Административно-правовые акты управления

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИИ

СИБИРСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Е.В. Шишунова

Административно-правовые акты управления

Учебное пособие

КРАСНОЯРСК 2000

Шишунова Е.В.

Административно-правовые акты управления: Учебное пособие. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2000.

Рецензенты: начальник цикла правовых дисциплин Учебного центра ГУВД Красноярского края, подполковник милиции Н.Н. Чистякова;

заместитель начальника оперативного отдела штаба ГУВД Красноярского края, подполковник милиции В.А. Локосов

Учебное пособие является дополнительным материалом для изучения раздела "Формы и методы государственного управления" курса административного права. В нем излагаются вопросы о понятии, видах правовых актов управления, процедуре их разработки и принятия, содержатся ссылки на нормативные источники.

Учебное пособие предназначено для курсантов и слушателей учебных заведений МВД России, а также практических работников.

Сибирский юридический институт МВД России, 2000

Содержание

Введение

1. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение

2. Виды правовых актов управления

3. Процедура принятия административно-правовых актов управления

4. Действие правовых актов управления. Условия эффективности административно-правовых актов

5. Административные договоры

Заключение

Приложение

Рекомендуемая литература

Управление - это искусство принимать хорошие решения и умение претворять их в жизнь.

Введение

Реформы основ общественно-политического устройства Российского государства потребовали приведения правовой базы в соответствие с новыми реалиями. В Российской Федерации, а также в иных субъектах федерации идет активный процесс законотворчества, обновления или создания новых законов и подзаконных нормативных правовых актов. Увеличение объемов законотворчества предъявляет повышенные требования к законопроектной деятельности исполнительных органов. Не секрет, что в целом объем и качество представляемых правительственных и иных документов оставляют желать лучшего.

Поскольку административные акты органов государственного управления являются важнейшим звеном в цепи реализации воли законодателя в общественную жизнь, постольку возникла повышенная потребность в совершенствовании механизма подготовки и реализации административно-правовых актов органов исполнительной власти.

Государственное управление - сложный и многогранный процесс. Для нашего государства организация управления проходит сложно: то длительное время не меняются функции и методы деятельности управленческих органов, то устаревает их структура, то управленческий персонал не умеет правильно решать новые задачи.

Застой в производстве, упадок науки, острое недовольство населения проводимыми в стране реформами и другие негативные проявления российского кризиса убедительно показывают на что должна быть ориентирована управленческая деятельность. Продолжающиеся негативные экономические и социальные процессы в государстве способствуют формированию закономерностей государственного управления также отрицательного характера.

Отметим одну из них. В организации управления сферами и отраслями нередко наблюдается явление "разрыва" правопреемственности государственных органов и принятых ими актов. Не всегда преемники принимают на себя "наследство" актов прежних субъектов права. Новые органы и кадры нередко стремятся начинать все сначала, забывая о предпринятых предшественниками шагах и действиях. В конечном итоге эффективность управляющего воздействия сводится к нулю. Вот почему одной из важных проблем сегодняшнего дня является повышение качества правовых актов, принимаемых всеми звеньями государственной власти.

1. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение

Выражением правовых форм деятельности субъектов государственного управления является правовой акт управления (административный акт).

Акты являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами. К ним относятся только правовые акты управления, а именно - акты, издание которых вызывает юридические последствия в виде установления, изменения, отмены правовых норм или установления, изменения, прекращения конкретных правоотношений в сфере исполнительной власти. В этом отличие правовых от неправовых форм осуществления органами власти исполнительной деятельности (организационных действий и материально-технических операций).

Итак, юридические последствия, порождаемые актами исполнительной власти, могут быть следующими:

а) они устанавливают, изменяют, отменяют нормы права (правила поведения) общего характера;

б) индивидуальный акт налагает конкретные обязанности на определенных субъектов или предоставляет им определенные права (обязанность выполнить ту или иную работу, право получить и использовать средства и т.д.);

в) индивидуальный акт управления служит юридическим фактом, если законодательство связывает с ним возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений в сфере исполнительной власти. Например, распоряжениями Правительства производится назначение или утверждение в должности определенных категорий государственных служащих;

г) акт управления может носить юрисдикционный характер, то есть содержать правовую оценку тех или иных факторов, решение споров о праве или применение установленной законом санкции (вынесенное административной комиссией постановление о наложении штрафа).

Как и представительные органы, субъекты исполнительной власти могут издавать нормативные акты. Наряду с судами они принимают юрисдикционные акты. Есть и категория правонаделительных актов о приеме (на работу, в вузы и т.д.), о награждении, назначении (пенсий, пособий), регистрации и т.д.

Целик А.М. в своей работе подверг критике взгляды некоторых юристов на нормативные административно-правовые акты управления как на вторичное нормотворчество.1¹ Целик А.М. Административно-правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и их применение в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. - М.: Академия управления МВД России, 1998. Действительно, ведь с помощью административно-правовых актов:

1) конкретизируются нормы высшей юридической силы, то есть содержащиеся в законодательных актах;

2) определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления;

3) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы;

4) определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Российской Федерации;

5) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных организаций;

6) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления;

7) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений;

8) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений.

Кроме того, акты управления могут служить:

основанием для издания других актов управления (например, на основе акта вышестоящего органа исполнительной власти издается акт нижестоящим органом исполнительной власти);

доказательством для суда, основанием для возбуждения судебного дела (например, об увольнении работника);

условием действительности других актов (например, выдача органами внутренних дел разрешения на приобретение огнестрельного оружия и др.).

Правовым актам свойственен ряд особенностей. Особенности позволяют отграничить их от иных юридических актов - законов, актов правосудия, протестов и представлений прокуроров, гражданских и иных договоров.

Правовые акты - самая большая по объему разновидность юридических актов, то есть правовой акт имеет юридическую (правовую) природу, обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован. Исполнение акта управления гарантируется, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства.

Специфика же юридического характера акта управления заключается в том, что нем содержится государственно-властное правовое разрешение вопросов управления. Иначе эту особенность можно определить как "официальность акта". Момент властности в актах управления выражен в наибольшей степени, что находит отражение в таких терминах, как "обязать", "запретить", "приказываю" и т.п.

Итак, определим признаки (особенности, основные черты) правовых актов управления:

1. Они принимаются при осуществлении административной власти, являются правовой формой исполнительной деятельности. Их издают субъекты исполнительной власти.

2. Подзаконность актов прежде всего означает их соответствие действующим законам (актам вышестоящих органов), то есть по юридической силе акт исполнительной власти ниже закона, принимается на основе и в соответствии с действующими законами, должен соответствовать по содержанию, форме и порядку их издания установленным требованиям. Например, в ст.115 Конституции РФ определено, что Правительство издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента. На основании и во исполнение перечисленных актов федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать свои нормативные акты (постановления, инструкции). Нормативные акты управления детализируют законы, организуют функционирование органов исполнительной власти.

3. Принимаются в одностороннем порядке, исходят от компетентного органа исполнительной власти, должностного лица или иного субъекта государственного управления. Этим они отличаются от, например, договоров, которые принимаются по соглашению сторон правоотношения. Односторонние действия выражают властную волю лишь одной стороны - органа исполнительной власти. Эта воля распространяется, естественно, лишь на подчиненные, подведомственные или подконтрольные данному органу управления объекты.

4. Носят творческий характер, поскольку направлены на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов. От субъекта управления здесь требуется: творческий, научный подход, предвидение, осмотрительность, учет и глубокий анализ фактических данных.

5. Решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно надлежащим образом оформлено. Оформление заключается в соблюдении процедуры принятия (согласование, обсуждение, голосование), необходимых требований делопроизводства (указание даты, номера, автора), подписи, а иногда и утверждения, регистрации, опубликования акта. Оформление управленческих актов в основном регулируется административным правом. Значит, их особенностью является то, что они принимаются и оформляются в порядке, установленном административно-правовыми нормами. Оформление актов Президента, Правительства РФ и некоторых других решений регулируется нормами конституционного, трудового, финансового права.

На основе анализа перечисленных признаков можно дать следующее определение. Правовой акт управления - это подзаконный юридический акт, принимаемый субъектами исполнительной власти, регулирующий управленческие отношения, обладающий государственно-властным, творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами и в соответствии с установленной процедурой.

Некоторые из признаков, свойственных правовым управленческим актам, могут быть иначе доступно проиллюстрированы путем сравнения их с другими актами государственных органов и общественных объединений.

От закона акт управления отличается тем, что он носит подзаконный характер. Закон имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов. Никакой акт государственного управления не может отменить или изменить закон. Если акт управления противоречит закону, то действует закон, тогда как закон может отменить или приостановить действие акта управления.

От судебных актов (приговора, решения, постановления) акты управления отличаются по юридическим свойствам, основаниям и порядку принятия. Судебный акт является актом применения нормы права к лицам, нарушившим права и законные интересы граждан, органов власти, учреждений. Большинство же актов управления издается в связи с совершением субъектами управления правомерных действий в процессе руководства сферами и отраслями управления.

От актов прокурорского надзора (протеста, представления, постановления) правовой акт управления отличается по юридическим свойствам и основаниям принятия. Акты прокурорского надзора являются формой реагирования прокурора на нарушения законности, они не содержат в себе новых норм права, предписаний исполнительно-распорядительного характера, что присуще актам государственного управления.

От гражданско-правовых актов (сделок) правовые акты управления отличаются по своей юридической природе и основаниям принятия. Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление сторон, тогда как акт управления может быть принят без согласия заинтересованных стороны.

Правовые акты управления отличаются также от актов негосударственных, общественных организаций и иных объединений. Последние обязательны лишь для членов организации (объединения), их исполнение обеспечивается средствами и методами самой организации. Юридическим государственно-властным характером акты негосударственных органов и организаций не обладают.

2. Виды правовых актов управления

Существует множество различных видов актов управления, поэтому возникает необходимость выделить критерии их классификации.

1. По юридическим свойствам:

нормативные, которые содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного адресата;

индивидуальные акты. Они не содержат в себе норм права. Разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления на основе других нормативных актов (постановления Правительства РФ о назначении конкретных лиц на должности заместителей министра, приказ руководителя о поощрении сотрудников). Это наиболее распространенный вид актов государственного управления;

акты смешанного характера содержат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам. Такие акты принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления общего и индивидуального значения (обзор - указание).

Четко обозначим характерные черты нормативных административно-правовых актов управления:

а) нормативный акт государственного управления отражает и закрепляет в правовой форме те общественные отношения, которые сложились в результате практического проведения в жизнь основных положений Конституции и основанных на ней законов;

б) нормативный акт управления может содержать обязательное правило поведения, направленное на установление прав и обязанностей либо органов государственного управления, либо должностных лиц, либо граждан, а также устанавливать структуру и порядок деятельности учреждений и организаций;

в) нормативный акт в большинстве случаев адресуется к множеству лиц и рассчитан на многократное применение. Нормативный акт государственного управления является подзаконным актом;

г) нормативный акт государственного управления есть форма выражения определенного правила, которое устанавливается органами государственного управления для регулирования общественных отношений в области исполнительной и распорядительной деятельности этих органов на основе закона.

Теперь выделим отличительные черты индивидуальных правовых актов управления, они:

а) готовятся на основе законов и других правовых актов органов государственной власти в целях их реализации применительно к конкретным делам, возникающим в процессе функционирования органов управления;

б) относятся к числу правовых средств организации исполнительной деятельности органов власти. Этим обусловлено их большое число и многообразие по содержанию и форме;

в) не являются в отличие от нормативных правовых актов управления индивидуальные акты источниками права, поскольку не устанавливают новых норм, не отменяют и не изменяют существующих;

г) направлены на одно, конкретное отношение, в то время как нормативным актом регулируется определенный вид типичных отношений;

д) чаще всего не имеют четкой внутренней структуры; по способу выражения могут быть как письменными, так и устными.

Целик А.М. в указанной ранее работе предлагает следующее определение: индивидуальный акт управления - это одностороннее волевое властное действие, совершаемое органом государственного управления в соответствии с законом, по реализации норм права в связи с конкретным делом, возникающим в процессе функционирования этого органа, вызывающее возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений и выражаемое в форме актов-документов или устных велений. Понятие дано несколько громоздкое, но включает в себя все признаки.

2. По сроку действия:

бессрочные - с неопределенным сроком действия;

срочные - в акте указан срок действия, по истечении которого акт утрачивает силу;

временные - действуют в течение определенного непродолжительного срока. В наименовании таких актов указывается, что они временные (временные инструкции).

Целик А.М. в отмеченной работе по действию актов во времени выделяет акты однократного и длящегося действия. Это верный, на мой взгляд, подход, так как трудно иногда отнести акты однократного действия (приказ о денежном поощрении) к категории срочных или временных актов.

3. По территории действия:

действующие в масштабе РФ;

действующие в масштабе субъекта федерации;

действующие в масштабе административно-территориальной единицы (город, проселок, село).

4. По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты:

общие издаются органами общей компетенции (правительством, администрацией) и обладают большей юридической силой, чем межотраслевые;

межотраслевые принимаются исполнительными органами межотраслевой компетенции (например, госкомитетом РФ по статистике);

отраслевые (акты министерств, госкомитетов, управлений, отделов).

5. По органам, издающим акты (по наименованию):

указы и распоряжения Президента;

постановления и распоряжения Правительства;

приказы, распоряжения, указания, инструкции министерств;

постановления государственных комитетов, приказы, распоряжения, указания, инструкции председателей госкомитетов;

приказы, распоряжения, указания и инструкции руководителей федеральных комиссий, служб, агентств.

постановления и распоряжения глав администраций субъектов РФ;

распоряжения мэра г. Москвы.

Органы исполнительной власти республик в составе России (президенты, правительства, министерства и др.) издают акты, сходные с правовыми актами управления федеральных органов исполнительной власти.

Отличие постановлений и решений, принимаемых коллегиальными органами исполнительной власти, от распоряжений, принимаемых этими же органами, заключается в степени важности и сложности вопросов, по которым они издаются, а также в порядке их издания. Постановления принимаются в коллегиальном порядке по наиболее важным вопросам. Распоряжения принимаются по менее сложным вопросам текущего управления без коллегиального обсуждения.

Приказы, распоряжения издают, как правило, руководители единоначальных органов исполнительной власти.

Приказ - это обязательное для исполнения подзаконное предписание руководителя органа управления, обращенное к подчиненным органам, учреждениям и работникам. Приказы министра могут быть индивидуальными и нормативными актами. А вот инструкция всегда есть акт нормативный, индивидуальных инструкций не существует. Однако инструкция содержит нормы производного характера, этот акт не устанавливает новых норм права, а лишь определяет порядок проведения в жизнь, порядок применения и наилучшую организацию исполнителей закона. Инструкция представляет собой такой нормативный акт, который конкретизирует применение закона, детально определяя порядок деятельности лиц, призванных провести закон или постановление правительства в жизнь.

Существуют также нормативные акты государственного управления, которые определяют структуру, порядок деятельности того или иного органа, определяют в общих чертах права и обязанности должностных лиц этого органа, то есть определяют компетенцию данного органа государственного управления, создают определенный правовой статус. Эти акты носят название "Положения".

Особую группу актов составляют так называемые "обязательные постановления", то есть такие решения, которые обязательны для всех или определенной группы граждан и должностных лиц, находящихся на территории, на которую распространяется компетенция данного исполнительного органа.

Решение - основной акт, принимаемый в целях разрешения наиболее важных вопросов. Решением является обязательная для исполнения программа действий, принятая правомочным субъектом в установленном порядке, содержащая цели и способы ее наилучшего выполнения, набор средств (материальных, технических, финансовых и др.), указание на исполнителей и сроки исполнения.

6. По форме выражения (по способу выражения):

словесные (письменные, устные);

конклюдентные. Воля субъекта управления выражается при помощи определенных жестов, сигналов, знаков, явно выражающих решение субъекта применения права. Это повеления, не имеющие характер письменного акта (например, обозначение закрытых участков, зон).

По мнению Целика А.М., дополнительно можно выделить критерии классификации индивидуальных актов:

- по характеру предписаний - императивные, поручительные, рекомендательные;

- по кругу лиц, для которых индивидуальные акты управления являются обязательными - внутренние и внешние;

- по вступлению в юридическую силу - акты, для которых момент принятия (подписания) компетентным органом (должностным лицом), вступления в юридическую силу и начала действия по времени совпадают и акты, для которых момент подписания и вступления в юридическую силу не совпадают.

3. Процедура принятия административно-правовых актов управления

Процесс принятия административно-правовых актов управления, как правило, включает в себя последовательное совершение следующих действий: постановка вопроса о подготовке акта, разработка проекта, согласование, подписание, государственная регистрация, опубликование, вступление в силу, организация его исполнения.

На схеме эта процедура может быть изображена в виде "лесенки". Этим подразумевается то, что перечисленные операции выполняются последовательно одна за другой, начиная с действия, указанного на верхней "ступеньке."

Процедура принятия административно-правового акта

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. №1009 с изменениями от 11 февраля 1999 г.1¹ СЗ РФ. - 1997. - №33. - Ст.3895; №50. - Ст.5689; 1998. - №47. - Ст.5771; 1999. - №6.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Обычно подготовка акта исполнительной власти производится самим органом, в компетенцию которого входит его издание, или, по его поручению, одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями, должностными лицами. Проекты актов управления могут разрабатываться группами специалистов, для чего создаются экспертные группы по различным вопросам, в том числе по определению стоимости предусматриваемых мероприятий. Согласование проекта осуществляется заинтересованными органами, все нормативные акты должны быть согласованы с юридической службой. Согласование оформляется визами.

Срок подготовки проекта и издания правового акта во исполнение федеральных законов не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок.

Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования.

Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов. Значительные по объему правовые акты делятся на главы.

Одновременно с разработкой проекта правового акта должны быть подготовлены предложения о внесении изменений и дополнений в ранее изданные акты.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы органа исполнительной власти.

Требования к содержанию и форме правовых актов управления.

Требования к содержанию можно свести к его всесторонней обоснованности - технической, финансовой, организационной (наличие кадровых возможностей, времени для исполнения и т.д.). Много дискуссий было по поводу принятия Федерального Закона "О статусе военнослужащих". Он был принят 27 мая 1998 г., но не обеспечен финансовыми средствами и поэтому реализуется не в полном объеме.

К форме правового акта предъявляются следующие требования: соблюдение юридического стиля, четкость, краткость формулировок. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут исказить его смысл.

К примеру, когда смысл команды "казнить нельзя помиловать" становится противоположным в зависимости от того, до или после слова "нельзя" поставлена запятая, можно добавить массу современных примеров. Так, в команде "выделить две машины: "Жигули" и "Запорожец" при оформлении потеряли двоеточие, и организация получила три машины по письму, в котором значилось: "выделить две машины "Жигули" и "Запорожец", а кому-то ни чего не досталось.

Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем органа власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Подписанный нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

наименование органа, издавшего акт;

наименование вида акта и его название;

дата подписания акта и его номер;

наименование должности и фамилии лица, подписавшего акт.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия подлежат государственной регистрации.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания представляются в Минюст России. Государственная регистрация в Министерстве юстиции производится в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости этот срок может быть продлен до одного месяца.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции в "Российскую газету", в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература".

Государственная регистрация актов министерств и ведомств РФ начата с 25 мая 1992 г. Она представляет собой контрольную функцию, которая преследует цель обеспечить соблюдение законности в деятельности федеральных министерств и ведомств, не допустить ущемления свобод и законных прав интересов граждан. Особенностью этой функции является то, что посредством ее исполнительная власть контролирует себя изнутри.1¹ Жевакин С.Н. Государственная регистрация ведомственных нормативных актов: краткий комментарий и обзор практики применения //Государство и право. - 1995. - №5.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утвержден Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. с изменениями от 16 мая 1997 г., от 13 августа 1998 г.1¹ СЗ РФ. - 1996. - №22. - Ст.2663; 1997. - №20. - Ст.2242; 1998. - №33. - Ст.3967.

Акты Правительства РФ подлежат опубликованию в течение 10 дней после дня их подписания. Акты иных федеральных органов исполнительной власти публикуются в те же сроки со дня их регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, правовых последствий не влекут как не вступившие в силу.

Акты Правительства РФ вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования либо со дня их подписания, в зависимости от категории документа.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

В целях реализации названного постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 3 октября 1997 г. №642 утверждены новые "Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России" и образцы их оформления, "Инструкция о порядке ведения систематизированного учета нормативных правовых актов в органах внутренних дел РФ" и "Классификатор систематизированной картотеки нормативных правовых актов в системе МВД России".

В Правилах

даны четкие определения различных видов нормативных правовых актов, принятых в системе МВД России (директивы, приказа, положения, наставления, инструкции, правил, устава);

определены права руководителей Министерства и основания для подготовки и издания ведомственных нормативных правовых актов;

установлено, что правоподготовительные работы осуществляются на плановой основе, а организация, координация и контроль за обеспечением нормотворческого процесса в центральном аппарате Министерства возлагается на Правовое управление Главного штаба МВД России;

детально регламентируется порядок подготовки, оформления и согласования проектов документов, рассмотрения их в Правовом управлении, представления на подпись руководству Министерства и вступления в силу;

устанавливается порядок государственной регистрации в Министерстве юстиции ведомственных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер;

разъясняются особенности подготовки проектов законодательных, президентских и правительственных нормативных правовых актов.

Многие предписания, содержащиеся в Правилах, применимы в работе над любым управленческим документом, соблюдение их обязательно в повседневной деятельности каждого штабного аппарата. Вот, например, некоторые из них:

при подготовке наиболее важных, сложных и больших по объему проектов могут создаваться рабочие группы (комиссии) из числа наиболее опытных специалистов;

в процессе работы осуществляются сбор и изучение относящейся к теме информации. Она может содержаться в законодательных актах, указах Президента, постановлениях Правительства, ведомственных нормативных правовых актах, материалах коллегий и совещаний при Министре, докладах и выступлениях руководителей МВД России, УВД, актах инспекторских проверок, справках о результатах командировок и других обобщенных документах, научной литературе и материалах периодической печати, в том числе печатных изданиях Министерства, статистических и иных материалах;

подготовке сложного проекта предшествует разработка его концепции, плана-проспекта и календарного плана-графика;

содержание проекта должно с наибольшей полнотой отражать его предмет, обеспечивать согласованность с другими документами в данной области, структура - обеспечивать логическое развитие темы, заголовок должен быть предельно кратким и точно отражающим содержание документа;

текст проекта излагается простыми фразами, чтобы исключалась возможность неоднозначного его толкования.

Во исполнение названного министерского документа в аппарате УВД администрации Красноярского края разработан и 2 февраля 1998 г. принят приказ №55 "О мерах по реализации приказа МВД РФ от 3 октября 1997 г. №642".

Этим приказом УВД края утверждены "Правила подготовки нормативных правовых актов в аппарате УВД Красноярского края," которые определяют порядок организации и ведения работы по подготовке в аппарате краевого УВД проектов нормативных правовых актов (приказов, положений, наставлений, инструкций, правил и уставов).

Для практической деятельности органов внутренних дел немаловажно следующее. Вопросы об охране права авторства на документированную правовую информацию не возникают, так как согласно Закону "Об авторском праве и смежных правах" (от 9 июля 1993 г. с изменениями от 19 июля 1995 г.) официальные документы (законы, судебные решения и иные тексты законодательного, административного, судебного характера) не являются объектами авторского права. Однако считаю, что необходимо законодательно закрепить обязанность соответствующих государственных структур за создание достоверной информации такого рода, за обеспечение полного и своевременного ее распространения, а также ответственность за нарушения в этой области. Соответствующее законодательство пока только развивается.

Хотелось бы сказать несколько слов и об организации в стране информационно-правового обеспечения органов государственной власти.

Отношения, связанные с распространением информации о действующих и о ранее принятых нормативных актах, планируется урегулировать ФЗ "О правовой информации", проект которого уже подготовлен.1¹ Горбачева Е.В. О разработке проекта Федерального Закона "О правовой информации" //Сб. НТИ. Сер.1. - 1993. - №7.

Знание закона - обязательное условие нормального существования правового государства. Пока усилия государства в этом плане направлены в основном на удовлетворение потребностей органов государственной власти. Хотя принимаемые федеральные законы и акты Правительства РФ публикуются в периодичной печати и издаются в специальных сборниках, это не решает проблемы информационно-правового обеспечения в полном объеме. Нормативно-правовые акты изменяются и дополняются в связи с текущим законодательством, поэтому необходима постоянная работа по приведению их в соответствие с действующим законодательством. Хуже обстоит дело с информацией о ведомственных актах, актах республик в составе РФ и об актах органов местного самоуправления. В основной массе акты этих органов не публикуются в периодической печати.

В последние годы растет число автоматизированных негосударственных (коммерческих) систем правовой информации, однако оказываемые услуги платные. Для широкого использования создается единая Российская автоматизированная система информации о нормативно-правовых актах.

За рубежом ПЭВМ применяются в правовой сфере давно и эффективно. Практически все развитые страны имеют свои мощные банки правовой информации, тысячи пользователей получают информацию по обычному телефону.

4. Действие правовых актов управления. Условия эффективности административно-правовых актов

правовой акт управление

Действующим является акт, обладающий юридической силой, то есть способный выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти.

Действие правового акта во времени определяется различными критериями: указание на календарные сроки (например, в течение 3-х лет), до официальной отмены акта, по исполнении содержащихся предписаний, до прекращения обстоятельств, в связи с которыми акт был принят (например, прекращение стихийного бедствия и др.). По общему правилу правовой акт обратной силы не имеет.

Действие правового акта в пространстве определяется размерами, масштабами территориального пространства, в пределах которого акт действует.

При нарушении юридических требований, предъявляемых к актам управления, может встать вопрос об их действительности. Такие акты могут быть ничтожными и оспоримыми.

Ничтожными называются правовые акты управления, которые вследствие своей незаконности не могут порождать и не порождают юридических последствий.

Акты признаются ничтожными, если:

1) есть прямое указание закона;

2) приняты с нарушением компетенции издавших их органов;

3) нет законного основания (заявления, заключения и др.) для принятия акта;

4) нарушен срок давности;

5) акт предписывает совершение преступления и т.д.

Еще в артикулах Петра 1 указывались три условия необязательности приказа начальника, если "требуемое деяние:

а) не касается службы;

б) непристойно ей;

в) не соединено с пользой его Величеству или государству".1¹ Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса: Курс лекций. - М.: Изд-ие г-на Тихомирова М.Ю., 1998.

Оспоримыми называются правовые акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами.

Например, оспоримыми являются акты, которые содержат неточности фактического характера. Оспоримые акты могут быть признаны правомерными (после устранения обнаруженных в них недостатков) или недействительными. А для должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые отрицательные, вплоть до освобождения от должности и уголовной ответственности.

В государственном управлении существует презумпция правильности актов управления, то есть предполагается, что акт управления принят и издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для тех, кому он адресован. Правовой акт управления может утратить юридическую силу не только в связи с признанием его недействительным. Он может быть отменен органом, издавшим этот акт, или вышестоящим государственным органом, пользующимся правом такой отмены. Основаниями отмены актов управления могут быть:

незаконность акта;

практическая нецелесообразность;

необходимость замены устаревшего акта новым (СССР на РФ).

Кроме того, многие акты вправе признать незаконными суды. Статьей 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. "О конституционном Суде Российской Федерации"1¹ СЗ РФ. - 1994. - №13. - Ст.1447. предусмотрено, что Конституционный Суд по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта государственной власти может принять решение о признании нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции.

Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. признаны не соответствующими Конституции РФ пункты 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. №713.2² СЗ РФ. - 1998. - №6. - Ст.783.

По названным основаниям могут производиться и изменения актов управления, а также поправки и дополнения.

От отмены правовых актов управления следует отличать их приостановление, которое означает официальное временное прекращение действия акта до рассмотрения органом, который обладает правом отмены акта. Приостановление действий актов управления производится в тех случаях, когда уполномоченный на то орган считает изданный акт незаконным либо нецелесообразным, но не обладает правом на его отмену.

Действие некоторых актов (например, постановлений о наложении административных взысканий согласно ст.270 КоАП РСФСР) приостанавливается в связи с принесением протеста прокурора и подачей жалобы (также в случае принесения прокурором протеста на приказ начальника исправительной колонии, ограничивающий права заключенных).

В соответствии со ст.85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ по мотивам законности "до решения этого вопроса соответствующим судом".

Главный критерий, которому должна удовлетворять деятельность органов исполнительной власти, а значит и решений - это эффективность.

Эффективность управленческих решений зависит от многих факторов:

их качества;

организации исполнения;

стабильности обстановки;

квалификации кадров и др.

Качество управленческих актов зависит от соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты.

Требования к правовым актам государственного управления охватывают весь процесс рождения и действия актов, поэтому их можно разделить на требования, относящиеся к разработке и принятию актов управления, вступлению их в действие, к содержанию и форме.

Приведем следующую схему:

Требования, предъявляемые к правовым актам государственного управления

Общими важнейшими требованиями, предъявляемыми к управленческим актам, являются их законность и целесообразность.

Законность актов означает, что

всякий акт управления может быть издан лишь в пределах компетенции соответствующего органа. Он должен основываться на требованиях ст.11 Конституции о разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти субъектов РФ. Акт управления не должен ограничивать или нарушать права и законные интересы граждан и негосударственных организаций;

предписания акта не могут противоречить нормам законов и актов вышестоящих органов исполнительной власти. Статья 76 Конституции требует, чтобы законы и иные нормативные акты субъектов РФ не противоречили другим федеральным законам. Во всех иных случаях действует акт, принятый на уровне субъекта Федерации. При наличии противоречий действует федеральный закон или нормативный акт федеральных органов исполнительной власти.

Так, в пунктах "к" и "н" постановления Алтайского законодательного собрания от 17 мая 1994 г. №27 "Об административной ответственности за нарушение общественного порядка в крае" такие действия, как порча внешнего вида стен зданий, лестничных клеток, лифтов, транспортных средств, нанесение в них различного рода неустановленных записей, а также поломка технических средств регулирования дорожного движения, автоматов газированной воды, таксофонов, игровых приспособлений и других, рассматриваются как административные правонарушения. Такого рода деяния признаются административными проступками и в ст.ст.15, 17, 18 Закона Омской области от 28 ноября 1994 г. №19 "Об административной ответственности за нарушение общественного порядка на территории Омской области". Статья 214 УК РФ "Вандализм" перечисленные выше действия включает в объективную сторону состава преступления. Очевидно, что указанные статьи региональных законов должны быть приведены согласно ч.2 ст.2 Федерального Закона от 13 июня 1996 г. "О введении в действие УК РФ", в соответствие с ним.

Целесообразность акта управления означает его полезность с точки зрения государственных интересов, а не личных и аппаратных. Поэтому акты управления должны быть научно обоснованными по содержанию и грамотными по форме.

Чтобы акт был целесообразным, он должен соответствовать реальной обстановке и быть своевременно принятым. Очень важно обеспечить также комплексность в решении вопросов, учитывать ранее принятые акты.

"Одна из основных трудностей в управленческой деятельности состоит в необходимости принимать решения в условиях неопределенности или при неполных знаниях о возможных последствиях принимаемых решений". Морис У. Наука об управлении. - М.: Юрид. лит., 1971. - С.15.

Принимая сложные и уникальные решения, субъекты административной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю необходимую информацию, просчитать все возможные варианты действий и последствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, большей или меньшей неопределенности, связаны с управленческим риском. Поэтому огромное значение имеют квалификация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство.

Нецелесообразность акта может сделать его эффективность нулевой. Более того, исполнение такого решения может причинить огромный вред обществу, несравнимый с затратами на подготовку, принятие и исполнение решения. Достаточно напомнить об ущербе, нанесенном решением о вводе войск в Афганистан, мерами, принятыми в 1985-1989 годы по борьбе с пьянством, рядом актов о приватизации, налогообложении.

5. Административные договоры

В качестве источника административного права договоры ранее почти не выделялись. О них обычно говорилось как об одной из форм управления, встречавшейся на практике. В литературе
20-х годов административные договоры рассматривались как побочная форма управленческой деятельности, в 60-х годах - в качестве проявлений ее демократизации, основанных на равенстве "неравных сторон".

Интерес к ним возрос в настоящее время, хотя многие аспекты остаются неразработанными. В сущности, есть лишь отдельные попытки объяснить некоторые правовые феномены нетрадиционных форм отношений, которые "не вписываются" ни в обычные управленческие отношения, ни в классические гражданско-правовые договоры. Еще не создано самой модели административно-договорных отношений и соответствующего ей административного договора.

Теоретическое и практическое значение проблемы административного договора возрастает в связи с отказом от так называемой "административно-командной системы," переходом страны к системе рыночных отношений и повышением степени самостоятельности граждан, предприятий и других субъектов.

Законодательством резко ограничено количество ситуаций, в которых с помощью властных правовых актов государство и местное самоуправление могут обеспечить достижение стоящих перед ними задач. В связи с этим возрастает количество случаев "мягкого" воздействия исполнительных органов на субъекты административно-правовых отношений в указанных целях.

Главное заключается в объективных причинах возрастания роли договорного регулирования. Данная тенденция стала универсальной, охватывая все сферы экономической и социальной жизни и отражая самостоятельность хозяйствующих и иных субъектов. Объекты управления приобретают во всё большей степени свойства саморегулирующихся организаций. Многие отношения физических и юридических лиц теперь регулируются договорами. Меняющиеся цели и функции управления и регулирования приводят к переменам в статусе исполнительных органов и методах их деятельности.

Итак, административный договор относится к числу тех правовых явлений, которые не получили широкого освещения в отечественной юридической науке. Ситуация вокруг его концепции, складывавшаяся в течение многих лет, во многом парадоксальна.

Упорно отвергавшиеся теорией советского права договоры административного характера тем не менее использовались в практике государственного управления на протяжении почти всего столетия. Однако и сегодня проблема административного договора так же далека от своего разрешения, как и в начале века. Лишь недавно стали появляться монографические исследования, специально посвященные теории управленческих договоров. Однако это только первые серьезные шаги на этом пути. Отсутствуют нормативные акты, регламентирующие хотя бы общие вопросы, связанные с использованием административных договоров в государственном управлении. Некоторые правоведы до сих пор считают, что концепция административного договора не более чем безжизненная теоретическая конструкция.

Довольно часто высказывается точка зрения, что договор - правовое явление, исторически присущее области частного права, тогда как в публично-правовой сфере приемлемо лишь императивное волеизъявление субъекта государственной власти. Подобная позиция как раз и не соответствует действительной эволюции этого правового института. Его развитие происходило параллельно в публичном и частном праве. Межгосударственные соглашения и договоры являются ровесниками государства и в определенной мере возникли даже раньше договоров в частноправовом смысле.

Административный договор занимает особое, пограничное место среди категорий исполнительных (управленческих) и гражданско-правовых.

Категория организационно-правового договора представляет собой пример интеграции: на базе правового акта исполнительной власти как формы государственной и муниципальной исполнительной деятельности и сделки как формы гражданско-правовой деятельности.

Административный договор сочетает в себе элементы своих предшественников. Он несет определенные черты акта исполнительной деятельности. Прежде всего, внешне он выступает в качестве такого акта (постановления главы Администрации, приказа министра и т.п.). В организационно-правовом договоре четко выражается властная компетенция исполнительного органа: он, используя предоставленные ему права, санкционирует или разрешает определенного рода деятельность, обязывает установленный круг субъектов выполнить определенного рода действия, предписывающие конкретным органам, структурам, подразделениям или должностным лицам осуществлять контроль за выполнением предусмотренных мероприятий.

Вместе с тем в административном договоре есть черты и "обычной" гражданско-правовой сделки, которая в обычных условиях оформляется договором со взаимными правами и обязанностями двух или более сторон конкретных правоотношений.

Второй субъект административного договора добровольно берет на себя обязательства перед государством или местным самоуправлением в лице соответствующего исполнительного органа. И исполнительный орган берет на себя определенные обязательства перед определенным субъектом.

Это именно обязательства, поскольку сторона-организатор берет их на себя самостоятельно, а не в силу прямого предписания законодательного или иного нормативного акта. При этом учитываются конкретные жизненные обстоятельства и реальные возможности, которыми располагает исполнительный орган как сторона-организатор отношений.

В любом случае, договор, который квалифицируется как административный, не идентичен "обычному" договору как гражданско-правовому институту. Одна сторона - исполнительный орган - не может считаться равноправным с другой стороной - субъектом, и властная воля исполнительного органа четко проявляется в договорных отношениях.

Таким образом, нельзя согласиться с позицией юристов, утверждающих, что договор является исключительной прерогативой гражданского права и может применяться только в рамках имущественных отношений. Согласно такой трактовке применение договора для регулирования отношений с иным содержанием, использование его понятия другими науками не является целесообразным. Такой подход не подтверждается реальной практикой договорных отношений, которые отнюдь не ограничиваются рамками гражданского права. В частности, сегодня известны международные, государственно-правовые, административные, гражданские договоры. Не случайно поэтому некоторые отечественные ученые-юристы отмечали универсальную роль договора.

...