Соотношение экологического права с другими отраслями: проблемы теории и практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бринчук М.М.

1. Методологические основания соотношения экологического права с другими отраслями

В контексте новейших тенденций развития теоретических позиций о структурировании права принципиальным становится вопрос о месте экологического права, его отношений с другими отраслями. Вопрос - важнейший в связи с тем, что в России продолжается интенсивный процесс формирования, по существу, новой правовой системы, создания массивов эколого-правовых норм.

Каждая из правовых семей обладает своими особенностями, признаками, которые и призваны отличить одну от другой. Эти особенности и признаки, в современной науке выявленные и исследованные достаточно полно, имеют непосредственное отношение и к экологическому праву. Они могут служить основой для определения степени отнесения экологического права к той или другой правовой семье.

К признакам публичного права прежде всего относят публичный интерес, который в качестве концентрированного выражения общесоциальных потребностей и стремлений выступает системообразующим явлением В.М. Корельский называет публичное право как "концентрированное выражение интересов государственно-организованного общества". См.: Корельский В.М. О сочетании частного и публичного в праве. В кн.: Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической техники: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург, 1999. С. 53.. Общее родовое понятие публичного интереса сочетается с видовыми нормативными понятиями - интересы общества и государства, национальной безопасности, общие интересы, интересы наций, народов, населения. К видовым интересам Ю.А. Тихомиров обоснованно относит, в частности, интересы экологического благополучия В науке экологического права для выражения таких интересов как синонимы употребляются также понятия поддержания, сохранения, восстановления благоприятного состояния окружающей среды..

В.Ф. Яковлев оценивает частное право как право автономии, децентрализации, координации. В частных правоотношениях стороны юридически равноправны, в них преобладает право дозволения См.: Яковлев В.Ф. Указ. соч. С. 5.. "Развитие гражданской правосубъектности как гражданина, так и юридических лиц (развитие их субъективных прав, появление таких новых субъективных прав, как право частной собственности, право заниматься частной предпринимательской деятельностью и т.д.) и есть развитие частного права" Там же. С. 6.. В литературе высказывается мнение о том, что "частный интерес коренится в основном в отношениях собственности (присвоении, распределении, владении, обмене материальных и духовных благ). Система норм, регулирующих такого типа отношения, получила весьма условное название "частное право" См.: Нешатаева Т.Н. О соотношении публичного и частного в праве // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (23 - 24 апреля 1998 г.). Екатеринбург, 1999. С. 38.. В.М. Корельский уточняет: "Частное право есть юридическое выражение частной собственности" Корельский В.М. Указ. соч. С. 53.

В качестве общего критерия, признака, особенности и публичного, и частного права и одного из важнейших представители обеих правовых семей называют интерес - публичный и частный.

По оценкам специалистов, не только экологов, отношения в сфере взаимодействия общества и природы, образующие предмет экологического права, носят преимущественно публичный характер См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003.. В этих отношениях одной из сторон, как правило, выступает государство.

По поводу природы экологических отношений в науке экологического права высказываются и иные позиции. Так, с точки зрения В.В. Петрова, "экологические отношения вытекают из гражданских отношений, поэтому они ближе к гражданско-правовым" См.: Петров В.В. Экологическое право: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 97..

Применительно к современному этапу развития российского общества и гражданского права отводимая профессором В.В. Петровым роль гражданского права в сфере взаимодействия общества и природы была очевидно преувеличенной и необоснованной. Необоснованна такая позиция, в частности, и с точки зрения современной теории права.

В концентрированном виде, по утверждению Ю.А. Тихомирова, публичный интерес закрепляется в Конституции и служит правообразующим для всех отраслей публичного права См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 4.. Достаточно ярко публичность экологического интереса выражена в ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В этой норме концентрированно выражены интересы экологического благополучия, которые Ю.А. Тихомиров вполне обоснованно относит к видовому нормативному понятию публичного интереса См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 4..

Существенное достоинство новых теоретических подходов к структурированию правовой системы путем выделения публичной и частной правовых семей проявляется в том, что на основе признаков, особенностей, характеристик каждой из них применительно ко всякой отдельной отрасли права имеются возможности выстраивания партнерских отношений с другими отраслями и определения условий доминирования норм одной отрасли над нормами другой, что послужит несомненным фактором повышения эффективности всего права.

Выше приводилось высказываемое цивилистами мнение о том, что частный интерес коренится в основном в отношениях собственности, а система норм, регулирующих такого типа отношения, получила весьма условное название "частное право" См.: Нешатаева Т.Н. Указ. соч. С. 38.. В какой части, степени право собственности олицетворяет частное право? Насколько это суждение справедливо в отношении природы, ее ресурсов как объектов права собственности, в том числе частной?

В соответствии с российским законодательством и правом природные ресурсы и предметы социальной среды - здания, сооружения, автомобили и предприятия и пр. - являются объектами права собственности. Однако нельзя не видеть разницы между богатейшими российскими недрами и металлургическим заводом, перерабатывающим добытые руды; между землей и помидорами, выращенными на ней, как объектами права собственности, недвижимости, как имуществом, находящимся в обороте. Один объект создан Творцом, воспроизводится самой природой, как правило, без малейшего приложения труда человека, другой - гением человека.

В ряду природных ресурсов особую роль в этом отношении играет земля. Частная собственность на землю - существенное условие развития рыночной экономики: и как операционный базис (земля под предприятиями и другими объектами рыночной инфраструктуры), и как средство производства, например в фермерстве. Поэтому на землю в разумных, оптимальных рамках, определяемых потребностями эффективного развития рыночных отношений, целесообразно установление частной собственности Следует отнести к достоинствам положение ст. 6 Конституции Казахстана (1995 г.), предусматривающей право государственной собственности на недра, воды, растительный и животный мир. Земля же может находиться как в государственной, так и в частной собственности.

В Российской Федерации при разработке и обсуждении новых Водного и Лесного кодексов проявлялось желание установить право частной собственности на тот или иной природный ресурс.. Оптимальные рамки решения этой задачи диктуются, в частности, и необходимостью определения эффективных собственников земли. Как обоснованно пишет Ю.Е. Будникова, "определение эффективных собственников земли и создание условий для обеспечения возможности приобретения ими в собственность земельных участков оптимальных размеров - одна из главных причин, заставляющих государство отходить от многолетней практики монопольного владения землей и другой недвижимостью. Однако решение проблемы собственности на землю в конечном счете сводится не столько к тому, какая из форм собственности получит преимущество, сколько к установлению их рационального соотношения. Важно определить границы, за пределами которых та или иная форма собственности будет неэффективна. Соответственно расширение границ частной собственности на землю должно определяться прежде всего более эффективным и рациональным, чем в государственном секторе, использованием собственником своих прав на землю" Будникова Ю.Е. Правовое регулирование выкупа земельных участков приватизированными предприятиями: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 14 - 15..

Нельзя не согласиться с тем, что "общественная и частная собственность - ценности относительные, а не абсолютные. Частная собственность эффективна лишь в определенном социокультурном контексте, когда она стимулирует развитие производства, инициативу, самодеятельность, предприимчивость и т.д." (Россия в глобализирующемся мире: мировоззренческие и социокультурные аспекты. М.: Наука, 2007. С. 28).

Особое отношение к природным объектам и ресурсам как объектам права собственности и оборота было выражено и законодателем. Согласно ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Другими словами, актами экологического законодательства, а не Гражданским кодексом регулируются отношения собственности на природные объекты.

Действительно, подчеркивая, что рыночные механизмы служат на современном этапе не только незаменимым инструментом развития экономики (не возвращаться же к плановой!), но и их внедрение и развитие являются существенным фактором развития права, прежде всего гражданского права, реформируя и приспосабливая его к потребностям рыночной экономики, нельзя не обратить внимания на то, что сама рыночная система как основа экономического развития общества не является для человека и общества идеальной, далека от совершенства, провоцирует создание для человека и общества многих серьезных проблем и создает их. Это обстоятельство особенно очевидно на фоне многочисленных кризисов, которые переживает современное человечество, - социального, экономического, финансового, экологического, цивилизационного и др. Неплохо бы определить "вклад" рыночной экономики в создание этих кризисов. Очевидно, рыночная экономика в значительной мере повинна в деградации природы. Чего стоит только один из важнейших законов развития рыночной экономики - конкуренция, для обеспечения действия которого в экономически развитых государствах, в "обществе соревновательного потребления", требуются огромные ресурсы, в т.ч. природные?!

При оценке роли рыночной экономики в прогрессе развития общества нельзя не видеть того, что именно при капитализме, в основе которого лежат рыночные отношения, появился рациональный человек капиталистического общества, homo economicus, одержимый стремлением к выгоде, прибылям, деньгам и богатству, сметающий на пути к ним все социальные помехи и нравственные ценности См.: Мальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005. С. 85.. При этом "экономическая активность человека, сведенная к утилитарной деятельности, потеряла многие природные и социальные измерения, именно она была и остается основной причиной разлада в отношениях человека и окружающим миром. Погоня за прямой выгодой и высоким эффектом, возведенными в ранг экономических целей, деструктивно отразилась на природе человека..." Там же. С. 99..

Стараниями цивилистов и "рыночников" природа, ставшая предметом купли-продажи, тенденциозно и весьма часто необоснованно подпадает под действие норм гражданского права. Но может ли удовлетворить российское общество то состояние земельного рынка и тенденции его развития, которые оно наблюдает? К большому сожалению, мягко говоря, экологически неэффективное Российское государство на современном этапе стремится передать землю в частную собственность даже там, где в этом нет особой необходимости. На просторах страны выставлены рекламные щиты с предложениями купить сотни и тысячи гектаров российской земли. Но в какой степени стороны оферты и акцепта обеспокоены при этом обеспечением рационального использования такой земли и ее охраны?!

А.С. Яковлев, заведующий кафедрой земельных ресурсов и оценки почв МГУ им. М.В. Ломоносова, обоснованно пишет об отсутствии позитивных результатов практического применения земельного законодательства в целях охраны почв как компонента природной среды, приведшим в последнее время к катастрофической деградации почв России. При этом такое положение дел не вызывает должной обеспокоенности у ответственных за эту сферу деятельности государственных органов. "Такое отношение к судьбе почвенного покрова стало возможным в условиях, когда во главу угла государственной политики прежде всего были поставлены задачи по введению в действие новых вещных и иных прав на землю без учета экологического состояния почвенного покрова" См.: Зеленый мир. 2008. N 23-24. С. 24 - 25..

В контексте сказанного принципиальным становится вопрос о юридической природе права собственности на природные ресурсы: регулирование отношений собственности должно осуществляться в рамках частного права или публичного?

Представляется несомненным то, что отношения собственности на природу создают основу экологического благополучия людей, затрагивают их существенные экологического интересы, т.е. публичные интересы. Совсем не случайно норма о праве собственности на природу содержится в разделе Конституции РФ, определяющем основы конституционного строя Российского государства.

Земля, как и другие природные ресурсы, - публичное благо. В соответствии со ст. 9 земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Очевидно, что отношения по поводу земли и других ресурсов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, регулируются экологическим, т.е. публичным, правом. А если земля находится в частной собственности? Какие отношения по поводу земли в этом случае регулируются земельным законодательством, а какие - гражданским?

Для ответа на этот вопрос, имеющий прямое отношение к предшествующему общему вопросу - о признаках и характеристиках публичного и частного права, важно ответить на другой принципиальный вопрос, значимый для выбора отрасли регулирования: в какой степени земля, находящаяся в частной собственности, теряет признаки, качества публичного блага?

Очевидно, она совсем не теряет такие признаки. Земля как объект права частной собственности не исключается, не выделяется из природы, как земля в цветочном горшке, она остается органической ее частью. Соответственно при ее использовании должно обеспечиваться экологическое благополучие, поддержание благоприятного состояния окружающей среды, что является признаком публичного интереса, вытекающего из ст. 9 Конституции РФ. Совсем не случайно в ст. 3 Земельного кодекса РФ воспроизводится конституционная норма: земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Эта норма касается всех земель, независимо от формы собственности на них.

Находящиеся в частной собственности земельные участки, например фермерские земли, и сами по себе должны сохраняться экологически благополучными, что является, как отмечалось выше, также признаком публичности экологического интереса. Их публичный характер сохраняется, поддерживается и обеспечивается и за счет экосистемных связей земли с другими элементами, объектами природы.

Почва - важнейшее звено биогеохимического круговорота, место аккумуляции воды на просторах суши, т.е. своего рода "сухопутный океан", питающий влагой растительную биоту и поддерживающий континентальный влагооборот. С другой стороны, она же служит местом обитания огромного множества почвенных организмов-редуцентов - грибов, бактерий, беспозвоночных животных (в 30-сантиметровом почвенном слое площадью в 1 кв. м содержится более 1 трлн. микроорганизмов и гифов грибов), обеспечивающих возврат в окружающую среду элементов омертвелой органики, т.е. биогенов, доступные запасы которых в природе ограничены.

Биота - исторически сложившаяся совокупность растений, животных и микроорганизмов, объединенных общей областью распространения. Гифы - микроскопически тонкие, простые или ветвящиеся нити, образующие вегетативные и плодовые тела грибов.

А.С. Яковлев пишет о широком научном и практическом признании за почвенным покровом Земли функции важнейшего планетарного узла экологических связей, играющего особую роль в биосфере в целом См.: Зеленый мир. 2008. N 23-24. С. 24 - 25..

Соответствующая норма имеется, в частности, в Земельном кодексе: согласно ст. 12, определяющей цели охраны земель, использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Заметим, речь идет о земле, используемой на любом титуле - постоянного (бессрочного) пользования, аренды, собственности, в том числе и частной.

Экосистемный характер связей земли в Земельном кодексе выражен и через обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков (ст. 42): они обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Качество земли как публичного достояния многонационального народа России подтверждалось Конституционным Судом РФ. В частности, в своем Постановлении Конституционный Суд РФ утверждает: "Конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей" (выделено мной. - М.Б.) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833..

Еще более категорично по поводу публичной ценности земли Конституционный Суд РФ высказался в другом своем Постановлении: "...народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения" Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728..

С учетом сказанного утверждение В.Ф. Яковлева о том, что земельное право - "частное право в своей основе, но с очень сильным присутствием, вкраплением публично-правовых элементов" Яковлев В.Ф. Указ. соч. С. 8., выглядит малоубедительным.

О сохранении публичного характера земли, находящейся в частной собственности, свидетельствует и то обстоятельство, что Земельным кодексом РФ - актом публичного права - установлен ряд публично значимых обязанностей собственника земли, в том числе и частного (ст. 42). К тому же, как пишет Ю.Е. Будникова, "расширение границ частной собственности на землю должно определяться прежде всего более эффективным и рациональным, чем в государственном секторе, использованием собственником своих прав на землю, но обязательно под контролем государства" (выделено мной. - М.Б.) Будникова Ю.Е. Указ. соч. С. 15.. Очевидная потребность в государственном контроле в данном случае также свидетельствует о публичном интересе в отношении таких земель.

Названными характеристиками земля, являющаяся объектом права частной собственности, существенно отличается от завода по переработке помидоров и других предметов социальной среды, также являющихся объектами такого права.

Именно в силу этого отличия к мировым тенденциям регулирования отношений частной собственности на природные объекты и ресурсы, в том числе и землю, относится введение экологических ограничений при реализации полномочий собственника, имея в виду высокопубличный характер объекта не только государственной, но и частной собственности. Поэтому земля и другие природные ресурсы, находящиеся не только в публичной, но и в частной собственности, могут использоваться лишь с учетом публичного интереса поддержания экологического благополучия.

В этом отношении России при совершенствовании законодательства в сфере собственности на природные объекты и ресурсы может пригодиться испытанный десятилетиями опыт США. Так, в соответствии с Законом о землепользовании штата Вермонт (США) для осуществления пользования собственным земельным участком землепользователь должен получить разрешение районной экологической комиссии. При выдаче разрешения учитывается, что это:

- не приведет к загрязнению водоемов и атмосферного воздуха выше установленных нормативов;

- не приведет к уменьшению воды, необходимой для удовлетворения различных потребностей;

- не вызовет эрозии почв или потери водоохранных свойств земли, тем самым создав неблагоприятные и опасные условия жизни людей;

- не вызовет транспортных проблем, если реализация проекта связана с использованием действующих или планируемых транспортных систем;

- не окажет противоречащего закону негативного воздействия на естественный ландшафт района, на его эстетические характеристики, исторические места, редкие невозобновимые ресурсы;

- не затронет и не нарушит иные определенные в данном Законе общественные экологические, социальные и экономические интересы См.: Робинсон Николас А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М., 1990. С. 448 - 449..

Закрепляя принцип свободы собственника по реализации принадлежащих ему полномочий по владению, пользованию и распоряжению землей и другими природными ресурсами, Конституция устанавливает пределы такой свободы: пока при реализации полномочий собственника, в том числе и частного, не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц (ст. 36).

С учетом значимости природы как существенного публичного экологического блага реализация публичной властью полномочий по распоряжению данной собственностью затрагивает общественные интересы и поэтому в рамках действия конституционных норм о России как демократическом, правовом, социальном государстве должна находиться под повсеместным общественным контролем. Активность такого контроля была бы особенно полезной в рамках данной нормы Конституции.

Заметим, что в контексте этой конституционной нормы даже в отношении частной собственности на землю и другие природные ресурсы ее субъекты не могут реализовать свободы - существенного признака, начала частного права.

2. Природа в контексте объектов гражданских прав

Каким все-таки законодательством должны регулироваться общественные отношения по поводу частной земли? Е.А. Суханов пишет: "Если допущен оборот земельных участков как нормальных объектов гражданского оборота (недвижимостей), то это предмет гражданского права. Если такой оборот исключен или существенно ограничен (несмотря на провозглашение собственности на землю, сочетающейся обычно с запретом ее свободного отчуждения), то это предмет земельного права" (выделено мной. - М.Б.) Суханов Е.А. Земля как объект гражданского права // Земельное право России: практикум, законодательство. М., 1993. С. 17..

Может ли в принципе земля как публичное благо быть "нормальным объектом гражданского оборота (недвижимостей)"? Земля, ставшая объектом частной собственности, сохраняет качества публичного блага, о чем говорилось выше, в отношении ее в земельном, экологическом законодательстве устанавливаются, должны устанавливаться, требования по использованию и охране, экологические ограничения. Следовательно, в силу этого обстоятельства земля, как и любой другой природный объект, как публичное благо не может быть "нормальным объектом гражданского оборота (недвижимостей)". Таковыми могут быть выращенные на земле помидоры.

Непоследовательность цивилистов по вопросу о природе как объекте гражданского оборота проявляется и применительно к пониманию объектов гражданских прав. В соответствии со ст. 128 ГК РФ к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. Заметим, природа как объект гражданских прав здесь отдельно не называется.

В таком качестве природные ресурсы упоминаются в ст. 129. Согласно ч. 3 земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

В комментарии к ст. 128 Гражданского кодекса РФ (части первой) См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой. Т. 1. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Т.Е. Абовой и докт. юрид. наук, проф. А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт-Издат, 2007. "под вещами понимаются предметы, имеющие материально-телесную субстанцию: тела в твердом, жидком и газообразном состоянии. Это объекты живой и неживой природы. При этом имеется в виду, что такие вещи освоены и доступны человеку и обществу (выделено мной. - М.Б.) и потому могут быть объектами гражданских прав физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. По мере развития науки и техники число таких объектов гражданских прав постоянно возрастает".

Такое впечатление, что все объекты живой и неживой природы как вещи, освоенные и доступные человеку и обществу, уже являются объектами гражданских отношений и объектами гражданских прав. И тоже являются "нормальными объектами гражданского оборота (недвижимостей)".

В другом комментарии к этой же статье ГК РФ См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. С.П. Гришаева, А.М. Эрделевского. Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2006., по мнению авторов, "под вещами понимаются созданные как человеком, так и природой объекты материального мира, удовлетворяющие определенные человеческие потребности" (выделено мной. - М.Б.). Пользователь этого Комментария также может лишь убеждаться в том, что все объекты материального мира, созданные природой, - объекты гражданских отношений. И главное, из этого Комментария такой пользователь не видит разницы между землей и помидороперерабатывающим заводом как объектами гражданско-правовых отношений. С точки зрения комментатора, достаточно того, чтобы тот и другой "удовлетворяли определенные человеческие потребности".

Правда, в последнем Комментарии применительно к ст. 129 уточняется, что "земля с ее почвенным покровом, являясь уникальным природным ресурсом, не может не рассматриваться в качестве общественного достояния, независимо от того, кому она принадлежит (выделено мной. - М.Б.). В связи с этим регулирование земельных отношений предполагает специфику, включающую определенные ограничения в ее оборотоспособности в интересах всего общества в целом. В то же время это не означает введения чрезмерных и необоснованных ограничений на участие земли в гражданском обороте". Что означает введение чрезмерных и необоснованных ограничений, которые мешали бы участию земли в гражданском обороте, комментаторы не поясняют.

В этом же Комментарии авторы комментария к гл. 17 "Право собственности и другие вещные права на землю" также пишут, что "земельные отношения традиционно регулируются не только частным, но и публичным правом.

Земельный кодекс разграничивает отношения по использованию и охране земель и отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними, которые регулируются гражданским законодательством, поскольку иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (п. 3 ст. 3 ЗК).

Нельзя не заметить, что правило п. 3 ст. 3 ЗК не согласуется с правилом п. 2 ст. 3 ГК, в силу которого нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК", считают авторы Комментария.

При этом "в процессе применения норм о правах на земельные участки, об их обороте необходимо искать пути примирения обнаруженных коллизий".

3. Регулирование отношений по поводу земли в контексте коллизий

В контексте коллизий между двумя отраслями в декабре 2008 г. компания "КонсультантПлюс" провела интернет-интервью на тему "Перспективы развития гражданского законодательства в России: планы и современные реалии" Интернет-интервью от 29 декабря 2008 г. // http://www.consultant.ru/law/interview/sukhanov.html (7 января 2009 г.).. Весьма важно отметить то, что разговор в интервью ведется в свете ближайших перспектив кодификации и совершенствования гражданского законодательства.

Такие перспективы связаны с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации". Указом предусмотрены разработка Концепции развития гражданского законодательства и внесение изменений в Гражданский кодекс с учетом опыта его применения и толкования судом.

В соответствии с Указом в Гражданский кодекс РФ предполагается внести изменения в целях: а) дальнейшего развития основных принципов гражданского законодательства РФ, соответствующих новому уровню развития рыночных отношений; б) отражения в Гражданском кодексе РФ опыта его применения и толкования судом; в) сближения положений Гражданского кодекса РФ с правилами регулирования соответствующих отношений в праве Европейского союза; г) использования в гражданском законодательстве РФ новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда европейских стран; д) поддержания единообразия регулирования гражданско-правовых отношений в государствах - участниках Содружества Независимых Государств; е) обеспечения стабильности гражданского законодательства РФ (СЗ РФ, 2008, N 29 (ч. 1), ст. 3482).

Заметим, в Указе недостает пункта: "Провести ревизию коллизионных гражданско-правовых положений на предмет выстраивания "партнерских" отношений гражданского права с другими отраслями в соответствии с положениями общей теории права о структурировании правовой системы". Реализация такой директивы обеспечила бы разработку и реализацию Концепции на научной основе.

В частности, по вопросу о споре о комплексности земельных правоотношений, которые регулируются нормами и Гражданского, и Земельного кодексов, по мнению Е.А. Суханова, "этот спор связан с тем, что я условно называю пережитками социализма в сознании. В советские времена, когда земля была национализирована, у нас сложилось представление, что все, что связано с землей, - это земельное право. А теперь времена поменялись. Земля, земельные ресурсы - это, конечно, предмет земельного права. Земля как территория - предмет конституционного, международного, административного права. А вот земельный участок, имеющий кадастровый номер, - это индивидуально-определенная недвижимая вещь. С ней совершаются гражданско-правовые сделки - от купли-продажи до наследования. И это чистой воды гражданское право. Здесь ничего земельно-правового нет" (выделено мной. - М.Б.).

Далее Е.А. Суханов в интервью говорит: "Действующий Земельный кодекс, к сожалению, писали специалисты по земельному праву. Это главным образом специалисты советского времени, для них земля - объект земельного права. Это - принципиально неправильный подход. Более того, в самом Земельном кодексе в п. 3 ст. 3 написано, что земля как земельные ресурсы, достояние народов - предмет земельного права. А владение, пользование и распоряжение земельными участками и сделки с ними - это предмет гражданского права. И если бы дальше стояла точка, то не было бы никаких проблем. К сожалению, там стоит запятая и написано: "Если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами". Получается, что иное законодательство предусматривает правовой режим сделок. Но абсолютно ясно, что предмет земельного права - это экология, мониторинг, кадастр - публично-правовые вопросы. Природопользование - это несколько другой круг вопросов. А как быть с Законом о животном мире, в котором написано, что объекты дикой природы - исключительная собственность государства? Как можно быть собственником того, чего ты в глаза не видел и посчитать не можешь, зайцев или медведей в тайге, но объявляешь себя их собственником? Абсурд.

Земельное право - это часть публичного, я даже думаю, что это часть административного права. В него входит контроль над землепользованием, потому что это право определяет, сколько можно иметь земли, чтобы не было латифундий, какие земли сельскохозяйственные, какие промышленные, какие идут под строительство и так далее. Все публично-правовое регулирование - это земельное право. Но сделки с землей и земельные участки как объекты недвижимости - предмет гражданского права, а не земельного. Многие нормы в Земельный кодекс попали по недоразумению. В ходе работы над Концепцией постараемся сделать все, чтобы нормы гражданского права из Земельного кодекса изъять - им там не место - и поместить в Гражданский кодекс в раздел "Вещные права". Тогда никаких коллизий не будет. Пора забыть эти пережитки социализма. С тех пор как объявили частную собственность на землю и признали земельные участки недвижимостью, придется смириться с тем, что сделки с землей и земельные участки не являются предметом земельного права (выделено мной. - М.Б.). И эти нормы в Земельном кодексе - недоразумение...

Частная собственность на землю выражается в праве собственности. Право собственности имеет объектом индивидуально-определенную вещь. Нет такого объекта, как земля. Есть объект - земельный участок под кадастровым номером. Только тогда будет оборот недвижимости и все прочее. Если мы этого не хотим, давайте вернемся в социализм. Сделаем национализацию земли, единого собственника на землю. Проблем нет, это мы уже это проходили".

С учетом обозначенных Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 перспектив развития гражданского законодательства некоторые содержащиеся в интервью позиции Е.А. Суханова не столько как известного цивилиста, а прежде всего как заместителя председателя Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, затрагивающие принципиальные научные и юридически значимые характеристики соотношения земельного и гражданского законодательства, нуждаются в комментарии. "А теперь времена поменялись, - справедливо говорит Е.А. Суханов. - Земля, земельные ресурсы - это, конечно, предмет земельного права. Земля как территория - предмет конституционного, международного, административного права. А вот земельный участок, имеющий кадастровый номер, - это индивидуально-определенная недвижимая вещь. С ней совершаются гражданско-правовые сделки - от купли-продажи до наследования. И это чистой воды гражданское право. Здесь ничего земельно-правового нет".

Дело в том, что, хотят этого цивилисты или нет, земельный участок, имеющий кадастровый номер, по своим объективным свойствам - это тоже земельный ресурс. Точнее сказать, земля на каждом отдельном выделенном участке, в том числе имеющем кадастровый номер, - это земельный (природный) ресурс. Например, если 300 га фермерской земли, на которой выращивается картофель и свекла, не являются земельным ресурсом, то зачем они нужны фермеру?! И если, как уверенно утверждает Е.А. Суханов, "земельные ресурсы - это, конечно, предмет земельного права", соответствующие отношения по поводу земельного участка - также предмет земельного права.

Из приведенного последнего суждения Е.А. Суханова видно желание цивилистов исключить из сферы регулирования земельного законодательства всякие отношения по поводу земельного участка, имеющего кадастровый номер, как индивидуально-определенной недвижимой вещи. Во-первых, как отмечалось выше в этой статье, такой подход противоречит общей теории права по вопросам выделения отраслей права и обеспечения экологического благополучия как публичного интереса и его защиты. А во-вторых, если отношения по поводу земельного участка - это "чистой воды гражданское право", то с помощью каких средств частного права будет "определяться более эффективное и рациональное, чем в государственном секторе, использование собственником своих прав на землю" Будникова Ю.Е. Указ. соч. С. 14 - 15., а также обеспечиваться использование и охрана земли в контексте ст. 9 Конституции РФ?!

"Действующий Земельный кодекс, к сожалению, писали специалисты по земельному праву. Это главным образом специалисты советского времени, для них земля - объект земельного права. Это - принципиально неправильный подход". Предшествующее суждение Е.А. Суханова и комментарий к нему убеждают, что при подготовке и обсуждении концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, а также предложений о мерах по ее реализации в обязательном порядке должны участвовать ведущие в стране специалисты в области земельного права, чтоб не совершить ошибок, в которых уважаемый профессор необоснованно и несправедливо обвиняет авторов Земельного кодекса.

Пока же названным выше Указом Президента Совету при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и Исследовательскому центру частного права при Президенте РФ предписано до 1 июня 2009 г. обеспечить публичное обсуждение указанной Концепции с участием лишь ученых и специалистов в области частного права.

При этом разработка самой Концепции, мер по ее реализации, а также обеспечение ее публичного обсуждения возложены Указом на Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и Исследовательский центр частного права при Президенте РФ.

Упрекать авторов Земельного кодекса (специалистов современного земельного права) в том, что они - специалисты советского времени, особенно на фоне ярлыка "пережитков социализма в сознании", мягко говоря, несерьезно, ненаучно. Они в отличие от автора претензий писали законопроект с уверенным знанием того, что земля, являющаяся недвижимостью, обладает одновременно свойствами и характеристиками, отличающими ее от предприятия как объекта вещного права - "нормального объекта гражданского оборота (недвижимостей)", что земля - всегда публичное благо.

"Земля как земельные ресурсы, достояние народов - предмет земельного права. А владение, пользование и распоряжение земельными участками и сделки с ними - это предмет гражданского права". В рамках предмета земельного права владение, пользование и распоряжение земельными участками регулируются земельным правом. Это вытекает, как отмечалось выше, из сохраняющегося качества всегда публичной ценности земли, находящейся в частной собственности, и подтверждается и зарубежным законодательным опытом и положениями действующего отечественного земельного законодательства.

По утверждению Е.А. Суханова, "частная собственность на землю выражается в праве собственности. Право собственности имеет объектом индивидуально-определенную вещь. Нет такого объекта, как земля. Есть объект - земельный участок под кадастровым номером О существе современного земельного кадастра подробнее см.: Выпханова Г.В. Сведения о земельном участке как объекте кадастрового учета: дискуссионные вопросы в условиях изменения законодательства // Тенденции и перспективы развития земельного законодательства и права: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти Н.И. Краснова. М., 2009.. Только тогда будет оборот недвижимости и все прочее. Если мы этого не хотим, давайте вернемся в социализм. Сделаем национализацию земли, единого собственника на землю. Проблем нет, это мы уже проходили (выделено мной. - М.Б.)".