Особливості організаційної системи державної служби Німеччини

Размещено на http://www.allbest.ru/

6

Курсова робота

Особливості організаційної системи державної служби Німеччини

План

ВСТУП

РОЗДІЛ І Характеристика системи державного управління в Німеччині

1.1 Становлення інституту державної служби в Німеччині

1.2 Аналіз організаційної структури державної служби Німеччини

1.3 Кар'єрна модель публічної служби в Німеччині

РОЗДІЛ ІІ Особливості правового регулювання публічної служби в Німеччині

2.1 Нормативно-правова база Німеччини, яка забезпечує діяльність інституту державної служби

2.2 Юридично закріплені принципи діяльності інституту публічної служби Німеччини

2.3 Права, обов'язки та відповідальність публічного службовця
РОЗДІЛ ІІІ Особливості перебування на державній службі в Німеччині

3.1 Відбір публічних службовців на посади в органи державної влади

3.2 Основні форми підвищення кваліфікації державних службовців у Німеччині

3.3 Досвід Німеччини з атестації та щорічної оцінки державних службовців

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Вступ

Актуальність теми. Як і в минулому, багато в чому вирішальне значення для взаємин України із західними країнами мають її відносини з Німеччиною, вплив якої в Європейському Союзі, та й за його межами, постійно зростає.

Державне управління в Німеччині, як і в усьому світі, - предмет вивчення багатьох наук - історичних, політичних, соціологічних, юридичних, економічних та інших, оскільки це дуже складне і багатобічне, багатоаспектне явище.

Проголошення Україною курсу на європейську інтеграцію і необхідність досягнення критеріїв та вимог, що висуваються до кандидатів для вступу до ЄС, ставить на перший план завдання створення високопрофесійної державної служби як ключового елементу ефективної системи державного управління. А це потребує врахування досвіду розвинених країн під час обґрунтування параметрів моделі державної служби відповідно до вимог сучасного етапу державотворення.

При реформуванні будь-якої управлінської системи необхідно оцінити не тільки власний досвід системи, її історичний шлях, але й проаналізувати можливості застосування зовнішнього по відношенню до розглянутій системі досвіду. В даному випадку досвід організації та правового забезпечення державної служби за кордоном буде корисний для побудови нової моделі державної служби, яка буде відповідати виклику часу.

ФРН - держава, яка завжди виступає як певний еталон організаційної системи державної служби. Кожна країна намагається удосконавлюючи свою систему державного управління, тому доцільно посилатися на здобутки у цій сфері Німеччини. Тому дуже важливим є вивчення саме структури та особливості організації державної служби цієї країни.

Ступінь розробленості проблеми. Теоретичному дослідженню правових питань публічної служби Німеччини, проблем сучасного чиновного права, професійного чиновництва, встановлення правового статусу чиновників та інших осіб, що перебувають на публічній службі, в німецькій літературі присвячено безліч робіт, підручників, практичних посібників. Роботи таких зарубіжних, у тому числі німецьких, авторів використовувались при написанні курсової роботи - Боссарт Д., Зіллер Ж., Менінг М., Парисон Н., Пенод Ж..

Деякі аспекти публічно-службового законодавства ФРН розглядалися і вітчизняними вченими - Василенко І.А. (особливості державного управління); Васильєва Т.А., Міненко М. (підвищення кваліфікації, підготовка і використання керівних кадрів державної служби в Німеччині); Авер'янов В.Б., Корнута Р., Луговий В.І. (особливості правового регулювання публічної служби Німеччини); Михненко, А. (проблеми підготовки державних службовців); Федець, А. (моделі державної служби)

А також Шомпол О., Прокопенко Л.Л., Литвинцева Е.А., Желюк, Комаровський В. С., Пронкін С.В., Петруніна О.Е., Титаренко Л., Волгин Н. А., Старцев Я.Ю. та багато інших.

Об'єктом даної роботи виступає державна служба Німеччини.

Предметом виступають особливості організаційної системи державної служби Німеччини.

Мета даної роботи полягає в характеристиці організаційної системи державної служби в ФРН. Особливу увагу треба приділити характеристиці державного управління, організаційній структурі державної служби та особливостям перебування службовців на державній службі.

Досягнення вищевказаної мети забезпечується вирішенням таких задач:

- охарактеризувати систему державного управління ФРН, а саме: становлення інституту державної служби в Німеччині, аналіз організаційної структури державної служби Німеччини

- проаналізувати особливості правового регулювання публічної служби в Німеччині: нормативно-правову базу Німеччини, яка забезпечує діяльність інституту державної служби, принципи діяльності інституту публічної служби Німеччини, права та обов'язки державного службовця;

- дослідити особливості перебування на державній службі в ФРН: процедура відбору на державну службу, підвищення кваліфікації державних службовців, шляхи кар'єрного зростання державних службовців.

У ході написання курсової роботи були використана сукупність різних методів дослідження.

Методи, які застосовувалися в даній роботі:

- діалектичний метод, що дозволив проаналізувати законодавство та практику його застосування при реалізації діяльності інституту публічної служби Німеччини;

- метод класифікації, групування та системно-культурний метод застосовувалися для визначення особливостей перебування на державній службі в ФРН, процедури відбору на державну службу, навчання та підвищення кваліфікації державних службовців;

- методи аналізу, синтезу та дедукції, які використовувалися при структуруванні даної курсової роботи.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що з урахуванням новітніх досягнень правової науки та чинного законодавства було здійснено комплексне дослідження особливостей публічної служби Німеччини. У ході проведеного аналізу правового регулювання інституту публічної служби Німеччини дійшли висновку, що публічна служба ФРН виступає як чітка та еталонна організаційна система публічної служби.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що: у науково-дослідній сфері одержані результати доповнюють теорію державної служби і можуть бути основою для подальшої розробки методик навчання та підвищення кваліфікації державних службовців на осноы досвыду Нымеччини; у сфері правотворчості - ці результати можуть бути використані при розробці Кодексу правил поведінки державного службовця, при розробці та прийнятті підзаконних нормативно-правових актів з питань прав, обов'язків та відповідальності державних службовців; у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дозволить вибудувати чітке уявлення про особливості державного управління в країнах ЄС, зокрема Німеччини; у навчальному процесі - матеріали даної роботи доцільно використовувати під час підготовки навчальних матеріалів та методичних посібників для студентів та всіх, хто цікавиться питаннями закордонної державної служби.

кваліфікація кар'єру державний службовець

РОЗДІЛ І. Характеристика системи державного управління в Німеччині

1.1 Становлення інституту державної служби в Німеччині

Серед європейських країн з федеральним типом адміністративно-державного управління найбільш впливовою є Німеччина, державна служба якої тривалий час зазнавала вплив адміністративної культури Пруссії - працездатність, працьовитість, неприйняття демократичних принципів управління. Крах гітлерівської Німеччини значно змінив дух і структуру Боннської бюрократії. Сучасні німецькі держслужбовці, безумовно, віддані духу демократії, зазнала змін їх роль в політичному житті країни. Провідна роль партій у політичному процесі Німеччини чинить серйозний вплив на розвиток системи державного управління, державні службовці давно не претендують на «незалежність» і «надпартійного», що було характерно для періоду Веймарської республіки. У країні утвердилась система партійного «патронажу», наявність членів партії на державній службі розглядається як гарантія лояльності бюрократії до політичного режиму [41, c. 127].

Англійський політолог К. Дайсон справедливо відзначає, що в післявоєнні роки образ німецького чиновника - об'єктивного і неупередженого вершителя суспільних інтересів - був грунтовно похитнутий. Він також підкреслює, що розвиток бюрократії в Німеччині здійснювалося за напрямному впливі політичних партій.

Дійсно, провідна роль партій у політичному процесі Німеччини (закріплена Основним законом) надавала і продовжує чинити серйозний вплив на розвиток системи державного управління.

Слід виділити ряд чинників, що сприяли активній ролі політичних партій у становленні та еволюції системи державної адміністрації в Німеччині:

* концепція «надпартійного та політичної нейтральності» бюрократії була скомпрометована в період нацизму;

* процес денацифікації системи державної служби не дав бажаних результатів, що призвело до виникнення феномену партійного «патронажу» - заступництва по відношенню до державної адміністрації;

* саме партії як найбільш «надійні» інститути користувалися повною підтримкою західних союзників;

* наявність членів партії на державній службі розглядалося як гарантія лояльності бюрократії до політичного режиму.

У результаті боротьби політичних партій (насамперед СДПН і ХДС/ХСС) за вплив на органи державної адміністрації виникли і утвердилися певні принципи партійного «патронажу». Найважливішим серед них є принцип пропорційного представництва партій в органах державного управління. Разом з тим партії прагнуть розширити свій вплив у системі державної адміністрації, призначаючи своїх членів на ключові пости у вищих ланках міністерської бюрократії.

Для сучасної Німеччини характерно тісна взаємопроникнення і переплетення політичної та адміністративної сфер. [45, c.26] Це знайшло відображення і в законі про державну службу, згідно з яким чиновники мають право брати участь у діяльності політичних партій і добиватися парламентської кар'єри.

Сучасний уряд Німеччини має досить сильну федеральну адміністрацію. Теоретично вона відповідає за контроль іноземних справ, збір податків, оборону, транспорт, поштову службу, програми соціального забезпечення і розвідувальну діяльність. Але на практиці федеральний уряд контролює тільки найбільш загальні внутрішні програми. Навіть збір податків центральна адміністрація здійснює спільно з урядами земель. Більшість же внутрішніх програм здійснюється адміністрацією земель при загальному федеральному керівництві.

"Державна служба" у ФРН - це збірне поняття, яке розповсюджується на всіх осіб, що зайняті в системі державного управління. При цьому розрізняють чиновників, службовців та робітників. Чиновники вступають на службу шляхом призначення, а службовці та робітники - шляхом підписання відповідного контракту.

Вчені визначають сутність "публічної служби" в різних аспектах: у функціональному вона постає як діяльність з метою виконання загальнодержавних завдань управління; в інституційному - окреслює певне коло осіб, оскільки виконання публічних справ складає їх соціальну функцію; у юридичному аспекті "публічна служба" охоплює правове регулювання особливих публічно-правових, службових відносин, які, в свою чергу, поділяються на чиновницькі й відносини найманих осіб-службовців та робітників державних установ [41, c. 132].

У Німеччині публічна служба базується на глибокому історичному досвіді встановлення статусу чиновників і на визначених у Основному Законі традиційних принципах професійного чиновництва.

У Німеччині, як і в багатьох державах Західної Європи, інститут професійного чиновництва структурно є однією з найважливіших частин Особливого адміністративного права.

З об'єднанням Німеччини в 1990 р. питання публічної служби стали обговорюватися ще більш активно. У нових землях ФРН в останні роки відбувалося становлення нового законодавчого регулювання публічно-службових відносин.

В даний час у ФРН, як і в інших державах зі стабільною системою публічної служби, йде активний пошук шляхів вдосконалення і реформування чиновного законодавства. Передбачається, що інші закони будуть регулювати правовий статус "простих" службовців і технічного персоналу, зайнятих роботою в органах публічної влади [31, c.11].

У Німеччині вже протягом декількох років іде дискусія про ліквідацію чиновників, тобто спеціального виду державних службовців, які мають особливий статус. Як правило, ці вимоги обгрунтовуються наявністю у чиновників багатьох "привілеїв", "неповоротким і громіздким персоналом управління", "численністю чиновників" і пр.

Німецьке законодавство підрозділяє всіх осіб, що перебувають на державній службі, на чиновників, службовців і робітників. Чиновники - це особи, які виконують публічно-правові функції на службі в спілки (федерації), землі, органу самоврядування або в інших установах. Правове становище федеральних чиновників регулюється двома найважливішими законами: Федеральним законом про державних службовців (в ред. від 27 лютого 1985 р.) та Федеральним законом про правове становище чиновників (в ред. від 27 лютого 1985 р.). Землями Німеччини прийнято власні закони, що встановлюють правове положення чиновників землі; при цьому потрібна строга відповідність цих законів положенням Федерального закону. Особливі права і обов'язки чиновництва на відміну від інших осіб, які працюють за наймом, виражаються, наприклад, в порядку призначення на цю посаду (не шляхом укладення угоди про прийом на роботу, як для службовців); в порядку звільнення з посади (як правило, по досягненні певного віку з відходом на пенсію).

Відповідальність за дії чиновників перед третіми особами у всіх випадках несуть установи публічного права - роботодавці чиновника, а справи про проступки чиновників по службі розглядаються особливими судами, але не судами з розгляду трудових спорів, як це має місце щодо робітників і службовців. Чиновники обмежуються в праві вільного вираження думок: вони не мають права брати участь у страйках. На думку законодавців і теоретиків німецького адміністративного права, держава має повне право вимагати від чиновників політичної благонадійності та відданості, оскільки вони служать всього народу, а не який-небудь політичної партії. В якості найважливішого принципу професійного чиновництва встановлюється позапартійність державної служби і чиновників. [16, c.27]

Публічна служба в ФРН - це діяльність на службі юридичної особи публічного права. Під формальне поняття державної служби, крім чиновників, підпадають також судді, професійні солдати, солдати за контрактом на певний час і службовці разом з робітниками, які перебувають на службі юридичної особи публічного права. Чиновництво в землях ФРН (особливо у так званих "старих" землях ФРН) в силу численності поліцейських чиновників і вчителів (вчитель у Німеччині - чиновник) становить більшість, тобто чиновників більше, ніж просто службовців і робітників, зайнятих на державній службі.

Також публічна служба в Німеччині - це професійна діяльність, що складається у виконанні певними суб'єктами публічно-правових функцій в органах федеральної державної влади, земельних органах, громадах та інші суб'єкти публічного права. [13, c. 46]

До державної служби відносяться:

а) професійні судді, які виконують функції правосуддя;

б) професійні військові;

в) міністри, члени дирекції федерального банку;

г) чиновники, які здійснюють управлінські функції. [20, c.410]

Інститут професійного чиновництва традиційний для Німеччини. Чиновник - це справжня професія, для якої потрібно спеціальну освіту і здача відповідних державних іспитів, а також наявність професійних переконань. Професійно виконуючи обрану на все життя діяльність, чиновники повинні гарантувати стабільність держави, бездоганність управлінської діяльності, її незалежність від політичних змін, які відбуваються в суспільстві регулярно.

Чиновників у Німеччині слід відрізняти від так званих "почесних" чиновників (бургомістр, почесний член окружного управління, торговий суддя, судовий засідатель, почесний адміністративний суддя, засідатель в дисциплінарному суді і т. д.). Це чиновники, тимчасово виконують свої функції. Їх діяльність здійснюється на виборних засадах у рамках комунального управління. Почесні чиновники полягають у державно-службовому правовідносинах (§ 177 Федерального закону про чиновників), і їх призначення проводиться з формулюванням "вступає в службові правовідносини як почесний чиновник". [2]

Єдність державної служби Німеччини забезпечується спільною для всіх її рівнів і видів системою звань, чинів, рангів, єдиними правилами проходження служби, встановленими правами, обов'язками, обмеженнями і гарантіями, пенсійним забезпеченням та оплатою праці. Для всіх державних службовців, де б вони не служили, повинні діяти:

- загальні переліки прав та обов'язків, обмежень та гарантій;

- загальні системи підготовки кадрів, контролю компетентності;

- загальні стандарти державної служби;

- загальна система запобігання порушень та боротьби з корупцією.

Єдність державної служби не може бути забезпечено поза єдиної системи посад і чинів, єдиного порядку проходження державної служби. Для вступу на державну службу необхідне вивчення юридичних наук (приватного або публічного права). Рівноцінним є вивчення також економічних, фінансових та суспільних наук.

1.2 Аналіз організаційної структури державної служби Німеччини

У західній теорії замість поширеного в нашій поняття «державна служба» використовуються поняття "публічна служба", "професійне чиновництво", "чиновництво". Історично чиновництво створювалося для виконання службових обов'язків; чиновника визначають як носія особливих державних функцій. [57]

Саме, виходячи з цієї ознаки, чиновники виділяються з числа інших осіб, які працюють за наймом у системі державної служби. У Німеччині чиновник - це особа, яка перебуває в особливих службових відносинах з державою (землею), причому ці відносини характеризуються виконанням державно-правових функцій і пов'язують чиновника з державою ставленням вірності і довіри з боку держави, тобто наділення його особливими владними публічно-правовими повноваженнями. Службовці, або так звані «агенти» ФРН розділяються на три групи (їх внутрішня структура) [54, c. 507]:

власне функціонери (чиновники);

службовці;

робітники.

Публічна служба Німеччини - збірне поняття, яке розповсюджується на всіх осіб, що зайняті в системі державного управління. При цьому розрізняють чиновників, службовців та робітників. Чиновники вступають на службу шляхом призначення, а службовці та робітники - шляхом підписання відповідного контракту. [30, c. 12]

В Німеччині до складу державних службовців входять працівники пошти, вчителі, медичні працівники та залізничники. Однак, працівники державного сектору поділяються на так званих «службовців» і «посадових осіб». У § 15-25 Федерального закону про чиновників визначено основи поділу чиновників на чотири ранги:

- нижчий,

- середній,

- підвищений

- високий.

Критерії поділу на ранги наступні:

- Залежно від віднесення чиновника до одного з рангів до нього пред'являються певні вимоги у зв'язку з початковим освітою;

- Систематична, багатостороння підготовка, що завершується успішної здачею державного іспиту;

- Проходження випробувального терміну перед остаточним призначенням; - Здача нового іспиту для тих, хто переходить у категорію чиновників більш високого рангу;

- Створення у виняткових випадках можливостей зарахування на служб) тих, хто, не відповідаючи всім необхідним формальним умовам, довів свою придатність для адміністративної роботи. [2]

Табель про ранги передбачає 16 груп чиновників: А1-А5 - нижчі чини (допоміжне-технічні); А6-А9 - середні чини (урядові секретарі, обер-секретарі, Гаупт-секретарі); А10-А13 - вищі чини I ступеня (урядові інспектори , регірунгс-отамани); А14-А16 - вищі чини II ступеню (вищі урядові радники).

До служби на нижчому рівні (А1-А5) допускаються особи, які успішно закінчили народну школу і пройшли підготовчу службу (§ 16 ФЗпЧ), до служби на середньому рівні (А6-А9) - особи, успішно закінчили народну школу, що проходили службову підготовку протягом року і здали спеціальний іспит для вступу на посаду середнього рівня (§ 17 ФЗпЧ).

Значно більш високі вимоги пред'являються до вступників на службу вищого рівня. До служби на вищому рівні I ступеня допускаються особи, що успішно закінчили середню школу, що проходили спеціальну підготовку в протягом 3 років і здали екзамен з вимогою цього рівня (§ 18 ФЗпЧ). Нарешті, до служби на вищому рівні II ступені допускаються особи з вищою освітою, які склали перший державний іспит, що пройшли підготовчу службу протягом 2 років і здали другий іспит (§ 19 ФЗпЧ).

Додатково до цих вимог встановлюються ще вікові бар'єри при допуску на посади різних рівнів: від 16 до 30 років - на нижчі щаблі; від 16 до 32 років - на середні ступені; від 18 до 30 років - на вищі посади. Постановою 1968 для багатьох видів служби вікової "стеля" для прийому піднято до 50 років. [3]

Закони розрізняють наступні категорії чиновників за правовим статусом:

1) чиновники, які призначаються на посаду довічно;

2) чиновники, які призначаються на посаду на певний час на основі особливих правових приписів;

3) чиновники, які призначаються на невизначений час. Ця група є найбільш соціально незахищеною. До неї відносяться ті, хто закінчив підготовчу службу і є претендентом на заняття довічної посади;

4) чиновники, призначені на посаду з випробувальним терміном. Випробувальний термін встановлюється чиновнику після закінчення нею вищої освітньої установи. Як правило, такий чиновник спочатку призначається на невизначений час, а потім - на випробувальний термін. Після успішного закінчення випробувального терміну він отримує посаду довічно (якщо для цього є всі необхідні правові передумови). Тривалість випробувального терміну залежить від рангу чиновника і становить від одного до чотирьох років;

5) почесні чиновники, які виконують свої функції тимчасово, а не професійно. Їх діяльність здійснюється на виборних засадах, як правило, в рамках муніципального управління: це, наприклад, бургомістр, його заступник і т.п. Тим не менше, на них, в основному, поширюється статус довічно призначуваних чиновників. Як і професійні чиновники, вони отримують документ, що підтверджує їх призначення на посаду.

Кожному рангом відповідає певний «освітній ценз», тобто наявність певного рівня базової освіти. Для чиновників підвищеного і вищого рангу обов'язково, крім ряду інших вимог, вища освіта (для вищого рангу - університетська).

Претенденти на чиновницьку посаду повинні пройти, як правило, тривалу підготовчу службу і здати іспит на допуск до роботи на відповідній посаді (за деякими професіями замість цього потрібний певний стаж роботи).

У рамках кожного службового рангу є кілька посад (фактично аналогічних звань) від нижчих до більш високих, що дає можливість просуватися по службових сходах.

Існує система посадових груп чиновників. У кожній з них передбачається збільшення окладів залежно від службового стажу. Посадові оклади державних службовців підвищуються через кожні 1-2 роки служби в органах державної влади. Для керівного складу встановлена особлива система посадових груп. У цієї категорії посадові оклади не залежать від службового стажу. [4]

Персонал державних установ комплектується на конкурсній основі. Відповідальність за проведення конкурсу покладено на вищу інстанцію в даному відомстві. Так, міністри відповідають за проведення конкурсів на заміщення посад у міністерствах. В обов'язки відповідальних осіб входить і внесення змін (у разі необхідності) у вимоги до кандидатів на займану посаду з урахуванням специфічних особливостей роботи у відомстві, землі, громаді.

Різниця між чиновниками і службовцями (і робітниками) державної служби полягає в тому, що перші призначаються на службу, а з другими (і третіми) полягає трудову угоду. Чиновники призначаються довічно, а трудову угоду може бути розірвано. Оплата праці чиновників - це встановлене законом грошове утримання, а праця службовців і робітників оплачується відповідно до тарифного угодою. Чиновники отримують державну пенсію, а службовці та робітники - пенсію на основі договору про соціальне страхування.

Станом на червень 2000, близько 6700 тисяч німців були прийняті на роботу федеральних, Земля, або місцеві органи влади в Німеччині, недалеко від 5 млн з них знаходяться в західній частині країни, а 1,6 млн. чоловік були на сході країни. Переважна більшість (понад 4,5 млн. осіб) були зайняті на земельному та місцевому рівнях. На федеральному рівні було приблизно 642 000 працівників пошти і залізничників 434000. З них цивільних службовців, близько 5,6 млн. працюючих повний робочий день і 1,1 млн. неповний робочий день. Державні службовці мають значний соціальний статус в Німеччині. Службовці діляться на чотири "групи кар'єри": вища служба, виконавча служба, канцелярські послуги, а також основна служба. Державний службовець рідко переходить з однієї категорії в іншу протягом своєї кар'єри. [56]

1.3 Кар'єрна модель публічної служби в Німеччині

Німецька модель державної служби - відносно децентралізована закрита модель в умовах федералізму. В усіх сучасних державах застосовується одна з трьох основних моделей публічної служби - кар'єрна, посадова та змішана, що поєднує елементи кар'єрної та посадової моделей. Більшість країн Європейського Союзу і власне Європейський Союз побудували свою публічну службу за принципом кар'єрної моделі. Це передусім Німеччина, Франція, Данія та Іспанія. Серед членів ЄС є як прибічники кар'єрної моделі (Болгарія, Кіпр, Румунія, Словаччина, Словенія,), так і змішаної (Латвія, Литва, Мальта, Польща, Угорщина, Чехія). [21, с.27 - 28].

У західноєвропейській науковій літературі кар'єрну систему часто називають «закритою», оскільки вона значною мірою обмежує можливість вільного переміщення персоналу між приватним та державним секторами. Посадова ж модель вважається «відкритою» саме тому, що будь-яка посада може заміщатися кандидатами з приватного сектору.

Звичайно, на практиці жодна з європейських країн сьогодні не має тієї чи іншої моделі публічної служби в чистому вигляді. У кожній із домінуючих моделей присутні елементи іншої.

Кар'єрна модель базується на принципі специфічності публічної адміністрації, що зумовлює наявність персоналу, наділеного особливими можливостями, який присвячує все своє професійне життя службі в державному органі. Службовець, який отримав підготовку, необхідну для найму на роботу, та пройшов конкурс або успішно склав державний іспит, піднімаючись ієрархічною структурою посад відповідно до існуючого механізму просування по службі, реалізує свій кар'єрний потенціал. Кар'єрна система передбачає встановлення ієрархічного порядку для посад таким чином, щоб державний службовець, прийнятий на певний посадовий рівень, міг за визначений термін перебування на тій чи іншій посаді пройти послідовну низку рівнів, аж до найвищого. Унаслідок того, що набір залежить від різних рівнів освіти, у кожній системі посад існують горизонтальні поділи, які відповідають цим рівням, та вертикальні, які враховують різноманітність професій у державній адміністрації [23, с. 340].

Сукупність цих особливих норм систематизована в статуті, який відокремлює автономію права держслужби від загального трудового права.

Загальний статут - це сукупність норм конституційного, нормативного і юридичного порядку, які стосуються всіх службовців, що потрапляють під юрисдикцію адміністративного права, частиною якого є право держслужби. Його існування є для чиновників гарантією незалежності від адміністративного свавілля. Окремі статути уточнюють способи застосування загального статуту для всіх службовців, які складають конкретний штат чиновників і виконують подібні завдання в одному або кількох адміністративних органах. Вони аналізують функції чиновників даного штату, уточнюють умови найму (необхідний диплом, організація конкурсів), організацію і схему реалізації кар'єри (чини, ранги, швидкість просування) тощо. Спеціальний статут існує для деяких держслужбовців і закріплюється законом (поліція, повітряна навігація).

Таким чином, найбільш характерними рисами кар'єрної моделі публічної служби є такі:

- наявність спеціальних статутних вимог щодо освіти, необхідної для найму та кар'єри;

- обмеження визнання професійного досвіду роботи в приватному секторі;

- призначення службовця тільки на найнижчі посади визначеного кар'єрного рівня та просування по службі за вислугою років;

- наявність законодавчо визначеної системи оплати праці та спеціальної пенсійної системи;

- робота впродовж життя;

- чітко визначений принцип субординації;

- статутно або нормативно закріплений кодекс поведінки публічних службовців, їх прав та обов'язків. [37, c. 4]

У кожній країні організаційний порядок кар'єри є різним залежно від вертикальних і горизонтальних поділів, притаманих кожній державній адміністрації. Горизонтальні поділи, відображаючи рівень освіти, відповідають категоріям публічних службовців.

Німецька система публічної служби та доступ до неї, незважаючи на те, що також належить до кар'єрної моделі, значною мірою відрізняється від французької, особливо в галузі підготовки публічних службовців та організації відбору, який фахівці називають «поетапним відбором», оскільки він складається з двох державних іспитів, до яких допускаються особи, що пройшли теоретичну підготовку та стажування у федеральних або земельних органах управління [23, c. 322].

Посади на публічній службі Німеччини об'єднані в «кар'єру» (Laufbahnen) - групу посад від нижчої до вищої, що вимагають однакового освітнього рівня для прийняття на них, але відповідальність і складність функцій на кожній з цих посад зростають і вимагають усе більшого досвіду і професійних навичок [31, с.140].

Усі види кар'єри належать до чотирьох рівнів публічної служби: простого, середнього, підвищеного та високого.

Для того щоб одержати посаду простого рівня кандидату достатньо мати свідоцтво про закінчення курсу головної школи (Hauptschule), посади середнього рівня можуть обіймати особи, які успішно закінчили реальну школу (Realschule) і мають відповідну професійну підготовку.

Посади підвищеного рівня вимагають від кандидата закінчення інституту (Fachhochscule) або атестата про закінчення повного курсу середньої школи, який дає право вступу до вищих навчальних закладів, публічна служба вищого рівня вимагає щонайменше закінченого 3-річного курсу навчання у вищій школі й складання відповідного іспиту. Для кар'єри в публічній службі необхідно мати освіту в галузі права або економіки, фінансів чи суспільних наук. У 2000 р. переважну більшість публічних службовців складали службовці підвищеного (52 %) та середнього (24 %) рівнів. До посадовців вищого рівня належало 16 %, а до посадовців простого - 8 % [55, c.69 - 71].

Службовці Німеччини перебувають в одному з трьох видів правового статусу, які відрізняються рівнем правової захищеності й обсягом функціональних обов'язків:

Підготовча служба. Успішне проходження першого державного іспиту дає доступ до підготовчої служби, або, як її ще називають, служби до відкликання. Вона характеризується найменшою правовою захищеністю, службовця можуть звільнити за вчинення дисциплінарного проступку. Службовець не обіймає жодної посади, а проходить теоретичну та практичну підготовку до перебування на всіх посадах, характерних тому професійному напрямку, з якого він здобуває освіту. Підготовча служба для службовців простого рівня триває півроку, середнього рівня - 2 - 2,5 роки, підвищеного рівня - 3 роки, а вищого рівня - 2 - 2,5 роки. За умови успішного проходження підготовчої служби, службовець допускається до складання другого державного іспиту - «кар'єрного» іспиту. Якщо він складений успішно, то службовця призначають на посаду за умови наявності одиниці в штатному розписі й бюджетного фінансування. Призначення на посаду надає службовцю іншого правового статусу, він переходить на випробувальну службу [55, 8.71].

Випробувальна служба починається з призначення на посаду і триває, як правило, від одного в службовців простого рівня до трьох років у службовців високого. Вона характеризується посиленням правової захищеності службовця, яке проявляється в неможливості його звільнення без наявності передбачених законом обставин [55, 8.72].

За умови успішного проходження випробувальної служби службовець вважається призначеним пожиттєво. Призначення пожиттєво отримують службовці, яким на момент призначення виповнилося 27 років. Цей статус характеризується найвищим рівнем правової захищеності та є правилом перебування в публічно-правових відносинах [55, 8.72].

Кар'єра публічної служби Німеччини відповідного рівня передбачає вступні посади, на які відбувається перше призначення службовця та які віднесено до найнижчої для кожного рівня служби групи оплати. Кар'єрне зростання службовця здійснюється шляхом послідовного зайняття посад за результатами атестації або за участю в конкурсі. У федеральній службі Німеччини для підвищення ролі оцінки атестації введено квотування: найвищі бали може отримати лише 15 % атестованих, а наступні вищі бали - 35% [55, 8. 73].

Доступ на посаду державного службовця здійснюється за конкурсом, що складається з письмового іспиту та усної співбесіди, а його кар'єрне зростання відбувається на розсуд керівництва з огляду на результати щорічного оцінювання роботи державного службовця керівником та комісією з оцінювання. Службовець починає працювати, займаючи начальну посаду визначеного кар'єрного рівня, згодом службовець може отримати службове підвищення, зайняти нові посади та отримувати підвищену платню.

Для досягнення кар'єрного росту необхідно мати певний освітній мінімум, визначений статутними положеннями (університетський ступінь та свідоцтво про проходження курсу професійної підготовки), а також успішно скласти тест (державні іспити) чи пройти конкурсний відбір.

Ця система створює ієрархічні форми організації. Вимоги до кваліфікаційного рівня надзвичайно жорсткі. Макс Вебер довів, що бюрократична держава та її структурні елементи, які й досі запроваджуються у багатьох країнах із кар'єрною системою, є найбільш ефективною формою організації праці.

Існування подібного режиму організації кар'єри та доступу до державної служби дають нам підстави вважати німецьку державну службу кар'єрною. [51, c.155]

РОЗДІЛ ІІ. Особливості правового регулювання публічної служби в Німеччині

2.1 Нормативно-правова база Німеччини, яка забезпечує діяльність інституту державної служби

Головні вимоги до державної служби в зарубіжних країнах відображені в більшості випадків в основних законах, а також у спеціально прийнятих правових актах. Незважаючи на розходження в назвах цих документів, суть їх та сама. У них викладаються цілі та завдання державної служби, порядок її проходження, права й обов'язки державних службовців, гарантії їхньої правової та соціальної захищеності. Правові документи дають уявлення про державну службу як найважливіший соціальний і державно-правовий інститут, покликаний забезпечувати функціонування державного апарату, служити інструментом реалізації державної політики, виражати інтереси всього суспільства.

Державна служба на всіх трьох рівнях (Федерації, земель і громад) регулюється федеральними законами по єдиній системі. Для всіх трьох рівнів встановлена єдина система звань, чинів, рангів, єдині правила проходження служби, права і обов'язки, обмеження та гарантії, система пенсійного забезпечення та оплати праці.

Федеральний закон перераховує вимоги, яким повинен відповідати чиновник: він повинен мати німецьке громадянство, бути психічно і фізично здоровим, мати необхідні для адміністративного працівника рисами характеру, має знаходитись у стійкому матеріальному становищі. Він приносить присягу, що завжди буде захищати вільний демократичний лад ФРН, керуючись Основним законом. Йому велять справедливо і неупереджено виконувати свої обов'язки. [1]

Згідно з п. 1 ст. 75 Основного закону Німеччини, Федерація визначає "рамкову" компетенцію для встановлення правовідносин на державній службі в землях, громадах та інших утвореннях і організаціях державного права. Закон про правове становище державних службовців закріплює керівні та об'єднуючі начала чиновного права ФРН. У розділі 1-му цього закону (§ 1-120) містяться положення, адресовані законодавцю земель, який розробляє і приймає діючі на своїй території закони про державну службу; 2-ий розділ згаданого закону (§ 121-133) включає в себе приписи, що діють безпосередньо і єдиним чином як у Федерації, так і в землях Німеччини. Згідно зі ст. 174-а Основного закону Німеччини, Федерація має конкуруюче законодавство у сфері оплати службової діяльності та забезпечення державних службовців на державній службі. Федеральний закон про посадові оклади державних службовців оптимальним чином об'єднав федеральне та земельне законодавства у даній сфері. Земельні закони про посадові оклади лише в незначній мірі відрізняються від федерального. [25, c. 18]

Наявність чиновництва у ФРН як особливої групи людей, пов'язаних з державною службою, грунтується на положеннях пп. 4 і 5 ст. 33 Основного закону ФРН, в якому йдеться про існування на державній службі осіб, пов'язаних "узами публічно-правових відносин служби і вірності". Їм, на відміну від звичайних службовців, доручається "здійснення владних повноважень". На території земель діють свої закони про чиновників. Для уніфікації правового становища земельних чиновників в 1957 р. був прийнятий Федеральний закон про уніфікацію права, що регулює статус земельної чиновника. В даний час він діє в редакції 1985 Більшість норм цього закону носять рекомендаційний характер. У 1986 р. був виданий Закон "Про заробітну платню чиновників", в 1987 р. Закон "Про оплату щорічних відпусток", в 1973 р. Закон "Про відшкодування дорожніх витрат федеральних чиновників, суддів і військовослужбовців". Крім цих законів у ФРН видані урядові розпорядження з приводу захисту інтересів персоналу держустанов, про робочий час федеральних чиновників, про відпустки федеральних чиновників і по деяких інших питань. Перелік цих питань свідчить про значення, яке держава надає публічній службі.

У § 7 Закону про федеральних чиновників назвали ті умови, яким вони повинні відповідати. Чиновник повинен бути психічно і фізично здоровим, повинен мати необхідні для адміністративного працівника риси характеру, стійке матеріальне становище; повинна бути німцем за національністю; повинна заприсягтися, що завжди буде захищати вільний демократичний лад, спираючись на Основний закон. [2]

Особливу категорію чиновників складають ті з них, хто належить до посадових осіб. Основним джерелом права з цього питання є Кримінальний кодекс ФРН.

Спочатку прийнятий в 1871 р. Кримінальний кодекс Німеччини в даний час діє в редакції 1987 Посадовим злочинів Особлива частина КК ФРН присвячує останній - 28 розділ. У цей розділ включені статті і параграфи, які встановлюють відповідальність за тілесні ушкодження, завдані посадовими особами при відправленні служби, відповідальність за порушення службової таємниці, таємниці службового розгляду, таємниці поштових та телесообщеній (тобто телефонних, телеграфних та ін.).

Посадовою особою КК ФРН визнає того, "хто, згідно німецькому праву:

а) є чиновником або суддею;

б) складається в інших публічно-правових відносинах або

в) іншим чином покликаний до того, щоб здійснювати завдання публічного управління при будь-якому органі влади або іншій установі або за його дорученням ".

Розділ 28 КК ФРН допускає можливість залучення до кримінальної відповідальності як посадової особи того, хто "безпосередньо покликаний до несення публічної служби", але, не будучи власне посадовою особою, "здійснює завдання публічного управління при будь-якому органі влади або зайнятий в установі або об'єднання , що здійснює такі завдання ". Таким чином, посадові особи де-факто стали ними остільки, оскільки вони виконують публічні обов'язки. [25, c. 22]

2.2 Юридично закріплені принципи діяльності інституту публічної служби Німеччини

Законодавство визначає державну службу в країнах ЄС (Німеччина - член ЄС - авт.) як інститут держави, який:

- використовує державну владу,

- розпоряджається державними коштами,

- надає послуги,

- створює адміністративний простір для взаємодії між державою та суспільством.

Базовими принципами, які регулюють діяльність інституту публічної служби в країнах ЄС є:

- конституційність: відповідність функціонування державної служби цінностям та принципам, що закріплені в конституції й визначають легітимність діяльності державної служби;

- професіоналізм державних службовців: принципи відбору, прийняття, просування по службі, а також відзначення кваліфікованих працівників;

- обмеження участі державних службовців у політичній

діяльності: розмежування політичних і адміністративних посад;

- відповідальність державних службовців перед суспільством: чітко визначені обов'язки, підзвітність і дисциплінарна відповідальність, розв'язання конфлікту інтересів.

Єдність принципів державної служби ФРН не суперечить принципам федералізму і місцевого самоврядування. Особливе значення у зв'язку з цим набувають наступні принципи професійної державної служби:

1. Принцип публічно-правового характеру державної служби. Державно-службове ставлення - статутні ставлення, врегульованій публічним правом; приватноправові засоби регулювання в даному випадку відсутні. Закон може визначати особливе правове регулювання між державним службовцем і роботодавцем, тобто державою, муніципальними органами і т. д. Державний службовець виступає як фактор вирівнювання дій сформованих політичних сил; він служить у повній мірі того органу, в якому посідає державну посаду.

2. Принцип вірності державного службовця означає, що в будь-який час він повинен бути готовий виступити на захист конституційного ладу країни; державний службовець повинен володіти необхідними для несення служби якостями і бути компетентним суб'єктом, здатним виконувати поставлені перед ним завдання. Принцип вірності обумовлює багато в чому і характер посадових обов'язків.

3. Принцип довічного призначення державного службовця на державну службу, суть якого полягає в тому, що діяльність державних службовців є професією ("професійне чиновництво"). При цьому існують категорії державних службовців, які можуть бути призначені на державну посаду тимчасово: державні службовці, які призначаються на визначений строк; державні службовці, що призначаються з випробувальним строком; державні службовці, які призначаються на невизначений термін, тобто з встановленням їх можливого звільнення з служби.

4. Принцип припинення державно-правового відносини тільки відповідно до встановлених законом підставами і при обов'язковому дотриманні визначених у нормативних актах правових форм. Для довічно призначуваних державних службовців закінчення державно-правового службового відношення можливо тільки після винесення спеціального рішення суду.

5. Принцип обов'язкового грошового утримання та забезпечення державних службовців за рахунок держави, що характеризується наступними особливостями:

а) грошове утримання і забезпечення державних службовців не є винагородою за роботу, за службово-посадову діяльність, тобто це не пряме винагорода за виконану ними роботу. Грошове утримання являє собою плату за те, що державні службовці віддають всі свої сили і здібності державі, державній службі, вони виконують свій службовий обов'язок. Грошове утримання і забезпечення державних службовців передбачає повну віддачу державних службовців інтересам держави і державну службу. Принцип обов'язковості грошового утримання державних службовців включає в себе також і те умова, згідно з яким роботодавці за повне підпорядкування державних службовців своїм інтересам (інтересам суспільства та держави) повинні гарантувати йому постійний високий утримання і забезпечення;

б) принцип забезпечення державного службовця гарантує йому, незалежно від кваліфікаційного розряду, складності роботи і відповідальності, відповідно до розвитку загального економічного, фінансового стану в країні нормальний рівень життєзабезпечення в різні періоди часу його служби. Таким чином, держава постійно піклується про своїх державних службовців, забезпечуючи гідний рівень життя незалежно від будь-яких процесів, що відбуваються в суспільстві; в) посадові оклади (заробітна плата) державних службовців повинні бути встановлені спеціальним законом. Одностороннє встановлення посадових окладів в законі обумовлює заборону на страйки державних службовців.

6. Принцип покликання до служби і обліку результатів службової діяльності. Цей принцип вступає в дію при вступі державного службовця на державну службу, при підвищенні по службі і означає, що державний службовець повинен відповідати вимогам державної посади як під час вступу на службу, так і при її проходженні, просуванні і підвищення по службі; він повинен бути постійно придатним до високоякісного здійсненню посадових повноважень.

7. Принцип політичного нейтралітету державних службовців, які повинні служити всьому суспільству, а не однієї політичної партії; при здійсненні обов'язків за посадою ними повинні ігноруватися власні партійні пристрасті і політичні інтереси. Необхідно виключити партійний вплив тільки однієї політичної партії на державних службовців як при здійсненні службових обов'язків, так і при заміщенні державних посад. Доцільно встановити конституційну заборону на політичний патронаж державних посад різними політичними партіями. У деяких країнах існує квота з розділення державних посад відповідно до політичних, конфесійними та іншими групами інтересів. Так, Основний закон і норми чиновного права Німеччини забороняють підбір персоналу для державної служби за принципом політичних поглядів.

8. Принцип свободи політичних поглядів (переконань) професійних державних службовців них права на об'єднання в союзи і організації. При цьому державні службовці не можуть переступати межі встановленої лояльності до конституційного порядку і строю. Неможливо обмеження участі державних службовців у політичній діяльності.

У ряді держав основні принципи, на яких будується законодавство про державну службу, закріплені в їхніх конституціях. Конституцією ФРН є Основний закон. Конституційні принципи розгорнуто сформульовані в законах про чиновників.

Найважливіший з них - це Федеральний закон про чиновників, прийнятий в 1953 р. і діє зараз у редакції 1985. Цей закон дає загальне визначення статусу чиновників, в ньому сформульовані принципи їх призначення, просування по службі, визначені права і обов'язки, умови, яким повинен відповідати чиновник. [29, c.220]

2.3 Права, обов'язки та відповідальність публічного службовця

Правове становище федеральних чиновників у Німеччині регулюється двома найважливішими федеральними законами - "Про державних службовців" і "Про правове становище Федеральних чиновників". Закон "Про правове положення федеральних чиновників" регулює найважливіші відносини, що складаються при проходженні чиновниками всієї служби: права і обов'язки, призначення на посаду, переміщення по службі та відрядження, звільнення зі служби, вихід не пенсію, втрата прав чи обов'язків, права профспілок, порядок подачі скарг та забезпечення захисту прав.

На чиновників поширюються врегульовані законом державно-службові права і обов'язки та відносини службової вірності. На службовців і робочих поширюються приватно-правові службові відносини, основу яких складають тарифні договори, які укладаються між роботодавцями і профспілками. Завдання державної ваги повинні вирішуватися чиновниками, але на практиці суворе розмежування завдань за ступенем їх значущості між посадовцями і службовцями часто буває нездійсненно. І урядовці, і службовці в німецькому парламенті працюють поруч, іноді вирішуючи спільні завдання. [13, c. 46]

Особливі права і обов'язки чиновників в апаратах палат Парламенту Німеччини на відміну від інших осіб, які працюють за наймом, полягають, наприклад, у відповідному порядку призначення на посаду та звільнення з посади (як правило, у зв'язку з відходом на пенсію після досягнення певного віку). Чиновники (за винятком політичних чиновників) приймаються на постійну роботу довічно і не можуть бути звільнені без будь-яких поважних причин. Чиновник апарату палати німецького парламенту може бути звільнений тільки на підставі рішення спеціального дисциплінарного суду. Разом з тим чиновники бувають обмежені в праві вільного вираження своєї особистої думки: вони не мають права брати участь у страйках. Що стосується заяв для преси, то у федеральному законі "Про правове становище Федеральних чиновників" однозначно сказано, що такі заяви має право робити тільки вище керівництво державного органу.

Матеріальне утримання чиновників складається з основного окладу, територіальної надбавки, надбавок на дітей, за вислугу років, звання. Розміри, структура і динаміка виплат визначаються спеціальним законом про оплату. Конституційна основа оплати державних службовців - принцип змісту, який є одним з основних правових принципів статусу державного службовця. Оплата праці повинна бути пропорційні та відповідати займаній посаді. Вона повинна забезпечувати державному службовцеві можливість повністю присвятити себе своїй професії - адже тільки незалежний з економічної точки зору державний службовець здатний виконувати завдання, поставлені перед ним Конституцією. [28]

Державним службовцям гарантуються виплати по забезпеченню. Вони включають: пенсійне забезпечення та матеріальну допомогу; забезпечення сім'ї після смерті державного службовця; виплати у разі його зникнення, нещасних випадків; інші виплати та компенсації. Державні службовці мають право на щорічну відпустку для відпочинку з збереженням повного заробітку. Крім того, вони мають право на надання відпусток для політичної діяльності, підвищення кваліфікації і для інших визнаних важливими державно-політичних цілей, а також для участі у виборах і референдумах, для боротьби за місце в парламенті, а також для виконання почесних обов'язків, якщо цього вимагає борг перед законом.

Державні службовці не мають права займатися будь-якою підприємницькою діяльністю особисто або через довірених осіб, в тому числі брати участь в діяльності правління, наглядової ради або в іншому органі товариства, товариства або підприємства будь-якої іншої правової форми.

...