Соотношение экологического права с другими отраслями: проблемы теории и практики

Не считает же Е.А. Суханов, что объектом права собственности может быть лишь земельный участок! В ч. 2 ст. 9 Конституции РФ имеется в виду вся земля в пределах территории России, а не каждый отдельный земельный участок и не совокупность земельных участков. Именно она, земля, в контексте ст. 9 выступает объектом права собственности, которое в пределах государственной территории РФ принадлежит государству, муниципальным образованиям, юридическим или физическим лицам. Границы и земельного участка, и земли в пределах государства являются главным юридическим фактором их индивидуальной определенности.

С учетом сказанного особенно тревожно категоричное утверждение Е.А. Суханова о том, что "многие нормы в Земельный кодекс попали по недоразумению. В ходе работы над Концепцией постараемся сделать все, чтобы нормы гражданского права из Земельного кодекса изъять - им там не место - и поместить в Гражданский кодекс в раздел "Вещные права". Тогда никаких коллизий не будет. Пора забыть эти пережитки социализма. С тех пор как объявили частную собственность на землю и признали земельные участки недвижимостью, придется смириться с тем, что сделки с землей и земельные участки не являются предметом земельного права".

Напомню, что даже цивилисты понимают, что "земля с ее почвенным покровом, являясь уникальным природным ресурсом, не может не рассматриваться в качестве общественного достояния, независимо от того, кому она принадлежит" См.: комментарий к статье 128 ГК РФ // Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. С.П. Гришаева, А.М. Эрделевского. Подготовлен для системы "КонсультантПлюс".. Именно это юридически весьма значимое обстоятельство не может позволить реализовать последнее предложение Е.А. Суханова "об изъятии из Земельного кодекса" в целях "избавления от коллизий". Но тогда появятся коллизии с Конституцией РФ, конституционным правом и общей теорией права.

В контексте ст. 9 Конституции РФ, с учетом качеств природы (земли, вод, недр и др.) как публичного блага, отношения собственности на природу, включая земли, другие природные ресурсы, находящиеся в частной собственности, отношения по использованию и охране природы и ее объектов, в соответствии с теорией права по вопросу о сущности публичного и частного права, должны регулироваться публичным правом, к которому относится экологическое, природоресурсное право. По обоснованному мнению О.И. Крассова, ст. 9 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования отношений охраны окружающей среды и отношений по поводу использования и охраны объектов природы См.: Крассов О.И. Экологическое право. М., 2001. С. 49, 52, 67..

Конституционный Суд РФ неоднократно высказывался по поводу публично-правового характера отдельных сделок с землей. В частности, отношения по приватизации государственного и муниципального имущества, включая землю, по обоснованному мнению Суда, носят публично-правовой характер См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 1999 г. N 64-О "По делу о проверке конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года N 1535 "Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" // СЗ РФ. 1999. N 25. Ст. 3169.. В Определении Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2003 г. N 403-О по запросу Правительства Москвы о проверке конституционности п. 2 и 3 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", п. 3 ст. 11 и п. 7 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" правовая позиция Суда была определенна: "Федеральный законодатель, реализуя свою компетенцию по регулированию земельных отношений, определил в Федеральном законе "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и в Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" процедуру, формы и способы приватизации земельных участков. Регламентация данными Законами порядка и условий приватизации государственной и муниципальной собственности обусловлена прежде всего тем, что такие отношения носят преимущественно публично-правовой характер" Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 1..

Очевидно, что правило п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ, о котором говорят и авторы Комментария, и Е.А. Суханов, не согласуется с правилом п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ на вполне теоретически обоснованных, законных основаниях. Как отмечалось выше, земельное право является преимущественно публичным, а гражданское - частным. В Земельном кодексе реализован конституционный принцип приоритета охраны публичных интересов. Именно с этой точки зрения следует смотреть и на проблему "обнаруженных коллизий".

Нельзя не согласиться с В.Ф. Яковлевым в том, что "в первую очередь надо четко обозначить сферы действия публичного права, ибо все остальное должно охватываться частным правом. Границы и сферы действия публичного права в чистом виде должны быть четко обозначены, с тем чтобы публичное право, а оно сильнее частного права, не узурпировало бы, не присваивало бы себе то, что ему неподвластно" (выделено мной. - М.Б.) Яковлев В.Ф. Указ. соч. С. 6..

Регулирование оборота земельных участков, находящихся в частной собственности, может осуществляться гражданским правом строго в рамках его предмета (имущественные отношения купли-продажи земель, их наследования, дарения и т.п.) и лишь с учетом норм земельного права, в том числе и по использованию и охране земель. Применительно к использованию и охране земель, включая находящиеся в частной собственности, нормы земельного права доминируют над нормами гражданского права.

Одним из путей "примирения обнаруженных коллизий" между Земельным и Гражданским кодексами, о чем пишут авторы названного выше Комментария, является осознание сущностного различия между земельным и гражданским законодательством. Первое в основном направлено на охрану публичных интересов, второе - частных.

На решение этой общей задачи, как и более частной, связанной с необходимостью преодоления коллизий, представляется, направлено и Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.. В Постановлении арбитражным судам даны разъяснения в связи с возникающими в судебной практике вопросами и в целях обеспечения единообразных подходов к их разрешению.

Обратим, в частности, внимание на то, как ВАС РФ разъясняет применение нормы Земельного кодекса РФ, касающейся арендных отношений, регулируемых как в земельном, так и в гражданском законодательстве.

Согласно п. 15 "при применении пунктов 5, 6, 9 статьи 22 ЗК РФ, предоставляющих арендатору земельного участка право передавать в пределах срока договора аренды свои права и обязанности по договору третьему лицу, в том числе отдавать арендные права на земельный участок в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив, а также в субаренду без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, необходимо руководствоваться следующим.

Поскольку пункт 2 статьи 607 и пункт 2 статьи 615 ГК РФ допускают возможность установления законом или иными правовыми актами особенностей сдачи в аренду земельных участков и такие особенности предусмотрены ЗК РФ, то в случае, указанном в пункте 9 статьи 22 ЗК РФ, для передачи арендатором своих прав и обязанностей по договору аренды земельного участка достаточно уведомления об этом арендодателя, а в иных случаях (при применении пунктов 5 и 6 статьи 22 ЗК РФ) достаточно уведомления собственника земельного участка, если иное не предусмотрено договором.

При этом необходимо учитывать требования, установленные пунктом 1.1 статьи 62 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", согласно которому передача арендных прав на земельный участок в залог в пределах срока договора аренды земельного участка осуществляется только с согласия собственника земельного участка".

4. Положения общей теории - основа выстраивания "партнерских" отношений между экологическим правом и иными отраслями

Таким образом, для научно обоснованного решения вопроса о законодательстве, которым должны регулироваться отношения по поводу земли, в том числе находящейся в частной собственности, существенным критерием является публичный интерес поддержания экологического благополучия, охраняемый нормами экологического, природоресурсного права. К этому следует добавить и другое важнейшее положение общей теории права - об основаниях выделения отраслей права. Первым и главным основанием в теории права называется предмет правового регулирования.

С учетом деклараций некоторых цивилистов о поглощении в перспективе земельного права гражданским важно отметить следующее. Главным при решении вопроса о законодательстве является предмет правового регулирования отношений, специфическим объектом которых является природа или ее отдельные элементы, в том числе земля. И главное, что должно приниматься во внимание при решении данного вопроса, - это то, что каждый природный ресурс предоставляется для конкретного использования, затем оформляемого на предусмотренном законом титуле - аренды, постоянного (бессрочного) пользования, собственности и др. Форма, в которой юридически оформляется пользование, носит в данном случае второстепенный, служебный, не столь принципиальный характер. Регулирование использования природных ресурсов, как и их охраны, - это именно то, что определяет специфический предмет экологического и природоресурсного права. Именно из-за специфики, сложности и разнообразия отношений в сфере взаимодействия общества и природы на определенном этапе, десятки лет назад, в общей теории права произошло выделение и признание в правовой системе земельного, позднее водного, лесного и горного права, а позже и экологического. Постепенно формировался сложный и специфический эколого-правовой механизм. И в общей теории права эти отрасли пока никто не отменял.

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними в контексте п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ также могут регулироваться земельным законодательством, а также лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами, а не гражданским законодательством. Основанием к тому является публичный характер, публичная ценность земли. Соответственно регулирование права аренды, постоянного (бессрочного) пользования, собственности целесообразно осуществлять в земельном законодательстве. Этим обеспечивается комплексное, всестороннее и взаимосвязанное регулирование всех земельных отношений, что служит существенным фактором эффективности земельного законодательства.

С учетом новейших общетеоретических подходов к структурированию правовой системы путем выделения публичного и частного права и выделения особенностей, признаков той и другой правовой семьи в процессе развития экологического, природоресурсного (в том числе и земельного) законодательства и права, публичного по своей сути, используются и методы частного права. В силу публичного характера регулируемого, охраняемого и защищаемого интереса и с учетом специфики предмета земельного права, каковым является регулирование отношений по использованию и охране земли, земельные отношения, независимо от титула (постоянного (бессрочного) пользования, аренды, публичной или частной собственности), должны регулироваться публичным, т.е. земельным, правом.

В части регулирования природоресурсных, в т.ч. земельных, отношений как специфических отношений, согласно общей теории права образующих предмет природоресурсного (земельного) права, нормы природоресурсного (земельного) права доминируют над нормами гражданского права.

Заметим, в работах представителей административного и гражданского права, кроме научно не обоснованных притязаний на сферу природы (земли и других ресурсов), отсутствует главное - то, что образует существо экологического и природоресурсного права: забота об обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды или отдельного природного объекта, оформляемая конкретными правовыми мерами. Административисты и цивилисты просто не знают этих мер и не могут знать, об этом хорошо знают юристы-экологи, работники природоресурсного права, потому что предмет и административного, и гражданского права совершенно иной, свой - специфический. Именно поэтому в административном и гражданском законодательстве отсутствуют правовые меры, направленные на решение этих задач. Именно поэтому у них отсутствует право на самостоятельное регулирование экологических, природоресурсных отношений. Исключение составляет корректное включение в свое законодательство лишь экологизированных норм О научных основах и правилах экологизации гражданского и иного законодательства см.: Бринчук М.М. Теоретические проблемы экологизации законодательства // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций (2005 - 2007 гг.) / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М., 2009. С. 327 - 332..

"Беда" экологического, как и природоресурсного, права состоит в том, что при регулировании отношений по поводу земли, других природных ресурсов и природы в целом данная отрасль не обладает собственным методом правового регулирования. Мы, как и другие отрасли, вынуждены заимствовать методы - императивный и диспозитивный - двух традиционных отраслей права: административного и гражданского. И соответственно при реализации этих методов в экологическом праве используются какие-то формы, в которых они опосредуются, - договоры, контроль, экспертиза и т.п. Но в экологическом и природоресурсном праве эти формы наполняются специфическим содержанием, что в конечном счете и дало основание для выделения наших отраслей права. По содержанию контроль и экспертиза в административном праве - совсем не то, что контроль и экспертиза в экологическом.

Все сказанное особенно актуально на современном этапе в связи с обсуждением вопроса о расширении сферы действия гражданского законодательства применительно к сфере взаимодействия общества и природы, что может быть сделано лишь с учетом положений общей теории права, интересов государства и общества, а не отдельных групп, заинтересованных прежде всего в интенсивном развитии рынка.

Все сказанное актуально на современном этапе в связи и с переживаемыми Россией и мировым сообществом кризисами, и главное, необходимостью их преодоления. Упоминаемым в статье Указом Президента РФ разработка Концепции развития гражданского законодательства РФ и проектов федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ будет осуществляться, в частности, в целях дальнейшего развития основных принципов гражданского законодательства РФ, соответствующих новому уровню развития рыночных отношений. Последний кризис, поразивший вначале США, а затем весь мир, был порожден рыночными отношениями, и соответственно потребовал нового взгляда на потенциал и роль рынка. И дай Бог, чтобы новый уровень развития рыночных отношений отражался в Концепции развития гражданского законодательства РФ с учетом и его, рынка, реальной общественной сущности и обеспечения регулирования в рамках рынка оптимальных "партнерских отношений" гражданского и земельного законодательства. Тем самым у авторов будущей Концепции Тем более что, как отмечается в Указе, разработка Концепции развития гражданского законодательства РФ и проектов федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ - инициатива Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, которую Президент поддержал. появился исторический шанс направить развитие гражданского права на пользу всего общества и государства.

Как справедливо и убедительно пишет член-кор. РАН Г.В. Мальцев, "одна из задач, решение которой поможет выходу из общего цивилизационного кризиса, - приостановить коммерциализацию права и современных правовых систем, преодолеть инерцию грубого материализма и прагматики в сфере юридических отношений, устранить подмену правовых ценностей критериями стоимости в денежном выражении. Современное право буквально на наших глазах превращается из источника надежд на правду и справедливость в инструмент обслуживания коммерческих интересов, потребностей экономической элиты, сильных финансовых и промышленных олигархий. Болезнь коммерциализации захватила сегодня публичное право, конституционные институты, избирательные процедуры, сферу административных отношений, связи между гражданином и государством, достигла самых высот публичной власти, но в нем, публичном праве, пока еще нет такой сплошной концентрации коммерческого духа, какая существует в праве частном. Сегодня - это законченное право "золотого тельца". Факт этот засвидетельствован, по существу, всей мировой практикой" Мальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005. С. 125 - 126..

Заключение

В контексте темы данной статьи, в свете продолжающихся экспансионистских притязаний частного права на землю и другие природные богатства, являющиеся публичным благом, важно также обратить внимание на позицию Г.В. Мальцева о том, что "частное право вернулось в Россию после семидесятилетнего отсутствия в абсолютно неузнаваемом виде. Составители Гражданского кодекса Российской Федерации, к сожалению, отказались от творческого обогащения гражданско-правовых институтов дореволюционной России, предпочли пойти по пути заимствования норм и институтов из кодексов стран, сопричисленных к "передовым", "цивилизованным", далеких нам по духу... Ныне действующий Гражданский кодекс России - концентрат либерального частного права, рассчитанный на вполне свободную от государственного регулирования рыночную экономику. Из нашего гражданского права, по большому счету, элиминированы общественные и государственные интересы, что само по себе является отступлением от классической цивилистики..." Мальцев Г.В. Указ. соч. С. 127. (выделено мной. - М.Б.).

Большой смысл исследованных в этой статье вопросов вижу отнюдь не в удовлетворении научных амбиций работника отрасли экологического, природоресурсного, включая земельное, права. На нас, научном сообществе, в том числе на мне, на этом этапе формирования права лежит задача выстроить оптимальную научно обоснованную систему права, отрасли в которой будут "по-партнерски" соотноситься одна с другой. И в этом состоит очень большой смысл, рассчитывая в перспективе на эффективное действие права, права, которое послужит средством утверждения справедливости в удовлетворении каждым экологических потребностей, преодоления всех кризисов, переживаемых российским обществом и не только, а не их дальнейшего обострения.

Сформулированные в статье позиции, если они будут поддержаны коллегами по науке экологического права, могут служить методологической основой проведения правовых исследований по вопросам собственности на природу, природопользования и охраны окружающей среды не только в контексте соотношения экологического и природоресурсного законодательства и права с другими отраслями, но и собственно в экологическом праве. Кроме того, эти положения, будучи признанными, могут лечь в основу ревизии гражданско-правовых положений в экологическом, природоресурсном законодательстве на предмет их обоснованности, а также экологических положений в гражданском законодательстве, что является чрезвычайно важным для обеспечения научно обоснованного "партнерства" между этими отраслями и в конечном счете - эффективного действия права.

Размещено на Allbest.ru