Система муниципального управления

Зонирование территории муниципального образования

Опыт исследования городов показывает, что в разных районах состояние городской среды неодинаково. Отдельные участки территории более пригодны для размещения промышленных объектов, либо для жилищного строительства, либо для организации досуга и т.д. Данное обстоятельство влияет на коммерческую ценность данного участка и особенности его правового регулирования. Таким образом осуществляется процедура зонирования городской территории, осуществляемая на основе трех критериев: функционального, правового и экономического или ценового (рис. 2.4.2).

Правовую основу зонирования территории муниципального образования составляют нормы Земельного и Градостроительного кодексов РФ. Новый Градостроительный кодекс РФ 2004 года вводит термин "градостроительное зонирование" как разделение территории муниципального образования на различные зоны со своими границами и режимами использования.

Функциональное зонирование, как уже отмечалось, предполагает использование разных участков (зон) городской территории для различных целей (функций). Их перечень определен Земельным и Градостроительным кодексами РФ. Границы функциональных зон фиксируются в государственном земельном кадастре и генеральном плане города. Государственный земельный кадастр ведется уполномоченным федеральным органом государственной власти (Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости) по единой для Российской Федерации системе. Его объектами являются не только земельные участки, но и прочно связанные с ними иные объекты недвижимого имущества.

В жилых зонах могут размещаться жилые дома разной этажности, а также отдельно стоящие, встроенные или пристроенные объекты социального и коммунально-бытового назначения, здравоохранения, дошкольного и школьного образования, культовые здания, стоянки автотранспорта, гаражи, иные объекты, связанные с проживанием граждан и не оказывающие негативного воздействия на окружающую среду.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, среднего и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В этих зонах могут также размещаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

Производственные зоны предназначены для размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду, коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, оптовой торговли и др.

Зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов.

В состав зон рекреационного назначения могут быть включены территории, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также иные территории, предназначенные для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

В состав зон сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий, а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства и т.п.

К специальным и иным зонам относятся зоны:

имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение;

занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых в других зонах недопустимо;

размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.

Следует отметить, что некоторые виды объектов могут размещаться в разных функциональных зонах (жилые дома, коммунальные и складские объекты и др.).

Правовое зонирование предполагает разделение территории функциональной зоны на территориальные, различающиеся режимом использования, и устанавливает для каждой из них систему разрешений и ограничений по использованию территории - градостроительный регламент. Границы территориальных зон могут устанавливаться по линиям магистралей, улиц, проездов, границам земельных участков, границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований, естественным границам природных объектов и по другим признакам.

Градостроительные регламенты устанавливаются в пределах границ соответствующей территориальной зоны органами местного самоуправления и оформляются специальным документом - правилами землепользования и застройки.

В рамках градостроительных регламентов органы местного самоуправления имеют возможность правового регулирования по вопросам:

интенсивности использования отдельных участков территории (плотность застройки, максимальные или минимальные размеры земельных участков);

ограничений по этажности застройки и другим предельным параметрам разрешенного строительства или реконструкции;

установления зон различных форм собственности (государственной, муниципальной, частной);

установления зон, в пределах которых предполагается отчуждение (принудительный выкуп) недвижимости;

установления зон с различными условиями подключения к транспортным и инженерным коммуникациям;

установления зон с различными геологическими условиями, режимами инженерной защиты и благоустройства;

определения границ земельных участков, обремененных публичным сервитутом, т.е. ограниченным правом пользования чужим земельным участком в общественных целях (подробнее см. в главе 6).

Такая информация особенно важна для потенциальных инвесторов.

Ценовое зонирование осуществляется органом местного самоуправления на основании установленных земельным кадастром базовых (кадастровых) цен на отдельные земельные участки. Органы местного самоуправления при установлении ставок земельного налога, размеров арендной платы за земельные участки, нежилые помещения и другие объекты недвижимости на различных участках городской территории могут дифференцировать их с учетом транспортной доступности, инженерной обеспеченности и престижности. Такое зонирование позволяет посредством системы повышающих и понижающих коэффициентов экономически стимулировать освоение территорий, в которых заинтересован город, и взимать повышенную плату в бюджет города с престижных участков.

Политика градостроительного зонирования территории муниципального образования (функционального, правового, ценового) является важным фактором регулирования его развития, привлечения инвестиций, ограничения застройки отдельных участков, максимизации доходов от использования территории.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое планировочный каркас и каково его значение для развития города?

2. Чем определяется физико-географическое положение территории города и как оно влияет на состояние городской среды?

3. Какие существуют научные подходы к зонированию территории города?

4. Что такое градостроительное зонирование территории города?

5. Какие способы зонирования территории города используются в системе муниципального управления?

6. Какие факторы оказывают влияние на установление цены земельных участков?

2.5 Инфраструктура муниципального образования

Состав городского хозяйства.

Основу организации пространственного размещения жилой застройки, объектов городского хозяйства и социальной сферы на территории города составляет городская инфраструктура.

Градообслуживающая сфера, или городское хозяйство, представляет собой сложный комплекс различных подотраслей, тесно связанных между собой и объединенных общей целью удовлетворения потребностей населения в его услугах. Оно относится к отраслям непроизводственной сферы.

В состав градообслуживающей сферы (рис. 2.5.1) входят:

жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК);

транспортный комплекс;

строительный комплекс (жилищно-гражданское строительство и строительная индустрия местного значения);

комплекс потребительского рынка (торговля, общественное питание, бытовое обслуживание населения);

комплекс служб, обеспечивающих общественную безопасность на территории муниципального образования, в том числе экологическую;

системы управления, связи, информации и другие организации, обслуживающие городские нужды.

Объекты социальной сферы относятся к городскому хозяйству в той мере, в какой они являются имущественными комплексами и требуют обслуживания и ремонта.

Чем больше город по численности населения и территории, тем больше услуг должны предоставлять предприятия и организации городского хозяйства не только в абсолютных цифрах, но и в расчете на одного жителя. Большим городам необходима хорошо развитая сеть общественного транспорта и дорожная сеть. Повышение этажности жилых зданий вызывает потребность в лифтовом хозяйстве, подаче на верхние этажи воды, тепла, растет потребление электроэнергии и т.д.

В настоящем разделе кратко характеризуются основные составляющие городского хозяйства. Вопросы муниципального управления городским хозяйством рассматриваются в главе 4.

Жилищно-коммунальный комплекс

Важнейшей и самой крупной составной частью городского хозяйства является жилищно-коммунальный комплекс, который состоит из жилищного и коммунального хозяйства (рис. 2.5.2).

Жилищное хозяйство включает в себя жилые и нежилые здания с сетью обслуживающих их эксплуатационных, ремонтно-строительных и других предприятий и организаций. Коммунальное хозяйство может быть, в свою очередь, разделено на две крупных подсистемы:

системы инженерного обеспечения (ресурсообеспечения): холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, газоснабжение, электроснабжение;

общегородское коммунальное хозяйство, включающее в себя системы внешнего благоустройства и содержания территории города (дорожное хозяйство, уличное освещение, санитарная очистка города, сбор, вывоз и переработка бытовых отходов, зеленое хозяйство и т.п.), а также банно-прачечное, гостиничное, ритуальное и другие хозяйства.

Жилищное хозяйство. Жилищное хозяйство включает жилищный фонд, нежилые здания и помещения общественного, социального и иного назначения, а также предприятия и организации, эксплуатирующие и обслуживающие жилищный фонд и нежилые здания.

Жилищный фонд представляет собой совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома (одноквартирные и многоквартирные), специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. По мере роста благосостояния населения требования к объему и качественным характеристикам жилищного фонда повышаются, соответственно изменяется и структура жилищного фонда города.

Обычный жилой дом является сложным инженерным сооружением с различными коммуникациями: отопление, холодное и горячее водоснабжение, электроснабжение, телефон, радио, телевидение (при наличии коллективных антенн), вентиляционные системы и т.п. В многоэтажных жилых домах имеются лифты и мусоропроводы. Если свои квартиры жильцы обустраивают сами, то места общего пользования (подъезды, чердаки, подвалы, кровля) требуют специального обслуживания. Придомовая территория также требует специального обустройства и обслуживания.

Объекты нежилого фонда могут располагаться как в отдельных зданиях, так и на первых этажах жилых домов, где чаще всего размещаются предприятия торговли, бытового обслуживания, различные учреждения и организации, непосредственно связанные с обслуживанием населения. Их функционирование не должно создавать неудобств для жильцов.

Инженерное обеспечение поселений. Инженерное хозяйство - одна из самых сложных систем городского хозяйства. Бесперебойная подача в жилые и общественные здания тепла, воды, электроэнергии, газа требует высокого уровня организации, большого объема ремонтных, очистительных и профилактических работ на инженерных сетях и сооружениях, функционирования аварийных служб. Для большинства районов России серьезной проблемой является ежегодная подготовка инженерных систем к работе в зимний период.

Водоснабжение и водоотведение. Существуют определенные требования к качеству воды для питьевых, хозяйственных и производственных нужд. Если система водоснабжения в городе единая, то вся подаваемая вода должна быть питьевого качества. Еще одна проблема - неравномерность потребления воды в дневное, вечернее и ночное время. Потребность предприятий города в свежей воде определяется с учетом их профиля и производственной мощности. На многих из них действуют системы оборотного водоснабжения, в которых использованная вода не сливается в канализацию, а проходит необходимую очистку и вновь возвращается в производственный цикл. Это позволяет резко сократить потребность в свежей воде. Для жилищного фонда существуют нормативы суточного потребления на человека. Жители, установившие в квартирах приборы учета воды, платят за нее по фактическому расходу, который обычно оказывается значительно ниже расчетного.

Водоснабжение может осуществляться из открытых водоемов и из подземных водоносных горизонтов. В состав водопроводного хозяйства входят водозаборные сооружения, системы очистки и подготовки воды, насосные станции, водопроводные сети от водозабора до каждой квартиры.

Не менее сложна система водоотведения. Объем стоков, попадающих в эту систему, превышает объем водопотребления, поскольку в канализационную сеть попадает и холодная, и горячая вода. Система водоотведения состоит из самотечных коллекторов, подкачивающих насосных станций, сооружений для санитарной очистки сточных вод и сброса их в водоемы.

Теплоснабжение. Система теплоснабжения решает две задачи: отопление и горячее водоснабжение. Потребление тепла более неравномерно, чем потребление воды, поскольку в летний период помещения не отапливаются. Продолжительность отопительного сезона в значительной мере зависит от климатических условий.

Источниками тепловой энергии для нужд города могут быть тепловые электростанции и котельные. К горячей воде в качестве теплоносителя предъявляются высокие требования по чистоте, поскольку при высокой температуре примеси выпадают в осадок и постепенно выводят из строя тепловые сети и сооружения. В силу этого у источников теплоснабжения имеются сложные инженерные сооружения - химводоочистки.

Система теплоснабжения включает в себя прямые и обратные тепловые сети, подкачивающие насосные станции и распределительные тепловые пункты. Существуют две принципиально различные схемы теплоснабжения. По одной горячая вода для отопления и горячего водоснабжения поступает по одним и тем же трубопроводам; в этом случае по обратным трубопроводам идет меньше воды, чем по прямым. По другой схеме по отдельным трубопроводам поступает только горячая вода для отопления, а горячее водоснабжение обеспечивается путем подогрева холодной воды непосредственно в жилых домах или группах домов в специальных котлах - бойлерах. Источником тепла для бойлеров может быть как горячая вода из системы отопления, так и топливо, например природный газ. В некоторых городах такие газовые котлы установлены в каждой квартире многоэтажного дома.

Газоснабжение. Во многих городах действуют системы бытового газоснабжения. Газ может поступать по трубопроводам от магистральных сетей либо завозиться в сжиженном виде во внутриквартальные газораздаточные станции. В частном секторе распространена баллонная система газоснабжения.

Электроснабжение. Электроснабжение городов, как правило, осуществляется от централизованных региональных и межрегиональных энергосистем. Источниками электроэнергии в энергосистеме являются тепловые, гидравлические, атомные и другие электростанции, независимо от места их размещения. Система электроснабжения включает в себя магистральные и внутриквартальные электрические сети, трансформаторные подстанции, распределительные пункты и другие сооружения.

Общегородское коммунальное хозяйство

Дорожное хозяйство. Улицы и дороги города также являются сложными инженерными сооружениями. В состав дорожной сети входят мосты, путепроводы, виадуки, пешеходные тоннели, водостоки. В ряде городов есть обустроенные набережные. Для содержания и ремонта дорог нужны специальные заводы, производящие асфальт, гравий и другие материалы для дорожного покрытия. Зимой улицы и дороги необходимо чистить от снега, летом поливать и ремонтировать.

Санитарная очистка территории города включает уборку улиц, дорог, внутриквартальных проездов, вывоз снега в зимний период, сбор, вывоз и утилизацию бытовых отходов. Последняя проблема особенно сложна, поскольку ее решение предполагает строительство дорогостоящих полигонов для захоронения отходов и мусороперерабатывающих заводов.

Ливневая канализация предназначена для сбора и удаления дождевых и весенних стоков. Это сложная система коллекторов, ливневых насосных станций и очистных сооружений. Современные технические требования не позволяют объединять ливневые стоки с бытовыми, но во многих городах существует единая, так называемая "общесплавная" система канализации.

Инженерная защита территории необходима городам, расположенным на заболоченных территориях или на территориях с высоким уровнем грунтовых вод, чтобы защитить подземные сооружения от разрушений. Другой вид инженерной защиты - ограждающие дамбы по берегам рек, необходимые в периоды паводков. Серьезную проблему в ряде городов представляет повышенный уровень сейсмической опасности.

Уличное освещение и малые архитектурные формы (памятники, ограды, фонтаны, остановочные павильоны, киоски и др.) помогают формировать архитектурный облик города, повышают комфортность проживания. Особую роль в отдельных городах играет сохранение памятников истории и культуры.

Зеленое хозяйство во многом определяет облик города и комфортность проживания. Зеленые насаждения на территории жилой застройки имеют большое оздоровительное значение, так как очищают и увлажняют воздух, уменьшают силу ветра и городской шум, создают благоприятные условия для отдыха людей. Зеленые насаждения на транспортных магистралях помогают обеспечивать безопасность движения и защищают жилые дома от вредного воздействия городского транспорта. Садово-парковое хозяйство формирует крупные зоны отдыха в городской черте. Озеленение санитарно-защитных зон крупных промышленных предприятий позволяет минимизировать их вредное воздействие на жилые массивы города. Озеленение территории и поддержание зеленого хозяйства города, от крупных садово-парковых массивов до внутриквартального озеленения, является достаточно сложной задачей. Важно правильно выбрать типы деревьев, кустарников и цветов, наиболее соответствующих условиям конкретного города.

Гостиничное хозяйство. Несмотря на то, что большинство гостиниц в российских городах являются частными, обеспечение достаточного их количества относится к стратегическим задачам городской власти.

Банно-прачечное хозяйство. Бани принадлежат к имущественному комплексу предоставления муниципальных услуг населению и особенно востребованы в городах и селах с высокой долей частного сектора. И несмотря на то, что потребность в услугах этого хозяйства в настоящее время снизилась, доля лиц, пользующихся ими, остается существенной. Услугами прачечных пользуются в основном детские сады, больницы, общежития, гостиницы, предприятия общественного питания и т.п.

Ритуальное хозяйство обеспечивает содержание городских кладбищ и функционирование служб оказания ритуальных услуг. Несмотря на то, что в большинстве городов ритуальное хозяйство относится к частному сектору, муниципальные образования контролируют состояние мест массовых захоронений и качество оказываемых услуг.

Транспортный комплекс

Обеспечение населения, предприятий и организаций города транспортными услугами - одна из самых сложных задач городского хозяйства. Транспорт предъявляет соответствующие требования к дорожной сети города, ее пропускной способности. Потребность населения в транспортных перевозках крайне неравномерна (спальные районы, центр города, районы размещения крупных предприятий, места массового отдыха и т.д.), что обусловливает сложности при организации пассажирских перевозок.

В последние годы в осуществлении транспортного обслуживания населения и автосервисе возросла роль частного сектора. Это позволило снять напряжение на ряде загруженных маршрутов, хотя и породило проблемы, связанные с экологией и безопасностью дорожного движения.

Бесперебойную работу городского транспорта обеспечивают такие службы, входящие в состав транспортного комплекса, как транспортные парки (автобусные, трамвайные, троллейбусные), автостоянки, автозаправочные станции, службы автосервиса, системы электроснабжения городского электротранспорта (сети, подстанции), специальная служба содержания трамвайных путей и т.п.

Важную роль в жизни города играют объекты инфраструктуры транспорта: железнодорожные и автовокзалы, речные и морские порты, аэропорты.

Комплекс потребительского рынка

Торговля и общественное питание. В состав этой сферы городского хозяйства входят не только магазины, рынки, предприятия общественного питания, но и большая сеть предприятий (хлебозаводы, молокозаводы, предприятия по производству мороженого и т.п.), оптовых баз, складов, холодильников и морозильников, упаковочных и расфасовочных цехов, специализированный транспорт (хлебовозы, молоковозы и т.п.). Торговля и общественное питание в российских городах практически полностью приватизированы, однако городская власть обязана поддерживать рациональное сочетание крупных и мелких предприятий торговли и общественного питания, рациональное размещение торговых предприятий. Для этого используются такие рычаги, как выделение земельных участков и нежилых помещений, а также ставки арендной платы. Городская администрация может также влиять на ценовую политику в торговле, устанавливая предельные торговые надбавки на жизненно важные товары (хлеб, молоко и некоторые другие).

Бытовое обслуживание населения включает сеть парикмахерских, швейных и других ателье, химчисток, фотоателье и фотолабораторий, мастерских и служб по ремонту квартир, одежды, обуви, бытовой техники, аудио- и видеоаппаратуры, пунктов проката и т.д. Эта сфера также практически полностью принадлежит частному сектору. Органы местного самоуправления должны создавать благоприятные условия для создания и функционирования предприятий службы быта, их равномерного размещения на территории города.

Строительный комплекс

Город не может существовать без строительства для городских нужд, реконструкции и ремонта ранее построенных жилых и нежилых зданий и сооружений. В состав строительного комплекса входят предприятия и организации, осуществляющие строительство, реконструкцию и капитальный ремонт жилищного фонда, объектов социальной сферы, дорог и других объектов городского хозяйства, предприятия по производству местных строительных материалов (песок, гравий, кирпич, бетон, асфальт), строительных конструкций. Большинство из них является акционерными обществами, часть работ осуществляется малыми предприятиями. Органы местного самоуправления способствуют развитию строительного комплекса на своей территории и выступают в качестве заказчика работ, выполняемых за счет бюджетных средств.

Комплекс общественной безопасности

Безопасность жизнедеятельности на территории города обеспечивают: милиция общественной безопасности, дорожная служба (ГИБДД), пожарная охрана, скорая медицинская помощь, службы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, служба спасения на водах, экологическая служба.

Системы информатизации и связи

В эту сферу входят средства массовой информации (печать, радио, телевидение), телефон, телеграф, почта, современные средства телекоммуникаций, включая Интернет. Органы местного самоуправления обязаны заботиться о рациональном размещении объектов данной сферы на территории города, выделении соответствующих помещений, доступности услуг связи и информации для населения.

Социальная инфраструктура города

Расширенный состав социальной инфраструктуры города представлен на рис. 2.5.3.

В состав отдельных блоков социальной инфраструктуры входят:

объекты здравоохранения: поликлиники, больницы, аптечная сеть, службы санитарно-эпидемиологического и ветеринарного надзора, иные лечебно-профилактические учреждения;

объекты социальной поддержки отдельных групп населения: детские дома, дома престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания, социальные приюты и др.;

объекты образования и науки: общеобразовательные школы, детские дошкольные учреждения, учреждения среднего и высшего профессионального образования, специализированные образовательные учреждения, научные организации, расположенные на территории города;

объекты культуры и искусства: библиотеки, музеи, кинотеатры, театры, дома и дворцы культуры, в крупных городах - цирки, концертные залы, филармонии, специализированные учебные заведения культуры и искусства, памятники истории и культуры;

объекты физической культуры и спорта: стадионы, спортивные площадки, плавательные бассейны, специализированные спортивные школы;

объекты рекреации и досуга: парки, скверы, пляжи.

Большинство объектов социальной инфраструктуры городов находится в муниципальной собственности. Их содержание является самой крупной статьей расходов местных бюджетов. Органы местного самоуправления призваны содействовать рациональному размещению объектов социальной инфраструктуры по территории города, обеспечивать их доступность для жителей.

Вопросы для самоконтроля

1. Каково значение инфраструктуры муниципального образования в его жизнеобеспечении?

2. Каковы основные отрасли городского хозяйства?

3. Что входит в состав жилищно-коммунального комплекса города?

4. Что включает в себя жилищный фонд города?

5. Каково значение работы систем инженерного обеспечения для города?

6. Что включает в себя социальная инфраструктура города?

2.6 Внешние связи города. Город и пригородная зона

Система внешних связей города.

Как отмечалось ранее, город характеризуется обширными и разнообразными внешними связями. Население, градообразующие предприятия и объекты городской инфраструктуры нуждаются в различных ресурсах из внешней среды. Однако встречное предложение товаров и услуг во внешнюю среду, за которые можно приобрести ресурсы для всех сфер города, обеспечивает в основном градообразующая сфера. Отсюда следует, что экономическое положение градообразующих предприятий оказывает решающее влияние на все аспекты жизни города.

Сумма поступающих извне ресурсов в денежном выражении может быть не равна (меньше либо больше) суммы продукции и услуг, отдаваемых во внешнюю среду. В зависимости от этого соотношения город может быть в финансовом плане либо "донором", либо "реципиентом".

Исследование экономических и социально-политических процессов во внешней среде и внешних связей города служит необходимым условием для анализа ситуации в муниципальном образовании.

Важнейшими элементами внешней среды являются государство, регион и окружающая территория (пригородная зона). Если рассматривать город как подсистему в системах государства или региона, то его внешние связи оказываются внутренними связями этих систем. Состояние и развитие внешней среды оказывает серьезное влияние на его функционирование. В свою очередь, развитие города может и положительно, и отрицательно сказаться на состоянии государства, региона и окружающих территорий. Наиболее сильно город влияет на пригородную зону.

Взаимосвязь города и пригородной зоны

Под пригородной зоной принято понимать территорию, прилегающую к городу. Современный город, особенно крупный, оказывает многостороннее влияние на пригородную зону. Например, быстрый рост вызывает миграцию населения из окружающих поселений, что может лишить предприятия, расположенные в них, трудовых ресурсов.

Без пригородной зоны город не может эффективно функционировать и развиваться. В то же время функционирование и развитие пригородной зоны невозможно без города.

Исторически пригородная зона располагалась в посадах. В Киевской Руси посадом называлась часть города вне городских стен. В посадах, как и в слободах, жили те, кто занимался торговлей, ремеслом и другими промыслами. Они размещались рядом с городом (кремлем).

Процесс урбанизации обострил проблемы городов. Возник особый образ жизни, характерными чертами которого являются скученность, автомобилизация, проблемы транспорта, экологии и т.п. Центры многих городов оказались неблагоприятны для проживания, и богатые люди начали селиться в пригородах. Постепенно последние превратились в неотъемлемый элемент пространственной структуры города. Предназначение пригорода состоит в концентрации пространственного, трудового и продовольственного ресурса для развития города. С формированием пригородной зоны связаны маятниковые миграции, сопровождающие привлечение трудовых ресурсов на предприятия города. В них сосредоточена значительная часть площадей сельскохозяйственного назначения, а также участки промышленных и санитарно-защитных зон. По объему пригородной зоны судят о перспективах градостроительства и размерах популяционной емкости самого города.

Согласно рекомендациям градостроителей, радиус пригородной зоны больших городов составляет в среднем: для города с населением свыше 1 миллиона человек 35-50 км; с населением 0,5-1,0 миллиона - 25-30 км; с населением 0,1-0,5 миллиона - 20-25 км. Такие пропорции в планировании пригородных зон необходимы для оптимизации пространственного, продовольственного и сырьевого ресурса развития города. Важное предназначение пригородной зоны состоит также в обеспечении экологического равновесия на территории, где размещается городское поселение, сохранении рекреационных зон и снижении антропогенной нагрузки на ландшафты.

В зарубежной литературе проблеме взаимодействия крупного города и пригородов уделяется большое внимание. Так, английские ученые Л. Классен и Г. Шимеми выделили 4 стадии в развитии городской территории с точки зрения соотношения численности населения в центральном городе и пригородах (табл. 2.6.1).

При росте центральной части города за счет пригородов наблюдается начальная стадия рассматриваемого процесса - урбанизация. На второй стадии - дезурбанизации (субурбанизации) население центра сокращается быстрее, чем в пригороде, а рост наблюдается в пригороде. Если центр города снова растет либо его население сокращается медленнее, чем население пригорода, говорят о стадии реурбанизации. Через эти стадии прошло развитие значительного числа городов, что связано с тенденциями ветшания жилищного фонда в центральных районах крупных городов, развитием автомобильного сообщения, снизившего значение фактора транспортной доступности. К примеру, в 20-х годах прошлого века в США пригороды по темпам прироста населения начали существенно опережать крупные города, что объяснялось двумя причинами: развитием автомобильного транспорта и страхованием кредитов для частного строительства, которое приходилось на более дешевые пригородные земли. Среди жителей центральных районов стали преобладать люди со сравнительно низким достатком и невысоким социальным статусом, тогда как богатые высокостатусные группы предпочитают жить в пригородах.

В 70-80-е годы проявилась новая тенденция в развитии западных городов, названная джентрификацией. Она означает расширение строительства жилых домов улучшенного качества в центральной части крупных городов. Джентрификация привела к оттоку высокостатусного населения из пригородов в центральную зону. В связи с ростом спроса на жилье в центральной части города цены на городскую недвижимость начинают расти, что вынуждает бедных выезжать за пределы центральных районов.

В России процесс урбанизации породил устойчивую тенденцию перетока сельского населения в города, пик которой пришелся на 60-80-е годы прошлого века. Однако тогда обозначилось стремление многих горожан приобрести дачные участки за городом.

Характерными особенностями пригородных зон многих российских городов является размещение не только сельских поселений, дачных участков и зон массового отдыха, но и рабочих поселков. Особенностью такого поселка является, как правило, наличие промышленного предприятия, в результате строительства которого сельскохозяйственные виды деятельности оказались вытеснены несельскохозяйственными. В пригородных поселках построены многоэтажные жилые дома, сформировалась самостоятельная инженерная и социальная инфраструктура.

В ходе реформы территориальной организации местного самоуправления многие пригородные поселки были включены в черту городов и вошли в состав соответствующего городского округа в качестве его микрорайонов. Недостатком такого подхода является то, что их жители оказались удаленными от органов местного самоуправления. Другие поселки, находящиеся в пригородной зоне, стали муниципальными образованиями и позиционировались как городские поселения в составе муниципального района, окружающего город.

Городские агломерации

По мере расширения территорий городов одни пригородные поселки трансформировалась в районы, примыкающие к периферийной части городов, другие в процессе развития получили статус городов. Таким образом, вокруг крупного города возникло несколько других, менее крупных. Подобное "созвездие" из нескольких близлежащих или даже слившихся между собой городов и поселков получило название городской агломерации.

Городской агломерацией является компактная и многообразная система территориальных поселений, образующаяся в центре притяжения крупного города. Эта система объединена производственными, трудовыми, транспортными, рекреационными и многими другими связями. Используя эффект ближних связей, входящие в состав агломерации поселения минимизируют затраты на перемещение сырья, сбыт продукции, приобретение оборудования и т.д. Образование агломераций, т.е. агломеризация, возможно двумя способами: "от города" и "от района". Агломеризация "от города" предполагает формирование городов-спутников, выполняющих отдельные функции, переданные им центральным городом в рамках региональной системы разделения труда. Агломеризация "от района" осуществляется за счет усиления экономического развития пригородных поселков, в результате чего они начинают приближаться по экономическому потенциалу к центру. Городская агломерация обеспечивает устойчивый механизм взаимодействия города с пригородами, образуя единый хозяйственный комплекс.

В СССР основная часть городских агломераций сформировалась в 30-50-е годы прошлого века благодаря форсированной индустриализации. Однако уникальной особенностью российских агломераций оставалась их крайняя неравномерность в распределении на экономическом пространстве страны. Концентрация производственного и кадрового потенциала в крупных населенных пунктах не позволяла пропорционально распределять производительные силы страны между географически приближенными к ним поселениями. Вследствие этого в отдельных случаях численность населения крупных центральных городов превосходила численность жителей районных центров, входящих в состав того же региона, чуть ли не в 50 раз. К примеру, при численности населения областного центра Омской области (г. Омска) 1138 тысяч человек население второго по величине города области Исиль-Куля составляет всего 27 тысяч человек. Это усиливает центростремительные тенденции в структуре агломерации, вызывает миграционный отток населения районов в центральные города, сдерживая экономическое развитие пригородов.

Неотъемлемый атрибут городской агломерации - маятниковая миграция, охватывающая центральный город и пригородную зону, а также высокая степень концентрации в центральном городе промышленного, банковского и торгового капитала, обеспечивающего экономическое влияние на сопряженные территории. Первые городские агломерации выявились в СССР в ходе переписи 1926 года, когда были выделены 9 подобных образований: Москва, Ленинград, Ростов-на-Дону, Харьков, Киев, Одесса, Баку, Тифлис и Ташкент. За 1959-1989 годы их число увеличилось с 26 до 49 и составило 332 города. Доля населения, приходящаяся на агломерации, в 1989 году достигла половины всего населения СССР. Центрами городских агломераций в современной России является большинство городов-миллионников, а также Новокузнецк, Иркутск, Сочи и некоторые другие.

Мегаполисы

Следующая стадия укрупнения и слияния городских поселений - создание мегаполисов. Схематически трансформация городского поселения из поселка в мегаполис выглядит следущим образом: Поселок Ю Город Ю Городская агломерация Ю Мегаполис.

Мегаполис представляет собой взаимосвязанную систему агломераций. В 1990 году 33% городского населения мира было сосредоточено в городах с численностью населения более 8 миллионов человек. В США в 35 городах-миллионниках живут более 100 миллионов человек. Самый крупный американский мегаполис на Северо-Восточном побережье насчитывает 50 миллионов человек. В Бангкоке проживает 50% всего городского населения Таиланда, в Сеуле - не менее 30% населения Южной Кореи, в Стамбуле - 20% населения Турции. В России можно говорить о 2 крупных мегаполисах с центрами в Москве и Санкт-Петербурге. Особенности управления ими рассматриваются в главе 9.

Бесконтрольное расширение мегаполисов сопряжено с целым рядом серьезных социальных, экономических и экологических проблем. Так, исследования процессов урбанизации выявили, что по мере расширения границ городов растет отчужденность людей, снижается общественная активность, что компенсируется, однако, усилением процессов этнической и экономической сегрегации на городской территории, а также укреплением родственных и дружеских связей. Экологические последствия мегаполизации заключаются в обострении таких проблем, как загрязнение воздуха, антисанитария на улицах, автомобильные пробки и т.п.

Вопросы для самоконтроля

1. Какое значение для города имеют внешние связи?

2. Что такое пригородная зона?

3. С какими преимуществами и проблемами связано существование пригородной зоны?

4. Что такое городская агломерация?

5. Что такое мегаполисы и как они возникают?

2.7 Эволюция и устойчивое развитие городов

Жизненный цикл города и его фазы.

Всякой системе свойствен особый жизненный цикл возникновения, развития и угасания. Как человек проходит путь от младенчества до старости, так и город, будучи динамичной системой, изменяющейся во времени, объективно проходит в своем развитии определенные этапы (фазы). Для принятия управленческих решений по развитию города органы местного самоуправления должны объективно оценить существующую ситуацию, определить, на каком этапе жизненного цикла он находится в данный момент.

П. Ореховский выделяет следующие фазы жизненного цикла города: развитие (имеется в виду интенсивный рост), рост (имеется в виду замедляющийся рост), стагнация, упадок. При отсутствии целенаправленного воздействия на развитие города переход его из одной фазы в другую происходит стихийно, естественным путем.

Интенсивный рост - состояние города, при котором общая площадь жилья и объем общественных благ увеличиваются быстрее количества жителей и рабочих мест. Чаще всего это связано со строительством, расширением градообразующих предприятий или другими факторами, обеспечивающими инвестиционную привлекательность. Безработицы в таком городе нет, может наблюдаться дефицит рабочих мест, комфортность проживания (объем жизненных благ на душу населения) возрастает, состояние городской среды улучшается. Город становится все более притягательным для жителей других районов. Наращивание объемов жилищного строительства привлекает все новых переселенцев. Такое состояние не может продолжаться долго, и город переходит в фазу замедляющегося роста.

Замедляющийся рост - состояние города, при котором количество жителей и рабочих мест растет быстрее, чем строительство жилья и увеличение объема жизненных благ. Отставание строительства жилья и объектов инфраструктуры чаще всего связано с недостатком инвестиций, а также земли под застройку. Данная фаза характеризуется прекращением дальнейшего развития градообразующих предприятий и ростом степени износа их основных фондов. Следствием снижения инвестиционной деятельности является рост удельного веса ветхого жилья и затрат на его поддержание. Состояние городской среды перестает улучшаться. Город становится менее удобным для проживания, но все еще притягателен для переезда в него из-за наличия рабочих мест, в том числе высокооплачиваемых. Сохранение такого положения в течение длительного периода неизбежно переводит город в фазу стагнации.

Стагнация - состояние города, при котором разрыв между количеством рабочих мест и объемом жилищного фонда и жизненных благ достигает такой величины, что прирост населения за счет миграции прекращается. В данном случае имеет значение и экологический фактор, связанный с промышленным ростом. На этом этапе отсутствие работы или занятость на убыточных предприятиях вызывают желание людей уехать в другое место, но их сдерживает невозможность продать жилье по хорошей цене. Состояние городской среды начинает ухудшаться.

Под упадком понимается состояние города, когда дискомфортность жизни в нем, вызванная плохими жилищными условиями, недостаточным уровнем предоставляемых общественных благ, неблагоприятной экологической ситуацией и отсутствием перспектив трудоустройства, приводит к сокращению рабочих мест и оттоку населения. Старение промышленных предприятий или исчерпание ресурсов на добывающих предприятиях ставит вопрос об их закрытии. Состояние городской среды катастрофически ухудшается. Резко возрастает объем ветхого жилья. Город оказывается в крайне тяжелой ситуации. В таких случаях его называют депрессивным. Он как правило, не может самостоятельно решить проблему выхода из стадии упадка и нуждается в государственной поддержке. Государство, со своей стороны, также заинтересовано в ликвидации депрессивных городов, ибо они становятся центрами социально-экономической напряженности и оказывают негативное воздействие на близлежащие территории. Характерными примерами депрессивных городов явились в 90-х годах прошлого века шахтерские города в Республике Коми, Кузбассе и некоторых других регионах, когда вследствие закрытия нерентабельных угольных предприятий здесь возникла кризисная ситуация.

Определение фазы жизненного цикла города является важнейшим средством оценки состояния и перспектив развития городской территории, основой для выработки управленческих решений и выбора стратегических приоритетов политики руководства.

Переход от состояния стагнации или упадка к фазе развития требует выявления и эффективного использования точек, "ядер" роста, объективно существующих или потенциально возможных факторов, предпосылок, объектов, структур, с помощью которых можно переломить ситуацию. Они могут обнаружиться в градообразующей сфере (новые технологии на предприятиях, новые конкурентоспособные виды продукции), в природных факторах (полезные ископаемые, транспортное положение, лечебные, туристические и другие факторы), в научной, образовательной, культурной и других сферах.

Обеспечение устойчивого развития города

Градостроительный кодекс РФ характеризует устойчивое развитие территорий как такое, при котором обеспечиваются безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, охрана и рациональное использование природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

В приведенной характеристике важно следующее. Во-первых, достижение разумного баланса между хозяйственной деятельностью человека и состоянием окружающей среды. Во-вторых, учет интересов не только настоящего, но и будущих поколений.

Термин "устойчивое развитие" возник сравнительно недавно. Растущая концентрация промышленных предприятий на городских территориях, бесконтрольное увеличение масштабов застройки, сокращение доли рекреационных территорий, замещаемых зонами производственного назначения и новыми линиями транспортных и инженерных коммуникаций, привели к нарушению равновесия техногенной и природной среды. Чем крупнее и благоустроеннее становятся города, тем больше ресурсов им требуется и тем выше риск нанесения природной среде непоправимого ущерба. Эта проблема связана, во-первых, с концентрацией значительного числа людей в одном месте, во-вторых, с человеческой психологией и этикой. Человеку трудно осознать, что потребление ресурсов может быть ограниченным, что нужно задумываться о потребностях будущих поколений. В противовес этой тенденции была выдвинута идея о необходимости переосмысления традиционных и формирования новых базовых принципов развития городов, названных концепцией устойчивого развития. Она опирается на сочетание экономических, социальных и экологических критериев, учитывающих интересы будущих поколений.

Идея устойчивого развития носит глобальный характер и основана на необходимости сочетания темпов роста и направлений развития экономики с природными возможностями планеты. В научном мире проблема устойчивого развития стала активно обсуждаться в середине ХХ века. В 1983 году была создана международная комиссия ООН по окружающей среде и развитию, выдвинувшая тезис о том, что человечество способно сделать развитие устойчивым, т.е. обеспечить, чтобы оно удовлетворяло нужды нынешнего поколения, не подвергая риску интересы будущих поколений. В обеспечении устойчивого развития человечества решающая роль принадлежит городам, причем наиболее острыми с позиций устойчивого развития являются проблемы энергосбережения и утилизации отходов.

В 1994 году участниками Европейской конференции по проблеме устойчивого развития больших и малых городов (Ольборг, Дания) была принята Хартия устойчивого развития европейских городов. Аспектами устойчивого развития, изложенными в Хартии, являются:

устойчивое развитие как творческий процесс поиска баланса, происходящий на уровне города;

направленность городской экономики на устойчивое развитие;

социальное равенство для устойчивого городского развития;

планирование устойчивого землепользования;

разумное планирование передвижения по городу;

местное самоуправление как предварительное условие;

граждане - основные действующие лица и т.д.

Обеспечение устойчивого развития города требует активной, целенаправленной собственной политики городской власти. Она должна быть одновременно реалистичной и эффективной. Иногда употребляют термин "активный" в отношении города, имеющего и реализующего такую политику. Это - город-предприниматель, сплоченный, имеющий инвестиционную привлекательность и идею городского развития, поддерживаемую деловыми кругами и населением города (вторым и третьим секторами городского сообщества), готовый к конкуренции с другими городами за привлечение внешних ресурсов развития, умело рекламирующий себя.

Цели поддержания устойчивого состояния города и достижения его устойчивого развития могут вступать в противоречие. Одна из задач муниципального управления - достижение возможного баланса этих целей, распределение имеющихся ограниченных ресурсов на решение текущих и перспективных задач.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы основные фазы развития города?

2. Каковы симптомы стагнации и упадка города?

3. Какие условия необходимы для вывода города из состояния депрессии?

4. Что входит в понятие "устойчивое развитие"?

Глава 3. Концепция муниципального управления

3.1 Специфика муниципального управления

Муниципальное управление как вид управленческой деятельности.

Муниципальное управление как специфический вид управленческой деятельности начало формироваться в России вместе с возрождением и становлением местного самоуправления.

В СССР управление рассматривалось в двух основных аспектах, связанных либо с производством материальных благ и услуг (хозяйственное управление), либо с деятельностью органов власти различных уровней (государственное управление). Управлять значило руководить производственными процессами и организациями разного уровня либо быть включенными в разветвленную систему государственного руководства. Управление местным развитием, соответственно, входило в круг полномочий либо государственного (по линии партийных и советских органов), либо хозяйственного (по линии министерств и ведомств) управления. С позиций хозяйственников управление функционированием территории рассматривалось как составная часть обеспечения основного производственного процесса: город или поселок - социальный цех предприятия, село - социальный цех колхоза или совхоза. В рамках представлений о государственном управлении управление локальной территорией рассматривалось как обеспечивающее внешние задачи воспроизводства и развития государства. При этом "государственная линия" во многом определялась не общегосударственными, а отраслевыми интересами. Территория (особенно городская) оказывалась поделенной между сферами влияния разных отраслей, каждая из которых преследовала свои ведомственные интересы.

Управление воспроизводством и развитием городского или сельского поселения как места проживания людей и самостоятельной цели возникло в России лишь в конце XX столетия на волне демократизации общества как принципиально новый тип и уровень управления. Оно не укладывается в рамки ни одного из ранее сложившихся типов управления. Идеология муниципального управления ориентирована на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территорией, и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.

Характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности являются:

опора на философию и базовые принципы местного самоуправления;

объект управления - локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;

наличие двух субъектов управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.

Схематически система муниципального управления представлена на рис. 3.1.1.

Особенности управления в муниципальной сфере

Перечисленными характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности обусловлены его особенности, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления. Они связаны с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, обустройство территории, создание условий для воспроизводства и развития самого человека. В этом смысле муниципальное управление можно рассматривать как вид социального менеджмента (рис. 3.1.2).

...