Административный контроль и контрольные службы органов исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Административный контроль и контрольные службы Органов исполнительной власти

1.1 Государственный контроль и его виды

1.2 Контрольные службы исполнительной власти

Глава 2. Административный контроль и надзор

Глава 3. Административный контроль на примере контрольно-надзорных органов в сфере миграции населения

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Одной из важнейших задач становления российской государственности является создание оптимальной модели государственного управления, обеспечивающей эффективное исполнение государственных функций, развитие и укрепление демократических, федеративных, социальных и правовых основ государства, высокие темпы экономического роста и общественного развития.

В этой связи особое внимание уделяется административной реформе, которая по своим масштабам и значимости занимает одно из ведущих мест в общем контексте модернизации Российского государства. Проведение данной реформы охватывает решение сложной и многогранной задачи совершенствования организации и деятельности исполнительной ветви власти путем отказа от избыточных государственных функций, ликвидации излишних управленческих звеньев, построения обновленной системы федеральных органов исполнительной власти; завершения процесса передачи части государственных функций на региональный и местный уровень; гармонизации публичных и частных интересов во взаимоотношениях государства и гражданского общества, а также повышения открытости и доступности власти для граждан.

Происходящий в современной России бурный процесс совершенствования законодательства, переориентации его на защиту прав и законных интересов, прежде всего, личности предопределяют содержание также контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

Целью данной курсовой работы является правовой анализ административного контроля и деятельности контрольных служб исполнительной власти.

Для достижений указанной цели в работе решаются следующие задачи:

1. дать определение государственному контролю и определить его разновидности;

2. определить контрольную деятельность органов исполнительной власти и систему органов, осуществляющих административный контроль;

3. выявить соотношение понятий административного контроля и надзора;

4. на практическом примере рассмотреть функции административного контроля в сфере миграции населения.

Курсовая работа состоит из трех глав, двух - теоретических и одной практической.

Глава 1. Административный контроль и контрольные службы Органов исполнительной власти

1.1 Государственный контроль и его виды

Исходя из установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля:

1) президентский контроль;

2) контроль органов законодательной (представительной) власти;

3) контроль органов исполнительной власти;

4) судебный контроль.

Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны. Попов Л. Л. Административное право: Учебник / Л. Л. Попов.- М.: Юристъ, 2002.- С. 430.

Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагает образование какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля.

1. Президентский контроль. Контрольные полномочия Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в том, что согласно ч. 3 ст. 80 Конституции он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти.

Он осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства и других федеральных органов исполнительной власти, а кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства, его заместителя и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил.

Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль за деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства, руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности РФ.

Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента. Президент в определенных законодательством случаях вправе приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа), органов исполнительной власти субъектов.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями) Российская газета, N 206, 19.10.1999. определены полномочия Президента по обеспечению законности в случаях, когда этими органами принимаются нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Если эти нарушения законности своевременно не устраняются, Президент в зависимости от фактических обстоятельств и в порядке, установленном названным Законом, выносит предупреждение законодательному (представительному) органу или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о его роспуске, выносит предупреждение высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Федерации или отрешает его от должности. По представлению Президента РФ законодательными органами субъектов Федерации избираются высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа) субъекта Федерации - президенты, губернаторы и др.

Контроль в сфере исполнительной власти Президент осуществляет лично и через соответствующие президентские структуры, прежде всего Администрацию Президента.

Контрольное управление как подразделение Администрации Президента:

- организует систематический контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации, органов исполнительной власти субъектов Федерации, организаций и их руководителей;

- при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации;

- по результатам проверок вносит Президенту предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, Федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях.

Контрольному управлению поручено регулярно проводить проверки хода исполнения поручений Президента органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности, вплоть до отрешения от должности. СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395.

Главные направления деятельности этого Управления - обеспечение президентского контроля за деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе внешнеэкономической деятельностью; ходом экономических реформ и выполнением государственных программ; использованием государственных средств, выделенных целевым назначением. Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных актов Президента и Правительства, имеющих социальную направленность.

Важную роль в осуществлении президентского контроля играют полномочные представители Президента в федеральных округах. Полномочный представитель осуществляет свою деятельность по поручению Президента в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий. Он наделен необходимыми полномочиями для выполнения своих ответственных задач: вправе запрашивать и получать необходимые сведения, документы и материалы от федеральных и региональных органов власти, участвовать в работе органов исполнительной власти региона и др. Посредством института полномочного представительства обеспечивается дополнительное усиление исполнительной власти, контроль в регионах за выполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента. По результатам контроля полномочный представитель готовит и представляет Президенту аналитические и иные материалы об экономических, социальных и политических процессах в соответствующем регионе и вносит ему свои предложения. По предложению полномочного представителя Президент приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам или нарушают права и свободы человека и гражданина. Полномочный представитель Президента также вносит в Контрольное управление Президента, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, а также главам исполнительной власти субъектов Федерации представления в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также вступивших в законную силу решений суда. Попов Л. Л. Административное право: Учебник / Л. Л. Попов.- М.: Юристъ, 2002. - С. 434.

Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента, назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ.

Контроль органов законодательной (представительной) власти регламентирован Конституцией РФ (ст. ст. 102, 103).

Существует механизм контроля со стороны Федерального Собрания за соответствием указов Президента Конституции и законам РФ. Так, Совет Федерации осуществляет контроль при утверждении указов Президента о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением Президентом вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации (ст. 102 Конституции).

К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Конституции, относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства; решение вопроса о доверии Правительству; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности в случаях, предусмотренных в ст. 93. На основании ст. 103 Конституции Председатель Центрального банка России и Уполномоченный по правам человека назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой.

Одной из наиболее важных форм контроля за исполнительной властью является рассмотрение и утверждение Парламентом РФ представляемого Правительством бюджета Российской Федерации - основного социально-экономического закона страны и отчета о его исполнении.

Формой контроля за деятельностью органов исполнительной власти является также запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов.

Однако в рамках данной курсовой работы интерес представляют органы исполнительной власти, но прежде чем перейти непосредственно к их изучению необходимо разобраться с контрольными полномочиями такого органа как Счетная палата. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов организационной подчиненности и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и преимущества. Попов Л. Л. Административное право: Учебник / Л. Л. Попов.- М.: Юристъ, 2002. - С. 435.

Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые организации обязаны обеспечивать условия для этого и предоставлять все необходимые документы и информацию о расходовании бюджетных средств. В противном случае виновные могут привлекаться к тому или иному виду юридической ответственности. По результатам проверок Счетная палата направляет проверяемым организациям представления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомлением Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступлений материалы проверки передаются в правоохранительные органы. Счетная палата уполномочена также давать предписания об устранении выявленных нарушений, предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном порядке.

Статьей 77 Конституции установлено, что субъекты Федерации сами образуют соответствующие органы государственной власти. Эти органы наделены и соответствующими контрольными полномочиями по отношению к органам исполнительной власти. Они значительны особенно в республиках, входящих в состав Федерации. Конституциями республик определено, что представительные органы являются не только высшими законодательными, но и контрольными органами. Российская газета. - 1993. - 18 декабря.

1.2 Контрольные службы исполнительной власти

государственный контроль президентский федеральный

Функции административного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно ст. 114 Конституции и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» Российская газета. - 1997. - 23 декабря. оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента. Оно в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения этих органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и способствует их взаимодействию. Оно разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Для этих целей создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

Правительство вносит предложения Президенту страны о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно специализированный контроль, например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная таможенная служба. Большинство федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Так, в финансово-экономической сфере контроль осуществляют министерства финансов, экономического развития и торговли, Центральный банк России. Осуществление жесткого контроля за целевым использованием бюджетных средств - одна из основных задач экономической политики. В связи с этим министерствам финансов, экономического развития и торговли и Центральному банку поручено ежеквартально докладывать Правительству о ходе выполнения федерального бюджета и сконцентрировать свои усилия на финансовой стабилизации и укреплении курса рубля.

В иных сферах деятельности контроль осуществляют, например, федеральные службы, подведомственные Министерству транспорта РФ.

Для осуществления межотраслевых контрольных функций создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная инспекция), специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти (например, ГИБДД).

Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что он осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности объектов управления. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. Саратов, 2003. - С.303.

Сферы (вопросы) управления, на которые распространяется межотраслевой контроль, его пределы и юридические последствия определены конкретными положениями о соответствующих органах и иными нормативными актами. Например, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. Российская газета. - 2002. - 12 января. установлено, что государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Должностные лица этих органов наделены широкими контрольными полномочиями. В частности, они вправе посещать организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности и подчинения, знакомиться с документами, иными материалами; проверять выполнение требований государственной экологической экспертизы и вносить предложения по ее проведению; привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности; приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций - внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Еще раз отметим: отраслевой контроль - непременная часть управляющего воздействия руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин.

В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления.

Глава 2. Административный контроль и надзор

Административный контроль как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.

Н.М. Конин определяет контроль как «специфическую форму деятельности по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности». Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов: СГАП, 2001. - С. 326. Специфику административного надзора он видит в ограничении компетенции надзорных органов проверкой только законности действий поднадзорных субъектов. Основываясь на узкоспециализированном характере исполнительной деятельности отдельных государственных органов исполнительной власти, Н.М. Конин приходит к выводу о применении ими в своей деятельности «особого своеобразного организационно-правового способа обеспечения законности - контрольно-надзорной деятельности, интегрирующей в себе как элементы контроля, так и элементы надзора». Там же. С. 329.

Здесь же целесообразно привести мнение В.М. Горшенева и И.Б. Шахова: "...с точки зрения конкретного назначения форм деятельности органов государства применительно к каждому органу... можно различать: деятельность по планированию, организаторско-исполнительскую деятельность и контрольную (или надзорную) деятельность". Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М., 1987. - С. 19. Таким образом, органам внутренних дел как органам исполнительной власти, реализующим специфические правоохранительные функции, присуща контрольно-надзорная деятельность. Соотношение контрольных и надзорных функций зависит от управленческих отношений, в которые вступают органы внутренних дел.

В научной литературе распространено достаточное множество суждений о содержании контроля и надзора.

По мнению В.П. Беляева, "контрольная функция по своему содержанию включает в себя три элемента: получение необходимой информации; ее анализ и оценка; реагирование на выявленные отклонения от установленных правил и требований". Беляев В.П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. - 2003. - N 4. - С. 41. Подобное реагирование выражается в применении к объектам мер принуждения (административного). По нашему мнению, это утверждение справедливо отнести и к административному надзору. В подтверждение изложенного целесообразно привести точку зрения Р.В. Владимирова, выделяющего в качестве одного из элементов содержания административного надзора "включение" юрисдикционного механизма. Владимиров Р.В. Дис. ... к.ю.н. М., 1998. - С. 55. Пределом "включения" он определил применение мер административного принуждения до момента назначения административных наказаний. На первый взгляд изложенное позволяет представить отсутствие различий между контролем и надзором. Однако это ошибочное мнение. Существенное различие между административным контролем и надзором ОВД заключается именно в объеме соответствующей компетенции, в глубине проникновения в деятельность подконтрольного объекта.

Компетентный орган, включая юрисдикционный механизм, неизбежно вынужден довести начатое до логического завершения. Иначе говоря, выявив отклонение от регламентированного порядка осуществления деятельности подконтрольного (поднадзорного) объекта, орган внутренних дел в лице его компетентного должностного лица должен произвести в полном объеме мероприятия по административному расследованию и рассмотрению дела и назначить нарушителю конкретный вид административного наказания. Иначе становится неопределенной цель контроля (надзора). В конечном счете сердцевина всех полномочий милиции состоит в праве насильственно заставлять неопределенный круг лиц что-либо сделать или, наоборот, воздержаться от каких-либо действий. Собственно, для этого общество, сознающее, что механизмы социальной саморегуляции срабатывают далеко не всегда, и имеет полицию. Вне рассматриваемой особенности милиция просто не может быть адекватно понята. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. - С. 112.

Кодексом Российской Федерации об Администи(ст. 29.13) установлена необходимость вносить в государственные органы, на предприятия, в учреждения, организации, общественные объединения обязательные для рассмотрения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Причем не определена принадлежность этой меры конкретно к контролю или надзору, поэтому данная норма применяется как по результатам контроля, так и по результатам надзора. Это положение также не доказывает отсутствие различий между контролем и надзором. Это всего лишь одна из составляющих компетенции органа внутренних дел, реализуемая по результатам контрольно-надзорной деятельности. Причины и условия совершения правонарушения устанавливаются в процессе рассмотрения административного дела. Вмешательство же в непосредственную организацию деятельности объекта происходит при осуществлении административного контроля.

Административный контроль и административный надзор осуществляются в процессуальной форме и могут быть отнесены как к юрисдикционному, так и к процедурному производству. Критерием отнесения к юрисдикционному производству служит наличие в деятельности объекта признаков правонарушения (либо информации о правонарушении), т.е. наличие юридического спора. Если же такие признаки или информация отсутствуют и контроль или надзор осуществляются в плановом порядке, то их результаты оформляются в соответствии с установленной процедурой. Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" // СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3436; 2002. - N 44. - Ст. 4297.

Все же представляется необходимым произвести разграничение административного надзора и контроля. В рамках данной курсовой работы мы будем оперировать и тем и другим понятием.

Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:

а) он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например правил пожарной безопасности;

б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;

в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.

Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.

В-четвертых, административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.

Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним прежде всего относятся некоторые министерства и службы (например, Министерство финансов и Министерство образования и науки, Федеральная служба безопасности).

В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью.

Организационно административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.

В-шестых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.

В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают. Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) Органов внутренних дел. С.В. Пузырев // Административное право и процесс, 2006, N 3. - с. 31-35.

Суммируя изложенное, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

- отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

- возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

- невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

- наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

- возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

- строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

Итак, административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственности. К федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся федеральные службы, различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и др. надзора), а также территориальные органы надзора (например, энергетического). Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить контрольные функции от надзорных, например, у федеральных таможенной или налоговой служб. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями. Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) Органов внутренних дел. С.В. Пузырев // Административное право и процесс, 2006, N 3. - С.34. Деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Цель - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ.

Глава 3. Административный контроль на примере контрольно-надзорных органов в сфере миграции населения

В практической главе мы рассмотрим как действует административный контроль на примере конкретны органов, а именно, осуществляющих контроль в сфере миграции населения.

В Концепции регулирования миграционных процессов в РФ отмечается, что количество въехавших в Россию иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших (особенно в приграничных районах, где интенсивно проходит процесс по формированию иностранных общин). Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923. "Прозрачность" российских границ с государствами СНГ, их техническая необустроенность, наличие непреодоленных пробелов в правовом регулировании миграционных процессов рассматриваются в качестве основных причин масштабной незаконной миграции, экспертные оценки количественных параметров которой варьируются весьма широко. Современные миграционные процессы в Российской Федерации и их законодательное регулирование // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2004. - N 1 (221). По оценкам заместителя директора Департамента стран СНГ МИД С. Третьякова, в России находится примерно 10 млн. нелегальных мигрантов, ими совершается каждое третье преступление в России. По оценкам же главы ФСБ РФ Н. Патрушева, в России нелегально находятся до 2,5 млн. иностранцев. Наибольшая активность незаконных мигрантов отмечается на российско-китайском и российско-казахстанском участках государственной границы (при въезде в Россию), на российско-финляндском, российско-украинском участках государственной границы и на государственной границе со странами Балтии (при выезде из России). Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере, утв. решением Государственной комиссии от 28 января 2005 г. (протокол N 1).

В основном незаконными иммигрантами являются беженцы из Афганистана и стран Африки, иностранные граждане и лица без гражданства из государств Закавказья, Центральной и Восточной Азии, граждане Китайской Народной Республики и других государств (многие из которых рассматривают Россию как транзитную остановку на пути в Европу), а также трудовые мигранты. Причем значительная часть нелегальных мигрантов, прибывающих в Российскую Федерацию в качестве туристов или на учебу или оказавшихся на территории России с целью транзита и последующего выезда в европейские государства, адаптируются в сфере малого бизнеса и коммерции, занимаются противоправной деятельностью и уже не планируют дальнейшие переезды. Особенно это характерно для граждан Китайской Народной Республики, которые прибывают в Россию с туристическими целями или с целью занятия мелкорозничной торговлей, однако в дальнейшем часть из них стремится остаться на территории Российской Федерации, используя для этого различные возможности.

Обычно выделяют следующие основные способы оседания иностранных граждан в России: а) безвизовый въезд под видом туристов, но с коммерческими целями; б) утеря собственных документов в России; в) заключение фиктивного брака с гражданином России, что дает право на получение вида на жительство, а в последующем и российского гражданства; г) обучение в вузах и других учебных заведениях России.

Особенно сильное влияние внешняя миграция может оказать на регионы России с неустойчивым экономическим развитием, недостатками в обеспечении трудовых ресурсов, а также малым количеством проживающих на территории того или иного региона. Степенко В.Е., Музыченко П.Б. Правовые основы миграционной политики России на современном этапе: Учебное пособие. Хабаровск, 2001. - С. 6.

Все эти факторы вынуждают говорить не только о социально-экономических, но и об административно-политических проблемах приграничных субъектов Российской Федерации, расположенных в Дальневосточном федеральном округе, и рассматривать внешнюю миграцию (в особенности неконтролируемую) как фактор, негативно влияющий на криминогенную обстановку в данных регионах, наносящий ущерб безопасности страны, вызывающий осложнение социально-экономической обстановки Степенко В.Е., Музыченко П.Б. Правовые основы миграционной политики России на современном этапе: Учебное пособие. Хабаровск, 2001. - С. 15. и во многом способствующий усилению национализма, политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма, созданию условий для возникновения конфликтов. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923.

В связи с этим наиболее актуальной является организация надлежащего административного контроля за пребыванием иностранных граждан на приграничных территориях Дальневосточного региона.

Отметим, что активная борьба с незаконно находящимися на российской территории китайскими гражданами была начата органами государственной власти дальневосточных территорий еще в начале 90-х годов. В октябре 1993 г. вступило в силу Постановление Малого совета Приморского края «О регулировании пребывания иностранных граждан в Приморье», фактически прекратившее практику безвизового обмена. 16 ноября 1993 г. было принято аналогичное Постановление главы администрации Хабаровского края, а в декабре того же года по предложению МИДа России вышло распоряжение Правительства РФ о введении визового порядка въезда, выезда и транзита через территорию России граждан КНР, имеющих общегражданские заграничные паспорта. С этого момента для посещения соседней страны вновь требовалась виза и стоимость ее существенно превышала затраты на оформление документов в другие страны - 70 долл. США, впоследствии 50 долл. Тем не менее, поскольку потребность в дешевых китайских товарах и рабочей силе сохранялась, эти ограничения не могли существенно снизить приток китайцев.

11 февраля 1994 г. губернатор Хабаровского края В. Ишаев издал Постановление N 62, предписывающее главам городов и районов, предприятиям и организациям, а также руководству управления внутренних дел края взять под строгий контроль порядок въезда и выезда иностранных граждан, получение ими лицензии на право торговли, определение мест торговли и их охрану, а также создать специальный денежный фонд для отправки иностранцев на родину. В апреле этого же года было издано Постановление главы администрации Приморского края N 191 «О мерах по регулированию пребывания граждан КНР на территории края». Постановление, в частности, предусматривало:

а) приостановление действия лицензий, выданных туристическим фирмам, нарушающим порядок приема туристов из КНР;

б) разработку единой формы приглашений;

в) усиление контроля за выдачей разрешений для въезда.

В нем же содержалось предписание о проведении мероприятий по выявлению иностранных граждан, проживающих в крае с нарушением установленных правил, и по выдворению их за пределы Российской Федерации. Введение подобных мер предполагало Соглашение по приграничному туризму, заключенное между Приморским краем и провинцией Хэйлунцзян, подписанное сторонами 24 августа 1994 г.

Поскольку определение сроков пребывания иностранных туристов отнесено к компетенции субъектов РФ, эти сроки устанавливались в зависимости от интересов последних и восприятия ими китайского присутствия. В конце 1996 г. легальная продолжительность пребывания колебалась от одного месяца в Хабаровском крае, двух недель в Амурской области, до трех дней в Приморье. Соответственно, разным был и процент нарушителей по различным территориям. В немалой степени именно поэтому в Приморье всегда насчитывалось больше всего незаконных мигрантов, Хабаровский край отличается наиболее либеральным режимом пребывания туристов и одновременно наиболее строгим контролем за его соблюдением. Ларин В. Посланцы Поднебесной на Дальнем Востоке: ответ алармистам // Диаспоры. 2001. N 2/3; Дальневосточный ученый. - 2004. - 29 августа.

Главным средством борьбы с нарушителями миграционного законодательства в рассматриваемый период стало проведение массовых контрольных проверок мест скопления иностранцев и депортация нарушителей.

В развитие упомянутых Постановлений Управлениями внутренних дел Хабаровского, Приморского краев, Амурской области была организована и проводилась работа по выявлению иностранных граждан, нарушающих правила пребывания, посредством осуществления контрольных проверок мест скопления иностранцев (рынков, гостиниц, общежитий, жилого сектора, лечебных и оздоровительных учреждений, предприятий и других мест компактного пребывания и работы иностранных граждан), применения к нарушителям административно-принудительных мер в виде депортации и выдворения. Кроме того, в целях реализации задач по контролю за пребыванием в приграничных субъектах Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства ежемесячно проводятся оперативные мероприятия, такие как "Режим", "Иностранец", направленные на усиление контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами порядка пребывания иностранных граждан; ежедневно осуществляется контроль за въездом-выездом, своевременной регистрацией данной категории лиц, и в первую очередь безвизовых туристов из КНР, а также за пребыванием и занятием иностранных граждан заявленной трудовой деятельностью.

В рамках реализации положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Российская газета. - 2002. - 31 июля. в целях повышения эффективности работы расположенных на территории Хабаровского края пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, своевременной координации деятельности государственных контролирующих органов и администраций пунктов пропуска, развития в интересах Хабаровского края международных торгово-экономических, культурных связей и туризма Постановлением губернатора Хабаровского края от 26 марта 2002 г. N 176 Сборник нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Хабаровского края. - 2002. - N 3. был создан Координационный совет по обеспечению работы пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, расположенных на территории края. Постановлениями мэра г. Хабаровска были созданы координационные совещания международного речного пункта пропуска "Хабаровск", международного воздушного пункта пропуска "Хабаровск", международного речного грузового пункта пропуска "Хабаровский речной торговый порт". На заседаниях координационных совещаний систематически рассматриваются вопросы повышения эффективности работы пунктов пропуска, приведение их работы в соответствие с требованиями Постановления Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 60 "Об утверждении Положения о пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации". Собрание законодательства РФ. 1998. N 4. Ст. 485.

Принятие новых Федеральных законов "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" Российская газета, N 4, 14.01.2003., Кодекса РФ об административных правонарушениях Российская газета, N 256, 31.12.2001., ряда постановлений Правительства Российской Федерации, соответствующих приказов и распоряжений МВД РФ, ГУ МВД по ДВФО, УВД Хабаровского края по их исполнению, образование управлений по делам миграции в структуре УВД субъектов РФ (действующих до создания территориальных органов Федеральной миграционной службы) позволило на законодательной основе поднять иммиграционный контроль на более высокий качественный уровень. Введение в действие миграционных карт и их выдача иностранным гражданам позволили активизировать работу по выявлению нарушителей правил пребывания.

Проведенный анализ правоохранительной деятельности контрольно-надзорных органов в сфере миграции населения на территории Хабаровского края свидетельствует о том, что оперативно-профилактические мероприятия оказали положительное влияние на состояние миграционных процессов, происходящих в крае (табл. 1).

Таблица 1. Сведения о применении мер административного принуждения к иностранным гражданам (по данным УДМ УВД Хабаровского края за 2003 - 2005 гг.)

---------------------T--------------------T----------------------¬

¦ 2003 ¦ 2004 ¦ 2005 ¦

+--------------------+--------------------+----------------------+

¦ Подвергнуто административному наказанию ¦

¦ 11761 13556 16859 ¦

+----------------------------------------------------------------+

¦ Сокращен срок пребывания ¦

¦ 52 82 86 ¦

+----------------------------------------------------------------+