Система муниципального управления

4. Какие возможности межмуниципального хозяйственного сотрудничества открывают нормы Федерального закона 2003 года?

6. Каковы возможные направления международных связей муниципальных образований?

Глава 2. Муниципальное образование как объект управления

2.1 Муниципальное образование как социально-экономическая система

Общие свойства и классификация систем.

Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, которым в данном курсе является муниципальное образование. Важнейшим инструментом исследования муниципального образования как объекта управления является методология системного подхода. Системный подход - это методология научного анализа объекта в соотношении "система-среда", позволяющая рассматривать объект исследования в органической взаимосвязи с факторами его окружения. Базовыми категориями системного подхода являются:

система - множество взаимосвязанных элементов, которые образуют определенную целостность, содержащую особое качество, отсутствующее у каждого из них;

элемент - простейшая часть системы, неделимый (неразложимый) компонент. Деление (разложение) системы на элементы определяется целями ее научного анализа;

структура системы - относительно устойчивая фиксация связей между элементами системы, инвариантная относительно внешних преобразований;

целостность системы - ее относительная независимость от окружающей среды и других систем;

эмерджентность - несводимость свойств системы к свойствам ее элементов.

Системный характер представления и исследования муниципальных образований заключается в необходимости формирования целостности и относительной самодостаточности территорий, в границах которых реализуются принципы местного самоуправления. Будучи системно представленными, муниципальные образования рассматриваются во взаимодействии с различными территориями и общественными институтами, образующими окружающую среду. Муниципальное образование сохраняет свою структуру и устойчивость по отношению к внешним воздействиям. Его системный характер выражен тем сильнее, чем жестче связи внутри него. В свою очередь, степень жесткости связей напрямую зависит от его размеров, конфигурации, расстояния до близлежащих территориальных единиц и пр.

Базовыми подсистемами муниципального образования являются территория, население и экономика. Благодаря внутреннему единству этих подсистем муниципальное образование воспроизводит себя в качестве социально-экономической системы, нацеленной на удовлетворение потребностей формирующих это единство людей.

Структура муниципального образования определяется отнесением его к тому или иному нормативно-правовому или содержательному типу, задающему особые качества и свойства такого образования, характер реакции на внешние факторы. Содержательно структуру муниципального образования составляют способ формирования местных органов власти, пространственное размещение жилого и нежилого фонда, морфологические особенности местности и пр.

Особенностью муниципальных образований как социально-экономических систем является их принадлежность к категории целеполагающих, характерной чертой которых является непрерывная генерация целей и обеспечение их ресурсами.

Характеристика муниципального образования как системы

Основными свойствами муниципального образования как социально-экономической системы являются следующие.

Целостность - тесная взаимозависимость между подсистемами и элементами муниципального образования, требующая четкой координации действий и функций управления.

Коммуникативность - признак тесноты связей системы и внешней среды, обеспечивающей режим интенсивного обмена между подсистемами и элементами муниципального образования и внешней среды.

Устойчивость - способность инфраструктуры функционировать в относительно автономном режиме, защищающем муниципальное образование от вероятных ошибочных решений или негативных воздействий внешней среды. Устойчивость является важным условием нормальной жизнедеятельности муниципального образования. Однако оно не может и не должно быть чисто равновесной системой. Для него важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на изменение и устойчивое развитие. С устойчивостью муниципального образования как системы связано такое его свойство, как адаптивность - мобильность, способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования.

Самоорганизация - свойство социальных и социально-экономических систем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих целей люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и является проявлением самоорганизации. Самоорганизация муниципального образования как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения.

Слабая структурированность - важное свойство муниципального образования как социально-экономической системы. Это означает, что состав подсистем и элементов муниципального образования, а также взаимосвязи между ними характеризуются известной долей неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование.

Структура муниципального образования как системы

Для управления муниципальным образованием как системой необходимо провести ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер структуризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследования и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом смысле он носит субъективный характер. Так, рассмотренная ниже предметная структуризация муниципального образования отражает основные материально-вещественные компоненты системы, их пропорции и внутрисистемные связи. Территориальная структуризация муниципального образования на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т.д. позволяет осуществлять рациональную планировку и застройку территории. Функциональная структуризация (по функциям или по целям), позволяющая построить "дерево целей" системы управления муниципального образования, будет рассмотрена в главе 3.

В материально-вещественной структуре муниципального образования, например, имеющего статус городского округа, можно выделить следующие главные подсистемы (рис. 2.1.1):

градообразующая сфера;

градообслуживающая сфера, или городское хозяйство;

социальная сфера;

население;

территория.

Градообразующая, градообслуживающая и социальная сфера в совокупности образуют экономический базис города. Он определяется соотношением градообразующих и градообслуживающих предприятий, динамикой положенных в их основу экономических показателей, емкостью территориального рынка и его структурой.

Под градообразующими понимаются предприятия и организации, продукция или услуги которых в основном поставляются за пределы города. Чаще всего это крупные предприятия. Благодаря градообразующим предприятиям реализуется принцип территориального разделения труда в системе государства и региона. Состав градообразующей сферы города во многом предопределяет облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения. Специфика ее отрасли или отраслей предопределяет стиль жизни в городе. В градообразующей сфере население получает работу, формируется налоговая база, население может получать отдельные коммунальные (тепло, вода, электроэнергия, газ) и социальные (здравоохранение, культура и др.) услуги. Градообразующие предприятия, как правило, не являются объектами муниципальной собственности.

Рис. 2.1.1 Основные связи в системе муниципальных образований (на примере города)

Градообслуживающая и социальная сферы формируют в совокупности городскую инфраструктуру. Градостроительный кодекс РФ подразделяет ее на инженерную (здания, сооружения), транспортную (коммуникации) и социальную.

Для предприятий, организаций и объектов городского хозяйства и социальной сферы характерно то, что основная часть их продукции и услуг реализуется внутри города. Спрос на продукцию и услуги зависит от численности населения, возрастного, профессионального и квалификационного состава населения, который, в свою очередь, определяется развитием градообразующей сферы. Предприятия градообслуживающей сферы обеспечивают содержание жилищного фонда, предоставляют населению жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие услуги. Одновременно они оказывают коммунальные и транспортные услуги предприятиям социальной сферы, частично градообразующим предприятиям, а также создают рабочие места. Предприятия и организации градообслуживающей сферы могут представлять практически все формы собственности. Большинство их являются малыми и средними, однако в целом градообслуживающая сфера является серьезным работодателем.

Учреждения и организации социальной сферы предоставляют населению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные и другие услуги, создают рабочие места. Значительная часть ее объектов полностью или частично содержится за счет средств местного бюджета, хотя отдельные учреждения могут быть частными и самоокупаемыми (лечебно-диагностические учреждения, спортивно-развлекательные сооружения и др.), а также государственными (крупные объекты межмуниципального, регионального и межрегионального значения). С развитием рыночных отношений роль частного сектора в оказании социальных услуг населению возрастает.

Таким образом, если первопричиной возникновения города явилось создание градообразующего предприятия, то при расчете численности трудоспособного населения необходимо учитывать потребности не только этого предприятия, но и объектов городского хозяйства и социальной сферы. С учетом неработающего населения соотношение численности жителей города к численности работников градообразующих предприятий (градообразующий коэффициент) может составлять 4-5 и более, в зависимости от конкретных условий. Этот коэффициент важен при проектировании.

Структура общественного разделения труда, распределение его между градообразующей, градообслуживающей и социальной сферами служит для органов местного самоуправления основанием для формирования и проведения экономической и социальной политики.

Здесь и далее особенности муниципального образования как социально-экономической системы рассматриваются на примере наиболее развитого вида муниципальных образований - муниципальных образований со статусом городского округа (городов). Выбор города в качестве примера позволяет наиболее полно раскрыть системные особенности муниципальных образований и продемонстрировать материальные связи между их подсистемами и элементами, которые либо отсутствуют, либо слабо выражены у муниципальных образований других видов (муниципальных районов, городских и сельских поселений).

Вопросы для самоконтроля

1. В чем заключается научный смысл системного подхода?

2. Каковы основные типы систем и к какому из них относится муниципальное образование?

3. Каковы основные признаки и свойства муниципального образования как системы?

4. Каковы основные материально-вещественные компоненты города как системы? Как они связаны между собой?

2.2 Типология муниципальных образований

Способы классификации муниципальных образований.

По своим системным качествам муниципальные образования можно классифицировать по различным основаниям: численности населения, нормативно-правовому статусу, характеру застройки, степени урбанизации, выполняемым функциям и др.

По нормативно-правовому статусу, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" N 131-ФЗ, муниципальные образования подразделяются на поселения, муниципальные районы и городские округа. Характер застроенности территории лежит в основе разделения муниципальных образований на компактные и диффузные (рассредоточенные в пространстве), а степень урбанизации - на сельские и городские. Наиболее существенным является различие между городскими и сельскими муниципальными образованиями, которое вытекает из различия видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни в городской и сельской местности. Для сельских поселений более характерна адаптация к природной среде, тогда как для городов преобладающую роль играет их целевая функция. Основные различия между городскими и сельскими поселениями представлены в табл. 2.2.1.

К промежуточной форме между сельскими поселениями и городами относятся поселки городского типа (рабочие поселки). Многие из них по мере расширения преобразовались в города. Однако наблюдается и обратная тенденция - преобразование поселков городского типа и некоторых малых городов в сельские поселения, что позволяет их жителям получать ряд социальных льгот. По данным "Российской газеты" (11 июня 2003 года), за период между переписями населения 1989 и 2002 года таких поселений было около 300.

Предусматриваемая Федеральным законом 2003 года N 131-ФЗ возможность объединения в границах одного муниципального образования нескольких населенных пунктов позволяет говорить о сложном муниципальном образовании, тогда как закрепление соответствующего статуса за одним из населенных пунктов есть характерная черта его простой разновидности.

В работе А.Г. Воронина и др. выделяется 3 группы муниципальных образований.

1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Для этой группы характерна полная завершенность производственного цикла на территории, складывающаяся на базе взаимосвязанной системы производства и жизнеобеспечения.

2. Территориально-поселенческие образования - представляют собой группу достаточно независимых друг от друга территорий, округов, связанных общностью хозяйственных интересов.

3. Территориально-муниципальные образования (хутора, поселки в условиях Крайнего Севера).

Можно выделить еще два основания классификации муниципальных образований: по выполняемым функциям и вытекающему из них преобладающему виду деятельности трудоспособного населения и по различиям природных, исторических, социально-демографических и других факторов, обусловливающих обособленность и структуру территорий. Так, одна группа муниципальных образований, несмотря на тенденцию к размыванию границ между смежными территориями, стремится сохранить свои границы с целью недопущения утраты социокультурной и исторической самобытности. Другая обособлена по национальному принципу, что способствует сегрегации на данной территории представителей определенной национальности или культуры. Такое обособление позволяет жителям не только сохранять традиции и культуру, но и эффективнее защищать свои экономические и социальные интересы. Особенностями отдельных муниципальных образований являются их принадлежность к экстремальной климатической зоне, рельеф местности, наличие природных достопримечательностей, уникальных месторождений полезных ископаемых и т.п. Не меньшее значение имеет возраст поселения, влияющий на особенности его социально-демографической структуры. В частности, в новых городах средний возраст проживающих значительно ниже, чем в старых, различны соотношения между мужчинами и женщинами. Учет этих факторов важен для организации муниципального управления.

Каждое из выделенных выше оснований деления является самостоятельным системообразующим признаком, вокруг которого концентрируются различные аспекты жизнедеятельности муниципального образования. Такой признак определяет вектор целеполагания субъекта муниципальной политики, особенности поведения, а также характер взаимодействия с внешней средой.

Возникновение и развитие городов

Городом принято называть крупное поселение, население которого занято преимущественно несельскохозяйственным трудом. По данным переписи 2002 года ("Российская газета", 31 марта 2004 года), в России было 1098 городов и 1842 поселка городского типа, всего 2940 городских населенных пунктов (табл. 2.2.1). В ходе реформы местного самоуправления статус городского округа получили 532 города (менее половины их общего количества, см. приложение 2) и статус городского поселения - 2057 городов и поселков. Остальные поселки (в основном пригородные) входят в состав городских округов.

Число жителей населенного пункта для присвоения ему статуса города весьма условно и зависит от многих факторов. Обычно в России статус городов получают населенные пункты с числом жителей более 10-12 тысяч человек. Однако имеются города с численностью менее 10 и даже менее 5 тысяч человек. В то же время есть много поселков городского типа и даже сельских населенных пунктов с числом жителей более 10 тысяч человек. В США, например, нет понятия, аналогичного нашему "поселок городского типа", и все они считаются городами. Поэтому там можно встретить множество городов с числом жителей даже менее 1000 человек.

Слово "город" происходит от "городить", "огораживать". Возникновение первых городов относится к периоду перехода от кочевого к оседлому образу жизни, от первобытно-общинного строя к рабовладельческому, периоду первого крупного разделения труда в человеческом обществе на сельскохозяйственный и ремесленный. Разделение труда привело к появлению обмена продукцией и развитию торговли. Поэтому первые города чаще всего возникали на перекрестках торговых путей.

Первые крупные города появились еще в IV-V веках до нашей эры. Так, численность населения Вавилона и Древнего Рима достигала 1 миллиона человек. Города становились предметом проектирования и обустройства, что требовало развития ремесел и наук, материальной базы и развитого сельскохозяйственного производства на окружающих территориях. Территории городов тогда составляли 19 км2 - в Сиракузах, 17,5 - в Риме, 8 - в египетской Александрии, 2,5 - в Афинах (см.: Блаватский В.Д. Природа и античное общество. - М.: Наука, 1976).

Первыми элементами городского хозяйства были водопроводные и канализационные системы, бани, мощение улиц (из В.В. Маяковского: "как в наши дни вошел водопровод, сработанный еще рабами Рима").

Древний город был крепостью. Стены, окружавшие Вавилон, были толщиной в несколько метров, вдоль них тянулся глубокий ров с водой. Центральное место занимали дворцы и храмы, которые строили из камня, жилые дома были, как правило, деревянными. Для рабов сооружались землянки. Город античного типа часто был одновременно и государством (Афины и другие греческие города). Древние городские цивилизации существовали и в других регионах: Китае, странах Средней Азии и т.д.

В Средние века основой феодального строя был сельскохозяйственный труд и мелкое ремесло, поэтому крупные города не были востребованы и пришли в упадок. Так, Вавилон был полностью уничтожен, а в Риме после его разорения осталось всего 40 тысяч жителей. Средневековые города развивались как центры ремесел и торговли, на перекрестках торговых путей, вокруг феодальных замков. По мере развития производства территории городов расширялись, за их стенами появились слободы и посады. Крупнейшими городами Средневековья были Париж (100 тысяч человек) и Венеция (200 тысяч человек). В эпоху Возрождения, великих географических открытий, расцвета торговли и мануфактурного производства, развития науки и культуры в Западной Европе возникли "вольные города", автономные от феодальных государственных властей и получавшие за счет торговли большие доходы.

Как подчеркивал М. Вебер, главным образом исследовавший средневековые города, одним из наиболее существенных признаков города в экономическом смысле является "наличие рынка, не в виде случайного, постоянного товарообмена на месте поселения, являющегося существенной составной частью заработка и удовлетворения потребностей населения" (Вебер М. История хозяйства. Город: Пер. с нем. - М.: Канон-Пресс-Ц, Кучково поле, 2001. - С. 336). Однако рынок - не единственный признак города как общности. Другими его признаками, согласно Веберу, являются: укрепление (комплекс защитных сооружений), собственный суд (собственное право) и права объединенных бургеров, характер корпоративности (автономное управление) и связанной с ним автономии и автокефалии, т.е. при помощи аппарата, в создании которого так или иначе участвовали граждане (там же, с. 351).

При переходе к капитализму города начали быстро расти и приобретать современный облик. Но тогда же стали возникать проблемы их жизнеобеспечения (скученность населения, недостаток и неблагоустроенность жилищного фонда, проблемы транспорта, канализации, благоустройства территории, уборки мусора и т.п.), иначе говоря, все, что сейчас связывают с процессом урбанизации.

В России первыми крупными городами были Киев, Новгород, Псков. Позднее приоритет перешел к Москве. В эпоху Петра I возник и стал быстро развиваться Санкт-Петербург, обогнавший по численности населения Москву. Однако со временем Москва, сделавшись столицей, снова стала самым крупным городом СССР и России.

Причины быстрого роста одних городов и упадка других были самыми разными. Например, Новониколаевск (нынешний Новосибирск) когда-то был небольшим уездным городом Томской губернии. Однако, когда строящаяся Транссибирская железнодорожная магистраль прошла через Новосибирск и миновала Томск (такое решение пролоббировали томские купцы, не желавшие терять доходы от конского извоза), ситуация изменилась. Новосибирск быстро вырос, а развитие Томска замедлилось.

В первые годы после Октябрьской революции 1917 года с упадком промышленности многие города стали угасать и были преобразованы в сельские поселения. Однако с началом эпохи индустриализации количество и численность населения городов снова стали быстро расти.

Классификация городов

Города принято классифицировать по численности населения на следующие группы:

малые (до 50 тысяч человек);

средние (50-100 тысяч человек);

большие (100-250 тысяч человек);

крупные (250-1000 тысяч человек);

крупнейшие (свыше 1 миллиона человек).

В России преобладают малые города (768, или 70% всех городов), но в них проживает только 17% горожан. Средних городов в России 163 (около 15%). Лишь 167 городов имеют население свыше 100 тысяч жителей, в том числе 92 города с населением от 100 до 250 тысяч, 42 - от 250 до 500 тысяч, 20 - от 500 тысяч до миллиона и 13 городов - свыше миллиона жителей. Особо важной является граница, отделяющая малые и средние города от больших. Как правило, город, переходя рубеж в 100 тысяч жителей, начинает приобретать новые качества, иной вид, обрастать городами и поселками-спутниками. Еще одним основанием классификации городов является их функциональное назначение, определяющее структуру занятости, профиль производственной деятельности градообразующих предприятий и специализацию в структуре общественного разделения труда. В этом смысле города можно разделить на монофункциональные (с преобладанием одной функциональной специализации) и многофункциональные. Методологическим средством определения специализации города служит индекс специализации, вычисляемый по формуле:

Si = (Ni - Nj)/Nj,

где Si - индекс специализации города i по отрасли N; Ni - доля отрасли N в суммарной занятости города i; Nj - доля отрасли N в суммарной занятости в стране.

По свидетельству Министерства регионального развития РФ, монофункциональные города сосредоточены главным образом в старопромышленных регионах Центра, Урала и в районах нового освоения. В 13 регионах Российской Федерации доля таких городов превышает 60%. 74% монофункциональных городов являются малыми и средними, с населением менее 50 тысяч человек. Только в Свердловской области в монофункциональных городах проживает 1,5 миллиона человек (42% городского населения), в моногородах республик Хакасия и Коми, Тюменской, Вологодской, Архангельской областей - более половины всего городского населения. На долю монофункциональных городов приходится более 40% городского населения Сибири.

Соотношение многофункциональных и монофункциональных городов имеет большое значение для развития системы местного самоуправления в стране. Концентрация системы жизнеобеспечения и занятости вокруг единственного в поселении градообразующего предприятия чрезвычайно суживает перспективы его развития, обрекает его на зависимость от деятельности предприятия.

В России по признаку функционального назначения можно выделить: административные центры территорий, промышленные города (с преобладанием предприятий обрабатывающей промышленности), ресурсодобывающие (с преобладанием предприятий добывающей промышленности), агропромышленные (с преобладанием предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции и снабжению сельского хозяйства техникой и другими ресурсами), транспортные узлы и порты (железнодорожные, морские, речные, смешанные). Так, из числа малых и средних городов России 58% выполняют в основном агропромышленную функцию, 75% - промышленную, 70% - транспортную, 32% - рекреационную, 21% - города-спутники, специализирующиеся на обслуживании крупных городов. Свои особенности имеют курортные города, наукограды, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Типология российских городов по различным классификационным признакам представлена на рис. 2.2.1. Однако большинство городов, в том числе все крупные и крупнейшие, многофункциональны.

Административные центры районного либо регионального (областного, краевого, республиканского) уровня исторически сформировались как центры управления, политического и финансового контроля. Административная функция городов оказалась весьма значимой: многие поселения, не имеющие развитой промышленности, но сконцентрировавшие на своей территории административные рычаги, сохранили и укрепили с течением времени свой городской статус, усилив его промышленной и торговой инфраструктурой. Как административные центры при освоении новых территорий создавались такие города, как Тобольск, Томск, Иркутск, Якутск, Хабаровск и др.

Промышленные города, созданные на базе одного или нескольких крупных промышленных предприятий, выросли, как правило, из рабочих поселков, крупные города выросли из малых. Типичные примеры - Тольятти, Набережные Челны, Череповец, Новокузнецк.

Ресурсодобывающие города (нефтяные, газовые, угольные, рудные, алмазные и т.д.) возникают в местах добычи соответствующих природных ресурсов. Чаще всего преобладание добывающей отрасли означает малый возраст города и низкую степень диверсификации экономики, ограничивающейся начальными звеньями технологического цикла. Многие из ресурсодобывающих городов расположены в районах с экстремальными природно-климатическими условиями. Моноструктурный характер экономики ставит их функционирование в жесткую зависимость от градообразующего предприятия. Однако некоторые ресурсодобывающие города впоследствии "обросли" перерабатывающими отраслями и превратились в многофункциональные. Некоторые города в СССР изначально создавались как центры добычи и переработки того или иного ресурса (например, Магнитогорск, Норильск).

Для транспортных центров и портовых городов транспортные предприятия являются градообразующими (Туапсе, Игарка, Находка и др.). Многие из них выросли на пересечении железных дорог с крупными водными артериями или как железнодорожные узлы. Ряд транспортных центров превратился в многофункциональные и административные центры (Новосибирск, Владивосток и т.д.).

Главной особенностью агропромышленных городов является их ориентация на переработку сельскохозяйственной продукции, техническое и инфраструктурное обслуживание сельскохозяйственного производства на окружающей территории. Как правило, они небольшие, с незначительной плотностью населения, преимущественным распространением малоэтажных жилых строений. Располагаются они в благоприятных для сельского хозяйства климатических районах, например в Центрально-Черноземной зоне, на Северном Кавказе, Алтае.

В курортных городах практически нет промышленности. Они формируют градообразующую базу за счет обслуживания населения других регионов и стран. Расположение в благоприятных географических условиях способствует привлечению населения на эти территории. Благоприятный для города результат достигается за счет высокой доли гостиничных и санаторных комплексов, широкого представительства туристических, медицинских и транспортных профессиональных групп в структуре городской занятости. Курортные города относятся к уникальным природным комплексам с развитой системой обслуживания и организации досуга (Сочи, Анапа, Белокуриха и т.д.).

Статус наукограда может быть присвоен муниципальному образованию, имеющему научно-производственный комплекс, численность работающих в котором составляет не менее 15% общей численности работающих, а объем научно-технической продукции, соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники, составляет не менее 50% общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость соответствующих основных фондов составляет не менее 50% от основных фондов всех хозяйствующих субъектов, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы. В правовом отношении наукоград является городским округом. Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до 25 лет. При этом утверждаются приоритетные направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также программа развития, в которой определяются меры государственной поддержки данного наукограда с учетом его специфики. Наиболее известные наукограды - Дубна, Обнинск и др.

Порядок образования и управления для закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) определен федеральным законом. Вся территория ЗАТО, включая входящие в его состав населенные пункты, является территорией городского округа. Предложение о создании ЗАТО вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, а решение о создании принимает Президент РФ. В России около 40 ЗАТО, созданных в свое время в границах закрытых городов, специализирующихся на выполнении оборонных заказов. Земли, занимаемые предприятиями ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются им в бессрочное пользование. Предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ, должны перечислять определенную сумму в бюджет ЗАТО для финансирования социальных программ местного значения. Если на территории ЗАТО по согласованию с Правительством РФ и местными властями зарегистрированы юридические лица из других регионов или государств, то и они должны направлять часть своих доходов в местный бюджет. Дефицит бюджета ЗАТО покрывается из федерального бюджета.

Кроме того, можно выделить отдельные категории городских поселений по профессиональному признаку: военные городки, гарнизоны, вахтовые поселки и т.д.

Принадлежность муниципального образования к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления в нем как с точки зрения внутренней организации управления, так и во взаимоотношениях с внешней средой.

Вопросы для самоконтроля

1. По каким признакам можно классифицировать муниципальные образования?

2. Чем отличаются городские поселения от сельских?

3. Каковы причины возникновения и роста городов?

4. Как классифицируются города в зависимости от численности населения и выполняемых функций?

5. В чем недостатки города с моноструктурным характером экономики?

2.3 Население муниципального образования

Численность и демографическая структура населения муниципального образования.

Численность населения и его демографическая структура являются важнейшими характеристиками муниципального образования. На основе информации о демографических процессах органы местного самоуправления планируют объемы муниципальных услуг, сеть муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т.п., вносят изменения в бюджеты, корректируют социальную политику, определяют приоритеты в финансировании различных проектов.

Демографические показатели населения муниципального образования могут быть разделены на статические, фиксируемые на определенный момент времени, и динамические. К статическим относятся, в частности, общая численность жителей, количество трудоспособного населения, половозрастная структура (в том числе количество детей разных возрастов и пенсионеров), образовательный, квалификационный уровень, этнический состав, структура занятости, уровень безработицы, уровень и качество жизни. К динамическим - изменения перечисленных статических показателей, показатели рождаемости и смертности, естественный прирост, миграционное сальдо, темпы изменения безработицы и др.

Демографическая структура населения муниципального образования зависит от возраста поселения, его производственной специализации, характера миграционных процессов. Демографическая структура жителей городских поселений отличается от структуры жителей сельских поселений. Специфической особенностью сельской демографической структуры является сравнительно невысокая доля жителей в возрастном диапазоне 20-30 лет, что объясняется ограниченными возможностями карьерного роста. Структура сельской занятости не привлекает молодежь, стремящуюся к трудовому разнообразию, и способствует расширению тех видов деятельности, для осуществления которых необходимы опыт и трудовые навыки. На селе явно обнаруживается более активная миграция женщин, что можно объяснить низкой востребованностью женского труда и неустроенностью быта, особенно остро переживаемых молодыми женщинами. В городах по численности женщины чаще преобладают, особенно в старших возрастных группах. Исключение составляют города с ярко выраженной производственной специализацией, а также молодые города с неразвитой инфраструктурой.

Одной из характеристик демографической структуры муниципального сообщества является социально-профессиональная структура, основанная на таких критериях, как социальный статус человека, характер и размеры его дохода, уровень образования, а также содержание и интенсивность труда.

Источники информации о населении муниципального образования

Информационная база о населении муниципального образования, его демографической структуре и ее динамике создается на основе периодических переписей. После революции 1917 года в СССР и России было проведено 8 переписей, результаты которых были опубликованы - в 1920, 1926, 1939, 1959, 1970, 1979, 1989, 2002 годах. На основе переписи государство получает информацию о национальном составе населения, профессиональной структуре, жилищных условиях людей, их общественном положении и т.п. Эти сведения получают путем непосредственного опроса взрослых людей в соответствии с нормой их самоопределения, что делает результаты переписи социально обоснованными. По данным переписи 2002 года, население России составило 145,2 миллиона человек, из них 106,5 миллионов пришлось на городские поселения и 38,7 миллионов - на сельские. По сравнению с переписью 1989 года численность населения России сократилась на 1,8 миллиона человек, причем это коснулось как городского, так и сельского населения. Наряду с переписями, большое значение имеют также данные демографической статистики, публикуемые Госкомстатом РФ (ныне Федеральная служба государственной статистики - Росстат) на основе микропереписей в регионах, данные паспортного учета, социальные паспорта, составляемые органами местного самоуправления при участии органов территориального общественного самоуправления.

Домохозяйства в структуре муниципального образования

Следствием социально-демографической неоднородности населения является неоднородность его потребностей в муниципальных услугах. Население как потребитель многих муниципальных услуг структурировано по домохозяйствам, поэтому для муниципальных органов власти необходима информация не только о численности и демографической структуре населения, но и о численности и структуре домохозяйств.

Отношения внутри домохозяйств не принимают товарной формы, поэтому формально они не участвуют в создании национального дохода. Однако, по некоторым оценкам, доля домашнего труда в структуре ВНП в различных странах доходит до 30-50%. В России особенно высока роль домохозяйств в сельской местности, где доля формального сектора занятости остается невысокой. Совместное проживание людей способствует выработке общей ориентации, вынуждая формировать совместный бюджет, определяющий порядок распределения доходных и расходных средств при взаимодействии с внешней средой.

Домохозяйство - территориально локализованная хозяйственная единица, специализирующаяся на производстве и потреблении товаров и услуг и замещении на кооперационной основе специализированных рыночных операций. Это комплексное внутри- и межсемейное образование, располагающее неделимой собственностью, общим бюджетом и характеризующееся согласованным поведением его членов на местных рынках. В отличие от семьи, домохозяйство может строиться не только на родственных связях. Выделение домохозяйств как хозяйственных единиц, ориентированных на минимизацию расходов и максимизацию коммерческой выгоды, имеет в первую очередь экономическое значение.

Основные критерии типологизации домохозяйств - количество членов, половозрастная структура, количество и возраст несовершеннолетних детей, гражданское состояние. Основанием типологизации выступает способность (неспособность) домохозяйства к самодостаточности и максимально полному удовлетворению потребностей своих членов.

К свойствам домохозяйства, определяющим его профиль и реакцию на изменения в рыночной среде, можно отнести доход на каждого его члена, профессиональный статус трудоспособных членов, размер имущества, местонахождение и качество жилья, наличие постоянной работы и т.д.

По данным Всероссийской переписи населения 2002 года, в городских населенных пунктах 22,3% домохозяйств состоят из 1 человека, 27,7% - из 2, 25,0% - из 3, 17,0% - из 4 и лишь 9,3% - из 5 и более. Иными словами, более половины всех домохозяйств в городах состоит из одного или двух человек.

На рисунке 2.3.1 приводится типологизация домохозяйств, основным критерием которой является степень полноты с точки зрения состава его членов.

Полные стандартные домохозяйства, состоящие из 2 взрослых членов семьи и не более 2 несовершеннолетних детей, характеризуются высокой централизацией доходов, умеренной склонностью к сбережениям, рационализмом потребительского поведения. В таких семьях, как правило, женщина вынуждена заниматься домашним хозяйством и воспитанием детей, поэтому заработок мужчины служит основным источником дохода.

Полные многодетные домохозяйства отличаются от предыдущего типа большим (3 и более) количеством детей. Это обстоятельство заставляет домохозяйства действовать в жестких рамках бюджетного дефицита, а также определяет структуру расходов, ориентированных на приобретение товаров кратко- и среднесрочного пользования. Женщины в таких домохозяйствах либо не работают, либо привлекают с целью надзора за детьми родственников или наемных работников.

Полные сложносоставные домохозяйства включают также родителей взрослых членов семьи (дедушек и бабушек), чем обеспечивается возможность частичного освобождения женщины от домашних обязанностей. В целом этот тип домохозяйств отличается неоднозначностью роли лидера, разделенной между представителями старшего и среднего поколений. Данный тип домохозяйств обнаруживает неопределенность ценностной ориентации, невысокую степень концентрации расходных средств, стесненность жилищных условий.

Неполные возрастные домохозяйства состоят из лиц пенсионного возраста, составляющих семейные пары. Дети пенсионеров живут отдельно и могут периодически оказывать родителям посильную помощь. К этой же категории можно отнести бездетных одиноких людей среднего возраста, проживающих со своими родителями. Их поведение на потребительских рынках всецело определяется размером пенсий, зарплат и габаритами приусадебного участка. Представители домохозяйства крайне рациональны в своих действиях, преимущественно приобретают товары краткосрочного пользования, откладывая небольшую часть своих доходов "на черный день". На рынке труда представители этого типа, регистрируемые как "работающие пенсионеры", заняты на низкооплачиваемых работах с умеренным режимом труда.

Неполные мужские домохозяйства включают в себя обремененные детьми семьи, лишенные материнской поддержки. Такой тип представляет собой сочетание в мужчине функций добытчика средств, "хранителя очага", воспитателя. Наличие несовершеннолетних детей чрезвычайно усложняет функционирование, обрекая подрастающее поколение на сравнительно жесткие условия воспитания. На потребительском рынке такое домохозяйство склонно к неупорядоченной деятельности с ориентацией на приобретение товаров краткосрочного пользования.

Неполные женские домохозяйства, пожалуй, чаще всего встречаются в России как разновидность неполного типа, отличающегося от мужского тем, что дети лишены отцовской поддержки. Этот тип характерен чрезвычайно активной ролью женщины на рынке труда, выраженной тем сильнее, чем больше иждивенцев в составе домохозяйства. На потребительском рынке такое домохозяйство действует наиболее последовательно и рационально с акцентом на приобретение товаров кратко- и среднесрочного пользования. В силу стесненности материальных средств оно склонно к самозанятости и находится в сфере неформального сектора региональной и местной экономики.

Неполные одиночные домохозяйства представляют собой людей, живущих в одиночестве, независимо от пола и возраста. Разброс в доходах может достигать значительных размеров, что делает реакцию на территориальных рынках со стороны этих домохозяйств неопределенной и мало прогнозируемой.

Количество, типология и структура домохозяйств в конкретном муниципальном образовании зависит от многих факторов. В "молодых" городах периода индустриализации и освоения новых территорий было много детей и мало пенсионеров, в депрессивных городах с дефицитом рабочих мест структура может быть иной.

Эти показатели относятся к числу стратегических для любого муниципального образования, представляют собой точный индикатор его состояния и перспектив развития.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие сведения о населении необходимы для муниципального управления?

2. Каковы основные демографические категории населения в муниципальных образованиях?

3. Каковы источники информации о численности и структуре населения муниципального образования?

4. Что такое домохозяйства и какова их роль в муниципальном управлении?

2.4 Территория муниципального образования

Общая характеристика территории муниципального образования и ее среды.

Важнейшим признаком любого территориального образования является пространство, которое оно занимает. Способность муниципальных органов власти эффективно использовать пространственные особенности подведомственной им территории является одним их условий решения проблем местного значения. При этом пространственная основа муниципального образования включает в себя как ее естественную природную среду, так и искусственно созданную схему застройки территории, лежащую в основе ее планировочного каркаса.

Все процессы в городе осуществляются на относительно небольшой территории. Внешняя граница, отделяющая территорию города от других земель, называется городской чертой. Она утверждается органом государственной власти субъекта РФ.

Территорию города характеризуют две основных составляющие: природный комплекс и созданная человеком планировка и застройка. Сочетание этих факторов формирует городскую среду.

Городская среда - это совокупность множества природных, архитектурно-планировочных, экологических, социально-культурных и других условий, в которых обитает городской житель и которые определяют комфортность его проживания на данной территории.

Все жители заинтересованы в том, чтобы городская среда была максимально комфортной. Они хотят влиять на ее состояние или, по крайней мере, рассчитывать, что их мнение по данному вопросу будет учтено муниципальной властью. Однако система ценностей в отношении отдельных параметров городской среды у разных групп населения может быть неодинаковой. Так, владелец автомашины желает, чтобы она стояла под окнами его дома, а другие жильцы дома выступают против. В разных районах города состояние городской среды может быть неодинаковым.

Улучшение состояния городской среды затрагивает все подсистемы города, поэтому пространственная организация его территории должна рассматриваться как важнейший компонент муниципального управления. Здесь совершенно недопустимо принятие управленческих решений, ориентированных на краткосрочный результат. Должны учитываться все факторы: природные, исторические, социальные, экономические, экологические, культурные.

Важнейшим элементом территории города является природный комплекс. Его основу образует физико-географическое положение (ФГП), которое является составной частью экономико-географического положения территории. ФГП территории определяется границами природных зон, морфологическими особенностями местности, ландшафта, приближенностью к водоемам, рекам и озерам, наличием памятников природы и пр. Основными компонентами природного ареала являются гидрографическая сеть, рельеф местности, характер почв, ветровой и солнечный режимы территории и пр. Физико-географическая среда урбанизированных территорий сильно трансформирована и представляет собой особую экосистему. Характер ее трансформации определяется географическим положением муниципалитета, ответственностью и компетенцией местных властей, а также активностью жителей. Будучи локализованным в пространстве, город своим присутствием оказывает влияние не только на природные объекты, расположенные на его территории, но и на участки, находящиеся на расстоянии тысяч километров от его административных границ. Таким образом, города становятся мощным фактором преобразования ландшафтов, образуя особую географически значимую единицу.

В зависимости от характера природного окружения города отличаются друг от друга дизайном застройки, этажностью зданий, расположением рекреационных зон и пр. Так, в ряде северных городов России особенности климата определяют низкоэтажную застройку территории, а на южных территориях, как правило, возникают проблемы озеленения. Пространственная организация каждого города уникальна и неповторима, двух одинаковых городов нет.

Научные основы организации территории города

Учет особенностей физико-географического положения города в проекте системы его расселения воплощается в концепции опорного экологического каркаса, разработанной в трудах В.В. Владимирова. Опорный экологический каркас призван сделать пространство города приспособленным не только к производственной деятельности, но и к жизненному комфорту в спальных районах. Концепция ориентирована главным образом на необходимость благоустройства городской территории, предполагающего отделение территориального блока наивысшей хозяйственной активности от жилых массивов, защищенных от первого рядом запланированных экологических ограничений (Владимиров В.В. Расселение и окружающая среда. - М.: Наука, 1982). Опорный экологический каркас призван "вбить клин" в производственную инфраструктуру города, создать буфер для относительно неблагоприятных воздействий промышленного сектора муниципальной экономики на жилую зону.

В основе концепции лежит допущение о разделении территории на отдельные пространственные зоны, критерием различения которых является их роль в процессе устойчивого воспроизводства. Речь идет о выделении зон наивысшей хозяйственной активности, экологического равновесия и буферной. Каждая из них выполняет свою функцию, реализация которой позволит обеспечить устойчивое развитие города с учетом его экономических и экологических характеристик. И если зона наивысшей хозяйственной активности включает в себя жилые массивы, участки производственных и торговых предприятий, кое-где разделенные зелеными насаждениями, то зона экологического равновесия предназначена для воспроизводства природных ресурсов, зеленого пояса вокруг крупных урбанизированных территорий. Как правило, зона экологического равновесия может включать пригородные районы. Что касается буферных зон, то они образуются на стыке региональных систем расселения и призваны снизить экологический дефицит ареалов с насыщенной промышленной инфраструктурой.

Другими параметрами внутригородской системы расселения являются распределение плотности населения, характер планировочного каркаса города, а также распределение зональных сфер.

Планировочный каркас города представляет собой относительно устойчивую структурообразующую часть городской территории, отражающую основные процессы жизнедеятельности городского населения, связанные с высокой интенсивностью пространственного освоения. Неотъемлемым элементом является центр города.

Будучи составной частью каркаса, центр характеризуется максимальной доступностью для населения и служит направляющим звеном в планировочной структуре.

Планировочный каркас составляет совокупность функциональных узлов и транспортных коммуникаций в структуре городского пространства.

Он задает точки и кривые притягательности в пространстве города, вокруг которых сосредоточивается базовый сектор муниципальной экономики, охватывающий область наиболее активных массовых процессов жизнедеятельности населения.

Рис. 2.4.1 Структура физического пространства городской территории

По мере удаления от ядра города увеличивается плотность жилой застройки, усиливается функциональное разнообразие системы общественного разделения труда. Каркас последовательно переходит в ткань - материально-пространственный компонент городской территории, охватывающий социально-экономическую инфраструктуру города, не требующий высокой пространственной концентрации основных функций. Ткань составляет сферу социально-бытовой инфраструктуры территориального образования и фиксирует сферу деятельности, не характеризующуюся высокой пространственной концентрацией и являющуюся скорее условием пространственной встроенности каркаса в структуру городского пространства, чем имеющей особый самостоятельный статус формообразующего звена территории. К ткани следует относить большую часть жилых микрорайонов, сферу коммунального и бытового обслуживания горожан, объекты коммунальной собственности (гаражи, склады и т.д.). Таким образом выстраивается система взаимодействия между основными зонами физического пространства городской территории (рис. 2.4.1).

...