Региональное управление: показатели использования потенциала региона

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы. Положения об указанных территориальных органах утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность за нарушение федерального законодательства, а также обеспечивают соответствие федеральному законодательству принимаемых или принятых ими конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов и осуществляемой ими деятельности.

В случае принятия регионами нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Законодательные представительные органы власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими органами государственной власти. Структура их, официальное название и численность депутатов определяются самими субъектами с учетом местных, национальных и иных исторических особенностей.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в статье 5 определяет полномочия регионального законодательного представительного органа власти по 29 основным позициям. Наиболее важные их них - принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, соответствующих законов и иных правовых актов; утверждение бюджета, схемы управления и в соответствии с ней - структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, программ и планов социально-экономического развития; установление основ организации и деятельности органов местного самоуправления, налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей и порядка их взимания, общего порядка управления и распоряжения собственностью, утверждение договоров; толкование конституции (устава) и законов, осуществление контроля за их соблюдением, а также за исполнением бюджета и программ социально-экономического развития.

Система органов исполнительной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, федеральными законами и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. С одной стороны, субъекты Российской Федерации самостоятельно формируют систему Органов исполнительной власти на своей территории. С другой, - федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта федерации, а также муниципальные органы местного самоуправления.

В соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, систему органов государственной власти Саратовской области составляют:

а) Саратовская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти области;

б) Правительство Саратовской области - высший исполнительный орган государственной власти области;

в) иные органы государственной власти области Устав (Основной закон) Саратовской области от 2 июня 2005г. №46-ЗСО.

В области устанавливается должность высшего должностного лица области - Губернатор Саратовской области.

Областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Саратовской области, она реализует свои полномочия посредством принятия законов, постановлений и осуществления контроля за их исполнением. Нормативные и иные правовые акты, принятые областной Думой в пределах ее компетенции и вступившие в силу, обязательны для исполнения органами исполнительной власти области, органами местного самоуправления, всеми находящимися на ее территории предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Областная Дума обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Закон Саратовской области "О Саратовской областной Думе" от 29 марта 2001г. N 13-3СО

Систему органов исполнительной власти области составляют:

а) возглавляемое Губернатором области Правительство области;

б) министерства, комитеты, управления и иные органы исполнительной власти области.

Структура органов исполнительной власти и аппарата Губернатора Саратовской области представлена в Приложениях 1 и 2.

Губернатор области является высшим должностным лицом области. Статус Губернатора области устанавливается федеральным законом, Уставом (Основным Законом) Саратовской области и законом области. В соответствии с федеральным законом Губернатор области не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Закон Саратовской области "О Губернаторе Саратовской области" от 31 октября 2000г. N 65-ЗСО

Правительство области является постоянно действующим высшим коллегиальным органом исполнительной власти области, состоит из Губернатора области, по должности являющегося Председателем Правительства области, вице-губернатора - первого заместителя Председателя Правительства области, первого заместителя Председателя Правительства области, заместителей Председателя Правительства области, управляющего делами Правительства области, министров области, председателей комитетов области. Губернатор области руководит деятельностью Правительства области и несет персональную ответственность за результаты его работы. Правительство области действует в пределах срока полномочий Губернатора области, продолжая исполнять свои обязанности до сформирования Правительства области нового состава. Правительство области подконтрольно областной Думе по вопросам исполнения законов области. Правительство области обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Правительство области принимает постановления и издает распоряжения. Закон Саратовской области "О Правительстве Саратовской области" от5 сентября 1996г.

2.2 Механизм реализации государственного управления в Саратовской области

Государственное управление регионом - это целостная система, в которую входят цели, задачи, функции, информация, кадры, органы, методы, процессы, техника и технология управления как элементы данной системы.

Управление в регионе является комплексом целеустремленных действий на базе современных принципов, направленное на обеспечение оптимального функционирования региональной системы.

Региональное управление - это по существу управление условиями жизни населения: социальными, экономическими, технико-технологическими, экологическими и другими в пределах данной территории. Оно направлено на эффективное использование местных природных, финансовых и трудовых ресурсов, развитие социальной инфраструктуры, реализацию разработанных проектов территориально-социальной системы или ее подсистем в целях обеспечения динамичного развития региона, качества жизни граждан, проживающих в регионе. Это также особый вид деятельности по управлению социально - экономическими процессами на территории, характеризующейся определенным единством экономической жизни и общностью условий воспроизводственной деятельности населения.

Регион как единое целое выступает с точки зрения государственного управления, с одной стороны, в качестве подсистемы (объектной) и с другой стороны - в качестве самоуправляющейся системы (субъектной), которые находятся в противоречивом единстве.

Как социально-экономическая система регион несет в себе предпосылки эффективного функционирования и развития, но так же возможность системного кризиса вплоть до разрушения в случае неадекватного управления им. Формирование региона как объекта государственного управления и субъекта самоуправления происходит в результате разделения полномочий между федеральным центром и регионами, появления равноправных субъектов Федерации в условиях, когда в ходе реализации государственной региональной политики обновляется сам федеральный центр. При этом собственная политика субъекта РФ заключается в создании дееспособного, обладающего значительной автономией, способного к самоорганизации регионального сообщества.

Каждый регион отличается своей экономической и социальной структурой, местом в решении республиканских и общегосударственных задач. Поэтому социально- экономические процессы, протекающие в регионе и требующие управления, должны отвечать интересам решения задач, присущих конкретному территориальному образованию.

Вот почему актуальное значение приобретает исследование механизма государственного управления регионом, в том числе реализации контрольных функций управления в современных условиях.

Слово "механизм" с греческого переводится как орудие, машина. Это слово в настоящее время имеет следующие основные значения:

- устройство для передачи и преобразования движений, представляющее собой систему звеньев, в которой движение одного или нескольких ведущих вызывает вполне определенные движения остальных тел системы; механизмы бывают различными по конструкции и назначению, составляют основу большинства машин, приборов и других технических устройств;

- внутреннее устройство, система чего-либо, например, государственный механизм управления; совокупность состояний и процессов, из которых складывается какое-либо физическое, химическое, физиологическое, экономическое, психологическое и т. п. явление, например, механизм химической реакции, механизм мышления. Каждое их этих значений имеет свои оттенки и обогащает понятие "механизм". Но ни одно из трех значений, ни их совокупность не подходят в полном объеме к трактовке понятия "механизм управления".

Трактовка термина "механизм" дана также Н.Н. Моисеевым. Он пишет: "Когда мы употребляем термин "механизм", имеется в виду система процедур, формирующих решение или правила его принятия. Мы можем говорить о механизмах планирования, формирования программ, постановки целей и т. д. С таким же правом мы употребляем этот термин, говоря о рыночном механизме, механизмах поощрения или наказания, хотя отличия здесь очевидны. Вопрос о механизмах один из центральных в проблеме управления любыми общественными процессами. Основная проблема реализации стратегии человечества состоит в формировании системы механизмов, осуществляющих верхнюю петлю обратной связи, превращающих совокупности организмов в единый организм" Васильева М.В. "Государственный финансовый контроль в управлении регионом"// Компьютерные информационные системы http://www.cis2000.ru/publish/books/book_76/ch1_1.shtml.

На основе вышесказанного, механизм государственного управления можно определить как систему процедур государственного управления, формирующих управленческое решение или правила его принятия и реализации. Механизм государственного управления представляет собой единую систему, которая в свою очередь состоит из конкретных управленческих механизмов.

В составе механизма государственного управления, можно выделить следующее: механизм реализации общих и других принципов управления: механизмы планирования, организации, мотивации, координации, распорядительства, учета, анализа и контроля, использующие экономические, организационно-административные, социальные и другие методы управления.

Механизм государственного управления - это многоуровневая система процедур управления, формирующих управленческие решения или правила их принятия и реализации; механизм управления это приведение объекта управления к желаемому состоянию путем организации каналов прямых и обратных связей, превращающих экономическую жизнь общества в единый, целеустремленный, эффективный, производительный и постоянно развивающийся организм; механизм управления основан на сбалансированности, соответствует характеру собственности на средства производства, ориентирован на реализацию требований всей системы объективных экономических законов и принципов. Система управления регионом представляет собой совокупность государственных, общественных и хозяйственных субъектов управления, объединенных механизмом взаимоувязки. Посредством механизма управления налаживается внешнее и внутреннее взаимодействие органов системы управления: по каналу прямой связи к объекту управления поступает распорядительная информация, а по каналу обратной связи - отчетная. Составной частью механизма государственного управления регионом должен быть механизм контроля.

Термин "механизм контроля", "контрольный механизм" сравнительно широко используется в экономической литературе. Например, П.А. Игнатовский пишет, что государство, "осуществляя экономическую политику и формируя механизм контроля общественного производства, все более подчиняя его удовлетворению потребностей человека, совершенствовало хозяйственный механизм". И далее, рассматривая вопрос об осуществлении принципа первенства политики над экономикой, он отмечает, что этот принцип может проявить себя лишь при условии активного осуществления государственными органами принципа приоритетности общественных интересов в хозяйствовании, обеспечиваемой на основе безотказного механизма контроля, объективные показатели, в максимальной степени учитывающие эти интересы и, главное, способствующие удовлетворению общественных потребностей".

В системе управления механизм контроля представляет собой форму реализации механизма обратной связи. Управлять - значит действовать целеустремленно, стремясь к достижению определенной цели. Поэтому составной частью механизма управления является механизм контроля. Именно через него осуществляется обратная связь между объектом и субъектом управления, доводится информация о состоянии объекта управления.

Механизмы контроля действуют на всех этапах, во всех подсистемах жизни общества. От эффективности действия механизмов контроля во многом зависит эффективность функционирования системы управления. Всем этим и определяется ключевое место контроля в системе государственного управления регионом.

Регион как сложная система состоит из элементов и связей между ними. К числу основных элементов этой системы относят: социальную общность людей, население территории, объединенное многочисленными связями (производственными, культурными, дружескими и т. д.), едиными целями и задачами. Элементы системы (региона) находятся в органическом единстве. Пространственную общность региона обеспечивает территория, взаимосвязь элементов - производственная (связь, коммуникации, транспорт) и социальная инфраструктура (народное образование, здравоохранение, наука, физическая культура, спорт и т. д.). Каждая территориальная система, любая ее подсистема имеет свои элементы, блоки подсистемы и связи между ними, свои специфические цели, задачи, потребности и интересы, Каждый уровень управления обладает своими особенностями, способами и методами воздействия. С точки зрения системного подхода к управлению, регион следует рассматривать с двух сторон: как объект государственного управления; с учетом экономической самостоятельности, как субъект самоуправления. Регион в лице высших органов власти является субъектом РФ и объектом государственного управления и одновременно это самоуправляющаяся система.

Сверху на эту систему воздействуют государственные федеральные органы власти и управления, которые сосуществуют с регионом в единой законодательной среде. Как объект государственного управления, регион находится во взаимодействии с федеральными органами управления: органами налогового администрирования; органов управления государственной собственностью; органов федерального казначейства и финансов; органов прокуратуры и суда; органов управления общественным порядком, таможенным контролем; органов управления социальным обеспечением населения.

Регион как объект государственного управления является подсистемой Федерации, состоит из отдельных элементов, которые призваны обеспечить собственную жизнедеятельность региона. Одновременно он выступает в качестве субъекта самоуправления на уровне собственной жизнедеятельности в пределах компетенции, определенной законодательством РФ о разграничении полномочий между субъектами РФ и центром. Разграничение полномочий свидетельствует о том, что регион признан субъектом самоуправления и объектом государственного управления в рамках законодательства о разграничении полномочий субъекта РФ и центра. Как субъект самоуправления регион обладает следующими признаками:

- самостоятельностью по разработке регионального законодательства, разработке, утверждению и исполнению регионального (областного) бюджета;

- установлением региональных налогов и сборов;

- выпуском региональных займов под гарантии регионального бюджета;

- регулированием на территории региона цен и тарифов на производимую продукцию и услуги предприятий, находящихся в областной собственности;

- осуществлением всех полномочий собственника в отношении объектов, находящихся в областной собственности;

- утверждением программ и планов социально-экономического развития;

- утверждением схемы управления территорией региона;

- образование и упразднение органов управления региона;

- ответственностью за принимаемые решения;

- достаточностью материальных и финансовых ресурсов;

- территориальными признаками: ограниченностью и целостностью.

Как объект государственного управления регион представляет собой сложную открытую систему, для которой характерны полиструктурность, многокомпонентность, многоуровневость и многоцелевой характер развития.

Регион как объект государственного управления и контроля - это система взаимосвязанных структурные элементов (частей) региона со своей структурой, культурой и уровнем развития, которая функционирует в федеральной внешней среде, испытывая на себе ее правовое, экономическое и общее регулирующее воздействие, которая в то же время решает ряд внутренних проблем, связанных с использованием территориальных ресурсов, решением комплекса социально-экономических задач, а также вопросов самообеспечения и самодостаточности Гутман Г.В. и др. Управление региональной экономикой - М.: Финансы и статистика, 2001., с. 120..

Наиболее важные структурные элементы (части) региона следующие: население и его среда обитания; природно-ресурсный блок; производственная подсистема; социальная подсистема; духовная сфера; финансово-бюджетный механизм; информационный комплекс. Каждый из выделенных элементов обладает свойствами самоорганизации, определенной автономии и развивается в соответствии с присущими ей закономерностями. В то же время, находясь в органической взаимосвязи, друг с другом они образуют качественно новое явление - регион.

В последнее время в России и ее регионах большое внимание стали уделять вопросам организации действенного механизма государственного управления развитием региона. Объясняется это не только формированием рыночных отношений, но и в значительной степени потерей управляемости и контролируемости в центре и на местах.

Местные органы власти любого уровня - региона, города или района - выполняют две основные функции: предоставление услуг жителям и предприятиям (содержание дорог, водо-, тепло-, энергоснабжение, уборка мусора, содержание парков, мест отдыха и пр.) и управление социально-экономическим развитием подведомственной территории.

Управление развитием региона может осуществляться с помощью разнообразного спектра стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством которых местная администрация стремится стимулировать развитие экономики региона, создать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество.

Функция социально-экономического развития становится особенно значимой в переходный период, когда к традиционным вопросам экономического развития присоединяются вопросы формирования и развития рыночной инфраструктуры и преодоления кризисных явлений, сопровождающих переход экономики из одного состояния в другое. Выход из кризиса может оказаться болезненным, если экономические процессы пущены на самотек, и в то же время он может быть более гладким, если региональная администрация будет активно воздействовать на процессы экономического развития, используя имеющиеся местные преимущества (потенциал) и создавая новые.

Преодоление кризиса в любой сфере жизни региона напрямую связано с уровнем экономической активности. Социальное развитие, хотя и обладает относительной самостоятельностью, в значительной мере определяется ресурсными возможностями, которые, в свою очередь, зависят от степени экономического развития. Поэтому, только развивая экономическую активность, можно осуществить те или иные прорывы в жизни местного сообщества и поднять уровень благосостояния населения, который, в конечном счете, всегда определяет успех той или иной социально-экономической политики.

Все возможные методы воздействия региональной администрации на ход экономического развития можно сформулировать так:

- создание в регионе благоприятных общих условий для развития деловой активности;

- регулирование деловой активности;

- прямая кооперация администрации региона и бизнеса.

Рассмотрим эти методы управления региональным развитием.

Создание благоприятных общих условий для развития деловой активности. К таким условиям следует отнести рыночную инфраструктуру, наличие земли и соответствующих прав на нее для развития новых видов экономической активности, хорошо развитые транспорт, связь, офисное хозяйство и др.

В странах Запада администрация все чаще осуществляет инвестиции в региональную инфраструктуру, предпринимает определенные акции по реорганизации земельных участков, а также проводит работу в рамках регионального маркетинга для привлечения новых видов бизнеса в регион. Администрации российских регионов в условиях становления рыночных отношений помимо этих видов косвенного воздействия осуществляют прямую поддержку новых институтов, составляющих основу рыночной инфраструктуры.

Традиционными являются активные действия по созданию и укреплению инфраструктуры, которая является базовой для всех видов бизнеса: дороги, телефон, городские вокзалы, аэропорт и пр. По отношению к земле также можно совершать целенаправленные действия - объединять и дробить земельные участки, выкупать и продавать их, сдавать в аренду и даже передавать в безвозмездное пользование. От конкретных действий в отношении земли зависят как общее направление, так и интенсивность новой деловой активности в регионе.

Относительно самостоятельным фактором экономического развития любого региона в последнее время стал международный фактор: чем интенсивнее международные связи, тем больший импульс, как правило, получает экономическое развитие региона. Содействие международным связям и международной торговле, привлечение иностранных инвестиций в регион становятся относительно самостоятельным и весьма эффективным инструментом экономического развития в целом.

Регулирование деловой активности. Администрация формирует побудительные мотивы предпринимателей с целью принятия ими необходимых для развития данного региона решений. Это достигается, в частности, путем уменьшения местных налогов либо предоставления дешевого капитала с помощью инструментов займа, субсидий, гарантий и даже прямых заимствований.

Данные методы воздействия на предпринимателей нередко подвергаются обоснованной критике. В частности, доказывается, что такие меры ведут к прямым потерям ресурсов регионов и городов и не влияют в конечном счете на размещение новых видов бизнеса. Дело в том, что разница в условиях местного налогообложения, как правило, есть величина несоизмеримо меньшая, чем разница по другим условиям бизнеса (расположение, наличие близких поставщиков, близость рынков сбыта и пр.) Более того, конкуренция между регионами и городами часто ведет к выравниванию величин льгот по местным налогам. При этом ни один из вступающих в такую конкуренцию регионов не получает заметных преимуществ, с одной стороны, а с другой стороны, все они заранее уменьшают поступления в свой бюджет.

В целом стратегия налогового и прочего влияния оказывается эффективной лишь тогда, когда у властей имеется подробная информация, в том числе аналитическая, о состоянии того или иного бизнеса и о факторах, влияющих на принятие стратегических решений. Обычно подобной информации у администрации нет. Более того, информация такого рода обычно утаивается с целью получения налоговых и других льгот. Все это приводит к тому, что налоговые льготы становятся необоснованным и односторонним выигрышем бизнеса.

В то же время особый налоговый режим для новых инвестиционных проектов в современных российских условиях позволяет достичь весьма значимых результатов. Так, администрация Новгородской области установила налоговые льготы для инвестиций на территории области, получила существенный приток иностранных инвестиций, гарантирующих уже сегодня высокий потенциал экономического развития области в будущем.

К регулирующим воздействиям администрации относится установление правил пользования землей. Например, в 90-е годы в отечественной практике организации жилищного строительства стало правилом строительство "с нагрузкой", когда частный инвестор получал право на строительство (или капитальный ремонт здания) лишь в том случае, если соглашался определенную долю готового жилья передать городским властям, а также при условии восстановления или расширения общегородских сетей и коммуникаций.

Выделение соответствующих зон использования земли для жилищного строительства, для торговли и бизнес-центров, для промышленного использования оказывает влияние на частных инвесторов, планирующих развитие своей деловой активности. При планировании и осуществлении того или иного строительства можно изменять обычные правила застройки, тем самым предоставляя конкретные льготы или высвобождая средства под те или иные программы.

Регулирование порядка застройки может дать весьма ощутимый эффект в длительной перспективе. Однако получение соответствующего эффекта возможно только при условии проработки стратегических планов развития города, при четком выделении долгосрочных и краткосрочных целей его развития.

Прямая кооперация администрации и бизнеса. В случае реализации крупных проектов развития городов иногда оказывается целесообразным непосредственное сотрудничество администрации и частных организаций. Примерами такого рода могут служить проекты "Сити" и "Манежная площадь" в Москве. Будучи масштабными долгосрочными проектами, способствующими развитию города в целом, они осуществляются совместными усилиями частных организаций и администрации города. В ряде случаев для координации деятельности в рамках одного проекта создается смешанная компания. Однако в смешанных компаниях всегда наблюдается конфликт интересов частного и общественного секторов, всегда сложно до конца согласовать интересы развития города конкретными интересами, связанными с извлечением прибыли. Чтобы избежать ненужного перекоса в сторону частных интересов, прямая кооперация должна сопровождаться подробным и обоснованным процессом планирования, достаточно эффективным контролем, находиться под авторитетным и влиятельным руководством со стороны местной администрации.

Общемировой тенденцией последних лет стал рост числа организаций неправительственного, негосударственного характера, вовлеченных в решение проблем экономического развития городов. Как правило, это бесприбыльные организации, которые могут оказывать помощь частному бизнесу, содействовать его развитию.

К таким организациям можно отнести местные торгово-промышленные палаты, специализированные агентства по развитию или маркетингу региона. Кооперация администрации с такими организациями приносит пользу региону в целом.

Обеспечивая процесс экономического развития региона, руководители местной администрации подчас действуют как посредники, как "создатели коалиций", помощники реальных действующих лиц, используя разнообразные подходы к содействию экономическому развитию. Поэтому работа по экономическому развитию может и должна строиться с привлечением руководителей крупнейших предприятий и работодателей региона. В такой кооперации с руководителями предприятий региональная администрация может более эффективно решать вопросы обучения персонала, развития инфраструктуры, стимулирования малого и среднего бизнеса.

Инструментами управления экономическим развитием на региональном уровне, являются создание общих условий бизнеса (дорога, связь, офисы, рыночная инфраструктура), регулирование деловой активности (местные налоги, зонирование, особые условия), прямая кооперация администрации и бизнеса (совместные проекты).

Для выхода из кризисного состояния необходимы целевые планы, предусматривающие комбинацию всех методов воздействия на экономическое развитие региона, при этом весьма важным аспектом составления таких программ может стать анализ баланса результатов и затрат, связанных с осуществлением программы.

Независимо от того, какие конкретные методы управления развитием региона применяет администрация, сама по себе функция воздействия на развитие региона обладает рядом особенностей Прежде всего, это нерутинная функция, в отличие от стандартных функций обслуживания населения (водо-, газо-, электроснабжение, ремонт дорог, вывоз мусора, утилизация отходов). Более того, нерутинность этой функции предполагает гибкий, неординарный способ организации работ по управлению региональным развитием. Данная функция предполагает нестандартный подход к решению проблем, организацию переговоров с частными и негосударственными организациями, применение прогрессивных методов современного менеджмента, в том числе стратегического планирования и маркетинга.

Глава 3. Показатели использования потенциала региона

3.1 Показатель уровня социально-экономического развития региона

Как на практике, так и в научной литературе термин "уровень экономического развития региона" весьма широко распространен, хотя в разных случаях и различные авторы вкладывают в него самое разнообразное содержание. Отсутствие однозначной трактовки понятия уровня экономического развития региона порождает принципиально различные, противоречивые выводы относительно достигнутых уровней экономического развития регионами, а самое главное - относительно путей их достижения. С различным содержанием, вкладываемым в это понятие, неизбежно связано и применение различных показателей этого уровня, а нередко и самого широкого набора этих показателей. Отдельные авторы предлагают ограничить определение реальных уровней развития экономик только уровнем развития производства, средств производства. Нередко также высказываются суждения о целесообразности оценивать уровни экономического развития регионов главным образом по уровню жизни населения, который рассматривается как конечный результат развития производства.

Таким образом, в выборе методов и показателей, применяемых для определения уровней экономического развития, можно проследить две основные тенденции. Первая из них состоит в стремлении всемерно расширить количество показателей оценки уровня экономического развития. Вторая заключается в определении какого-то показателя главным или центральным и возможности на его основе судить об уровне экономического развития в целом. Оптимальным представляется некий усредненный вариант, где один основной показатель будет использоваться наряду с другими второстепенными, в зависимости от потребностей объединенными в сводные индексы. При этом только главный показатель может использоваться для поверхностного анализа, не преследующего глубокие научные или практические цели.

Первый метод привлекателен своим охватом всех или большинства областей и сфер человеческой деятельности в регионе, что позволит судить об уровне развития более объективно. Однако существует ряд проблем, связанных, во-первых, с невозможностью на современном этапе описать математически все рассматриваемые явления и, во-вторых, с большими сложностями в объединении разных, зачастую противоположно направленных показателей в один сводный индекс.

Вопреки распространенным представлениям, основанным на широком использовании математического аппарата в экономических исследованиях, хозяйственные системы еще слабо поддаются алгоритмизации (по одной из имеющихся оценок, едва ли не несколько процентов реально существующих систем могут быть более или менее адекватно описаны математически). Второй метод привлекателен своей простотой и наглядностью, однако не гарантирует объективное представление о регионе в разрезе только одного или нескольких факторов. Кроме этого, существует и проблема выбора этого основного интегрального показателя из ряда возможных, который будет отражать суть социально-экономических процессов в регионах. В связи с этим предварительно следует прибегнуть к некоторым аналогиям с уровнем экономического развития стран, поскольку этот вопрос более разработан. Однако следует помнить о различиях в целях анализа уровней экономического развития стран и регионов: в случае с регионами имеет место большая практическая направленность, так как позволяет выявить слабые места региональной политики государства и возможную степень воздействия.

В мировой экономической теории и практике чаще других для сравнительного анализа уровней экономического развития стран используются показатели валового внутреннего продукта ВВП, валового национального продукта ВНП и национального дохода.

Можно согласится с мнением отдельных авторов, что ВВП, фиксирующий сумму конечной продукции (добавленной стоимости) отраслей, созданной на территории страны, и служащий главным (в экономическом смысле) источником жизнеобеспечения общества, не идеальный, но, возможно, наименее худший из имеющихся синтетических показателей.

Показатель национального дохода (чистого продукта), ввиду существующих условностей и неточностей учета фонда возмещения, вычитаемого из ВВП/ВНП, искажает результаты экономического развития, по-видимому, больше, чем ВВП. Валовой национальный продукт также менее точен, чем валовой внутренний продукт, поскольку по многим, даже развитым, странам далеко не полностью учитывается сальдо трансфертов с заграницей. В случае с анализом регионального уровня здесь уместно напомнить об информационно-статистической проблеме: межрегиональные хозяйственные связи целиком и полностью нигде сейчас не учитываются.

Кроме того, не следует забывать и о том, что не все результаты производительного труда человека учитываются и отражаются показателем валового внутреннего продукта. Существует часть обычной хозяйственной деятельности (приготовление пищи, стирка и т.д.), которая в развитых государствах (а в нашем случае в регионах с относительно большим удельным весов городского населения - Московская, Ленинградская области) в большей мере опосредуется рынком; в остальных же регионах и странах осуществляется в рамках домашних хозяйств, вследствие чего ее результаты не учитываются в стоимостной форме и обычно не включаются в ВВП. Не принимается во внимание натуральное и полунатуральное производство в земледелии (подсобные и приусадебные хозяйства) и некоторых других сферах. Таким образом, в регионах, где отсутствуют крупные города и значительная часть населения живет в сельской местности, показатель ВВП будет занижен относительно фактического уровня. Также в ВВП не учитываются скрытые дотации регионального характера (то есть, дотации и субвенции тем отраслям и производствам, а также социальным группам, доля которых в структуре экономики и населения региона высока (ВПК, ТЭК), хотя это несомненно повышает реальный уровень доходов региона.

Еще одним существенным недостатком современной системы национальных счетов является недоучет масштабов отрицательного воздействия человеческой деятельности, связанной с ухудшением природной среды, в том числе экологическим загрязнением и ускоренным истощением природных производительных сил. Для оценки итогов и возможных будущих результатов хозяйственного развития традиционный показатель ВВП/ВНП должен быть скорректирован не только на величину экологического загрязнения (компенсированного или некомпенсированного), но и на размер истощения природных производительных сил. В этой связи, в регионах, в структуре хозяйства которых высока доля добывающей промышленности, показатель ВВП будет завышенным по сравнению с реальным положением дел.

Несомненно, показатель валовой внутренний продукт (ВВП) удобен для проведения межстрановых различий, поскольку для его расчета не принципиально в какой части страны добавлена та или иная часть его общей стоимости. При использовании ВВП в межрегиональном сравнении, т.е. фактически показателя валового регионального продукта (ВРП) следует учитывать, что стоимость, произведенная в некоторых отраслях хозяйства и сфер деятельности (оборона страны, государственное управление) не имеет четко выраженного территориального происхождения и в сумме ВРП не учитывается. Поэтому общий ВВП по стране и сумма ВРП всех регионов не совпадают. В разные годы это различие в России составляет 9-13% от суммы региональных ВРП. Соответственно идет фактическое занижение суммы ВРП в тех регионах, где высока доля оборонной составляющей в структуре народного хозяйства (в это число входят все пограничные территории России).

Немало споров вызывает вопрос о том, каким образом рассчитывать относительный показатель ВВП. Некоторые исследователи утверждают, что ВВП должен быть рассчитан на душу трудоспособного или экономически активного населения, что отразит развитие производительных сил региона. Однако, поскольку одной из главных задач региональной политики является сокращение региональных различий в уровне жизни населения, то есть его повышение до среднего по стране в тех регионах, где он низок, то целесообразнее будет оценивать ВВП в расчете на душу населения, что в большей степени отразит социальную обстановку. В связи с эти следует, по-видимому, отказаться от термина "уровень экономического развития региона" и использовать более емкое и актуальное на сегодняшний день понятие "уровень социально-экономического развития региона", под которым будет пониматься степень развития производительных сил и уровень и качество жизни населения, измеряемые относительными величинами, которые характеризуют отклонение региональных показателей от одноименных показателей по стране в целом и по другим регионам.

Валовой региональный продукт (ВРП) - обобщающий показатель экономической деятельности региона, характеризующий процесс производства товаров и услуг. ВРП определяется, как сумма вновь созданных стоимостей отраслей экономики региона. ВРП рассчитывается в текущих основных и рыночных ценах (номинальный объем ВРП), а также в сопоставимых ценах (реальный объем ВРП).

Предметом изучения ВВП(ВРП) являются экономические единицы - резиденты, производящие товары и услуги для конечного пользования за определенный период.

Показатель ВВП имеет очень важное значение для экономики в целом. Они используются для характеристики результатов производства, уровня экономического развития, темпов экономического роста, анализа производительности труда в экономике и так далее.

Прежде чем приступить к характеристике методов расчета ВВП, необходимо заострить внимание на ключевых моментах в понятии показателя.

Прежде всего, ВВП - это показатель произведенного продукта, который представляет собой стоимость произведенных конечных товаров и услуг. Это означает, что стоимость промежуточных товаров и услуг, использованных в процессе производства (таких, как сырье, материалы, топливо, энергия, семена, корма, услуги грузового транспорта, оптовой торговли, коммерческие и финансовые услуги и т. п.), не входит в ВВП. В противном случае ВВП содержал бы повторный счет.

Конечная продукция - это товары и услуги, которые покупаются потребителями для конечного использования, а не для перепродажи. Промежуточная продукция - это товары и услуги, которые проходят дальнейшую переработку или перепродаются несколько раз, прежде чем попасть к конечному потребителю.

Для того чтобы правильно рассчитать совокупный объем производства, необходимо, чтобы все продукты и услуги, произведенные в данном году, были учтены один раз, и не более того. Большинство продуктов проходят несколько производственных стадий, прежде чем попадают на рынок. В результате отдельные части и компоненты большинства продуктов покупаются и продаются несколько раз. Таким образом, чтобы избежать многократного учета частей продуктов, которые продаются и перепродаются, при расчете ВВП учитывается только рыночная стоимость конечных продуктов и исключается промежуточная продукция.

Например, зерно, выращенное в сельском хозяйстве, прежде чем превратиться в конечный продукт - хлеб, проходит четыре стадии обработки: 1) сбор, обмолот и сортировка зерна в сельском хозяйстве; 2) очистка, сушка и хранение на элеваторах; 3) размол зерна на мельницах; 4) выпечка хлеба на хлебозаводах.

Если, предположим, цена зерна, произведенного в сельском хозяйстве, составляет n единиц, то при его обработке и переработке на трех последующих стадиях эта цена еще трижды включается в издержки производства на элеваторе, мельнице хлебозаводе и в конечном итоге четырежды суммируется при счете объема продукции по всем отраслям. Однако реальная стоимость, создаваемая на каждой стадии обработки зерна и охватывающая стоимость производства и доход, предстает лишь в виде заработной платы, амортизации и прибыли этого конкретного предприятия.

Следовательно, для исключения многократного повторного счета, валовой внутренний продукт (ВВП) должен выступать как стоимость конечных товаров и услуг и включать только стоимость, создаваемую (добавляемую) на каждой промежуточной стадии обработки.

Рассмотрим подробней понятие добавленной стоимости.

Добавленная стоимость (ДС) - это стоимость, созданная в процессе производства на данном предприятии и охватывающая реальный вклад предприятия в создание стоимости конкретного продукта, т.е. заработную плату, прибыль и амортизацию конкретного предприятия. Поэтому стоимость потребленных сырья и материалов, которые приобретались у поставщиков, и в создании которых предприятие не принимало участия, в добавленную стоимость произведенного данным предприятием продукта не включается.

Иначе говоря, добавленная стоимость - это валовая продукция предприятия (или рыночная цена выпущенной продукции) за минусом текущих материальных издержек, но с включением в нее отчислений на амортизацию (так как основные фонды предприятия принимают участие в создании новой стоимости производимой продукции). В советской практике этот показатель носил название условно чистой продукции.

ВВП - это также внутренний продукт, потому что он произведен резидентами. К резидентам относятся все экономические единицы (предприятия и домашние хозяйства) независимо от их национальной принадлежности и гражданства, имеющие центр экономического интереса на территории данной страны (региона). Это означает, что они занимаются производственной деятельностью или проживают на экономической территории страны (региона) длительное время (не менее года).

ВВП - это валовой продукт, потому что он исчисляется до вычета потребления основного капитала. Потребление основного капитала представляет собой уменьшение стоимости основного капитала в течение отчетного периода в результате его физического и морального износа и случайных повреждений, не носящих катастрофического характера. Теоретически внутренний продукт должен определяться на чистой основе за вычетом потребления основного капитала. Однако для определения потребления основного капитала в соответствии с принципами системы национальных счетов требуются специальные расчеты на основе данных о восстановительной стоимости основных фондов, их сроке службы и износе по видам основных фондов. Амортизация по данным бухгалтерского учета не подходит для этой цели. Не все страны производят такие расчеты, а те, которые производят, используют различные методы. Таким образом, данные о ВВП более доступны и сравнимы между странами, и поэтому показатель ВВП получил более широкое распространение, чем чистый внутренний продукт.

Валовой внутренний продукт может быть исчислен следующими тремя методами:

- как сумма валовой добавленной стоимости (производственный метод);

- как сумма компонентов конечного использования (метод конечного использования);

- как сумма первичных доходов (распределительный метод).

При расчете производственным методом ВВП исчисляется путем суммирования валовой добавленной стоимости всех производственных единиц - резидентов, сгруппированных по отраслям или секторам.

В системе национальных счетов показатель добавленной стоимости оценивается в так называемых основных ценах, включающих субсидии на продукты, но за вычетом налогов на продукты (например, налог на продажи, НДС и т.п.). Такой подход позволяет более точно измерить вклад каждой отрасли в создание ВВП. Надо отметить, что взаимосвязь между валовой добавленной стоимостью и ВВП принимает следующий вид:

GDP = D + N - U,

где D - добавленная стоимость всех отраслей экономики в основных ценах;

N - налоги на продукты;

U - субсидии на продукты.

В соответствии с принятой в системе национальных счетов трактовкой границ сферы производственной деятельности включает:

- все товары независимо от их использования;

- услуги, предоставленные другим институциональным единицам, в частности, нерыночные услуги органов государственного управления и некоммерческих организаций;

- услуги домохозяйств по проживанию в собственном жилище и домашние услуги, оказываемые оплачиваемой домашней прислугой. Бесплатные домашние услуги, оказываемые членами домашних хозяйств друг другу (приготовление пищи, стирка, уборка, ремонт домашнего оборудования), не включаются в границы сферы производства в системе национальных счетов.

В границы сферы производства должны включаться также производство товаров и оказание услуг теневой экономикой, т.е. производство товаров и оказание услуг, запрещенные законом (незаконное производство), и производство товаров и оказание услуг, в принципе разрешенные законом, но скрываемые от государственных органов с целью сокрытия доходов (скрытое производство).

Различаются два типа выпуска: рыночный и нерыночный. Рыночный выпуск включает товары и услуги:

1) реализуемые по экономически значимым ценам путем продажи или бартера;

2) предоставляемые работникам в качестве оплаты труда в натуральной форме;

3) производимые одним заведением предприятия(подразделением, находящимся на самостоятельном балансе или являющимся отдельной учетной единицей) и поставляемые другим заведениям того же предприятия для использования в производстве в том же или последующих периодах (например, продукты питания, переданные подсобными хозяйствами предприятия в столовые, детские учреждения, дома отдыха, принадлежащие данному предприятию, и т.п.);

4) готовую продукцию и незавершенное производство, поступающие в запасы материальных оборотных средств у производителя и предназначенные для рыночного использования, то есть на перечисленные выше цели.

Нерыночный выпуск включает товары и услуги:

1) производимые экономическими единицами для их собственного конечного потребления или накопления (например, сельскохозяйственные и другие продукты, произведенные для этих целей в фермерских, крестьянских или подсобных хозяйствах населения, строительство хозяйственным способом, услуги по проживанию в собственном жилище, услуги оплачиваемой домашней прислуги и т.п.)

2) предоставляемые бесплатно или по ценам, не имеющим экономического значения, другим институциональным единицам, включая услуги, оказываемые обществу в целом (например, бесплатное образование и медицинское обслуживание, услуги государственного управления, обороны и др.);

3) готовую продукцию и незавершенное производство, предназначенные для нерыночного использования и поступающие в запасы материальных оборотных средств у производителя.

Товары и услуги, произведенные для собственного конечного использования, оцениваются в основных ценах на аналогичные рыночные товары и услуги. Нерыночные услуги, оказываемые учреждениями государственного управления и некоммерческими организациями, обслуживающими домашние хозяйства, оцениваются исходя из текущих затрат этих организаций, включая потребление основного капитала.

Расходы на промежуточное потребление - это стоимость товаров (за исключением основных фондов) и рыночных услуг, потребленных в течение данного периода с целью производства других товаров или услуг. Они включают:

1) затраты сырья, материалов, топлива, энергии, семян, кормов (покупных и собственного производства), продуктов питания, медикаментов, канцелярских принадлежностей, спецодежды и т.п.;