикційний характер.

Суб"єктами адміністративного процесу виступають державні органи: адміністрація державних підприємств, установ і організацій, посадові особи державних органів, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, об"єднання громадян, їх органи та посадові особи, власники, їх представники та уповноважені, громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства. Особливе місце серед суб"єктів адміністративного процесу посідають суди (судді) та органи прокуратури. Поняття «суб"єкт процесу» є більш широким відносно поняття «учасник процесу».

Учасники процесу -- це громадяни, інші особи, колективи громадян та організацій в особі їх представників, які наділені правами і несуть певні обов"язки, що дозволяють їм брати участь у розгляді адміністративної справи з метою захисту своїх прав та законних інтересів або прав та законних інтересів осіб. яких вони представляють, а також сприяти здійсненню адміністративного процесу. Поняття суб"єктів процесу включає до себе учасників процесу, а також осіб та органи, які діють з метою ведення процесу на державно-владних засадах приймати рішення по справі останніх.

З"ясуванню сутності адміністративного процесу значною мірою сприяє аналіз його принципів, вихідних, засадничих ідей, згідно з якими здійснюється адміністративно-процесуальна діяльність.

Принцип законності становить собою найважливіший принцип адміністративного процесу і характеризується як режим відповідності суспільних відносин, що виникають у цій сфері, законам та підзаконним актам держави, як режим, атмосфера взаємодії та взаємостосунків держави і громадян.

Реалізація принципу законності в адміністративно-процесуальній сфері спирається на низку умов, до яких слід віднести єдність законності, верховенство права, гарантованість прав і свобод громадян, недопустимість протиставлення законності та доцільності, невідворотність стягнення за порушення закону.

Принцип правової рівності ґрунтується на конституційних положеннях про рівність громадян перед законом. Відповідно до ст. 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Наведене повною мірою стосується й інших суб"єктів адміністративного процесу, тобто вимоги закону однаково поширюються на всі без винятку державні органи та їх посадових осіб, що здійснюють адміністративно-процесуальну діяльність. Своє конкретне втілення принцип правової рівності знаходить у формуванні правового статусу суб"єктів адміністративного процесу.

Принцип охорони інтересів особи та держави. Найважливішим завданням діяльності державних органів є охорона конституційного ладу нашої держави, встановленого порядку управління, державного та суспільного порядку. Це завдання реалізується з метою охорони інтересів держави, однак при цьому в демократичному, правовому суспільстві забезпечення охорони інтересів держави слугує підставою додержання інтересів усіх законослухняних членів цього суспільства. Ось чому забезпечення охорони інтересів держави тісно пов"язане із забезпеченням охорони інтересів особи взагалі та громадян держави зокрема. Тут наявний зворотний зв"язок. Охорона інтересів особи, громадянина -- найважливіший чинник стабільності цивільного суспільства і, отже, належного функціонування державного апарату та держави в цілому.

Принцип офіційності адміністративного процесу виражається у закріпленні обов"язку державних органів, їх посадових осіб здійснювати розгляд та вирішення індивідуально-конкретних справ і пов"язані з цим дії (збирання необхідних матеріалів та доказів) від імені держави і, як правило, за державний рахунок.

Принцип об"єктивної істини спрямований на повне виключення із процесу проявів суб"єктивізму, однобічності в аналізі дій суб"єктів процесу, покликаний забезпечити встановлення та оцінку реальних фактів, які мають значення для прийняття обґрунтованого рішення по конкретній адміністративній справі. Не випадково, наприклад, законодавець як важливіше завдання в справі про адміністративне порушення закріпив необхідність своєчасного, всебічного, повного і об"єктивного з"ясування обставин кожної справи, вирішення її у точній відповідності з законодавством. З такого роду необхідністю законодавець пов"язує оцінку досліджуваних у ході розгляду справи доказів.

Принцип гласності. Втілення в життя цього принципу обумовлене необхідністю широкої поінформованості суспільства про діяльність державних органів, їх посадових осіб по здійсненню адміністративно-процесуальних функцій. Поряд з правом громадян на одержання інформації про діяльність органів держави, закріпленим у ст. 43 Закону України від 2 жовтня 1992 р. «Про інформацію», законодавець прямо зобов"язує відповідні органи повідомляти громадян про прийняті ними рішення. Так, ст. 14 Закону України «Про об"єднання громадян» вказує на необхідність для легалізуючого органу повідомляти про офіційне визнання об"єднання громадян у засобах масової інформації. Окремі урядові постанови практично повністю присвячені питанням інформування громадян.

Принцип здійснення процесу державною мовою і забезпечення права користуватися рідною мовою відображує найважливіший аспект діяльності всіх державних органів, їх посадових осіб -- повагу національної гідності всіх громадян України. Розгляд конкретних справ ведеться державною мовою України, проте громадянин, який не володіє українською мовою, може брати участь у процесі, користуючись своєю рідною мовою. При цьому йому повною мірою забезпечуються одержання всієї необхідної інформації та можливість донести власну інформацію до відома органу або посадової особи, що розглядає конкретну адміністративну справу. На це спрямована участь у процесі такої процесуальної фігури, як перекладач.

Принцип презумпції невинності та правомірності дій громадян. Додержання цього принципу має слугувати основною передумовою для ходу і результатів юрисдикційного адміністративного процесу. Найважливіші риси презумпцій невинності громадян полягають у тому, що вони відображують об"єктивне правове становище, що виражає думку держави стосовно винності особи або правомірності її дій, а не думку конкретних суб"єктів процесу. Доказування невинності або правомірності дій особи є їх правом, а не обов"язком. Особа вважається невинною у вчиненні адміністративного правопорушення або її дії вважаються правомірними, доки винність особи або неправомірність її дій не буде доведено у встановленому законом порядку, а сама постанова або рішення в конкретній справі не повинні ґрунтуватися на припущеннях.

Принцип швидкості та економічності процесу обумовлений оперативністю виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів. Визначення конкретних, порівняно невеликих строків розгляду та вирішення адміністративної справи слугує чинником, який, з одного боку, виключає зволікання, а з іншого -- дозволяє впорядкувати рух справ, увести процес у визначені часові рамки. В порівнянні з кримінальним та цивільним процесами ведення більшості адміністративних справ з матеріальної точки зору є менш обтяжливим для держави. Однак це не означає, що певні фінансові витрати і організаційні труднощі повинні стати на заваді належному веденню процесу, забезпеченню захисту прав і законних інтересів громадян.

Принцип самостійності в прийнятті рішення перш за все виключає будь-яке втручання інших органів та посадових осіб в адміністративно-процесуальну діяльність суб"єктів, уповноважених вести процес. З іншого боку, це дає змогу підвищити відповідальність за прийняття рішень, сприяє їх законності та обґрунтованості. Неухильне проведення в життя цього принципу не дозволяє органу або посадовій особі перекладати обов"язки по вирішенню справи, що входять до їх компетенції, на нижчі інстанції.

Слід відзначити, що втілення в життя названих принципів адміністративного процесу стає можливим за допомогою спеціально встановлених для цього процесуальних способів і засобів. Вони складають активну характеристику адміністративно-процесуальної діяльності, утворюють її організаційну основу та виступають своєрідним процесуальним інструментарієм.

Таким чином, адміністративний процес становить собою врегульовану нормами адміністративно-процесуального права діяльність виконавчо-розпорядчих органів держави, їх посадових осіб, інших уповноважених на те суб"єктів, спрямовану на реалізацію норм адміністративного матеріального права, а також матеріально-правових норм інших галузей права в ході розгляду індивідуально-конкретних справ.

Структура адміністративного процесу і характеристика провадження в окремих адміністративних справах

Однією з найважливіших особливостей адміністративного процесу є істотне, більш широке порівняно з кримінальним та цивільним процесами коло охоплюваних ним суспільних відносин. Ця обставина значною мірою передбачає структуру адміністративного процесу.

В цілому адміністративний процес становить собою систему проваджень, що співвідносяться з ним як категорії загального та особливого.

Виділення окремих проваджень у рамках адміністративного процесу обумовлене низкою чинників. Перш за все кожне провадження характеризується своїми, притаманними йому метою та колом завдань, що вирішуються для досягнення цієї мети. Дійсно, мета провадження в справах про адміністративні правопорушення одна, а провадження за заявою громадянина -- зовсім інша. Згідно з цим слід розрізняти й завдання названих проваджень.

Реальний розподіл адміністративного процесу на відповідні процесуальні провадження відображує об"єктивну необхідність суспільного розділення праці та професіональної спеціалізації діяльності різних уповноважених суб"єктів. При цьому виділення конкретних проваджень у рамках адміністративного процесу пов"язане й з необхідністю врегулювання певних, якісно однорідних суспільних відносин, що складаються в адміністративно-процесуальній сфері та, отже, набувають характеру процесуальних правовідносин.

За функціональною ознакою в структурі адміністративного процесу можуть бути виділені: а) провадження, що носять установчий характер (провадження по утворенню державних органів, суб"єктів підприємницької діяльності); б) провадження, що мають правотворчий характер (провадження по відпрацюванню та прийняттю нормативних актів); в) правоохоронні провадження (провадження в справах про адміністративні правопорушення, провадження по скаргах громадян); г) правонаділяючі провадження (провадження по реалізації контрольно-наглядових повноважень).

Виділяють звичайне та прискорене провадження. При цьому прискорене провадження (наприклад, провадження в справі про адміністративне правопорушення) характеризується спрощеною процесуальною регламентацією, мінімальною кількістю процесуальних актів, певною «спресованістю» стадій.

У загальному вигляді при класифікації за індивідуально-конкретними справами система адміністративних проваджень, що складають структуру адміністративного процесу, може бути подана таким чином: 1) провадження по відпрацюванню та прийняттю нормативних актів; 2) провадження по прийняттю індивідуальних актів управління; 3) провадження по оскарженню рішень, дій або бездіяльності органів та посадових осіб, що порушують права громадян; 4) провадження по зверненнях громадян; 5) провадження по застосуванню адміністративно-попереджувальних заходів та заходів адміністративного припинення; 6) провадження в справах про адміністративні правопорушення; 7) дисциплінарне провадження; 8) провадження по реалізації контрольно-наглядових повноважень: 9) реєстраційно-дозвільне провадження; 10) провадження по приватизації державного майна; 11) діловодство; 12) установче провадження.

На відміну від інших видів юридичного процесу (цивільного та кримінального) адміністративний процес не може бути зведений лише до правозастосовних функцій. Ця обставина обумовлює наявність у його структурі таких проваджень, як провадження по відпрацьовуванню та прийняттю нормативних актів і провадження по прийняттю індивідуальних актів управління. По суті зазначені провадження регламентують порядок підготовки і прийняття підзаконних нормативно-правових актів різного рівня. Впорядкування такого роду процедур, уведення їх у чіткі процесуальні рамки слугують важливою гарантією доцільності і законності підзаконних актів, що видаються у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності.

Іншою важливою гарантією законності прийнятих рішень є можливість оскарження рішень, дій або бездіяльності органів та посадових осіб, що порушують права громадян. Тому в структуру адміністративного процесу входить провадження по оскарженню таких рішень, дій або бездіяльності, яке містить у собі детальну регламентацію адміністративного і судового порядку розгляду і вирішення скарг громадян.

Такий вид адміністративного провадження, як реєстраційно-дозвільне провадження, спрямований на впорядкування відносин, пов"язаних з об"єктами, обіг яких має певні обмеження і на використання яких необхідний спеціальний дозвіл, що видається компетентними органами. Зокрема, це стосується придбання, збереження і використання вогнепальної зброї, різноманітних вибухових речовин. Разом з тим такого роду провадження може бути прикладом реалізації контрольно-наглядових повноважень, одним із аспектів яких є, наприклад, реєстрація транспортних засобів у ДАІ, перевірка їх технічного стану.

Останнім часом на практиці широко реалізується такий вид адміністративного провадження, як установче провадження. Це провадження являє собою процесуальну регламентацію специфічної діяльності, пов"язаної з формуванням, ліквідацією, реорганізацією або перетворенням органів державного управління та інших суб"єктів. Прикладом такого провадження може бути утворення різноманітних суб"єктів підприємницької діяльності.

Кожне з наведених проваджень залежно від характеру індивідуально-конкретних справ може бути більш деталізованим. Так, у реєстраційно-дозвільному провадженні виділяються провадження по реєстрації транспортного засобу в ДАІ, провадження по реєстрації суб"єктів підприємницької діяльності, провадження по ліцензуванню та квотуванню, провадження по видачі громадянам дозволу на придбання гладкоствольної мисливської зброї і т. ін.

У свою чергу, провадження по прийняттю індивідуальних актів управління може включати до себе такі конкретні види проваджень, як провадження про заохочення громадян, провадження по комплектуванню особового складу (наприклад, по прийому до вузу) та ін.

Можливі й ситуації, коли окремі адміністративні провадження охоплюють своїм змістом частку інших проваджень. Так, хід установчого провадження по створенню нової державної організації включає до себе як окремий етап її реєстрацію (внесення до державного реєстру).

Важливими органічними елементами, що характеризують структуру кожного з адміністративних проваджень та відповідно адміністративного процесу в цілому, є процесуальні стадії, етапи, окремі процесуальні дії.

Процесуальна стадія -- це відносно уособлена, відділена часом та логічно пов"язана сукупність процесуальних дій, спрямованих на досягнення певної мети та вирішення відповідних завдань конкретного адміністративного провадження, що характеризується колом суб"єктів і закріплюється у процесуальних актах.

Виділяються такі стадії адміністративно-процесуальної діяльності.

Стадія аналізу ситуації, в ході якої збирається та фіксується інформація про фактичний стан справ, реальні факти, оцінюється перспектива подальшого руху справи, приймається рішення про необхідність такого руху. Фактично ця стадія становить собою порушення адміністративної справи.

Стадія прийняття рішення по справ і, в ході якої дається юридична оцінка зібраної інформації, повно та всебічно досліджуються матеріали справи з метою встановлення об"єктивної істини, приймається конкретне рішення.

Стадія оскарження або опротестування рішення по справі, що носить факультативний характер.

Стадія виконання прийнятого рішення в ході якої логічно завершується діяльність по адміністративній справі. Важливість цієї стадії обумовлена тим, що без неї все провадження по справі фактично втрачає сенс, набуваючи чисто формального характеру.

У свою чергу, в стадіях адміністративно-процесуальної діяльності є ще більш низькорівневі елементи -- процесуальні етапи та процесуальні дії. Кожна стадія адміністративно-процесуальної діяльності складається з певних проміжних фрагментів.

Так, у стадії порушення провадження в справі про адміністративне правопорушення можна виділити етап припинення правопорушення та застосування відповідних заходів, що забезпечують провадження в справі, наприклад, адміністративного затримання.

Для процесуальних етапів характерною є наявність своїх безпосередніх цілей та завдань, а також кола суб"єктів їх здійснення (складання протоколу про правопорушення).

Адміністративно-процесуальні дії становлять собою основу конструкції всієї системи адміністративного процесу.

2. Адміністративна юрисдикція: загальні риси, принципи

Більша частина проваджень, які складають структуру адміністративного процесу, спрямована на регулювання правовідносин позитивного характеру, що виникають у ході виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів. Проте порушення вимог правових норм вимагають відповідного реагування з боку держави. Ця обставина обумовлює існування особливого роду правоохоронної діяльності, зміст якої складають розгляд справ про правопорушення, інші правові спори по суті та прийняття по них відповідних рішень. У процесі такої діяльності вирішується юридична справа, здійснюється правовий захист порушених або оспорюваних інтересів, виноситься державно-владне рішення про застосування відповідної правової санкції, відновлення порушеного права.

Ця діяльність, яка має назву «юрисдикція», є характерною і для адміністративного процесу. Тому частину проваджень у структурі адміністративного процесу слід охарактеризувати як адміністративно-юрисдикційні. До них належать: провадження по скаргах громадян; дисциплінарне провадження; провадження по застосуванню заходів адміністративного попередження та припинення; провадження в справах про адміністративні правопорушення.

Адміністративній юрисдикції притаманні наступні риси.

1. Наявність правового спору (правопорушення). Розгляд та вирішення юридичних справ, обумовлених позитивними обставинами, не охоплюються юрисдикційною діяльністю. Юрисдикція виникає лише тоді, коли необхідно вирішити спір про право, порушення встановлених правових норм. Стосовно адміністративної юрисдикції такого роду спори виникають між сторонами суспільних відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами, набуваючи характеру адміністративно-правових спорів.

2. Адміністративно-юрисдикційна діяльність внаслідок своєї особливої соціальної гостроти потребує належного процесуального регулювання. Встановлення та доказ подій і фактів, їх юридична оцінка здійснюються в рамках особливої процесуальної форми, яка є важливою, обов"язковою для юрисдикції.

Слід відмітити, що адміністративна юрисдикція значною мірою відрізняється від інших видів юрисдикції. Вона є менш деталізованою і всеохоплюючою процесуальною формою.

Адміністративно-процесуальна форма, як і інші види юрисдикційної діяльності, передбачає змагальність процедури вирішення справи. Це означає, що сторони у спорі або винні у вчиненні правопорушення не є пасивними спостерігачами вирішення справи юрисдикційним органом. Вони наділені достатньо широким арсеналом процесуальних прав, що дозволяє їм активно захищати свої інтереси, надавати докази, висувати клопотання, оспорювати пред"явлені докази у вчиненні адміністративного правопорушення. При цьому адміністративно-юрисдикційні органи, їх посадові особи зобов"язані сприяти у здійсненні цих процесуальних прав.

3. Обов"язковість прийняття рішення у вигляді юридичного акта становить собою ще одну важливу ознаку юрисдикційної діяльності. Будучи способом вирішення правових конфліктів, юрисдикція передбачає необхідність прийняття остаточного рішення -- акта застосування норм права до конкретного випадку.

Юрисдикційний акт по конкретній адміністративній справі означає по суті вирішення правового спору. Якщо ж йдеться про правопорушення, в такого роду акті можуть бути передбачені правові санкції. Їх застосування є лише одним із варіантів рішення, що приймається адміністративно-юрисдикційним органом. Іншими варіантами можуть бути рішення про припинення провадження в справічизастосування засобів впливу до неповнолітнього.

Як відомо, провадження в адміністративній справі вважається закінченим, коли прийняте по ній рішення виконано у повному обсязі.

З цієї точки зору законодавець передбачає відповідну гарантію реальності рішень, прийнятих адміністративно-юрисдикційним органом. Зокрема, постанова про накладення адміністративного стягнення є обов"язковою для виконання державними і громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами (ст. 298 КпАП).

Розгляд адміністративно-правових спорів здійснюється на основі відповідних нормативно-правових актів, які закріплюють порядок розгляду скарг на неправомірні дії або бездіяльність органів та посадових осіб, що порушують права і законні інтереси громадян. Що ж стосується адміністративних деліктів, то процесуальний порядок розгляду таких справ закріплений в Особливій частині КпАП.

Ще однією особливістю адміністративної юрисдикції є різноманітність органів її здійснення. Це обумовлено перш за все можливістю інстанційного оскарження дій і рішень органів та посадових осіб, що порушують права громадян. Інакше кажучи, будь-який вищий відносно них орган повинен розтягнути таке звернення та прийняти по ньому відповідне рішення. З іншого боку, особливості правопорушень, що вчиняються в різних галузях управління, обумовлюють наявність значного числа органів (посадових осіб), уповноважених розглядати їх та вирішувати по суті. У переважній більшості випадків розгляд справ про адміністративні правопорушення покладено законодавцем на органи, основним завданням яких поряд з виконанням юрисдикційних є здійснення виконавчо-розпорядчих функцій в різних галузях державного управління. Разом з тим адміністративно-юрисдикційні функції здійснюються і органами, спеціально створеними для розгляду справ про адміністративні правопорушення, -- адміністративними комісіями при виконкомах районних, міських, районних у містах рад.

Особливе місце у системі адміністративно-юрисдикційних органів посідають суди. При цьому слід мати на увазі, що адміністративне судочинство в справах про адміністративні правопорушення виступає як різновид звичайного правосуддя і його не можна розглядати як форму управлінської діяльності, оскільки суд не є органом управління. В противному разі ігнорується принцип розділу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Застосовуючи заходи адміністративного стягнення за адміністративні правопорушення, суддя здійснює не виконавчо-розпорядчу діяльність, а функції правосуддя. Розгляд адміністративного делікту протікає у відповідній процесуальній формі та ґрунтується на закріплених у законі принципах правосуддя. Як правосуддя по адміністративних справах слід розглядати і діяльність суду по вирішенню скарг громадян на неправомірні дії чи бездіяльність органів та посадових осіб, що порушили права громадян. Ураховуючи викладене, правосуддя по адміністративних справах слід розглядати як інститут адміністративної юстиції.

Для з"ясування співвідношення понять «адміністративна юрисдикція» і «адміністративна юстиція» видається за необхідне чітко визначити, що всі органи, які розглядають адміністративно-правові спори та справи про адміністративні правопорушення, є адміністративно-юрисдикційними, але тільки суд, що здійснює правосуддя по адміністративних справах, є органом адміністративної юстиції. Отже, поняття адміністративної юрисдикції більш широке, ніж поняття адміністративної юстиції. Останнє являє собою вищу, найбільш розвинену форму здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності.

Адміністративно-юрисдикційна діяльність ґрунтується на певних принципах, які дозволяють відобразити специфіку об"єднання в ній рис виконавчо-розпорядчої діяльності та правосуддя по адміністративних справах. Такими принципами є: законність, професіоналізм, захист інтересів держави і особи, об"єктивна істина, змагальність, офіційність, економічність та ін.

Таким чином, адміністративна юрисдикція полягає в розгляді адміністративно-правових спорів, справ про адміністративні правопорушення у встановленій законом адміністративно-процесуальній формі спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами), які наділені правом розглядати спори та накладати адміністративні стягнення.

3. Адміністративна юстиція: поняття і види

Виникнення та розвиток інституту адміністративної юстиції значною мірою пов"язані з втіленням у життя теорії розподілу влади. Завдяки цьому постійно зростала роль судової влади при розгляді правових спорів між адміністрацією та громадянами, а самі чиновники переставали бути суддями у своїх справах.

Зараз у багатьох країнах світу (Німеччина, Франція, Швеція та ін.) інститут адміністративної юстиції одержав своє законодавче закріплення. Зарубіжний досвід функціонування цього важливого юридичного інституту дозволяє виділити два його основних види: 1) здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності загальними судами; 2) здійснення такої діяльності спеціальними адміністративними судами.

Основна риса адміністративної юстиції проявляється в її організаційному уособленні від органів та структур, що виконують виконавчі функції. Адміністративна юстиція -- це правосуддя, судова гілка влади. Разом з тим це окрема адміністративна гілка правосуддя. Процес в адміністративних судах, незважаючи на деякі особливості, будується на зразок загального судового процесу.

Для України інститут адміністративної юстиції -- явище не нове. Законодавство короткочасного періоду існування самостійної Української держави (1917-1920 pp.) не обходило своєю увагою питання діяльності органів адміністративної юстиції. Конституція Української Народної Республіки 1918р. встановила, що судова влада в рамках цивільного, кримінального та адміністративного законодавства здійснюється виключно судовими органами. При цьому адміністративно-юрисдикційна діяльність адміністративних органів обмежувалася законом.

Проектом Основного Державного Закону УНР в період існування Директорії (1920 p.) передбачалося введення у судову систему України Вищого Адміністративного Суду. Цей суд повинен був розглядати та вирішувати, додержуючись судового порядку, питання про законність розпоряджень адміністративних органів та органів самоврядування.

Зараз можна виділити такі особливості адміністративної юстиції. По-перше, здійснення судовими органами правосуддя по адміністративних справах. Адміністративна юстиція -- це правосуддя, а не виконавча ділянка. По-друге, процес розгляду адміністративних справ побудований на зразок загального судового: він є гласним, публічним, має елементи змагальності. При цьому специфіка адміністративних справ така, що їх розгляд вимагає особливих організаційних форм і спеціальної суддівської кваліфікації, оскільки вирішення адміністративних справ потребує, крім досконалого знання законодавства, насамперед адміністративного, ще й знання державного управління та інших сфер діяльності.

Таким чином, адміністративна юстиція -- це встановлений законом порядок розгляду і вирішення в судовій процесуальній формі справ, що виникають у сфері державного управління між громадянами чи юридичними особами, з одного боку. та органами державного управління (посадовими особами), -- з іншого, здійснюваний загальними або спеціально створюваними для вирішення правових спорів судами.

У цілому адміністративна юстиція являє собою один із засобів обмеження виконавчої влади, а адміністративні суди -- засіб реалізації принципу розподілу влади, додатковий захисний механізм суб"єктивних прав і свобод громадян.

Необхідність кардинального реформування системи адміністративно-юрисдикційних органів обумовлена низкою чинників.

Перш за все це недостатньо високий якісний рівень розгляду справ про адміністративні правопорушення колегіальними органами (адміністративними комісіями, виконкомами сільських та селищних рад). Навряд чи можна говорити про високий професіоналізм їх членів, що працюють у цих органах на громадських засадах.

Не завжди об"єктивно розглядають справи й органи, які здійснюють контрольно-наглядові функції (наприклад, різного роду державні інспекції), оскільки часто йдеться про невиконання певних приписів цих же органів, а їх посадові особи в багатьох випадках не мають юридичної освіти, що говорить про невисокий рівень правової підготовки працівників адміністративно-юрисдикційних органів.

Згідно з Концепцією судово-правової реформи в Україні, затвердженою Верховною Радою України 28 квітня 1992 р., в Україні вводиться адміністративне судочинство, метою якого є розгляд спорів між громадянами та органами управління. Реформою передбачено поетапне формування органів адміністративної юстиції. Передусім у районних судах уводяться адміністративні судді. В обласних судах створюються судові колегії по адміністративних справах. У Верховному Суді України повинна діяти колегія по адміністративних справах як суд апеляційної та касаційної інстанції. У ході подальшого проведення реформи передбачено виділення судів по адміністративних справах в окрему систему.

Створення адміністративних судів, безумовно, призведе до розширення підвідомчих справ про адміністративні правопорушення, справ про оскарження дій посадових осіб, що порушують права громадянина, інших справ, які випливають із адміністративно-правових відносин.

4. Правові засади державного управління в галузі праці та соціальної політики.

Розвиток, прогрес будь-якого суспільства неможливий без активізації діяльності людини -- основного суб'єкта такого прогресу. Такій активізації сприяють багато факторів, однак вирішальним була і залишається соціальна політика, її визначеність, ступінь розвитку і ефективність реалізації.Феномен "соціальна політика" не має в сучасній, в тому числі й вітчизняній науці більш-менш усталеного визначення. Часто її ототожнюють із "соціальною сферою", "гуманітарною політикою" і навіть "соціальною роботою", хоча вона має суттєві відмінності й особливості.

Соціальна політика -- це діяльність держави з управління розвитком соціальної сфери суспільства, спрямована на задоволення інтересів і потреб населення.Поняття "соціальна сфера" було запроваджене у вжиток ще за радянських часів і базувалося на тому, що така сфера визначалася і нині досить часто визначається як сукупність суспільних відносин і норм, які активно впливають на різнопланову діяльність людей.

Причому помилково вважається, що соціальна сфера об'єднує невиробничі галузі. Отож закономірно, що й фінансується соціальна сфера в Україні за залишковим принципом, що по суті неправильно. І ось чому. Не виробляючи матеріальних цінностей, соціальна сфера проте опосередковано і досить ефективно впливає на виробництво таких цінностей. Адже для продуктивної праці людині потрібні знання, професійна підготовка, відповідні умови для охорони здоров'я, відновлення сил, відпочинку.

В умовах тоталітаризму соціальна сфера здебільшого трактувалася як суто система комунального споживання, де власне й відбувається перерозподіл усього виробленого. Тому пізніше ця сфера асоціювалася з "соціальним забезпеченням", "соціальним захистом". До речі, і в Конституції України (ст. 46) нині вживається саме термін "соціальний захист".

Позитивно те, що в сучасній Україні соціальна політика дедалі більше розглядається і практикується як важливий елемент саме економічної стратегії державотворення, що цілком відповідає міжнародним стандартам. Це природно, бо вирішення корінних соціальних проблем -- необхідна умова стратегії стабільного, сталого розвитку конкретної людини, суспільства загалом. У контексті викладеного в Україні нормативно-правова база, що обґрунтовує соціальну політику, також поступово вдосконалюється, наближається до міжнародних, зокрема європейських стандартів.

До основних завдань соціальної політики незалежно від суті, характеру і особливостей суспільства належать підвищення добробуту, поліпшення умов праці і життя людей; забезпечення в усіх сферах суспільних відносин принципу соціальної справедливості; зближення класів, соціальних груп і прошарків суспільства; поліпшення національних відносин та ін.

Соціальна політика як складне і багатопланове явище регулює насамперед відносини, що виникають між членами суспільства в процесі задоволення ними найрізноманітніших потреб. Вона охоплює всі сфери життєдіяльності людини -- працю, побут, культуру, відпочинок.

Відносини між суспільством і особою соціальна політика регулює головним чином через упорядкування відносин між суспільством і соціальними групами. Важливим принципом соціальної політики було й залишається управління інтересами і через інтереси людей. Тому часто як своєрідні, самостійні вживаються робочі поняття "соціальна політика стосовно молоді", "соціальна політика щодо дітей, жіноцтва, сім'ї" та ін.

Соціальна політика має свої елементи (складові), основні з них -- соціальне забезпечення, соціальне управління, соціальна робота і соціальний захист.

Серед напрямків функціонування і реалізації соціальної політики виокремлюють власне два головних -- соціально-демократичний і ліберальний, кожен з яких має відповідний характер, мету, зміст, специфіку й особливості практичної реалізації.

Суть соціально-демократичного напрямку в соціальній політиці визначається основною його метою -- досягнути в суспільстві відповідної соціальної справедливості, усунути або хоча б пом'якшити нерівність у розподілі соціальних, економічних та інших ресурсів за рахунок зменшення відмінності у статусі і доходах.

Така модель не ставить істотних вимог власне до особистості, зменшує роль особистісних стимулів самореалізації і боротьби людини за власне життя. Вона пов'язана зі своєрідною зрівнялівкою, соціальною однорідністю і в остаточному підсумку веде до певної соціальної однорідності, до зникнення або помітного зменшення активності людини в суспільно-економічному, політичному житті. За соціально-демократичного напрямку реалізації соціальної політики насамперед держава (вона зобов'язана) гарантує певний рівень доходів, соціальних послуг, який фактично не залежить від внеску конкретної людини в загальнодержавний продукт.

Величина, межі соціальних витрат при цьому визначаються реальними потребами населення. Дещо інші особливості має ліберальний напрямок реалізації соціальної політики -- держава намагається і практично надає кожному громадянину певну можливість для самостійного вирішення власних проблем. При цьому держава бере на себе лише ті функції, які не може вирішити самостійно сама людина або окремі соціальні групи. У цьому разі держава власне надає рівні можливості і шанси усім для досягнення певного соціального статусу, створюючи лише відповідні, образно кажучи, стартові умови -- економічні, політичні, правові, культурні тощо.

Для України нині фактично характерне поєднання двох згаданих моделей соціальної політики, оскільки жодна з них яскраво виражених ознак в соціальному житті країни не має. Скажімо, реалізація ліберальної моделі передбачає відповідний рівень соціально-економічного розвитку суспільства, чого в Україні ще немає і це є суттєвимгальмом для соціального розвитку. Втім, ліберальний напрямок, ліберальна модель окреслюються дедалі помітніше. Можна цілком погодитися з точкою зору окремих науковців, що критеріями виправданої соціальної політики в умовах кризи може стати модель соціальної сфери, яка гарантує соціальну безпеку диференційованих суб'єктів життєдіяльності на рівні, що запобігає деградації їх як елементів цілісної системи. І тільки після виходу з кризи соціальна сфера повинна гарантувати відродження і відкривати перспективи розвитку суспільства. Така точка зору за різних модифікацій домінує.

У минулому, в добу існування СРСР, соціальна політика значною мірою забезпечувала формування фактично шкідливих патерналістсь-ких очікувань і сподівань громадян, і насамперед -- очікування соціальних допомог і гарантій від держави. Це й зрозуміло, оскільки не існувало певних умов і механізмів саморозвитку, самореалізації людини, бракувало здорової конкуренції, досить примітивною була система соціального захисту людей і, нарешті, нанівець було зведено власну відповідальність особи за своє життя внаслідок самозабезпечення та економічного самозахисту завдяки державним турботам.

Після розпаду СРСР, створення самостійних держав, зокрема й проголошення самостійності України, ситуація в соціальній політиці, зрозуміло, не могла і не може автоматично змінитися на краще. Бо до успадкованих соціальних проблем через розбалансованість економіки, втрату економічних зв'язків у соціальній сфері додалися нові негативні наслідки:

* суттєве зниження загального рівня життя значної частини населення і на цій основі глибоке розшарування й соціальна диференціація;

* збільшення безробіття, особливо неконтрольованого, прихованого;

* велика поляризація доходів населення, а звідси надто різна можливість задовольнити соціальні потреби насамперед у навчанні, дозвіллі, духовному розвитку, медичному забезпеченні тощо;

* відсутність відповідності між результатами і реальною оплатою праці, і передусім між різними секторами економіки і сферами економічної діяльності;

* посилення неформальних і суспільно неврегульованих методів вирішення різноманітних соціально-економічних питань;

* поява соціально нестабільних груп населення, що готові до будь-яких антигромадських дій і проявів.

Тут перелічено основні негативні наслідки нестабільного економічного розвитку України, які найсильніше позначилися саме на соціальній сфері.

Для сучасного українського суспільства характерні різноманітні досить складні соціальні патології, найпомітнішими серед яких останнім часом виявилися такі масові негаразди, як правопорушення, наркоманія, проституція, алкоголізм, націоналізм, фанатизм, СНІД та ін. Вітчизняні вчені сходяться на тому, що за всіх об'єктивних обставин викорінення цих патологій можливе лише тоді, коли суспільство позбудеться колишньої традиційної монополії на матеріальні й духовні блага, на владу, коли не буде умов для появи таких почуттів, як безсилля, безправність, безперспективність, соціальна апатія.

Потрібно постійно пам'ятати, що за будь-яких обставин саме людина є суб'єктом, носієм і організатором відповідних суспільних відносин, а відтак, як зазначалося, і вся соціальна політика пов'язана і зорієнтована на людину, на розв'язання її насущних проблем.Звідси функціонально, з точки зору соціальної спрямованості, особливостей сучасного розвитку України вимальовується й головне завдання соціальної політики -- максимально сприяти дієвій адаптації громадян, усього суспільства до принципово нових соціально-економічних, політичних умов.Відомий вчений-управлінець Г. Щокін до основних проблем соціальної політики взагалі, безвідносно до конкретного суспільства, зараховує забезпечення соціальних гарантій, здоров'я і зайнятість населення, освіту, соціальне обслуговування, подолання антисоціальних явищ, соціальні проблеми молоді, жінок, пенсіонерів та інших статевовіко-вих груп, ефективне управління людськими ресурсами тощо .

Кожна із зазначених проблем має свою специфіку, особливості і в конкретній державі визначається відповідно її пріоритетність.У соціальному розвитку суспільства, а відтак і в соціальній політиці вирішальним був і залишається, як наголошувалося, людський фактор як історично сформована в цьому суспільстві сукупність основних соціальних якостей (характеристик) людей. Йдеться про ціннісні орієнтації (індивідуальні, групові, загальнонаціональні), відповідні моральні принципи людей, їх норми поведінки, життєві плани, рівень знань і загального інтелектуального розвитку, характер і особливості трудових навичок тощо. По суті, соціальна політика має насамперед спрямовуватися на активізацію саме людського фактора, що можливо за умови демократизації суспільства, людських відносин; розширення и розвитку самоврядування народу; створення відповідного господарського механізму, а також створення нових механізмів управління, заохочення і стимулювання громадян.

Соціальна політика, її формування і практична реалізація мають особливо важливе значення для нестабільних суспільств так званого перехідного типу, яким, зокрема, є нині й Україна. І саме тому, що в таких суспільствах економічні перетворення супроводжуються відповідними суперечностями, неузгодженостями, а то й економічними і соціальними кризами, інфляцією, потрясіннями. В таких суспільствах соціальна політика має обумовлюватися, формуватися і реалізовуватися -- а це найголовніше -- з урахуванням відповідних фінансових обмежень, дефіциту, інфляції.Соціальна політика має також враховувати необхідність соціального захисту саме тих груп населення, які найбільше потребують цього. Це пенсіонери, ветерани, діти-інваліди, сироти та ін.

Нарешті, соціальна політика має залишатися політикою соціальної справедливості, бо цього прагнуть люди за будь-яких умов життя.Соціальна політика може бути успішно реалізована в тому разі, якщо буде не тільки розроблена її стратегія, створені відповідні механізми, а відповідне ресурсне забезпечення. Йдеться насамперед про відповідні фінансово-матеріальні умови для функціонування систем освіти, науки, культури, охорони здоров'я, соціального захисту населення.

Ресурсне забезпечення згаданих сфер здійснюється з багатьох джерел: бюджетні фінансування (за рахунок податкової системи); діяльність різноманітних суспільно-політичних, громадських та інших утворень, фондів, об'єднань; реалізація загальнонаціональних і міжнародних проектів і програм; спонсорська діяльність тощо.

Стосовно соціальної роботи, зокрема в механізмі соціального захисту населення, вирізняють такі основні аспекти :

* визначення потреб у матеріальних (грошових та натуральних) і трудових (професійні кадри і добровольці) ресурсах, які потрібні для надання різних форм соціальної допомоги і підтримки населення;

* оцінка загального обсягу ресурсів у грошовому і натуральному вираженні на основі нормативів, які розробляються вищими і територіальними органами управління і необхідні для забезпечення різних соціальних програм для соціальної підтримки і допомоги населенню;

* визначення основних і додаткових джерел фінансування програм соціального захисту населення.

Відповідно джерела фінансової підтримки соціальної роботи класифікують:

* на дотації з державного бюджету;

* додаткові асигнування (доплати з місцевих бюджетів, видатки фондів, спонсорство, інвестиції тощо).

Окрім грошової підтримки може існувати і натуральна допомога, соціальна підтримка продуктами, речами, медикаментами, послугами тощо.

Соціальна політика не може існувати як некерований процес, вона має бути відповідним чином визначена, інтегрована в усі сфери життя суспільства, суспільні відносини. Йдеться про дві взаємозалежні складові -- по-перше, про проголошення загальнодержавного (стратегічного) курсу в гуманітарній, соціальній сфері і, по-друге, про детермінацію соціальної політики відповідними нормами, законами.

Соціальна політика в новій Україні як самостійній суверенній державі була започаткована з проголошенням Декларації про державний суверенітет України. В Декларації зазначено, що людина, її честь, здоров'я -- найвища цінність для суспільства, мета його розвитку. Це означає, що відповідну соціальну спрямованість повинна мати в новітній Україні економіка, політика, в державі мають бути створені відповідні умови для співробітництва всіх структур політичної системи, всіх частин суспільства в їх єдності навіть за об'єктивних їх відмінностей. А відтак потрібна певна соціально спрямована діяльність органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань, необхідно створити систему соціальних служб і соціального захисту та забезпечення, підтримки населення.

...