Государственное муниципальное управление

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. История и сущность государственного управления

1.1 История формирования современной системы государственного управления

История России, ее государства - это исторический опыт народа, его социальная память, которая циркулирует в обществе, в том числе в виде монографий, брошюр и статей. В них содержится ответ на вопрос о причинах вызревания кризисов в обществе и путях их преодоления.

Россия в начале XXI века вновь на перепутье. Как ее «обустроить»? Кризис ее государственности приобрел затяжной и хронический характер. Вопрос об укреплении российской государственности и налаживании государственного управления и местного самоуправления стал важнейшим среди всех острых проблем общественной жизни. В кризисные периоды истории народы часто обращаются к своему прошлому, где ищут ответ на поставленные вопросы.

Опыт государственного управления в России самобытен, ибо государство Российское - это больше чем государство. Это территория, охватывающая два континента, это более 100 национальностей с множеством разных концессий, разным образом жизни, уровнем экономики и культуры. Что удерживало народы вместе несколько столетий? Изучение специфики такого управленческого опыта представляет особый интерес; в начале XXI столетия остро осознана необходимость его всестороннего обобщения.

Существует множество концепций исторического развития, однако наиболее популярны (хотя это не означает их наибольшей истинности) среди современных российских историков две: так называемые «формационная» (еще недавно «единственно верная») и цивилизационная (все активнее проникающая в сегодняшнее общественное сознание). Первая предлагает вариант как бы «вертикального» развития общества, по спирали от низшего к высшему - прогресс. Вторую же можно столь же условно определить как «горизонтальную», фактически отрицающую прогресс в истории, исходящую из невозможности определить прогресс в развитии культуры и рассматривающую мировую историю как совокупность возникающих, развивающихся и умирающих цивилизаций, не связанных или слабо связанных между собой.

Что касается российской истории, то в советской историографии преобладало представление о единстве ее с мировой историей. Соответственно этому, российская история делилась на четыре основных этапа: первобытнообщинный, рабовладельческий, феодальный, капиталистический и социалистический.

Первобытнообщинный строй

Как известно, возникновению государства предшествовал первобытнообщинный строй, при котором основой производственных отношений была общественная собственность на средства производства. Эта форма собственности была обусловлена достаточно низким уровнем развития производительных сил, когда орудия производства были примитивными и несовершенными, а производительность труда низкой. В тех условиях каждый отдельно взятый человек не был способен выжить в одиночку, и вынужден был бороться за существование в коллективе себе подобных. Люди вместе добывали пищу, сообща изготавливали орудия производства, также коллективно присваивали и распределяли продукты труда. С течением времени производительные силы общества менялись. По мере совершенствования техники обработки каменных орудий труда, увеличения и усложнения набора таких орудий, открытия способов искусственного добывания огня, земледелия и также обработки металлов, возрастали объем и качество продуктов труда - повышалась его производительность. Это давало возможность увеличения, как численности людей, так и продолжительности их жизни. Соответственно, появилось и более обширное и прочнее организованное, нежели первобытное бродячее стадо, объединение людей - род. Он связывал людей между собой не только узами родства, но и был общественной группой, сложившейся для совместного ведения хозяйства, то есть для коллективного производства и последующего совместного потребления продуктов труда. Со временем, по мере роста производительных сил, складывались отношения и между родовыми общинами, приводившие к объединению в племена.

С возрастанием численности людей, для решения вопросов повседневного управления формировались дополнительные структуры, такие, как советы старейшин. Постепенно прогрессирующая имущественная дифференциация привела к появлению родовой и племенной знати, аристократии, стремившейся к сосредоточению власти в своих руках, к преобладанию ее представителей в советах старейшин, их выдвижению в военачальники родов либо в вожди племен.

Вместе с тем, уровень развития производительных сил в первобытнообщинном строе приводил к тому, что общественная собственность, коллективное производство, распределение и потребление продуктов труда до какого-то времени исключали противоположность интересов общества в целом и отдельных его членов.

Кроме того эти изменения общественной жизни сопровождались образованием территориальных общин, состав которых определялся уже не преимущественно родственными отношениями, а проживанием в одной местности.

Естественно, переход от самоуправления первобытного общества к государственному управлению не был одномоментным либо даже кратковременным, он длился столетиями, в течение которых становление государства прошло ряд этапов, на которых черты государственной и родоплеменной организации общества переплетались.

Одним из таких этапов формирования государственности была военная демократия, при которой появились зачатки одного из главных элементов государственного механизма - обособленного военно-насильственного аппарата подавления.

Зарождение царской власти, обращение военнопленных в рабов, появление денежного обращения, еще более усилили процессы расхождения имущественного положения различных групп людей в обществе. Все изменения в экономике и структуре общества, следовавшие за ними имущественное и социальное неравенство, порождали острые конфликты. В таких условиях родоплеменная организация, рассчитанная на общество равных, оказалась непригодной. Для закрепления новых производственных отношений требовалась уже другая организация, которая смогла бы при помощи насилия поддерживать имущественное неравенство. Такой новой организацией общества и явилось государство, при помощи которого силы, господствовавшие в обществе экономически, стали господствовать и политически.

В ряде случаев на развалинах первобытнообщинного строя возникали не рабовладельческие, а феодальные государства. Это можно объяснить тем, что в таких случаях производительные силы в своем развитии создавали реальные предпосылки для победы феодального способа производства с присущим ему феодальным государством прежде, чем успевала сложиться рабовладельческая формация со свойственным ей рабовладельческим государством

Рабовладельческий строй

Рабовладельческий тип государства - первый в истории классового общества. Сущность этого государства заключалась в том, что оно представляло собой диктатуру класса рабовладельцев, орудие их организованного насилия над эксплуатируемыми рабами, механизм внеэкономического принуждения рабов к производительному труду. Основу производственных отношений рабовладельческого общества составляла полная собственность на орудия труда, средства производства и рабов, рассматривавшихся как одушевленные орудия труда. Рабовладелец мог совершать в отношении раба все действия, совершаемые в отношении других предметов собственности - купить, продать, подарить, обменять, завещать наследникам, даже убить.

Наряду с рабовладельцами и рабами на всех этапах развития рабовладельческого строя встречались различные социальные группы свободных и полусвободных людей. Это были крестьяне-общинники, ремесленники, или иные в той либо другой степени зависимые от царя и храмов люди. Их положение также строго регламентировалось государством.

Рабовладельческий строй представляет собой закономерный и в то же время более прогрессивный тип производственных отношений по сравнению с первобытнообщинным. Развитие производительных сил ускорилось, привело к дальнейшему разделению труда, к большему накоплению средств производства и продуктов труда, расширению торговли, обмена, как между отдельными лицами и их группами, так и меду государствами.

Одновременно с возникновением и развитием рабовладельческого государства возникло и развивалось рабовладельческое право, представлявшее собой возведенную в закон волю рабовладельцев, совокупность общеобязательных норм, закрепляющих господствующие в обществе отношения.

Рабовладельческое право имело очень большое значение для осуществления задач государства, как связанных с существованием противоречий внутри данного общества, так и других, общих для всех членов этого общества. Все же в первую очередь рабовладельческое право обеспечивало деятельность государства по удержанию рабов в подчинении.

Феодализм

Феодальный тип государства второй исторический, более прогрессивный по сравнению с рабовладельческим типом государства. В ряде европейских стран феодальный строй установился после разложения рабовладельческого способа производства, на развалинах некогда могущественных рабовладельческих государств. У некоторых же народов, как упоминалось ранее, феодальный строй был исторически первой классовой общественно-политической формацией. Основу феодального способа производства составляла собственность феодала на главное средство производства того времени - землю. Феодалы являлись господствующим классом. Крестьяне, жившие на земле феодала, находились, помимо экономической, еще и в личной зависимости. Своим трудом и собственным инвентарем крестьянин обрабатывал барскую землю, урожай с которой целиком поступал феодалу. Кроме того, крестьяне платили феодалу оброк; натуральный, в виде продуктов труда, или денежный. Три вида феодальной ренты - отработочная, продуктовая и денежная - были главными формами эксплуатации крестьян на протяжении всего средневековья. Основной внутренней функцией феодального государства была охрана и развитие феодального способа производства, в том числе путем удержания в подчинении крестьянства и ремесленников. Так же, как и во времена рабовладения, одним этим, то есть подавлением свободы непосредственных производителей, внутренние функции государства не исчерпывались. Государство также осуществляло организацию денежного обращения на своей территории, сбор налогов и другие функции. Аналогичным образом, сходными остались и внешние функции - оборона от нападения извне, ведение завоевательных войн по отношению к другим государствам и народам, дипломатические и торговые отношения с ними в дни мира. Экономический базис феодального общества был определяющим не только для политической структуры феодального государства, но и для феодального права, сутью которого являлась возведенная в закон воля экономически господствующих лиц. Феодальное право можно охарактеризовать как сословное право, обеспечивающее внеэкономическое принуждение и подавление производителей продуктов труда, в первую очередь - крестьянства, как рассматривавшее применение силы в качестве правомерного способа осуществления интересов феодалов или разрешения споров между ними. Феодальное право носило, как правило, религиозный характер и имело тесную связь с нормами религиозной морали. 15

Капитализм

Следующим по времени возникновения является капиталистический тип государства. После того, как старые феодальные производственные отношения и политическое господство феодалов стали тормозом на пути развития производительных сил, в обществе утверждались и побеждали отношения буржуазные, капиталистические. Конечно, переход от феодализма к буржуазному обществу и государству в каждой отдельно взятой стране отличался от прочих как временными рамками, так и своими особенностями. Обострение отношений в ряде европейских стран, например, приобрело взрывной характер и закончилось победой буржуазных революций.

Независимо от особенностей перехода от феодализма к капитализму, экономическую основу буржуазного государства составляют частная собственность на средства производства, извлечение прибыли за счет наемной рабочей силы, свободная конкуренция. Суть капиталистического государства такова же, какова суть государства в других общественно-политических формациях - обеспечение политического господства тех, кто обладает реальной собственностью на средства производства.

В отличие от феодализма, основным правовым принципом буржуазного строя является формальное равенство граждан перед законом, составляющее необходимое условие частного предпринимательства и свободной конкуренции. О прямой личной внеэкономической зависимости речь уже не идет. Положение отдельных групп граждан обусловлено различием в их материальном положении, в первую очередь наличием либо отсутствием у них собственности на средства производства.

Одной из основных форм капиталистического государства является республика, парламентская либо президентская, различающиеся по кругу полномочий главы такой республики. Еще одна форма, не так часто встречающаяся - конституционная монархия. Наконец, в государствах, где внутренние противоречия не устранимы по тем или иным причинам без крайних мер, существует и такая форма правления, как диктатура.

Наличие органов управления, в том числе в сфере экономики, представительных органов, судебной и пенитенциарной систем, военных и полицейских структур имеется у всех государств, вне зависимости от того, как их называть - «империалистическими», как это делали классики марксизма-ленинизма, или «развитыми странами с рыночной экономикой», как это принято в настоящее время.

Социализм

Наряду с капиталистическим типом государства развивался и социалистический тип. Экономической основой социалистического государства явилось принудительное обобществление собственности на средства производства и ликвидация эксплуататорских классов, формальное отрицание экономической зависимости граждан друг от друга и обеспечение равенства доступа к средствам производства на основе коллективной собственности. Тем не менее, в социалистических государствах достаточно широко применялись способы и внеэкономического принуждения к производительному труду. Государство социалистического типа, как и предшествовавшие ему по времени, осуществляет целый ряд внутренних и внешних функций, для чего использует совокупность государственных органов. В тоже время иной, нежели при капитализме, характер имеет влияние негосударственных организаций. Соответственно, на сохранение и развитие господствующих при социалистическом строе отношений направлено и социалистическое право. После распада СССР и смены строя в подавляющем большинстве государств, являвшихся социалистическими, ученые, исследующие в теории государства и права сущность государства, стали все чаще публиковать работы, в которых пытаются по-новому раскрыть вопросы происхождения государства, пересмотреть либо дополнить классическую марксистско-ленинскую теорию, освободиться от коммунистической идеологии. Существование государства в качестве политической организации в обществе связано, прежде всего, с тем, что оно является особой организацией политической власти. Политическая власть характеризуется способностью влиять на направление деятельности людей, социальных групп, слоев, классов посредством экономических, идеологических и организационно-правовых воздействий, а также с помощью авторитета, традиций, насилия. Это мощный фактор организации и регулирования совместной деятельности людей, средство упорядочения их взаимоотношений, способ обеспечения порядка и стабильности в обществе. Политическая власть обладает концентрированной силой, превращающей ее в действенный фактор социального бытия. Такой силой выступают различные институты государства, организационно оформляющие власть и придающие ей постоянно функционирующий и общеобязательный характер. Этими институтами являются государственные органы власти с их материальными придатками в виде армии, карательных органов, тюрем, суда, а также правовые нормы. Другими словами, главное отличие политической власти от власти вообще коренится в ее нерасторжимой связи с той или иной формой и степенью развития государственности.

1.2 Сущность государственного управления

В разной литературе встречаются различные определения Государственного управления. Я постараюсь представить определения, которые наиболее чётко характеризуют систему ГУ.

Государственное управление относится к области социального управления, предмет его деятельности - управление людьми и коллективами. «Государственное управление - очень сложное многогранное общественное явление, характер, возможности и действие которого определяются людьми».

Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значениях. В широком смысле - это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности любых государственных органов всех ветвей власти, а также государственных служащих. В узком (организационно-правовом) смысле - это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, связанная с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемая системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.

Просмотрев различную литературу можно выделить ряд особенностей, характеризующих государственное управление в узком понимании:

а) государственное управление - это конкретный вид деятельности по реализации единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, осуществляемый исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления);

б) суть государственного управления заключается в практически организующем характере этого вида деятельности (в желании; умении и способности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм);

в) государственное управление - это подзаконная деятельность административного, исполнительно-распорядительного характера (органы управления осуществляют проведение в жизнь законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти, используя юридически властные полномочия; они исполняют законы, распоряжаясь);

г) государственное управление - это исполнительная деятельность, имеющая непрерывный и циклический характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Таким образом, государственное управление, являясь разновидностью социального управления, представляет собой подзаконную деятельность административного, исполнительно-распорядительного, практически организующего характера, осуществляемую исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления).

Несмотря на многообразие видов управления, государственное управление занимает приоритетное положение, поскольку наибольший управленческий потенциал сосредоточен именно у государства.

Государственные органы являются субъектами управления, в отношении которых, управляемые объекты проявляют достаточно интенсивную активность, находящую свое проявление в наличии обратной информационной связи, которую устанавливает объект с субъектом. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд». Она собирается в органах, непосредственно осуществляющих управление (руководство отделов, управлений, департаментов). Этими органами осуществляется отбор и преобразование информации, отделение существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий объект. Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация, в которой отражаются изменения, происходящие в управляемых объектах системы, и которая позволяет вносить определенные коррективы в процесс управления. С целью недопущения умышленного искажения информации объектом важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи.

Государственное управление это в первую очередь методы управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, то есть методы управления, позволяющие достигать целей, отличных от цели коммерческой деятельности - получения прибыли. В современных условиях цели большинства ведущих корпораций определяются в большинстве как повышение капитализации компании (увеличение стоимости ее акций на рынке). К целям органа исполнительной власти, кроме специально определенных в законе целей, можно отнести такую общую цель - увеличение социального капитала в обществе (повышения уровня доверия к власти), а это своего рода повышение капитализации органов исполнительной власти. Так, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., изложенной в распоряжении Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р, подчеркивалось, что «эффективность государственного управления отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой Правительством…». Таким образом, цели коммерческих и государственных организаций в известной степени стали сближаться.

В государственном управлении существует потребность в профессиональных руководителях. Например: сотрудник хорошо зарекомендовал себя на работе, ему предлагается повышение и он становится начальником подразделения. Его деятельность сразу же кардинально изменяется - раньше он руководил только собой и выполнял определенные функции, а теперь ему предстоит руководить людьми. В этой ситуации начинающий руководитель нуждается в профессиональных управленческих знаниях, методах, навыках, которыми он пока еще не обладает.

В государственном управлении большое значение имеет управление здравоохранением. Это обусловлено признанием человека, его жизни и здоровья высшими первичными ценностями, относительно которых определяются другие ценности и блага всего общества. Поэтому управление является комплексной задачей всего общества, в реализации которой принимают участие множество секторов народного хозяйства и структур управления от федеральных до местных органов самоуправления.

Глобальной целью функционирования системы ГУ является обеспечение оптимального качества жизни граждан на всей территории государства. Качество жизни - это интегрированное понятие, выражающее количественный и качественный аспекты удовлетворения материальных и духовных потребностей людей. Несмотря на кажущуюся простоту и ясность понятия «качество жизни», его конкретизация и построение «дерева целей» для системы ГУ являются чрезвычайно сложными. Это связано с рядом объективных обстоятельств:

объект управления многообразен и неоднороден (столкновение интересов, потребностей, запросов, представлений различных социальных групп и отдельных людей);

недостаточная обратная связь, не позволяющая субъекту управления реагировать должным образом на изменяющиеся запросы;

множественность конкретных целей затрудняет определение приоритетов.

Даже такое, относительно подробное рассмотрение данного понятия не исчерпывает его содержания, что еще раз подчеркивает сложность формулировки глобальной цели функционирования системы ГУ.

В связи с выше сказанным, рассмотрим цели и задачи государственного управления.

Цели государственного управления конкретизируются в зависимости от предлагаемых исследователями критериев классификации. В книгах разных авторов встречаются разные классификации.

· «социально-экономические цели, т.е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

· политические цели, т.е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

· обеспечительные цели, т.е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;

· организационно-правовые цели, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований».

Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Цели государственного управления возникают на основе целей лежащих в основе жизнедеятельности данного общества. Они являются производными от целей общества.

- Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны.

- Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны.

- Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция.

- Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей.

- Поддержание позитивной экологической обстановки.

- Поддержание рыночных механизмов.

- Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.

Это лишь общий обзор тех целей, которым призвано служить государственное управление. Но архиважным является создание «древа целей», в котором были бы оперативные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели. Цели должны представлять собой симбиоз, синтез, то есть некую целостность. Но, данную целостность нужно соединить с адекватными средствами, методами и формами их реализации, ибо в противном случае даже правильно поставленные цели в процессе их реализации будут искажены.

Виды целей государственного управления складываются на основе принципа детерминанты, когда в процессе постановки цели вытекают одна из другой. Основная классификация строится на функциях государства и сферах жизнедеятельности общества. - Цели общественно-политического развития, - цели социального развития, экономические организационные информационные - разъяснительные цели и т.д.

Для достижения указанных целей перед системой управления стоит необходимость решить следующие задачи:

1. повышение эффективности управления при минимизации затрат; повышение адресности в предоставлении услуг гражданам, нуждающимся в них;

2. создание государственно-общественной системы оценки качества и контроля деятельности учреждений всех типов и видов собственности, включая лицензирование, аттестацию, государственную и общественную аккредитацию; обеспечение единого социально-правового и информационного пространства, создание системы законов и иных нормативных правовых актов, которая бы органически объединяла федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации;

3. более четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также органами местного самоуправления в области на основе договоров; развитие программно-целевого механизма управления и финансирования; стимулирование смешанного частно-государственного финансирования системы управления;

4. самостоятельность учреждений и организаций в выборе стратегии развития, содержания реализуемых программ и услуг, финансово-хозяйственной деятельности.

Рассматривая структуру государственного управления можно увидеть отдельные области деятельности, составляющие административно-политическую сферу российского общества, позволяющие сделать некоторые выводы и обобщения. Прежде всего, ясно, что административно-политическая сфера не однородна. Она объединяет тесно связанные между собой и взаимодополняющие области государственного управления: оборону, безопасность, внутренние дела, юстицию, иностранные дела. Учитывая специфику данных областей, исключительными управленческими полномочиями в административно-политической сфере обладает Президент РФ, который осуществляет руководство деятельностью соответствующих федеральных органов исполнительной власти (Минобороны РФ, ФСБ РФ, МВД РФ, Минюста РФ, МИД РФ). Очевидно, что такое положение сужает в данной сфере компетенцию Правительства РФ, которое согласно ч. 1 ст. НО Конституции РФ осуществляет исполнительную власть. В административно-политической сфере сохраняется жесткое централизованное управление. Еще одной существенной особенностью административно-политической сферы является широкая возможность государственных органов, действующих в ее рамках, использовать меры административного принуждения. Поэтому актуальна проблема контроля и надзора за законностью и обоснованностью их применения.

В целом управление в административно-политической среде носит характер властно-распорядительной деятельности, которая опирается на авторитет и силу государства, на его бюрократический аппарат и полномочия в сфере применения легального принуждения в случаях нарушения нормальных общественных отношений.

2. Государственное управление в России

2.1 Аппарат управления и разделение властей

Рассмотрим систему государственного управления, из чего она состоит, как работает и какими полномочиями обладает каждая её часть.

Государственный аппарат управления

1. Президент РФ

Статус президента устанавливается 4 главой Конституции РФ.

Президент РФ избирается путем всенародного голосования, сроком полномочий на 6 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд.

Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Не вправе быть избранным Президентом РФ лицо признанное судом недееспособным либо находящееся в местах лишения свободы по приговору суда.

Полномочия Президента РФ

1. полномочия в сфере законодательной власти:

назначает выборы депутатов государственной думы;

право законодательной инициативы;

право вето на федеральные законы принятые Государственной Думой и Советом Федерации;

вправе распустить Государственную Думу.

2. полномочия по взаимодействию с органами исполнительной власти:

президент назначает председателя Правительства, с согласия Государственной Думы;

утверждает структуру Правительства и назначает заместителей председателя и федеральных министров;

председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

принимает решение об отставке Правительства.

3. полномочия по взаимодействию с судебными органами власти:

президент представляет Совету Федерации кандидатуры на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов;

назначает судей всех остальных федеральных судов.

4. иные полномочия:

представляет Совету Федерации кандидатуру на должности Генерального прокурора Российской Федерации;

формирует и возглавляет Совет Безопасности;

утверждает военную доктрину Российской Федерации;

формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;

назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации и др.

Прекращение полномочий Президента:

по истечении срока, на который он был избран;

в случае добровольной отставки;

стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;

отрешается от должности Советом Федерации на основании обвинения, выдвинутого Государственной Думой и утвержденного Верховным и Конституционными судами.

2. Законодательная власть

Законодательную власть в РФ осуществляет Федеральное собрание (глава 5 Конституции РФ). Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации

Формирование Совета Федерации. В состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции РФ). Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство, достигший возраста 30 лет, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта Российской Федерации, обладающий избирательным правом. (№113-ФЗ от 05.08.2000 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»). Срок полномочий члена Совета федерации соответствует сроку полномочий органа власти, от которого он назначен.

Полномочия Совета Федерации

Основным полномочием Совета Федерации является законотворческая деятельность.

Иные полномочия: назначение выборов Президента; отрешение Президента от должности; утверждение указа Президента о введение военного или чрезвычайного положения; назначение судей высших судебных органов; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и др.

Прекращение полномочий членов Совета Федерации:

со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации;

добровольное сложение полномочий;

отозван органом его назначившим на основании представления Председателя Совете Федерации;

и др. в соответствие с №3-ФЗ от 08.05.1997 г. «О статусе члена совета федерации и статусе депутата государственной думы федерального собрания российской федерации».

Государственная Дума

Формирование Государственной Думы. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Избирается на всенародном голосовании сроком полномочий на 5 лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

Полномочия Государственной Думы:

Основным полномочием Государственной Думы является законотворческая деятельность.

Иные полномочия: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; объявление амнистии и др.

Прекращение полномочий Государственной Думы:

1. По истечении срока, на который Государственная Дума была избрана.

2. По решению Президента РФ:

2.1. при трехкратном отклонение Государственной Думой кандидатуры, выдвигаемой Президентом на должность Председателя Правительства;

2.2. при повторном в течении трех месяцев выражении Государственной Думой недоверия к Правительству;

2.3. при отказе Государственной Думой в доверии к Правительству.

Президент не вправе распускать Государственную Думу:

с момента выдвижения ею обвинения против президента;

во время чрезвычайного или военного положения;

в течении 6 месяцев до окончания срока полномочий президента;

в течении года с момента ее избрания (по основаниям 2.2. и 2.3.)

3. Исполнительная власть

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (Глава 6 Конституции РФ).

Формирование Правительства:

Председатель Правительства назначается президентом с согласия Государственной Думы. Президент должен представить в Государственную

Думу кандидатуру на должность Председателя Правительства не позднее:

2-х недель после своего вступления в должность;

2-х недель после отставки правительства;

1-й недели со дня отклонения кандидатуры Государственной думой.

После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Не позднее, чем через неделю после своего назначения Председатель Правительства должен представить Президенту структуру правительства и кандидатуры на должность заместителей Председателя Правительства и Федеральных Министров. Если президент согласен с председателем, то он утверждает структуру правительства и назначает замов председателя и федеральных министров.

Полномочия Правительства:

координация и реализация политики государства;

право законодательной инициативы.

Прекращение полномочий правительства:

слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом;

может подать в отставку, которая принимается, либо отклоняется Президентом;

в случае выражения Государственной Думой недоверия Правительству (Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы.);

в случае повторного в течение 3-х месяцев выражения недоверия Правительству (в этом случае президент в праве либо принять решение об отставке, либо распустить Государственную Думу);

в случае отказа Государственной Думой в доверии правительству

(президент либо принимает решение об отставке правительства, либо распускает Государственную Думу)

4. Судебная власть

Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (глава 7 Конституции РФ).

Конституционный Суд Российской Федерации - это высший судебный орган, рассматривающий следующие вопросы:

вопросы о соответствии Конституции нормативно-правовых актов РФ;

вопросы о соответствии Конституции не вступивших в силу международных договоров;

имеет право толкования Конституции;

разрешает споры между органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации;

другие вопросы, связанные с применением Конституции.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики

Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

2.2 Муниципальные органы власти и формы местного самоуправления

Решение вопросов местного значения население осуществляет, как правило, через создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования этим органам собственных прав, принадлежащей только населению компетенции.

Таким образом, органы местного самоуправления создаются только в связи с делегированием части полномочий населения с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией.

Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:

- механизму делегирования полномочий;

- качеству делегирования полномочий;

- количеству делегирования полномочий.

Классификация по механизму делегирования полномочий.

Конституция Российской Федерации закрепляет только один из возможных принципов классификации: по способу их образования, механизму делегирования населением своих полномочий.

«Местное самоуправление осуществляется гражданами… через выборные и другие органы местного самоуправления», причем для выборных органов порядок создания определяется в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований. Порядок создания других органов определяется в соответствии с уставами муниципальных образований.

Под «другими» тут необходимо понимать органы, созданные иным, невыборным путем (например, сформированные путем делегирования представителей других органов или организации; созданный соответствующим решением уполномоченного на то органа или должностного лица и т.д.).

Принципиальное различие между такими органами состоит в том, что через выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие органы собственной, принадлежащей только ему компетенцией, позволяющей осуществлять управление муниципальным хозяйством в полном объеме полномочий собственника. Все остальные не выборные органы создаются именно для обеспечения делегированных полномочий и не располагают собственной компетенцией.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены наличие высшего должностного лица - главы муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией, по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Наряду с выборными должностными лицами в управлении муниципальным хозяйством, как правило, принимают участие иные должностные лица, назначаемые или утверждаемые в должности компетентным органом или должностным лицом и входящим в категорию муниципальных служащих.

Классификация по качеству делегируемых полномочий.

Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых полномочий.

Такая классификация предусматривает наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному), но население может создать и отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный комитет, счетная палата и т.п.).

Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление предусматривает наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход.

Закон определяет исключительное ведение представительных органов:

1. принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4. установление местных налогов и сборов;

5. установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6. контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

К полномочиям представительных органов местного самоуправления необходимо отнести и сформулированное Л.А. Беликовым право издания обязательных постановлений. По его определению, «главное отличие муниципального закона (обязательного постановления) от законов государственных состоит в том, что первый имеет силу только для территории муниципального образования и относится только лишь к вопросам местного значения, предметам муниципального хозяйства и благоустройства».

Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в законах субъектов Российской Федерации. Обычно к ним относят: решения, постановления выборного органа или главы муниципального образования - по вопросам осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.

Действующее федеральное законодательство не обуславливает обязательное создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Кроме того, в названном уставе помимо представительных органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы, должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило, и подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным органом.

Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном уставе.

Виды органов местного самоуправления:

Представительные: собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал (Республика Тыва), муниципальный совет, муниципальное собрание, окружной сельский комитет (Саратовская область).

Исполнительные: местная администрация (администрация муниципального образования), волостная управа, исполком, мэрия.

Конкретные названия органов местного самоуправления, а также глав муниципального образования (глава администрации, Председатель Совета, Председатель исполкома, мэр, городской голова, и т.д.) и иных выборных должностных лиц и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации. Однако, в целом ряде субъектов Российской Федерации (Удмуртия, Вологодская область, Воронежская, Новгородская и другие) вопрос наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления отнесен к компетенции местного самоуправления, и в каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.

Классификация по количеству делегированных полномочий

Еще одной возможной классификацией может быть разделение как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут создавать постоянные или временные специальные органы для реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу.

Таким образом, делегирование полномочий населения

приводит к созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного самоуправления с различной компетенцией, различающихся по механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

Однако, можно выявить и систематизировать основные, наиболее распространенные схемы построения таких структур.

Мировая практика показывает большое разнообразие в организационно-правовых формах используемых на местном уровне.

С учетом особенностей и специфики стран авторы по-разному подходят к классификации, выделяют до десятка организационно-правовых форм. На основании изучения мирового опыта можно предположить пять основных моделей местного самоуправления, которые схематично можно изобразить следующим образом:

1. Форма «сильный совет - слабый мэр» характеризуется ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляется в основном представительские и оперативно-представительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должность.

2. Форма «сильный мэр - слабый совет». Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов последовательно. Мэры городов - весьма влиятельные фигуры, облеченные значительной властью и призванные решать многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно рассматривается как трамплин для выхода на общенациональную политическую проблему, шаг к посту Губернатора или, даже, Президента.

3. Форма «совет - управляющий» отражает стремление «к очищению городской политики» и устранению коррупции, неэффективного и авторитарного управления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который выбирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния на политику, проводимую управляющим.

Основные обязанности менеджера сводятся к следующему:

- координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей;

- готовить и представлять на утверждение совета годовой бюджет муниципалитета;

- контролировать исполнение решений совета;

- представлять рекомендации по вопросам, требующим решения совета.

Форма управления «совет - управляющий» продемонстрировала свою жизнеспособность. В настоящее время многие американские органы муниципального управления идут по этому пути.

4. «Комиссионная форма». Комиссия образуется из выбранных лиц - уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом городского Правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица (мэра). С одной стороны, достоинство этой модели является отсутствие разделение властей, которое приводит к замедлению принятия решений. С другой стороны «комиссионная» форма управления резко критикуется специалистами, утверждающими, что поскольку она не позволяет провести принцип разделения властей, она недемократична. Считается, что она может развиваться в самых непредсказуемых направлениях и принимать уродливые формы, особенно если члены совета не будут вникать в дела других отделов и тем самым «развяжут» друг другу руки.

5. Комбинированная форма. Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста - управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену администрации муниципального образования.

...