Административно-правовые акты управления

Итак, если раньше договорные отношения были характерны преимущественно для гражданского, трудового, семейного права, то сегодня картина меняется.

По сути дела, почти во всех отраслях права, включая и административное право, договор приобретает смысл важного средства саморегуляции отношений партнеров. Причем различаются договоры как юридические документы и как правовые акты, порождающие другие акты и более конкретные правоотношения. В последнем случае именно нормативные договоры становятся источником административного права. Поэтому нужно хорошо знать природу и виды договоров, порядок их заключения и исполнения.

Одним из ключевых в концепции административного договора является вопрос о его понятии и признаках. Эта проблема относится к числу малоразработанных аспектов административно-договорной теории. Имеющиеся в данном направлении работы, к сожалению, ее не разрешили. С этой целью следует обратиться сначала к общеправовому понятию административного договора. Оно многозначно, поэтому при рассмотрении общеправового понятия договора будет иметься в виду договор как общеправовая категория, а анализируя любую отраслевую его разновидность следует подразумевать договор как вид юридического или нормативного акта.

Рассмотрим понятие договора подробнее. Слово "договор" означает соглашение, обычно письменное, о взаимных обязательствах. То есть, договором будет являться достигнутое на основе переговоров согласие по какому-либо вопросу, выраженное в добровольном принятии на себя определенных обязательств. Однако буквальное значение слова зачастую не отражает его юридический смысл. Поэтому для выяснения общеправового понятия договора целесообразно обратиться к трудам тех правоведов, которые занимались проблемами договора как общеправовой категории. Существует определение: "Договор, в самом широком смысле, может быть определен как согласованное волеизъявление двух или нескольких формально равных субъектов, совершаемое с целью вызвать юридические последствия".1¹ Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в регулировании общественных отношений //Ученые записки ВИЮН. Вып.6. - 1976. - С.82.

Общетеоретическое определение договора следующее: договор есть соглашение сторон, выражающее их волю к установлению, изменению и прекращению их прав и обязанностей, к совершению либо воздержанию от совершения юридических действий.

Для него характерны следующие признаки:

а) это добровольное соглашение сторон, основанное на их свободном волеизъявлении;

б) в договорных отношениях участвуют равные стороны; не допускается ущемление интересов какой-либо одной стороны;

в) договор предполагает соглашение сторон по всем существенным аспектам;

г) договор чаще всего имеет возмездный характер;

д) стороны несут взаимную ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение принятых обязательств;

е) закон гарантирует юридическую силу договоров, определяя "договорное поле," виды договоров, процедуры их заключения и исполнения.

Это важнейшие признаки договора, как общеправовой категории. Отсутствие хотя бы одного из них означает невозможность договора как такового.

Договоры чаще всего регулируют отношения двух сторон и рассчитаны на установление, изменение и прекращение конкретных правоотношений. Договорные обязательства сторон в этом смысле индивидуализированы и не порождают обязательств других физических и юридических лиц. Такие договоры являются разновидностью правового акта, который предназначен для применения норм права и носит конкретно-индивидуальный характер.

Нормативные же договоры отличаются установлением правил длительного назначения для широкого круга адресатов, которые должны в соответствии с ними издать правовые акты, заключить соглашения, совершить юридически значимые действия. Таких договоров становится много в конституционном и административном праве.

Отраслевые разновидности договоров имеют указанные выше характерные черты, отличаясь, однако, друг от друга рядом специфических признаков. Административные договоры характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными спецификой регулируемых отношений, складывающихся в сфере государственного управления.

Обязательным признаком административного договора является участие в нем органа государственной власти. Как известно, государственное управление могут осуществлять лишь специально уполномоченные государством субъекты управления, а административный договор как раз и регулирует отношения государственно-управленческого характера. Следовательно, без участия органа государственной власти или органа местного самоуправления не может быть административного договора.

Исключение составляют случаи, когда орган государственной власти делегирует соответствующие полномочия какой-либо негосударственной организации. Впрочем, участие в административном договоре представителя административной власти является обязательным, но вовсе не достаточным атрибутом для его признания.

Квалификация договора в качестве административного и его отграничение от других видов договора могут осуществляться лишь на основе совокупности специфических отраслевых признаков. Иное означало бы признание административными всех договоров, заключаемых государственными организациями.

При выяснении правовой природы договоров органов государственной власти следует исходить не столько из характеристики субъектов, вступающих в договорные отношения, сколько из содержания договора, его предмета и цели. Если стороны преследуют цель совершения действий с имуществом (то есть договор опосредует имущественные отношения), то такой договор следует отнести к числу гражданско-правовых. В случаях же, когда стороны стремятся урегулировать вопросы, связанные с управлением(в том числе управлением имуществом), договор всегда имеет административно-правовую природу.

Отсюда вторым и важнейшим признаком договора является то, что его содержание носит организационно-управленческий характер. Целью административных договоров всегда является регулирование управленческих отношений. Посредством заключения такого договора стороны договариваются об осуществлении определенных действий в интересах государственного управления.

Правовой базой административных договоров служат нормы административного права. Поскольку его нормы используются и другими отраслями права (например, финансовым и земельным), то и в сфере их действия также могут заключаться договоры административного характера. Нормы административного права, регламентирующие заключение административных договоров, могут содержаться как в законодательных актах, так и в актах органов исполнительной власти.

Ответственность сторон за неисполнение либо ненадлежащее исполнение условий административного договора может носить административный, дисциплинарный или гражданско-правовой характер. Правда, мы не разделяем точку зрения авторов, утверждающих, что эта ответственность не может носить имущественного характера, а если в договоре предусмотрены определенные имущественные санкции (например неустойка), то он является гражданским. Действительно, в правовой литературе такая ответственность характеризуется как гражданско-правовая. Не оспаривая этого положения, заметим, что правовая природа санкций, предусмотренных за нарушение условий договора сторонами, не может повлиять на его юридическую природу, ибо не затрагивает самого предмета договора.

В тех случаях, когда органом государственной власти является лишь одна сторона, а в качестве второй выступает, например, гражданин, то в договоре могут быть предусмотрены особые контрольные или надзорные полномочия первой стороны. Если же административный договор заключается между одноуровневыми органами государственной власти, то подобного рода полномочиями могут наделяться обе стороны.

Таковы основные признаки административного договора. Участие в нем органа государственной власти и управленческая направленность предмета являются признаками договора. Что же касается остальных, то они являются факультативными и могут отсутствовать в некоторых разновидностях административного договора.

С учетом вышеизложенного можно дать следующее определение: административный договор - это основанное на нормах административного права соглашение, понимаемой как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственной власти либо его законным представителем.

В юридической литературе приводятся и другие определения административного договора.1¹ Новоселов В.И. Административные договоры //Конституционное и муниципальное право. - 1999. - №1. - С.15; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса: Курс лекций. - М.: Изд-ие г-на Тихомирова М.Ю., 1998. - С.190.

В отечественной правовой литературе существуют классификации договоров административного характера по ряду оснований. Считаем, что оптимальными критериями их классификации являются следующие:

юридические свойства;

основания заключения;

субъекты договора;

предмет договора;

характер взаимоотношений между сторонами договора.

По юридическим свойствам административные договоры можно подразделить на правоустановительные и правоприменительные. По сути, речь здесь идет об административных договорах нормативного содержания и административных договорах как юридических фактах. Договоры первого вида заключаются между государственными органами, обладающими правотворческими полномочиями. Один из этих органов или все должны быть органами власти.

Такой договор выступает в качестве источника права. В сфере административного права необходимость заключения подобного рода договоров вызывается, как правило, тем, что подлежащие урегулированию управленческие отношения находятся за пределами возможностей воздействия одного органа власти либо регулирование данных отношений каким-либо одним органом оказывается неэффективным.

Для должного урегулирования тех или иных отношений требуется согласованная воля, единое волеизъявление двух или нескольких органов, обладающих правотворческими правомочиями. Такого рода договоры называют по-разному, например совместным приказом или инструкцией. Но, как справедливо заметил Александров Н.Г., независимо от названия в этих случаях мы имеем договорный нормообразующий факт: в нем участвуют волеизъявления двух или более органов, из которых каждый в отдельности способен быть субъектом нормотворческой деятельности.

Именно это и отличает нормативный договор от волеизъявлений, образующих единую волю одного коллегиального органа. Однако, несмотря на договорную природу подобных нормообразующих фактов, они всегда порождают вертикальные управленческие отношения для органов, находящихся в подчинении у сторон такого договора. Каждой из сторон, заключивших такой административный договор, издается односторонний административный акт, в котором подведомственным учреждениям предписывается совершение действий, предусмотренных договором.

В отличие от административных договоров нормативного содержания правоприменительные договоры (договоры как юридические факты) определенным образом схожи с договором частного права (например, с договорами гражданского права). Сходство это, конечно, условно и выражается в том, что, как и договоры гражданского права, правоприменительные административные договоры направлены на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений. Они заключаются на основе норм административного права и конкретизируют их применительно к реальным отношениям, имеющим место в сфере государственного управления.

Нормы административного права непосредственно воздействуют на содержание таких договоров. А потому единое волеизъявление сторон всегда направлено на практическую реализацию целевой функции нормы административного права.

В отличие от правотворческих административных договоров правоприменительным договорам административного характера присущ более широкий круг субъектов, способных быть участниками такого договора. Они могут заключаться как между двумя или более органами власти, так и между органом власти и частной организацией или отдельным гражданином.

Примером договора первого рода может служить договор об обмене информацией, а второго рода - договор о поступлении гражданина на государственную службу.

По предмету можно выделить:

1) договоры о компетенции;

2) договоры о сотрудничестве;

3) договоры о поступлении граждан на государственную службу (административно-трудовые договоры).

Договоры о компетенции. В последние годы получили распространение различного рода договоры о компетенции между органами государственной власти. Это могут быть соглашения о разграничении сфер ведения или договоры о делегировании полномочий одним органом власти другому. С точки зрения административного права нас интересуют, в первую очередь, договоры, заключаемые между органами исполнительной власти. Например, в ч.3 ст.78 Конституции РФ предусматривается заключение соглашений между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, на основании которых первые могут передавать последним осуществление части своих полномочий.

Очевидно, что речь идет о властных полномочиях в сфере деятельности органов исполнительной власти.

Таким образом, на основе договора происходит перераспределение управленческих полномочий. Это позволяет говорить об административно-правовой природе подобного рода договоров. Вопрос о юридической их природе неизбежно ставит перед нами проблему разграничения предметов конституционного и административного права. С нашей точки зрения, между предметами указанных отраслей права нет резкой границы. Относящиеся исключительно к сфере конституционного или административного права вопросы могут затрагивать и ряд аспектов, касающихся "совместного ведения".

При этом нормы конституционного права устанавливают основы регулирования "совместных" вопросов, а нормы административного права их дополняют и развивают. Так, концептуальные основы функционирования исполнительной власти, наряду с представительной и судебной ветвями власти, в Российской Федерации устанавливают нормы конституционного права. Однако основную нагрузку по урегулированию общественных отношений в сфере исполнительной власти несут нормы административного права.

Например, в Конституции содержатся нормы, регулирующие правовой статус и деятельность Правительства России, являющегося высшим органом исполнительной власти Российской Федерации.

И все же трудно согласиться на этом основании с мнением, будто правовой статус и деятельность Правительства Российской Федерации регулируются нормами лишь конституционного права. Несомненно, что многие аспекты правового положения Правительства России и его деятельности регулируются нормами административного права и таким образом подпадают и под его "юрисдикцию".

То же самое происходит и с соглашениями о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Законом Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусмотрена передача полномочий органами государственной власти органам местного самоуправления на основе договора. Однако такой способ передачи полномочий предусматривался проектом этого закона.

По нашему мнению, передача полномочий органами государственной власти органам местного самоуправления должна осуществляться на договорной основе, поскольку это позволит учитывать специфику конкретной ситуации, а также особенности того или иного региона.

Договоры о сотрудничестве. В данную группу входят различные договоры о совместной управленческой деятельности, об обмене информацией, об организации совместных мероприятий и т.д.

Договоры о совместной управленческой деятельности заключаются, как правило, между двумя или более органами государственного управления в целях организации взаимодействия и координации действий для эффективного управления теми сферами общественной жизни, которые входят в компетенцию сразу нескольких органов государственного управления.

Эти договоры могут предусматривать объединение усилий договаривающихся сторон как на основе одной функции управления, например, планирования, так и на основе нескольких функций. К примеру, в 1991 г. было заключено соглашение о сотрудничестве, взаимодействии и взаимопомощи между Государственным комитетом по статистике и Государственным комитетом по антимонопольной политике и поддержке экономических структур.

Однако следует отличать административные договоры о совместной деятельности от одноименных договоров, предусмотренных ст.ст.52 и 1041 Гражданского кодекса Российской Федерации. Целью гражданско-правового договора о совместной деятельности (учредительного договора или договора простого товарищества) является объединение усилий для получения прибыли.

Административный же договор о совместной деятельности (сотрудничестве) главной задачей ставит объединение усилий для осуществления эффективного управления в тех сферах общественной жизни, где действий одного органа управления недостаточно.

Кроме того, учредительный договор предусматривает создание для совместной деятельности юридического лица, а договор простого товарищества - объединение вкладов. При заключении же договора о совместной деятельности административного характера ни образования юридического лица, ни объединения каких-либо имущественных вкладов не происходит.

Договоры об обмене информацией могут заключаться как между несколькими органами государственной власти, так и между органом государственной власти, с одной стороны, и государственной или частной организацией, общественным объединением - с другой.

Целью их в конечном счете является координирование действий различных государственных органов. Заключение такого рода договоров направлено на осуществление одной из функций государственного управления как разновидности социального управления - сбора и анализа социальной информации.

В качестве иллюстрации можно привести соглашение об обмене информацией, заключенное в 1996 г. между Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Государственным комитетом Российской Федерации по статистике. Стороны обязались обмениваться информацией, необходимой им для нормального осуществления своих функций. А поскольку субъектами данного соглашения являются органы государственной власти, то речь, естественно, идет об управленческих функциях.

На основании этого соглашения сторонами были изданы приказы, предписывающие подчиненным им региональным подразделениям заключить между собой аналогичные соглашения.

Договоры о поступлении граждан на государственную службу в органы государственной власти (административно-трудовые договоры) в настоящее время обычно включаются в число трудовых контрактов. Однако такая позиция представляется не совсем верной. Эти договоры возникают на основе норм административного права, которые могут содержаться в таких административно-правовых актах, как должностные инструкции, правила внутреннего трудового распорядка, а также в коллективном договоре.

В административно-трудовом соглашении эти нормы применяются в каждой конкретной жизненной ситуации. На основе административно-трудового контракта у сторон возникает ряд административных прав и обязанностей. В частности, у служащих появляются права - получить заработную плату, оплачиваемый отпуск и, разумеется, обязанности, вытекающие из должностных инструкций и правил внутреннего трудового распорядка.

У органа управления также появляется комплекс административных прав и обязанностей. Часть из них основывается на нормах административного права, регламентирующих компетенцию органа власти, другая исходит из административного усмотрения в рамках оперативной самостоятельности органа государственной власти.

Кроме того, прохождение государственной службы регулируется актом, содержащим нормы административного права (Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Примером такого рода договора может служить контракт на службу в органах внутренних дел (заключение данного административно-трудового договора регламентируется специальным административно-правовым актом - Положением о службе в органах внутренних дел).

По характеру взаимоотношений субъектов можно выделить две крупные группы административных договоров:

а) договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу;

б) договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.

Договоры первого типа заключаются, как правило, между одноуровневыми органами государственной власти. Поэтому наличие каких-либо специальных полномочий у одной из сторон вряд ли возможно (скажем, договор о сотрудничестве между двумя министерствами).

Договоры второго типа заключаются между органом государственной власти и государственной или частной организацией либо с гражданами. Это могут быть, например, административно-трудовые соглашения, плановые контракты на управление государственным предприятием и т.д.

По целенаправленности можно выделить следующие разновидности договоров административного характера:

а) договоры, регулирующие действия субъектов, подчиненных сторонам соглашения;

б) договоры, регулирующие согласованные управленческие действия самих контрагентов;

в) договоры "смешанного" типа.

Соглашения первого типа заключаются обычно между двумя или более органами государственной власти. Такого рода договоры призваны обеспечить согласованные действия подчиненных сторонам ведомств для достижения общественно значимого результата.

Административные договоры второго типа характеризуются тем, что их целью является координирование действий непосредственно сторон, вступающих в договор. Такие договоры заключаются тогда, когда одной стороной договора является орган государственной власти, а другой, скажем, - государственное или частное учреждение либо гражданин.

Однако в практике государственного управления чаще всего встречаются договоры третьего типа, которые регламентируют как управленческие действия сторон, так и действия субъектов, подчиненных им (действия последних могут носить как управленческий характер, так и не быть таковыми).

В зависимости от круга субъектов выделим договоры между:

а) двумя или более органами государственной власти;

б) органом государственной власти и государственной или частной организацией или общественным объединением;

в) органом государственной власти и гражданами;

г) негосударственными организациями, если хотя бы одной из них делигированы соответствующие государственно-властные полномочия.

Рассмотрим договоры административного характера, которые заключаются между органом государственной власти и гражданами. К их числу следует отнести прежде всего административно-трудовые договоры (о поступлении граждан на государственную службу в органы государственной власти; на представительство государственных интересов в акционерных обществах).

Специфическую разновидность такого рода договоров составляют контракты на службу в Вооруженных силах Российской Федерации, в органах внутренних дел.

Тихомиров Ю.А. считает, что в административном праве применяются договоры и соглашения трех типов.1¹ Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса: Курс лекций. - С.192.

Во-первых, субъекты административного права (исполнительные органы и др.) могут вступать в договорные отношения, регулируемые нормами других отраслей права. Например, гл.5 ГК РФ посвящена участию РФ и ее субъектов, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст.124-127), включая их ответственность по обязательствам. Здесь обеспечено равенство сторон.

Во-вторых, в административно-правовых актах предусматриваются случаи и основания заключения гражданско-правовых, трудовых и иных договоров. Это могут быть либо альтернативные правовые варианты, по выбору участников правоотношений, либо договоры, заключение которых считается обязательным. Часто встречаются отсылки к договорам других отраслей права (например, к трудовым контрактам).

В третьих, все больший удельный вес приобретают собственно административно-правовые договоры. Они предусмотрены чаще всего конструкциями, уставами и законами либо обусловливаются рамками компетенции соответствующих государственных органов. И здесь проявляются некоторые несоответствия, когда отношения иерархической или функциональной соподчиненности как бы облекаются в договорные формы. Неравенство субъектов в той или иной сфере не заменяется, а дополняется равнопартнерскими отношениями. Их обеспечение придает административно-правовым отношениям другой смысл - субординация и координация укрепляются согласованием целей и действий.

Но есть и сложности. Если мы привыкли к хозяйственным договорам, то непривычными еще являются договоры, где сторонами выступают государство и его органы. К тому же не всегда удовлетворяет выбор сфер договорного регулирования, поскольку его произвольность подчас ведет к сужению законодательной сферы. Да и обязательства сторон иногда столь общи, что трудно их выполнить, к тому же с точной мерой участия каждого участника. Неясен механизм ответственности и виды санкций. Это касается и договоров, и соглашений, заключаемых в соответствии с ними, например, правительств и министерств.

В любом случае административно-правовой договор есть соглашение между иерархически связанными или несвязанными государственными органами и иными организациями по поводу совместного решения управленческих дел. Он должен содержать все атрибуты правового акта. К ним относятся: юридическое наименование сторон, предмет договора, обязательства сторон, сроки и порядок исполнения обязательств, ответственность сторон, юридические адреса сторон, реквизиты юридического документа (бланк, подписи руководителей, печати).

Уместно сослаться в данной связи на ст.160 ГК РФ о письменной форме сделок. Сделка в письменной форме должна быть совершена путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицом или лицами, совершающими сделку, или должным образом уполномоченными ими лицами. Двусторонние (многосторонние) сделки могут совершаться способами, установленными п.п.2 3 ст.434 ГК РФ. Юристы рекомендуют издание специального закона либо указа об административном договоре.

Административно-правовых договоров и соглашений заключается очень много, в связи с чем важно различать их виды по субъектам и объектам регулирования. Особенно важное значение приобрело договорное регулирование взаимоотношений государственных органов РФ и ее субъектов. Компетенция государственных органов включает в себя три элемента регулирования: законодательное, договорное и подзаконное. В первом из них в качестве базовых выступают конституционные нормы, нормы статутных законов о правовом статусе Федерации и ее субъектов, нормы тематических законов, регулирующих сферы и отрасли государственной и общественной жизни. Четкость подобных регуляторов определяет баланс между правами, обязанностями и ответственностью государственных органов и влияет на эффективность их деятельности. Не всегда, к сожалению, удается точно определить полномочия, которые смешиваются с задачами, функциями и т.д., особенно в части "договорной компетенции."

В федеральных законах по-разному определяется соотношение между законодательной и договорной регуляцией.

Так, в ст.3 ФЗ "Об образовании" закреплено, что федеральные законы в данной сфере разграничивают компетенцию и ответственность федеральных органов и органов субъектов, регулируют вопросы отношений в сфере образования, которые должны решаться всеми субъектами Федерации, вводят общие установочные нормы по вопросам компетенции субъектов, по которым они осуществляют собственное правовое регулирование. Отдельная норма посвящена правам субъектов принимать законы и иные акты. В ст.ст.28-32 подробно урегулированы компетенция Федерации, ее субъектов и местного самоуправления в сфере образования. Пункт 1 ст.30 оговаривает, что установленная компетенция органов Федерации и субъектов является исчерпывающей и не может быть изменена иначе как законом.

Есть иной способ. В ст.6 ФЗ "О безопасности дорожного движения" определены полномочия Федерации в этой сфере, причем в п.2 установлено, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Другой пример. Статья 67 Воздушного кодекса РФ устанавливает, что разграничение полномочий между государственными органами Федерации и ее субъектами определяется кодексом, а при необходимости - и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между указанными органами. Закрепленные в ст.65 полномочия Федерации являются исчерпывающими, а полномочия ее субъектов даны в открытом перечне (ст.66). Можно сделать вывод: договоры могут конкретизировать наборы полномочий и способы их осуществления.

В Конституции РФ можно обнаружить три основания для использования договорных отношений для разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов: во-первых, признание Федеративного договора и иных договоров (в полном объеме - в п.3 ст.11), во-вторых, установление приоритета положений Конституции перед положением Федеративного договора, других договоров между органами Федерации и ее субъектов, договоров между органами субъектов в случае их несоответствия Конституции, в-третьих, допущение взаимной передачи осуществления части полномочий в системе исполнительной власти, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (п.п. 2 и 3 ст.78).

Широкое распространение получили в последние годы договоры между РФ и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий. Анализ договоров свидетельствует об их общих и специфических моментах. Применительно и к органам исполнительной власти, деятельность которых как бы встроена в общий фон, обеспечивается удачное отражение в договорах особенностей правового режима в отношении отдельных объектов (программы охраны зоны Байкала - в договоре с Бурятией, установление экономической зоны и таможенно-миграционных режимов - в договоре с Калининградской областью и др.).

В договорах встречаются отступления в ряде случаев от норм Конституции и федеральных законов. Так, в договоре РФ с Республикой Башкортостан к ведению последней отнесены вопросы судоустройства и деятельности прокуратуры, использования природных ресурсов только в соответствии с законами республики и ее соглашениями с федеральными органами. Есть юридическое дублирование в виде включения в договоры конституционных и законодательных положений об осуществлении республиками, областями и другими субъектами Федерации собственного законодательного регулирования.

Допускается неоправданное включение в ряд договоров положений о праве государственных органов субъектов РФ оспаривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановлении действия актов федеральных министерств и ведомств. Но такое право должны иметь органы всех субъектов Федерации согласно будущему ФЗ о федеральных органах исполнительной власти и другим актам. Иначе режим действия федеральных органов на всей территории страны будет "пестрым."

Остаются без изменения федеральные законы и законы субъектов, из текста которых как бы изымают с помощью договоров те или иные положения.

Приведенные соображения следовало бы учитывать при совершенствовании процедуры заключения внутрифедеральных договоров и соглашений.

Сказанное позволяет признать целесообразным подготовку и принятие ФЗ о порядке заключения и выполнения внутрифедеральных договоров и соглашений. В нем следовало бы закрепить процедуры подготовки, рассмотрения, подписания и реализации подобных договоров, соглашений, ответственности сторон. Кстати, договорные процедуры субъектов Федерации могут быть урегулированы в их законах.

Отметим теперь и иные договоры и соглашения, которые можно назвать управленческими. Это договоры, соглашения между Правительством РФ, федеральными министерствами и правительствами (администрациями), министерствами и ведомствами субъектов Федерации. Таков опыт Минтопэнерго и Министерства путей сообщения, подписавшего тарифное соглашение с органами субъектов РФ. По своему содержанию они бывают договорами, соглашениями о сотрудничестве, о взаимодействии в тех или иных сферах или решении определенных вопросов, о совместной деятельности, о делигировании полномочий. Не всегда, к сожалению, их качество бывает высоким.

В соглашениях встречается немало пунктов, дублирующих положения об органах и другие акты.

Заметно расширяется практика поручений федерального Правительства министерствам и иным органам по заключению финансовых соглашений об инвестиционном кредите иностранных банков. Предстоит глубже изучить данный вид финансово-управленческих соглашений с точки зрения их предмета, содержания, обязательств сторон и гарантий исполнения.

Отдельная тема - заключение договоров, соглашений субъектов Федерации с зарубежными партнерами, где также требуется строгое соблюдение конституционных, законодательных основ их компетенции. На практике встречается немало отступлений.

Велико значение международных договоров, которые близко соприкасаются с договорным и правовым массивом внутри России. Отметим два принципиальных конституционных положения. РФ может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, при условии соблюдения прав и свобод гражданина и человека, основ конституционного строя (ст.79). Общепризнанные международные договоры являются составной частью правовой системы РФ (ст.15). По вопросам ратификации и денонсации международных договоров Государственной Думой принимаются законы с обязательным рассмотрением их в Совете Федерации. Федеральный Закон "О международных договорах Российской Федерации" регулирует процедуру их заключения, ратификации и исполнения.

Есть немало межправительственных и межведомственных соглашений.

Приведенные классификации договоров не являются исчерпывающими, Мы выделили лишь разновидности административных договоров, которые представляются наиболее существенными, позволяют раскрыть реальное их многообразие и особенности в различных сферах государственного управления.

Несомненно, что с развитием государства, совершенствованием форм и методов государственного управления появятся новые разновидности административных договоров, а стало быть - и новые критерии их классификации.

Заключение

Изучив настоящее учебное пособие, вы имели возможность подробно ознакомиться с материалом о понятии, юридическом значении правовых актов управления. До вас доведены различные подходы юристов к вопросу о классификации управленческих актов. Выделены особенности правовых актов нормативного и индивидуального характера. Подробно, с применением нормативных источников общеправового и ведомственного характера изложена процедура подготовки и принятия актов управления.

Показаны пределы действия актов управления во времени и пространстве, наконец, обозначены условия эффективности административно-правовых актов. Среди требований, предъявляемых к управленческим актам, особое внимание обращено на законность и целесообразность.

Отдельным вопросом объемно изложен материал по актуальной в настоящее время проблеме административных договоров, раскрыто ее теоретическое и практическое значение.

В Приложении предлагаются вопросы для самопроверки и примерные темы для написания рефератов.

Приложение

Вопросы и задания для самопроверки

Обозначьте характерные черты и особенности административно-правовых актов управления.

Сформулируйте понятие правового (административного) акта управления.

Чем отличаются административно-правовые акты управления от актов, принимаемых законодательными, судебными органами, прокуратурой?

Назовите критерии классификации и виды правовых управленческих актов.

Чем отличаются нормативные акты управления от индивидуальных? Приведите примеры.

Перечислите акты управления различных государственных органов.

Назовите основные нормативные документы, регламентирующие порядок разработки и принятия административно-правовых актов управления. В каких приказах МВД РФ, УВД администрации Красноярского края устанавливаются эти правила?

Назовите стадии процесса подготовки нормативных административно-правовых актов.

Каково назначение и порядок проведения государственной регистрации административно-правовых актов в Министерстве юстиции РФ?

Почему в Министерстве юстиции не регистрируются постановления и распоряжения Правительства РФ?

Каков порядок опубликования и вступления в силу нормативных актов управления?

Назовите требования, предъявляемые к административно-правовым актам.

Какие акты признаются недействительными, оспоримыми?

Каковы условия эффективности административно-правовых актов управления?

Какие акты принимают органы внутренних дел и в чем особенности правовых актов управления органов внутренних дел?

Попробуйте оценить состояние деятельности по организации в нашей стране (крае, городе, институте) работы по разработке и принятию нормативных документов. Каковы, на ваш взгляд, тенденции, пути повышения качества управленческих административно-правовых актов?

Дайте общеправовое понятие договора.

Назовите признаки и сформулируйте понятие административного договора.

Обозначьте различные научные подходы к вопросу о понятии административного договора, определите предмет ведущихся научных дискуссий по этой проблематике.

Проведите сравнение административного договора с гражданско-правовым договором.

Как соотносятся понятия "административный договор" и "административный акт"?

Назовите функции административного договора.

Проведите видовую классификацию административно-правовых договоров.

Охарактеризуйте договор с позиции источника административного права.

Как Вы считаете, можно ли отнести к источникам административного права международные договоры?

Примерные темы для рефератов и докладов

Акты органов государственного управления в системе правовых средств управленческой деятельности.

Акты органов государственного управления в механизме правового регулирования.

Юридические свойства административно-правовых актов.

Порядок разработки и принятия нормативных актов в органах внутренних дел.

Административные договоры.

Рекомендуемая литература

Конституция Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 1993. - Ст.15, 46, 76, 85, 90, 115, 125.

Постановление СМ - Правительства РФ от 13 апреля 1993 г. №307 "О регистрации и опубликовании ведомственных нормативных актов" //САПиП РФ. - 1993. - №16. - Ст.1348.

Правила подготовки ведомственных нормативных актов: Утверждены постановлением СМ - Правительства РФ от 23 июля 1993 г. №722 //САПиП РФ. - 1993. - №31. - Ст.2857.

Указ Президента РФ от 3 декабря 1994 г. №2147 "О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации" //СЗ РФ. - 1994. - №32. - Ст.3337.

Указ Президента РФ от 24 ноября 1995 г. №1178 "О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов" //СЗ РФ. - 1995. - №48. - Ст.4668.

Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. №638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации" //CЗ РФ. - 1996. - №19. - Ст.2257.

Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" //СЗ РФ. - 1996. - №22. - Ст.2663; 1997. - №20. - Ст.2242; 1998. - №33. - Ст.3967.

Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. №1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" //СЗ РФ. - 1997. - №33. - Ст.3895; №50. - Ст.5689; 1998. - №47. - Ст.5771; 1999. - №6.

Приказ МВД РФ №769-1998 г. "Об утверждении Правил разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности".

Приказ МВД РФ №642-1997 г. "О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. №1009".

Приказ УВД администрации Красноярского края №55-1998 г. "О мерах по реализации приказа МВД РФ от 3 октября 1997 г. №642".

Правила подготовки нормативных правовых актов //Штабная практика. - 1998. - №1.

Акты управления (вопросы теории): Межвузовский сборник научных трудов. - Иваново, 1987.

Абрамова А., Рахманина Т. Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой аспект //Журнал российского права. - 1998. - №10-11.

Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений //Ученые записки ВИЮН. Вып.6. - 1976.

Бобылев А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства //Государство и право. - 1998. - №2.

Борисов А.С. Подготовка проектов нормативных правовых актов в правотворческих органах муниципальных образований //Юрист. - 1999. - №4.

Васильев Р.Ф. О понятии правового акта //Вестн. Моск. ун-та. Сер.11. Право. - 1998. - №5.

Горбачева Е.В. О разработке проекта Федерального Закона "О правовой информации" //Сб. НТИ. Сер.1. - 1993. - №7.

Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. - Красноярск: КГУ, 1998.

Елисеев Б. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами РФ: решение или порождение проблем? //Государство и право. - 1999. - №4.

Жевакин С.Н. Ведомственные нормативные акты Российской Федерации: краткий аналитический обзор //Государство и право. - 1996. - №11.

Жевакин С.Н. Государственная регистрация ведомственных нормативных актов: краткий комментарий и обзор практики применения //Государство и право. - 1995. - №5.

Жилин Г. Признание нормативных актов недействительными //Российская юстиция. - 1998. - №7.

Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. - М.: Росс. правовая академия Мин-ва юстиции РФ, Эдиториал, 2000.

Исаков В.Б. Федеральное законодательство: объем, структура, тенденции развития //Журнал российского права. - 1999. - №10.

Кирьянова Е. Менеджмент в госструктурах: принятие решений в ситуациях риска и неопределенности //Управление персоналом. - 1999. - №4.

Королев Ю.А. Проблемы соотношения законодательства государств-участников СНГ и актов органов Содружества //Государство и право. - 1995. - №2.

Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды //Журнал российского права. - 1998. - №7.

Кузьмичев Т., Лазаренко В. Легализацию документов можно упростить //Российская юстиция. - 1999. - №6.

Лазарев К. Некоторые случаи несоответствия административных актов целям закона //Государство и право. - 1992. - №3.

Марченкова Е.Н. Законодательство субъектов Российской Федерации о нормативно-правовых актах //Журнал российского права. - 1998. - №6.

Милославская Д. Трудности семантической интерпретации юридического текста //Российская юстиция. - 2000. - №3.

Минашкин А.В. Система административно-правового законодательства в современной России //Журнал российского права. - 1998. - №2.

Морис У. Наука об управлении. - М.: Юрид. лит., 1971.

Надеев Р. Правовая экспертиза законопроектов //Российская юстиция. - 1998. - №1.

Новоселов В.И. Административные договоры //Конституционное и муниципальное право. - 1999. - №1.

Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России //Государство и право. - 1999. - №9.

Рахманина Т.Н., Пиголкин А.С., Тихомиров Ю.А. Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов //Журнал российского права. - 1998. - №3-4.

Сивицкий В. Как систематизировать российское законодательство //Российская юстиция. - 1999. - №8.

Старилов Ю.Н. Административный договор: опыт законодательного регулирования в Германии //Государство и право. - 1996. - №12.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса: Курс лекций. - М.: Изд-ие г-на Тихомирова М.Ю., 1998.

Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники //Журнал российского права. - 1999. - №11.

Целик А.М. Административно-правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и их применение в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. - М.: Академия управления МВД России, 1998.

План издания № 33

Е.В. Шишунова

Административно-правовые акты управления: Учебное пособие

Редактор Т.Ю. Яковлева

Технический редактор А.В. Шихта

ЛР № 021025 от 26.12.1995

Подписано в печать

Усл. печ. листов 3,1 Формат Р 60х84

Тираж экз. Заказ Печать офсетная

Организационно-научный и редакционно-издательский отдел.

Сибирский юридический институт МВД России.

660131, Красноярск, ул. Рокоссовского, 20.

Размещено на www.allbest.

...