Особливості адміністративно-правових режимів забезпечення безпеки підприємницької діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

Поняття «правовий режим» все більше утверджується як у сфері юридичної науки, так і в законодавстві. Дослідження цього поняття дає змогу виявити специфіку правового регулювання певного об'єкта чи виду діяльності. Крім цього, це дозволяє судити про багатомірність, багатогранність і об'ємність права як інституційного утворення, а також розглядати його в динаміці, функціонуванні.

У найбільш загальній формі поняття «правовий режим» визначається як порядок регулювання, комплекс правових засобів, що характеризують особливе поєднання взаємодіючих дозволянь, заборон, а також позитивних зобов'язань, який створює особливу спрямованість регулювання.

Кожній галузі права притаманний свій специфічний режим регулювання, яким якраз і обумовлюється юридична особливість певної галузі.

Своєрідність адміністративно-правового режиму проявляється в особливому порядку виникнення і формування змісту прав і обов'язків учасників адміністративно-правових відносин та їх здійснення, наявності специфічних санкцій, особливих засобах їх реалізації, а також в дії єдиних принципів, загальних положень, які поширюються на дану сукупність правових норм.

Адміністративно-правовий режим - це певне поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, що проявляється в централізованому порядку, імперативному методі правового впливу та юридичній нерівності суб'єктів правовідносин.

До числа основних елементів адміністративно-правового режиму належать:

1) метод правового регулювання, який в адміністративному праві ґрунтується на централізованому засобі та імперативному типі регулювання і виражається в юридичній нерівності суб'єктів правовідносин;

2) особливі адміністративно-правові засоби встановлення та форми виникнення прав і обов'язків, способів юридичного впливу, захисту прав, процедурно-процесуальних форми і т. под., до яких слід віднести акти, скарги, службову або функціональну підпорядкованість, контроль або нагляд, адміністративний примус, протоколи, постанови, клопотання, адміністративну відповідальність та ін.;

3) принципи, загальні положення адміністративного права, такі як участь громадян в управлінні державними справами, забезпечення та захист прав і свобод людини, інтересів держави; здійснення органами влади своїх повноважень у межах, встановлених Конституцією і відповідно до законів України; підзвітність, підконтрольність, відповідальність органів виконавчої влади та їх посадових осіб перед суспільством за свою діяльність та ін.;

4) особливість адміністративного законодавства, яке характеризується наявністю великої кількості правових норм, що регулюють значний обсяг різноманітних соціальних відносин, пов'язаних з державним управлінням;

5) встановлення поряд із загально-галузевим правовим режимом внутрішньогалузевих правових режимів: режиму секретності, митного режиму, режиму державного кордону, режиму вільних економічних зон, режиму здійснення певних видів підприємницької діяльності, паспортного режиму та ін.

Адміністративно-правові режими забезпечують функціонування не тільки галузевих інститутів адміністративного права, таких як державна служба, адміністративна відповідальність, а й багатьох інститутів інших галузей або міжгалузевих інститутів, наприклад, права власності, підприємництва та ін.

Правові режими класифікують за масштабом волі громадян і організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб'єктивних прав; глибиною змін у конституційному статусі громадян і організацій; часом і територією їх дії; окремими об'єктами; видами діяльності і т. под.

За масштабом волі громадян і організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб'єктивних прав виділяють пільгові та обмежуючі режими. Перші надають громадянам і організаціям додаткові права і свободи або пільги при здійсненні ними певних прав чи свобод, наприклад, пільги для учасників бойових дій. Другі, навпаки, запроваджують особливі права використання громадянами і організаціями своїх прав і свобод або встановлюють заборону на здійснення ними певних прав і свобод, наприклад, ліцензування окремих видів підприємницької діяльності.

За глибиною змін у конституційному статусі громадян і організацій відрізняють звичайні та надзвичайні режими. Перші не змінюють конституційного статусу громадян і організацій; другі істотно обмежують їх права і свободи, вводять особливий порядок здійснення окремих видів конституційних прав і свобод.

За часом дії виділяють постійні (паспортний режим) або короткочасні, ситуаційні (надзвичайний стан) режими.

За територією дії розрізняють режими, що діють на всій території України або в окремих її регіонах чи місцях (режим прикордонної зони).

За окремими об'єктами виділяють режими заповідників, вогнепальної зброї, отрути та ін.

За видами діяльності розрізняють режими оперативно-розшукової діяльності, окремих видів підприємницької діяльності та ін.

Засади правових режимів встановлюються законами України: від 27 лютого 1991 р. «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 13 жовтня 1992 р. «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон», від 16 березня 2000 p. «Про правовий режим надзвичайного стану» від 4 листопада 1991 p. «Про державний кордон України», від 16 травня 1995 р. «Про виключну (морську) економічну зону України» та підзаконними правовими актами, наприклад, постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 1994 p. «Про прикордонну смугу» та ін.

За юридичною природою серед правових актів, що регулюють правові режими, виділяють правовстановлюючі, які містять первинні «режимні» норми, та правозастосовні акти. Наприклад, на підставі ст. 106 Конституції та Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» Президент України приймає рішення про введення режиму надзвичайного стану, в якому встановлюються певні правила, а місцевий орган виконавчої влади (обласна державна адміністрація), керуючись цим актом, встановлює комендантську годину.

Особливості адміністративно-правових режимів забезпечення безпеки підприємницької діяльності

Правовою базою для всього адміністративно-правового регулювання підприємницької діяльності, пов'язаного з забезпеченням її безпеки для суспільства та держави, є норми Конституції України , Закону України “Про основи національної безпеки України” , Постанови Верховної Ради України “Про Концепцію (основи державної політики) національної безпеки України” і окремих законодавчих актах, прийнятих з метою забезпечення безпеки в окремих сферах (промислової безпеки, радіаційній безпеці, протипожежній безпеці, безпеці харчових продуктів тощо) .

Під національною безпекою, законодавець розуміє, захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам. При цьому під національними інтересами розуміється життєво важливі матеріальні, інтелектуальні і духовні цінності Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, визначальні потреби суспільства і держави, реалізація яких гарантує державний суверенітет України та її прогресивний розвиток. На думку В.Б. Рушайло, безпека суспільства також може бути охарактеризована такими параметрами як соціальна справедливість, права громадян та суспільства у цілому у взаємовідносинах з державою, режим законності, економічне благополуччя громадян, демократичний плюралізм, відвертість суспільства, національна визначеність суспільства.

Законодавець виділяє основні об'єкти національної безпеки, зокрема, це: людина і громадянин - їхні конституційні права і свободи; суспільство - його духовні, морально-етичні, культурні, історичні, інтелектуальні та матеріальні цінності, інформаційне і навколишнє природне середовище і природні ресурси; держава - її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність. Іншими словами під безпекою розуміється стан захищеності суспільства та держави від будь-яких джерел і загроз, у тому числі небезпечних видів підприємницької і іншої господарської діяльності. Таким чином, небезпечна підприємницька діяльність може бути самостійним джерелом, яке може торкнутися стану захищеності об'єктів, що охороняються Законом.

Існування і розвиток адміністративно-правових режимів забезпечення безпеки головним чином пов'язаний з рішенням, врегулюванням і забезпеченням суспільної безпеки. У свою чергу, безпека підприємницької діяльності реалізується через відповідне адміністративно-правове регулювання, яке здійснюється за допомогою встановлення адміністративно-правових режимів - режимів, що пов'язані з забезпеченням безпеки (“адміністративно-функціональні режими”).

До адміністративно-правових режимів забезпечення безпеки підприємницької діяльності можна віднести:

1) адміністративно-правовий режим ліцензування та видачі дозволів на здійснення певних видів господарської діяльності;

2) адміністративно-правовий режим забезпечення економічної конкуренції і обмеження монополізму в господарській діяльності;

3) адміністративно-правовий режим забезпечення безпеки об'єктів підвищеної небезпеки;

4) адміністративно-правовий режим забезпечення охорони праці та здоров'я громадян (у тому числі, санітарно-епідеміологічного благополуччя);

5) адміністративно-правовий режим забезпечення екологічної безпеки;

6) адміністративно-правовий режим забезпечення пожежної безпеки;

7) адміністративно-правовий режим забезпечення енергетичної безпеки;

8) адміністративно-правовий режим забезпечення безпеки гідротехнічних споруд;

9) адміністративно-правовий режим забезпечення радіаційної безпеки;

10) адміністративно-правовий режим обліку та збереження матеріальних цінностей і фінансових ресурсів тощо.

Зазначений вище перелік режимів забезпечення безпеки у сфері підприємницької діяльності свідчить про об'ємність адміністративно-правового регулювання в цій сфері.

Нажаль, у межах дисертаційного дослідження через вимоги до її обсягу неможливо розглянути особливості всіх адміністративно-правових режимів забезпечення безпеки підприємницької діяльності. На нашу думку, необхідно зупинитися на розгляді особливостей лише деяких з перерахованих вище режимів, так як в кожному з них, використовуються схожі цілі, правові засоби, методи та принципи.

Найбільш об'ємним адміністративно-правовим режимом, спрямованим на забезпечення безпеки підприємницької діяльності, є режим ліцензування та видачі дозволів на здійснення певних видів господарської діяльності. Цей режим можна умовно розділити на дві частини: перша - ліцензування певних видів діяльності; друга - видача інших державних дозволів.

Адміністративно-правове регулювання в цій сфері обумовлено необхідністю здійснення державного нагляду та контролю за окремими видами підприємницької діяльності, так як здійснення такої діяльності може бути пов'язано з заподіянням шкоди інтересам, життю та здоров'ю громадян, навколишньому природному середовищу та безпеці держави тощо.

Слід підкреслити, що адміністративно-правовий режим ліцензування та видачі дозволів на здійснення певних видів господарської діяльності може розглядатися і як режим, спрямований на державну реєстрацію підприємницької діяльності, і як режим, що забезпечує її безпеку для суспільства та держави. При цьому, не дивлячись на те, що однією з цілей реалізації режиму ліцензування та видачі дозволів є надання суб'єктам підприємницької діяльності спеціальної правоздатності на здійснення певних видів діяльності, яка може містити небезпеку для суспільства та держави, в першу чергу, режим переслідує мету забезпечення безпеки підприємницької діяльності. Саме тому адміністративно-правовий режим ліцензування та видачі дозволів доцільно відносити до режимів забезпечення безпеки підприємницької діяльності.

Ліцензування є найбільш поширеним сегментом дозвільно-розпорядчої діяльності багатьох суб'єктів управління, а також одним із характерних адміністративних засобів державного регулювання підприємництва. Тобто це ефективний засіб впливу держави, котрий дозволяє контролювати ринкові процеси у певних сферах економіки, і яке, по суті, являє собою дозвіл держави в особі її органів на певні дії, включаючи ті чи інші види підприємницької діяльності.

За моніторингом, здійснюваним Держпідприємництвом, до жовтня 2000 року - дати набрання чинності Закону України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” [65] - ліцензійному обмеженню підлягало 212 видів підприємництва і майже 1500 видів робіт. “Фактично в державі було запроваджено систему тотального (і не завжди доцільного) обмеження підприємницької діяльності шляхом видачі великої кількості різних видів документів дозвільного характеру, як-то: “дозвіл”, “спеціальний дозвіл”, “право”, “ліцензія”, “атестат”, “сертифікат”, “сертифікаційний атестат”, “свідоцтво” і “посвідчення” на здійснення підприємницької діяльності. А за своєю суттю все це - є ліцензії”. Про недосконалість системи ліцензування неодноразово відзначалось в наукових працях.

Дія Закону України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” (далі - Закон про ліцензування) поширюється на всіх суб'єктів господарювання. Ліцензування у сферах банківської діяльності, діяльності з надання фінансових послуг, зовнішньоекономічної діяльності, каналів мовлення, електроенергетики та використання ядерної енергії, освіти, інтелектуальної власності, виробництва і торгівлі спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями та тютюновими виробами, у сфері телекомунікації здійснюється згідно з законами, що регулюють відносини у цих сферах.

Статтею 9 Закону про ліцензування встановлено 69 видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню. Основними принципами державної політики у сфері ліцензування є:

забезпечення рівності прав, законних інтересів усіх суб'єктів господарювання;

захист прав, законних інтересів, життя та здоров'я громадян,

захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;

встановлення єдиного порядку ліцензування видів господарської діяльності на території України;

встановлення єдиного переліку видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню.

При цьому ліцензування не може використовуватися для обмеження конкуренції у провадженні господарської діяльності.

Згідно ст. 1 Закону про ліцензування, ліцензія - документ державного зразка, який засвідчує право ліцензіата на провадження зазначеного в ньому виду господарської діяльності протягом визначеного строку за умови виконання ліцензійних умов. Тобто за своєю юридичною природою ліцензія є єдиним документом дозвільного характеру, який дає право на зайняття певним видом господарської діяльності, що відповідно до законодавства підлягає обмеженню. Документ, що виданий ліцензіату, розглядається не в якості спеціального дозволу (ліцензії) на здійснення виду діяльності, а є підтвердженням існування такого.

Для змістовної характеристики основних засад державної політики у сфері ліцензування слід акцентувати увагу на певних ключових положеннях Закону про ліцензування. Зміст цієї політики полягає у тому, що в Законі:

визначені головні принципи ліцензування видів господарської діяльності та критерії діяльності державної системи ліцензування;

запроваджені чіткі й прозорі механізми отримання ліцензій, їх перереєстрації, анулювання тощо;

визначено вичерпний перелік підстав для анулювання ліцензій;

встановлено вичерпний перелік видів діяльності, що підлягають ліцензуванню;

принципово змінено зміст ліцензійних умов: від переліку розрізнених правил провадження певного виду господарської діяльності із посиланням на десятки відомчих інструкцій та приписів - до визначення вичерпного переліку кваліфікаційних або технологічних вимог, виконання яких є обов'язковим під час провадження даного виду діяльності;

визначена відповідальність посадових осіб органів ліцензування за порушення законодавства у сфері ліцензування, а також передбачена відповідальність суб'єктів підприємництва за порушення ліцензійних умов та правил;

встановлено заборону на “субліцензування” - коли ліцензія на певний вид діяльності зумовлювала необхідність отримання від однієї до ще кількох десятків ліцензій на роботи, які були похідними від основного виду діяльності (таке становище панувало в будівництві).

визначено разову плату за видачу ліцензій, розмір якої та порядок її зарахування встановлює Кабінет Міністрів України. Плата за видачу ліцензій зараховується виключно до Державного бюджету України, а не до сумнівного походження позабюджетних фондів, що було типовим явищем до введення в дію Закону;

запроваджено контроль над самовільною нормотворчістю відомств стосовно визначення необґрунтованих ліцензійних умов, оскільки вони затверджуються спільним наказом Держпідприємництва разом з відповідним органом ліцензування. Інші нормативно-правові акти з питань ліцензування повинні також погоджуватись із Держпідприємництвом України.

Також важливою новацією Закону стало запровадження спеціального органу контролю за дотриманням законодавства у сфері ліцензування - експертно-апеляційної ради, склад якої формує Держпідприємництво, а затверджує Кабінет Міністрів України. Створення ради стало першим кроком і реальним механізмом подолання недоліків бюрократично-відомчих підходів у сфері ліцензування, оскільки дозволило у стислі терміни (протягом 20-ти робочих днів, що значно швидше, ніж у випадку звернення до суду) розглядати заяви, претензії або скарги суб'єктів підприємництва стосовно рішень органів ліцензування щодо порушення цими органами законодавства у сфері ліцензування. Так, за даними Держпідприємництва України, лише протягом 1999 року було безпідставно призупинено або анульовано майже 70% ліцензій. Сьогодні понад 90% скарг та звернень експертно-апеляційна рада вирішує саме на користь підприємців.

До компетенції експертно-апеляційної ради також належать: експертиза проектів нормативно-правових актів органів виконавчої влади з питань ліцензування; розроблення рекомендацій з основних проблем державної політики у сфері ліцензування; надання попередніх висновків щодо пропозицій органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян і підприємців щодо доцільності запровадження ліцензування певних видів господарської діяльності чи його скасування; аналіз стану та розроблення рекомендацій щодо вдосконалення ліцензування.

На основі наведених узагальнень можна зробити висновок, що основним принципом державної політики у сфері ліцензування є забезпечення суспільних інтересів, а не намагання будь-якими засобами встановити чергові адміністративні перешкоди у провадженні підприємницької діяльності.

Однак, намагання міністерств та відомств щодо довільного трактування положень Закону про ліцензування не припинились. Результати діяльності Держпідприємництва України щодо дерегулювання свідчать, що зацікавлені міністерства та відомства продовжують видавати регуляторні акти, у яких встановлюються нові обмеження чи заборони, що не передбачені у Законі. Наприклад, лише за 2002 рік Держпідприємництво України повернув на доопрацювання органам ліцензування більше 1000 регуляторних актів, котрі стосувались сфери дії Закону про ліцензування.

Узагальнюючи викладене, можна зробити висновок, що проблема відомчого регулювання шляхом встановлення додаткових адміністративно-бюрократичних приписів продовжує існувати у сфері ліцензування і після прийняття Закону. Таке становище пояснюється зазвичай намаганнями контролюючих органів “керувати” підприємництвом. А досить дієвим способом досягнення цієї мети традиційно обирається запровадження різноманітних вузькоспрямованих відомчих норм та приписів, які фактично розпорошують механізм адміністративно-правового впливу держави у сфері ліцензування.

Суть проблеми полягає в тому, що система ліцензування в Україні на даний час охоплює, практично, всі центральні органи виконавчої влади (30) та всі обласні державні адміністрації (27) і являє собою складне та непрозоре утворення. Дана система продовжує бути складним та непрозорим утворенням, де інтереси органів виконавчої влади та суб'єктів підприємницької діяльності далеко не завжди співпадають. Зокрема, на практиці продовжують домінувати відомчі підходи, які суперечать критеріям державної політики розвитку підприємництва. Тому подальше вдосконалення в Україні системи ліцензування підприємництва стане можливим у разі неухильного дотримання норм Закону про ліцензування органами ліцензування, а не їх довільного тлумачення, навіть підмінювання, шляхом видання нових регуляторних актів. Від визначення державою оптимальних умов і правил ліцензування господарської діяльності в значною мірою залежатиме розвиток підприємництва у країні (у першу чергу, малого бізнесу), скорочення тіньового сектору економіки, ефективність боротьби з корупцією.

Компетенція суб'єктів, що здійснюють адміністративно-правове регулювання у сфері ліцензування, визначена Законом про ліцензування. Відповідно до ст. 4 Закону Верховна Рада України визначає основні напрями державної політики у сфері ліцензування, законодавчі основи її реалізації. Реалізацію державної політики у сфері ліцензування здійснює Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, а також органи виконавчої влади, визначені Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноважені виконавчі органи рад, уповноважені провадити ліцензування певних видів господарської діяльності. Розробку та реалізацію державної політики ліцензування телерадіомовлення здійснює Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення.

Контроль за дотриманням порядку видачі суб'єктам підприємницької діяльності ліцензій здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування - Ліцензійна палата України, що діє відповідно до Указу Президента України №104/97 “Про Ліцензійну палату України” від 7 лютого 1997 р. Ліцензійна палата України є центральним органом виконавчої влади, яка забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері ліцензування і підпорядковується Держпідприємництву України.

Законом про ліцензування на Ліцензійну палату України покладено: розробляти основні напрями розвитку ліцензування, проекти нормативно-правових актів з питань ліцензування; погоджувати проекти нормативно-правових актів з питань ліцензування, що розробляються та приймаються органами виконавчої влади; узагальнювати практику застосування нормативно-правових актів; здійснювати нагляд за додержанням органами ліцензування та ліцензіатами законодавства та надавати роз'яснення щодо його застосування; здійснювати методичне керівництво, інформаційне забезпечення діяльності органів ліцензування; визначати форми документів та правила їх оформлення; затверджувати спільно з органами ліцензування ліцензійні умови провадження певного виду господарської діяльності та порядок контролю за їх додержанням, крім випадків, передбачених цим Законом; формувати експертно-апеляційну раду; організовувати підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації фахівців з ліцензування; вести Єдиний ліцензійний реєстр; організовувати замовлення, постачання, облік і звітність витрачання бланків ліцензій; видавати розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, порушень законодавства; здійснювати контроль за наявністю ліцензії.

Для здійснення своїх повноважень Ліцензійна палата України має свої територіальні органи, які діють на підставі положень, що затверджуються цим органом. Розпорядження Ліцензійної палати України, прийняті у межах її компетенції, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - суб'єктами підприємницької діяльності.

Орган, що здійснює ліцензування певних видів господарської діяльності, є орган ліцензування - центральний орган виконавчої влади, який здійснює передбачені Законом про ліцензування повноваження, а також може делегувати їх своїм структурним територіальним підрозділам. У межах своїх повноважень орган ліцензування: забезпечує виконання законодавства у сфері ліцензування; затверджує спільно із спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування ліцензійні умови провадження певного виду господарської діяльності та порядок контролю за їх додержанням, крім випадків, передбачених Законом; видає та переоформлює ліцензії, видає дублікати ліцензій на певний вид господарської діяльності, приймає рішення про визнання ліцензій недійсними; здійснює у межах своєї компетенції контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов; видає розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов; анулює ліцензії на певний вид господарської діяльності; формує і веде ліцензійний реєстр.

Державний нагляд за додержанням органами ліцензування вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює Ліцензійна палата України шляхом проведення планових та позапланових перевірок. Позапланові перевірки здійснюються лише на підставі надходження до неї в письмовій формі заяви (повідомлення) про порушення вимог законодавства у сфері ліцензування, або з метою перевірки виконання розпоряджень про усунення порушень органом ліцензування вимог законодавства у сфері ліцензування. У разі виявлення порушень не пізніше ніж за десять робочих днів з дати складання акта перевірки Ліцензійна палата України видає розпорядження про усунення органом ліцензування порушень законодавства у сфері ліцензування.

Контроль за наявністю ліцензії у суб'єктів господарювання, за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов здійснює Ліцензійна палата України та інші органи виконавчої влади в межах їх повноважень шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Окрім цього, орган ліцензування приймає рішення про анулювання ліцензії з дати встановлення підстав для анулювання ліцензії, яке вручається (надсилається) ліцензіату із зазначенням підстав анулювання. Розгляд питань про анулювання ліцензії на підставі акта про встановлення факту неподання в установлений строк повідомлення про зміну даних, зазначених у документах, що додавалися до заяви про видачу ліцензії; акта про виявлення недостовірних відомостей у документах, поданих суб'єктом господарювання для одержання ліцензії; акта про встановлення факту передачі ліцензії іншій юридичній або фізичній особі для провадження господарської діяльності; акта про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов здійснюється органом ліцензування з обов'язковим запрошенням ліцензіата або його представників. Рішення про анулювання ліцензії може бути оскаржено у судовому порядку.

Права та обов'язки суб'єктів ліцензування, так само як й в інших режимах, кореспондують один одному. Зокрема, право на здійснення підприємницької діяльності та одержання ліцензії кореспондує обов'язок органу ліцензування надати цей спеціальний дозвіл. Окрім права на одержання ліцензії, передбачається право кожного на одержання інформації про ліцензійний реєстр, ведення якого покладено на орган ліцензування.

Режим ліцензування поширюється на діяльність всіх юридичних осіб та індивідуальних підприємців. Реалізація прав та обов'язків юридичних та фізичних осіб-підприємців у сфері ліцензування забезпечується за допомогою норм Закону про ліцензування та ліцензійних умов в сфері здійснення певного виду підприємницької діяльності, що встановлюють перелік документів, необхідних для одержання ліцензій; порядок та строки прийняття рішення про видачу ліцензії або про відмову; переоформлення документів; припинення дії ліцензії і її анулювання, а також порядок ведення реєстру ліцензій.

Закон про ліцензування передбачає право суб'єкта, що здійснює підприємницьку діяльність, на оскарження дії органу ліцензування як в адміністративному, так й в судовому порядку. Передбачений порядок оскарження дій органів ліцензування та його посадовців в адміністративному порядку дозволяє оперативно захистити права та законні інтереси суб'єктів підприємницької діяльності.

Суб'єкти підприємницької діяльності мають право оскаржити рішення органу ліцензування про анулювання ліцензії в експертно-апеляційну раду в порядку, встановленому Держпідприємництвом. При цьому, кінцевий строк оскарження вказаних рішень не встановлено. У нормативно-правових актах вказано лише, що рішення про анулювання призупиняється у випадку подання скарги ліцензіатом протягом 10-деного строку з дня прийняття рішення про анулювання.

Окрім цього, відсутній єдиний порядок оскарження рішень органів ліцензування в експертно-апеляційну раду. Відповідні процедури передбачаються у наказах Держпідприємництва щодо певного виду підприємницької діяльності , що значно ускладнює орієнтацію суб'єктів підприємницької діяльності в масиві нормативно-правових актів стосовно можливості оскарження рішень органів ліцензування та має цілком прогнозовані негативні наслідки. З наведеного доцільно об'єднати вказані акти Держпідприємництва в єдиний нормативно-правовий акт, який би регулював порядок контролю за додержанням ліцензійних умов та оскарження дій (бездіяльності) органів ліцензування, а також встановлював строки оскарження рішень, дій (бездіяльності).

Одним із важливих засобів безпосереднього адміністративного впливу на підприємництво є стандартизація та обов'язкова сертифікація продукції. Процедури стандартизації та сертифікації мають спільні риси з процедурами, що використовуються у межах режиму ліцензування. Відповідно до ст. 5 Закону України “Про стандартизацію”, метою стандартизації в Україні є забезпечення безпеки для життя та здоров'я людини, тварин, рослин, а також майна та охорони довкілля, створення умов для раціонального використання всіх видів національних ресурсів та відповідності об'єктів стандартизації своєму призначенню, сприяння усуненню технічних бар'єрів у торгівлі [92].

У ст. 11 зазначеного Закону вказується на регулююче призначення стандартизації в конкурентних галузях підприємництва, а саме: “Стандарти повинні відповідати потребам ринку, сприяти розвитку вільної торгівлі, підвищенню конкурентоспроможності вітчизняної продукції та бути викладені таким чином, щоб їх неможливо було використовувати з метою введення в оману споживачів продукції, якої стосується стандарт, чи надавати перевагу виробнику продукції або продукції залежно від місця її виготовлення”. На теперішній час діє близько 428 нормативно-правових акти щодо стандартизації виробленої та імпортованої продукції.

Слід зазначити, що досі обов'язкова сертифікація врегульована не законом, а Декретом Кабінету Міністрів України №46-93 “Про стандартизацію і сертифікацію” від 10 травня 1993 р. Дія Декрету поширюється на підприємства, установи і організації незалежно від форм власності та видів діяльності, що діють на території України, а також на громадян - суб'єктів підприємницької діяльності.

Згідно чинного законодавства сертифікація продукції в Україні поділяється на обов'язкову та добровільну. Також визначено, що сертифікація продукції здійснюється уповноваженими органами з сертифікації - підприємствами, установами і організаціями з метою:

запобігання реалізації продукції, небезпечної для життя, здоров'я та майна громадян і навколишнього природного середовища;

сприяння споживачеві в компетентному виборі продукції;

створення умов для участі суб'єктів підприємницької діяльності в міжнародному економічному, науково-технічному співробітництві та міжнародній торгівлі [91].

Під обов'язкову сертифікацію підпадають лише ті види продукції, котрі зазначені в Переліку продукції, що підлягає обов'язковій сертифікації в Україні .

Слід звернути увагу й на те, що обов'язкова сертифікація у існуючому вигляді виконує майже ті самі функції, що й ліцензування. Тобто, за її допомогою запроваджується додатковий механізм державного контролю за здійсненням певних видів підприємницької діяльності, котрий фактично дублює ліцензування.

У зв'язку з цим не можна погодитись, що сертифікація кіно- та фототехніки чи такої широкої групи як товари легкої промисловості та послуг, що надаються суб'єктами туристичної діяльності (готельних, харчування, екскурсійних), відповідає передбаченій у ст. 13 Декрету Кабінету Міністрів України “Про стандартизацію і сертифікацію” меті сертифікації. Ця мета полягає насамперед в запобіганні реалізації продукції, небезпечної для життя, здоров'я та майна громадян і навколишнього природного середовища. Тому важливо ще раз акцентувати увагу на необхідності виваженої та обґрунтованої політики держави у сфері сертифікації, оскільки існуючий підхід встановлює додаткові адміністративно-бюрократичні перешкоди у здійсненні підприємницької діяльності.

Якщо ліцензування на практиці здійснює контрольну функцію спеціального дозволу, то сертифікація у її сучасному вигляді має чітко окреслені риси фіскальної функції, тобто додаткового обов'язкового платежу. Ліцензування як засіб державного регулювання підприємницької діяльності можна вважати самодостатнім методом для того, щоб держава могла здійснювати таке регулювання з точки зору додержання найбільш важливих публічних інтересів і не потребує дублювання. Якщо ж розглядати обов'язкову сертифікацію як необхідний засіб регулювання підприємництва, то вона повинна стосуватися лише тієї продукції, що має безпосередній вплив на життя та здоров'я людей. Виходячи з цього, доцільно звузити коло продукції, що підлягає примусовій сертифікації і обмежити її колом товарів, які дійсно мають істотний вплив на життя та здоров'я людей, наприклад, медикаменти, окремі товари для особистої гігієни, дитяче харчування, складне технологічне обладнання, котре може спричинити шкоду людині тощо.

Відповідно до ст. 12 Указу Президента України “Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності” товари (продукція), крім продуктів харчування, якість та відповідність яких підтверджена сертифікатами, що видані за межами України, згідно з міжнародними стандартами ISO та іншими міжнародними стандартами, не потребують повторної сертифікації в Україні. Визнання міжнародної системи сертифікації цілком законно дозволяє підприємцям вільно обирати види імпортованої продукції, не сплачуючи при цьому послуги по внутрішній сертифікації, якщо є у наявності міжнародний сертифікат.

Ще одним засобом державного регулювання підприємницької діяльності є обов'язкові дозвільні процедури щодо введення в експлуатацію нових і реконструйованих виробничих та інших об'єктів (малих архітектурних форм, офісів, торговельних, виробничих та соціально-побутових приміщень тощо) та щодо можливості початку здійснення підприємницької діяльності на цих об'єктах.

В спеціальній літературі цьому напрямку адміністративно-правового регулювання підприємництва, на погляд автора, не приділяється належної уваги. За результатами практики господарювання, можна стверджувати, що його слід вважати найбільш невпорядкованим з точки зору здійснення єдиної державної регуляторної політики у сфері підприємництва, а також найбільш бюрократично та матеріально обтяжливим для підприємців. Суб'єкт підприємництва, одержавши свідоцтво про державну реєстрацію, а також ліцензію на провадження відповідного виду господарської діяльності, не може розпочати провадження підприємницької діяльності.

Наприклад, для оренди земельної ділянки та початку будівництва будь-якого об'єкта виробничого чи торгівельного призначення, підприємець повинен виконати певний комплекс дозвільних процедур. Такий підприємець має спочатку отримати від 17 до 26 (в залежності від регіону України) дозволів різних суб'єктів управління.

Відповідно до чинного законодавства України, суб'єкт підприємницької діяльності повинен звернутися до територіальних органів місцевого самоврядування із заявою, повним переліком установчих документів, ситуаційним планом ділянки, а також фінансовими документами, що підтверджують сплату податків (не існує встановленого вичерпного переліку документів, а тому їх кількість та склад, а також обов'язковість нотаріального підтвердження варіюються).

Після отримання дозволу територіальних органів самоврядування необхідно одержувати значну кількість дозвільних документів та висновків експертиз, які умовно можна поділити на наступні групи:

висновки державних експертиз, що видаються в рамках комплексної державної експертизи проектів будівництва (висновки державної інвестиційної, санітарно-гігієнічної, екологічної експертизи; висновки державної експертизи щодо пожежної безпеки, з охорони праці, з енергозбереження);

дозволи на початок роботи, введення в експлуатацію об'єктів, впровадження нових технологій, виготовлення та використання окремих засобів виробництва:

дозвіл на початок роботи новостворених підприємств, введення в експлуатацію нових і реконструйованих виробничих, житлових, та інших об'єктів, впровадження нових технологій, передачу у виробництво зразків нових пожежно небезпечних машин, механізмів, устаткування та продукції, оренду будь-яких приміщень (видається органами пожежної служби);

висновок про відповідність вимогам санітарних норм об'єктів та споруд, які вводяться в експлуатацію, та готовність підприємства до роботи для одержання дозволу на початок роботи підприємства, установи, організації (видається органами державної санітарно-епідеміологічної служби);

дозвіл на початок роботи підприємства, установи, організації (видається органами охорони праці);

дозвіл на утилізацію отруйних речовин, у тому числі токсичних промислових відходів, продуктів біотехнології та інших біологічних агентів (видається органами екології).

дозволи на розміщення об'єктів торгівлі (видаються органами місцевого самоврядування).

За інформацією представництв Держпідприємництва України, кількість та перелік інстанцій, що узгоджують відповідні документи, є різними у різних областях. Так, у середньому по Україні, цей перелік складається із 20-ти установ (управління містобудування та архітектури, управління земельних ресурсів, санітарно-епідеміологічна служба, управління державної пожежної охорони, відділ екології, управління екології та природних ресурсів, відділ охорони історичного середовища та пам'яток, інспекція з благоустрою, управління торгівлі, відділ захисту прав споживачів, інспекція будівельного контролю, територіальне управління Держнаглядохоронпраці тощо), кожна з яких стягує з підприємців певні кошти за надання своїх експертиз чи висновків, що мотивується виконанням госпрозрахункових робіт. Витрати підприємців є різними по регіонах України: Запорізька обл. - до 6.000 грн., Миколаївська та Харківська обл. - до 3.000 грн., АР Крим - до 2.000 грн.

З огляду на вищевикладене, не зовсім зрозуміло, чим керуються державні організації, встановлюючи ціни за подібні роботи і терміни їх виконання (наприклад, 2% від вартості робочого проекту за проведення експертизи проектної та іншої документації щодо пожежної безпеки і 45-денний термін). Що ж стосується платних послуг, які виконують державні установи, то такі відносини можна охарактеризувати як примусово-договірні, оскільки у підприємців-замовників відсутня можливість вибору оплачувати ці послуги державним організаціям чи ні. З метою формування конкурентного ринку на подібні послуги, на погляд автора, має бути надана можливість їх здійснення ще й підприємницьким структурам. Виходячи з розмірів оплати і строків виконання, таке становище більше нагадує відвертий адміністративний тиск, оскільки легалізує фінансування установ, діяльність котрих, згідно з їх положеннями, фінансується з бюджету.

Отже, існуюча система процедур видачі суб'єктам підприємництва висновків державних експертиз та дозвільних документів, необхідних для започаткування підприємницької діяльності, характеризується такими рисами:

надмірність заходів попереднього контролю стосовно окремих об'єктів на етапах проведення державних експертиз, погоджень проектної та іншої документації на будівництво об'єктів та використання засобів виробництва, а також видачі відповідних дозвільних документів;

непрозорий порядок проведення державних експертиз та видачі дозвільних документів, недостатність гарантій захисту прав та законних інтересів суб'єктів підприємницької діяльності;

невідповідність переліку об'єктів державних експертиз та об'єктів, на які видаються відповідні дозволи, рівню потенційної небезпеки від експлуатації цих об'єктів, а також класифікації ризиків та небезпечних факторів;

необхідність одержувати дозвіл у разі зміни власника або володільця (користувача) об'єкта, на який видавався дозвіл;

невідповідність вимог, що містяться в нормативних документах (стандартах) щодо безпеки підприємницької діяльності та праці, умовам ринкового господарювання, принципам доцільності та достатності державного регулювання.

Це створює ризик конфлікту між суб'єктами підприємницької діяльності та органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, котрі уповноважені надавати висновки державних експертиз і дозволи, необхідних для започаткування підприємницької діяльності, а також провокує необґрунтовані адміністративно-бюрократичні перешкоди у розвитку малого та середнього підприємництва.

Тому першочерговими завданнями щодо реформування дозвільної системи, на погляд автора, є:

встановлення на законодавчому рівні диференційованих вимог та визначення вичерпного переліку об'єктів, на експлуатацію котрих необхідно отримувати дозвільні документи та висновки державних експертиз;

встановлення на законодавчому рівні порядку отримання вичерпного переліку дозвільних документів, а також висновків державних експертиз щодо започаткування підприємницької діяльності, а також граничних меж оплати послуг компетентних державних установ, що не повинно суттєво перевищувати собівартість;

перегляд Державних будівельних норм, стандартів, технічних умов, які були розроблені ще за радянських часів та не відповідають ринковим вимогам.

Адміністративно-правове регулювання діяльності суб'єктів підприємницької діяльності передбачає також видачу ліцензій і державних дозволів щодо певних об'єктів, котрі не включені у сферу регулювання Закону про ліцензування. Зокрема, мова йде про видачу спеціальних державних дозволів на використання природних ресурсів, надр, об'єктів рослинного та тваринного світу. Крім того, ліцензування банківської діяльності, професійної діяльності на ринку цінних паперів, діяльності з надання фінансових послуг, зовнішньоекономічної діяльності, ліцензування діяльності в галузі телебачення і радіомовлення, у сфері електроенергетики та використання ядерної енергії, у сфері освіти, інтелектуальної власності, виробництва і торгівлі спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями та тютюновими виробами, у сфері телекомунікацій здійснюється згідно з законами, що регулюють відносини у зазначених сферах (ч. 2 ст. 2 Закону про ліцензування).

Наступним елементом режиму ліцензування та видачі дозволів на здійснення певних видів господарської діяльності є норми, що встановлюють відповідальність за порушення режимних правил. Кримінальний кодекс України встановлює кримінальну відповідальність за злочини у сфері господарської діяльності, зокрема: за порушення порядку зайняття господарською та банківською діяльністю (ст. 202); зайняття забороненими видами господарської діяльності (ст. 203); фіктивне підприємництво (ст. 205); протидія законній господарській діяльності (ст. 206).

Також встановлена адміністративна відповідальність: за порушення порядку провадження господарської діяльності (ст. 164 КпАП); дискримінація підприємців органами влади і управління (ст. 166-3 КпАП); здійснення банківської діяльності без банківської ліцензії (ст. 166-8 КпАП); порушення порядку видачі документів дозвільного характеру (ст. 166-10 КпАП); порушення встановленого порядку видачі сертифіката відповідності (ст. 172-1 КпАП) тощо. Збитки, заподіяні порушенням законодавства у сфері ліцензування, підлягають відшкодуванню за позовами заінтересованих осіб у порядку, визначеному законом.

Таким чином, не дивлячись на неузгодженість і застосування різної термінології (ліцензія, дозвіл, державний дозвіл, сертифікат тощо), адміністративно-правовий режим ліцензування та видачі дозволів на здійснення певних видів господарської діяльності представляється єдиним блоком у сфері адміністративно-правового регулювання підприємницької діяльності. Як зазначалось, обумовлено це тим, що в даному режимі мають місце загальна мета, загальні норми і принципи регулювання підприємницької діяльності за допомогою видачі дозволів. На нашу думку, доцільно в майбутньому поступово об'єднати всі норми законодавчих актів, що встановлюють зазначений адміністративно-правовий режим в єдиний законодавчий акт, який повинен містить єдині поняття і єдині або загальні правила поведінки як суб'єктів режиму, так й суб'єктів підприємницької діяльності.

Адміністративно-правовий режим забезпечення економічної конкуренції і обмеження монополізму в господарській діяльності також, як і режим ліцензування містить певні ознаки як державної реєстрації, так й забезпечення безпеки підприємницької діяльності. При цьому режим забезпечення економічної конкуренції і обмеження монополізму в господарській діяльності ще більшою мірою, ніж режим ліцензування, за своїм змістом можна віднести до режимів спрямованих на забезпечення безпеки підприємницької діяльності для економіки держави, суб'єктів підприємницької діяльності, прав споживачів.

Режим забезпечення економічної конкуренції пов'язаний з встановленням заборон або надання дозволу щодо узгоджених дій, концентрації суб'єктів господарювання органами Антимонопольного комітету України. Звідси виникає значний об'єм повноважень суб'єкта, що здійснює адміністративно-правове регулювання в цій сфері (Антимонопольного комітету України), який має право не тільки розглядати заяви і справи про надання дозволу, надання висновків, попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації, проводити дослідження за цими заявами і справами. При цьому це стосується як суб'єктів підприємницької діяльності так й органів державної влади і місцевого самоврядування. Антимонопольний комітет України також має право давати зазначеним особам та органам обов'язкові розпорядження, накладати штрафи в адміністративному порядку.

встановлення на законодавчому рівні диференційованих вимог та визначення вичерпного переліку об'єктів, на експлуатацію котрих необхідно отримувати дозвільні документи та висновки державних експертиз;

встановлення на законодавчому рівні порядку отримання вичерпного переліку дозвільних документів, а також висновків державних експертиз щодо започаткування підприємницької діяльності, а також граничних меж оплати послуг компетентних державних установ, що не повинно суттєво перевищувати собівартість;

перегляд Державних будівельних норм, стандартів, технічних умов, які були розроблені ще за радянських часів та не відповідають ринковим вимогам.

Адміністративно-правове регулювання діяльності суб'єктів підприємницької діяльності передбачає також видачу ліцензій і державних дозволів щодо певних об'єктів, котрі не включені у сферу регулювання Закону про ліцензування. Зокрема, мова йде про видачу спеціальних державних дозволів на використання природних ресурсів, надр, об'єктів рослинного та тваринного світу. Крім того, ліцензування банківської діяльності, професійної діяльності на ринку цінних паперів, діяльності з надання фінансових послуг, зовнішньоекономічної діяльності, ліцензування діяльності в галузі телебачення і радіомовлення, у сфері електроенергетики та використання ядерної енергії, у сфері освіти, інтелектуальної власності, виробництва і торгівлі спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями та тютюновими виробами, у сфері телекомунікацій здійснюється згідно з законами, що регулюють відносини у зазначених сферах (ч. 2 ст. 2 Закону про ліцензування).

Наступним елементом режиму ліцензування та видачі дозволів на здійснення певних видів господарської діяльності є норми, що встановлюють відповідальність за порушення режимних правил. Кримінальний кодекс України встановлює кримінальну відповідальність за злочини у сфері господарської діяльності, зокрема: за порушення порядку зайняття господарською та банківською діяльністю (ст. 202); зайняття забороненими видами господарської діяльності (ст. 203); фіктивне підприємництво (ст. 205); протидія законній господарській діяльності (ст. 206).

Також встановлена адміністративна відповідальність: за порушення порядку провадження господарської діяльності (ст. 164 КпАП); дискримінація підприємців органами влади і управління (ст. 166-3 КпАП); здійснення банківської діяльності без банківської ліцензії (ст. 166-8 КпАП); порушення порядку видачі документів дозвільного характеру (ст. 166-10 КпАП); порушення встановленого порядку видачі сертифіката відповідності (ст. 172-1 КпАП) тощо. Збитки, заподіяні порушенням законодавства у сфері ліцензування, підлягають відшкодуванню за позовами заінтересованих осіб у порядку, визначеному законом.

Таким чином, не дивлячись на неузгодженість і застосування різної термінології (ліцензія, дозвіл, державний дозвіл, сертифікат тощо), адміністративно-правовий режим ліцензування та видачі дозволів на здійснення певних видів господарської діяльності представляється єдиним блоком у сфері адміністративно-правового регулювання підприємницької діяльності. Як зазначалось, обумовлено це тим, що в даному режимі мають місце загальна мета, загальні норми і принципи регулювання підприємницької діяльності за допомогою видачі дозволів. На нашу думку, доцільно в майбутньому поступово об'єднати всі норми законодавчих актів, що встановлюють зазначений адміністративно-правовий режим в єдиний законодавчий акт, який повинен містить єдині поняття і єдині або загальні правила поведінки як суб'єктів режиму, так й суб'єктів підприємницької діяльності.

Адміністративно-правовий режим забезпечення економічної конкуренції і обмеження монополізму в господарській діяльності також, як і режим ліцензування містить певні ознаки як державної реєстрації, так й забезпечення безпеки підприємницької діяльності. При цьому режим забезпечення економічної конкуренції і обмеження монополізму в господарській діяльності ще більшою мірою, ніж режим ліцензування, за своїм змістом можна віднести до режимів спрямованих на забезпечення безпеки підприємницької діяльності для економіки держави, суб'єктів підприємницької діяльності, прав споживачів.

Режим забезпечення економічної конкуренції пов'язаний з встановленням заборон або надання дозволу щодо узгоджених дій, концентрації суб'єктів господарювання органами Антимонопольного комітету України. Звідси виникає значний об'єм повноважень суб'єкта, що здійснює адміністративно-правове регулювання в цій сфері (Антимонопольного комітету України), який має право не тільки розглядати заяви і справи про надання дозволу, надання висновків, попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації, проводити дослідження за цими заявами і справами. При цьому це стосується як суб'єктів підприємницької діяльності так й органів державної влади і місцевого самоврядування. Антимонопольний комітет України також має право давати зазначеним особам та органам обов'язкові розпорядження, накладати штрафи в адміністративному порядку.