Реформа государственной службы на примере Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры г. Санкт-Петербурга
Этапы реформы государственной службы в России в 1990-е годы, правовое регулирование ее деятельности и задачи современного преобразования. Административные полномочия Комитета, положение государственных служащих в нем и реформирование его структуры.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 30.01.2013 |
| Размер файла | 58,4 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
48
Содержание
Введение
Глава 1. Научно-теоретические проблемы реформирования государственной службы
1.1 Реформа государственной службы в РФ в 90-е гг.
1.2 Правовое регулирование государственной службы
1.3 Современный этап реформирования государственной службы
Глава 2. Анализ реформы государственной службы на примере КГИОП г. Санкт-Петербурга
2.1 Организационно-правовое положение Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры
2.2 Положение государственных служащих в КГИОП. Реформирование структуры КГИОП
Заключение
Список использованных источников и литературы
Введение
Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.
Замысел реформы государственной службы состоял в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменению половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д.
Основы и главные направления реформы последовательно и исчерпывающе раскрыты в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.
В качестве целей реформирования государственной службы были определены кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.
Исходя из этого, целью данной работы является анализ реформы государственной службы как исторического, социального, правового процесса и рассмотрение этих процессов на примере Комитета по охране памятников истории и культуры г. Санкт-Петербурга.
В отечественной литературе до недавнего времени исследование реформирования государственной службы ограничивалось критикой дисфункциональной стороны ее деятельности, свойственных ей рутины, формализма, косности взглядов, медлительности исполнительской функции [13]. Однако в последнее время ввиду интенсивно проводящейся административной реформы все большему изменению подвергалось и реформирование государственной службы, что вызвало большое количество теоретических исследований по заявленной теме.
Для достижения поставленной цели в работе рассматриваются вопросы:
1. Реформа государственной службы в РФ в 90-е гг.
2. Правовое регулирование государственной службы
3. Реформирование государственной службы на современном этапе
4. Организационно-правовое положение КГИОП г. Санкт-Петербурга
5. Реформирование структуры КГИОП г. Санкт-Петербурга
6. Положение государственных служащих в КГИОП.
Работа состоит из двух глав, каждая из которых разделена на соответствующие тематике пункты.
Глава 1. Научно-теоретические проблемы реформирования государственной службы
1.1 Реформа государственной службы в РФ в 90-е гг.
Термин «реформа государственной службы» на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела. Смысл «реформаторских» мероприятий в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год охарактеризован следующим образом: «...в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но в то же время обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед...»[14].
Каковы предпосылки реформы государственной службы, когда она началась, ее содержание, законопроекты, связанные с проведением, и другие нормативные правовые акты, результаты и ожидания - таков круг вопросов, которые требуют сейчас научно-правового осмысления.
Реформа государственной службы - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительной власти [42].
Что касается исполнительного аппарата государственной власти - наиболее сложного и масштабного по своим людским, материальным и финансовым ресурсам, то часть реформаторов выдвигали лишь одну задачу: всячески сокращать бюрократический аппарат, лишать его льгот и привилегий, руководствуясь постулатами Паркинсона, согласно которым:
чиновник множит подчиненных;
чиновники работают друг для друга [13].
Но государственные служащие нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит на самом деле эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т.д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.
Осознавая все это, политическая элита проводила реформу государственной службы, приспосабливая советский исполнительный аппарат к потребностям проводимых в стране политических и экономических преобразований. Общий вектор этого приспособления характеризовался словами: если что-то менять, то по минимуму.
Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Российская газета, N 245, 23.12.1997. развернулась острая дискуссия. Именно поэтому разработка законопроекта продолжалась в течение четырех лет.
Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:
закрепить принципы организации органов исполнительной власти;
определить существо органа исполнительной власти;
обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;
установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;
сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;
отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.
Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики.
Ясность была только в одном вопросе: решить политическую задачу ухода от системы глобального государственного воздействия на экономику. Законодатель отказался от государственно-правового и социального понятия «управление» и принял его толкование в узком гражданско-правовом смысле - применительно к государственной собственности. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требовавших решения как в нормативном, так и в организационном порядке: совмещение функций регулирования и хозяйствования, властных полномочий и «рыночной власти», обязанностей по развитию конкуренции и прав по контролю и надзору за деятельностью бизнес-структур и т.д.
С самого начала рыночных реформ решению этих проблем уделялось наиболее пристальное внимание. Цель всех решений была неизменной: формирование государственной службы, соответствующей условиям и потребностям нового экономического строя. Таким образом, реформа государственной службы изначально рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г.
Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды - и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30.09.1992 N 1148, и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом N 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2005 гг. редакция указов, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительной власти, менялась около 100 раз. Последние изменения структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлены Указами Президента РФ от 20.05.2004 N 649, от 28.07.2004 N 976, от 13.09.2004 N 1168, от 18.11.2004 N 1453, от 03.10.2005 N 1158, от 01.12.2005 N 1383 и др. Отсюда менялась и система государственной службы.
Не существовало и не существует официальной концепции проведения реформы государственной службы как единого официального документа. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Реформа государственной службы неразрывно связана с административной реформы и входит в нее как составляющая.
Об идеях проведения административной реформы, о конкретных мероприятиях по их реализации написано немало, особенно в периодической печати и в юридической литературе [35]. Исследователи административной реформы четко выделяют несколько этапов, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи. На первом этапе были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию конкретных федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции ничем не отличались от советских министерств и ведомств.
Второй этап административной реформы и реформы государственной службы (1996 - 1998 гг.).
В сентябре 1996 г. Президенту РФ была представлена аналитическая записка под названием «О проблеме слабой управляемости государственными процессами». В ней в качестве основной проблемы выделялась и обосновывалась необходимость подготовки концепции новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении» [37].
Ключевые идеи этой записки нашли отражение в Послании Президента РФ на 1997 год «Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)».
С 27 по 30 мая 1997 г. состоялось совещание под условным названием «Круглый стол», где обсуждались проблемы, которые необходимо решить в ходе административной реформы.
Основным результатом этого совещания было создание пяти рабочих групп экспертов по подготовке Концепции административной реформы. С сентября 1996 г. по май 1997 г. были подготовлены 12 вариантов Концепции административной реформы.
В Концепции в качестве основных обозначались следующие проблемы:
гражданин и власть;
исполнительная власть: новые функции;
проблемы государственной службы;
коррупция в системе управления.
13 марта 1998 г. в Администрации Президента РФ состоялось обсуждение проекта Концепции административной реформы. Участники совещания высказали убеждение, что до 2000 г. к ее практической реализации приступать нецелесообразно.
Текст Концепции был вручен в мае 1998 г. новому Председателю Правительства РФ С.В. Кириенко с целью опубликования, но он не был опубликован.
Третий этап административной реформы (1999 - 2000 гг.)
С осени 1999 г. центр разработок проблем административной реформы переместился из Администрации Президента РФ в Центр стратегических разработок (Центр Г. Грефа) - предвыборный штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства РФ.
В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.
В разделе «Политика изменений в государственной службе» утверждалось, что государственная служба должна создаваться на принципах «merit system» («системы заслуг и достоинств»), открытости и доступности государственной службы.
Весной 2000 г. в реализации проекта Центра стратегических разработок наступило затишье в связи с выборами Президента РФ.
К осени того же года действительная причина торможения стала проясняться, в качестве приоритетов власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д. В следующем пункте работы будут рассмотрены конкретные нормативные акты, регулирующие государственную службу.
1.2 Правовое регулирование государственной службы
Правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» [2] №58-ФЗ) и государственной гражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ [3]). Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления, улучшает систему отбора госслужащих; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отмечал: «Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей».
С точки зрения автора данной работы, внимательное изучение не только государственно-служебного публичного права и законодательства, но и сложившихся административно-правовых конструкций в этой сфере не позволяет утверждать, что государственно-служебные отношения в России получат в связи с принятием ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» необходимый импульс для дальнейшего непротиворечивого и поступательного развития. Однако для укрепления юридических основ современного правового государства простого желания улучшить деятельность государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд ли достаточно. Нужно разрабатывать правовые нормы, которые реально и эффективно осуществляли бы позитивное правовое регулирование государственно-служебных отношений.
Преобразования, происходящие в системе российского административного права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества [25], а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства [15]. Очевидно, было бы правильным установление конечных целей реформирования административного права. Совершенно необходимым является построение модели изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно будет складываться в результате проводимых преобразований в административной сфере. С одной стороны, административная реформа воздействует на систему административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» явилось результатом проводимой в стране административной реформы [36]. Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Государственной Думой Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Этот Закон называют «трудовым кодексом» для чиновника или ГОСТом службы [23].
Итак, государственная служба - это важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль «локомотива» для обеспечения «движения» государственного управления.
Государственная служба рассматривается учеными и в контексте обсуждения более общих государственно-правовых явлений: например, когда речь идет о функциях государства, государственном управлении, государственном аппарате и его деятельности [45]. Однако лишь в немногих научных публикациях авторы пытаются обобщить более чем десятилетний опыт (с 1995 года) нормативного регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации. Между тем потребность в серьезном анализе основных норм действующего законодательства о государственной службе и главных направлений реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на практике встречается множество проблем организации и функционирования российской публичной службы. Вопросы государственной и муниципальной службы в том или ином виде анализировались Конституционным Судом РФ.
Реформа государственной службы в Российской Федерации началась с принятием в 1990 - 1995 гг. новых законов и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. В течение последних десяти лет предпринималось несколько попыток проведения реформы государственной службы [39]. В настоящее время проводится работа по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. [26].
К так называемым нереализованным проектам реформы государственной службы учеными относятся: проект Кодекса государственной службы РФ, проект Федерального закона «О федеральной государственной службе», проект Федерального закона «Кодекс поведения государственных служащих», некоторые законодательные инициативы субъектов РФ Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой. С. 239 - 246.. Разработанный в конце 90-х гг. проект Кодекса государственной службы Российской Федерации являлся концептуально обоснованным и содержательно цельным нормативным правовым актом, комплексно регламентирующим отношения в сфере гражданской государственной службы в России.
Некоторые нововведения института государственной службы позволяют говорить об изменении подходов в установлении сущности государственной службы России. Современный законодатель считает государственной службой профессиональную служебную деятельность граждан РФ, которая направлена на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов (федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ), а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.
Если строго следовать ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», то государственный служащий - это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов, а также лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. Деятельность лиц, которые замещают государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» не регулируется. Их правовой статус устанавливается специальными Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Далее целесообразно обратить внимание на соответствующие положения нового ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Определение государственной гражданской службы, данное в статье 3 указанного ФЗ, полностью соответствует определению, содержащемуся в ч. 1 ст. 5 Закона о системе госслужбы, данному нами выше.
Из приведенного определения можно сделать следующие выводы:
Во-первых, основным признаком государственной гражданской службы является профессиональная деятельность. Данный признак означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков.
Во-вторых, работать на государственной службе могут только граждане Российской Федерации. Это также подтверждается в ст. 13 и ч. 1 ст. 21 указанного Закона. Исключения из данного правила могут быть установлены международными договорами Российской Федерации.
В-третьих, государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Государственный орган - это организованное государством в установленном порядке публично-правовое лицо, представляющее собой обособленную часть государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по выполнению отдельных властных полномочий и функций государства или субъектов федеративного государства. Характерной чертой государственного органа является осуществление деятельности от имени и по поручению государства [31].
1.3 Современный этап реформирования государственной службы
Как приоритетное направление в области нового государственного строительства реформирование государственной службы предполагает решение следующих основных задач:
- приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;
- определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование;
- создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
В августе 2001 г. одновременно с утверждением Концепции реформирования государственной службы России были образованы Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ и межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающихся этой сферы.
Первые результаты их деятельности получили закрепление в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, которым была утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» [8]. Для повышения эффективности государственной службы, развития ее ресурсного обеспечения, оптимизации затрат на государственных служащих и т.д. необходимо было прежде всего разработать и принять ряд приоритетных федеральных законов и других нормативных правовых актов, призванных гарантировать выполнение возложенных на госслужбу задач и функций в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2003 год отмечалось, что «...бюрократия... обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти...; такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов». Это обстоятельство и составляло тот фон, на котором предстояло провести административную реформу. В Послании поставлена задача: «Надо провести радикальное сокращение функций госорганов. Конечно, это должно быть просчитано очень точно».
В Послании на 2004 год также было уделено внимание вопросам оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ подчеркнул, что государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.
В 2003 - 2005 гг. административная реформа, а вместе с ней и реформирование государственной службы практически осуществляется по следующим направлениям:
- оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;
- реформирование государственной службы;
- совершенствование управленческих процедур;
- создание административной юстиции.
На реформирования с 2004 года нормативно оформляются и совершенствуются механизмы функционирования государственной службы, осуществляется практическая реализация норм, заложенных в федеральных законах и нормативных правовых актах, принятых в рамках концепции и Федеральной программы.
Начало принципиальному обновлению сферы государственной службы положило специальное поручение Президента Российской Федерации. Во исполнение этого поручения была разработана Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержден план первоочередных мероприятий по реализации концепции.
Стержнем Концепции реформирования государственной службы стало провозглашение идеологии «meriet system» [28] (системы заслуг и достоинств) в качестве центрального принципа построения обновленной государственной службы России. Была попытка показать, что именно такая служба более всего соответствует модели государственности, которую провозгласили в момент начала экономических и политических реформ в стране. Концепция предусматривала кардинальное обновление федерального законодательства не только в сфере государственной гражданской службы, что, повлечет за собой пересмотр многих положений законодательства субъектов Российской Федерации. Принципиальным преимуществом Концепции явилось наличие четко прописанной программы по ее реализации.
Реализация Концепции должна была обеспечить создание открытой и подконтрольной гражданскому обществу государственной службы. Должны были быть созданы действенные механизмы предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе. В результате реформы предполагалось повысить мотивацию госслужащих, конкурентоспособность государственной службы как рода профессиональной деятельности. В Концепции в целом были определены основные задачи и этапы реформирования государственной службы. Особое внимание было обращено на необходимость реформирования системы государственной службы в условиях гласности и при участии институтов гражданского общества. Был издан Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [5].
Субъектам Российской Федерации было рекомендовано за счет собственных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных Федеральной программой, а также разработать и утвердить собственные программы реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации.
В числе основных мероприятий Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» были предусмотрены такие как:
- совершенствование законодательной и нормативной правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;
- проведение экспериментов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих;
- совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
- создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;
- формирование системы управления государственной службой.
В результате реализации Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации и Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» должно быть обеспечено, в том числе, «создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих» [8]. Были определены инструменты решения этих задач. Ключевые среди них:
- внедрение контракта (на основе должностных регламентов, включающих показатели эффективности оказания государственными гражданскими служащими услуг) вместо трудового договора;
- обеспечение конкурсности при замещении должностей государственной гражданской службы;
- внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе;
- законодательное регулирование профессиональной этики государственных гражданских служащих.
Для достижения целей, определенных Федеральной программой предпочтение было оказано не развитию существующего законодательства, а созданию нового законодательства о государственной службе, разработке и принятию новых федеральных законов и нормативных правовых актов о системе государственной службы Российской Федерации и о видах государственной службы. По мнению некоторых специалистов и экспертов [41] такое решение не является оптимальным.
Принятые на федеральном уровне Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» явились базовыми документами, определяющими подходы к реформированию государственной службы.
Среди первых результатов, которые удалось реализовать в ходе реформирования государственной службы, следует отметить подготовку нормативной правовой базы, закрепляющей механизмы обеспечения единства системы функционирования трех видов государственной службы - гражданской, военной и правоохранительной.
Федеральный закон от 27 июля 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [2] базируется на конституционных положениях о принципах построения и функционирования государственной власти, об основных правах и свободах граждан России. В Законе закрепляется принцип единой системы государственной службы Российской Федерации, вне зависимости от того, в каких органах государственной власти она функционирует. Им определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, тем самым создана база для формирования системы правовых норм, являющихся общими для различных видов и уровней государственной службы. На основе этих общих положений в настоящее время продолжается формирование нормативной правовой основы конкретных видов и уровней государственной службы.
Федеральный закон от 27 июля 2003 года №58-ФЗ достаточно компактен и включает в себя только 20 статей, в которых содержатся существенные изменения в организации государственной службы Российской Федерации по сравнению с Федеральным законом от 31 июля 1995 года №199-ФЗ. В его статьях последовательно представлены общие вопросы организации и функционирования, а также условия государственной службы, система управления государственной службой.
В статье 1 Федерального закона от 27 июля 2003 года №58-ФЗ государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации, а также полномочий лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с данным Законом государственная служба Российской Федерации строится на основе принципов федерализма, законности, единства ее правовых и организационных основ, взаимосвязи государственной и муниципальной служб, открытости, защиты государственных служащих от любых неправомерных вмешательств в их профессиональную деятельность. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация в собственном ведении субъекта Российской Федерации. Это означает, что субъекты Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты в соответствии с федеральным законодательством. Государственная служба Российской Федерации рассматривается как целостная, базирующаяся на единых принципах двухуровневой системы - федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации. Согласно этому правовое положение федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации должны устанавливаться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Должности федеральной государственной службы разделены на три группы: должности федеральной гражданской службы, воинские должности и должности правоохранительной службы. Данное деление вводится в законодательство впервые и, значит, необходимо определить статус государственной должности для того, чтобы провести классификацию государственных должностей в целом. Для этого нужно установить критерии, с помощью которых можно будет соотнести государственные должностей иных видов с должностями государственной гражданской службы.
Федеральным законом от 27 июля 2003 года №58-ФЗ впервые вводится понятие служебного контракта, заключаемого при поступлении на государственную гражданскую службу. В качестве обязательного признака государственной службы предлагается рассматривать деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации. Этим подчеркивается, что нанимателем для федеральных государственных служащих является Российская Федерация.
Закон вводит должностные регламенты, в которых должны быть установлены должностные полномочия по каждой государственной должности.
В развитие Федерального закона от 27 июля 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [2] был принят Федеральный закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3]. Федеральный закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ регламентирует вопросы государственной гражданской службы как одного из видов государственной службы, определенных Федеральным законом от 27 июля 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ по своему предмету регулирования охватывает обширную сферу общественных отношений, определяет правила конкретного вида государственной службы: устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Предметом регулирования Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ являются отношения, связанные с поступлением на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также определением правового положения (статуса) федерального гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Основной идеей Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ, является обеспечение единого подхода к правовому регулированию государственной гражданской службы, ее организации в целом, детализация и конкретизация норм базового Федерального закона от 27 июля 2003 года №58-ФЗ, направленных на обеспечение взаимосвязи государственной гражданской службы с другими видами государственной службы (правоохранительной и военной) и с муниципальной службой.
Эти характеристики позволяют отнести Федеральным закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ к одному из видов системообразующих федеральных законов о государственной службе - государственной гражданской службе, так как он содержит основные понятия и принципы государственной гражданской службы, а также системно определяет правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Одним из основных отличий данного Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ от действовавшего ранее законодательства о государственной службе, в частности Федерального закона от 31 июля 1995 года №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором прохождение службы государственными служащими в основном регулировалось нормами трудового права, является то, что в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года №79-ФЗ законодательство о труде должно применяться только в тех случаях, когда служебные отношения не урегулированы федеральным законодательством о государственной службе и государственной гражданской службе.
Принцип гласности в осуществлении государственной службы, закрепленный в действовавшем ранее законодательстве, но на практике так и не ставший основополагающим в работе государственного аппарата, в Федеральном законе от 27 июля 2004 года №79-ФЗ существенно сужен и касается только одного из аспектов данного принципа - доступности информации о гражданской службе [3]. Гласность - это право человека на достоверную и полную информацию и «его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов», - как пишет А.Медушевский [34]. Из чего вытекает, что гласность и открытость в управлении - это возможность гражданина или общества в целом получить реальную информацию о механизмах принятия решений на всех его стадиях и принять участие в управлении делами государства и общества. Для граждан должны быть доступны материалы о деятельности государственных органов, за исключением тех, которые относятся к сведениям, содержащим государственную тайну. Однако приходится признать, что на практике данный принцип так и остался неработающим, во многих государственных органах, информация о вакансиях, например, пока еще не доступна гражданам.
Принцип гласности в качестве одного из основных в осуществлении государственной службы впервые был закреплен Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». В последующих основополагающих законодательных актах о государственной службе данный принцип не вошел в число основных принципов построения и функционирования системы государственной службы. В частности в Федеральном законе от 27 июля 2003 года №58-ФЗ и Федеральном законе от 27 июля 2004 года №79-ФЗ появляется новый комплексный принцип: открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю.
Отличием от предшествующих принципов организации государственной службы является исключение принципа внепартийности государственной службы. Это значит, что государственный гражданский служащий сможет заниматься партийной деятельностью, но неизвестно на каких основаниях и какими способами будет реализовываться данное право. Гражданский государственный служащий не имеет права использовать должностные полномочия в интересах политических партий, общественных и религиозных объединений и выражать отношение к ним, создавать или способствовать созданию в государственных органах структур политических партий и общественных объединений за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных общественных организаций.
В Федеральном законе от 27 июля 2004 года №79-ФЗ содержится ряд новых принципиальных положений, на которые следует обратить внимание, например, установление единых принципов формирования кадрового состава государственной службы, профессиональной подготовки и переподготовки, повышения квалификации и стажировок государственных служащих, предоставления социальных гарантий на государственной службе и оплаты служебной деятельности государственных служащих. В Законе вводятся и достаточно подробно регламентируются цели, задачи и порядок формирования кадрового резерва и контроля за соблюдением государственного законодательства о гражданской службе.
Вместо существовавших категорий государственной службы групп «А», «Б» и «В», вводятся четыре категории гражданской службы: руководители, помощники и советники, специалисты и обеспечивающие специалисты. По сравнению с действовавшим законодательством, разведение должностей по категориям претерпело существенные изменения. При этом разделение должностей на группы (высшая, главная, ведущая, старшая и младшая) сохранено. Особенностью Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ является введение для государственных служащих классных чинов государственной гражданской службы (вместо квалификационных разрядов), соотносимых с воинскими званиями и специальным званиями правоохранительной службы.
Расширяется круг ограничений и обязательств по государственной гражданкой службе. Ограничения можно разделить на три группы: ограничения при поступлении на службу, ограничения при прохождении службы и ограничения после окончания государственной службы. Гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором он замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Это означает, что должностные лица, оценивающие соблюдение государственными служащими своих обязанностей, наделяются по сути правом проводить субъективную оценку деятельности государственных служащих. Указанные формулировки довольно расплывчаты и не содержат четких критериев оценки содержания различных суждений. Так, любое упоминание органов государственной власти, даже в превосходном смысле, может быть расценено как нарушение закона. Таким образом, данная норма Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ фактически может негативно сказаться на деятельности исследовательских, правовых, экспертных, аналитических и информационных служб и их подразделений. В Федеральном законе от 27 июля 2004 года №79-ФЗ определены требования к служебному поведению государственного служащего.
Принципиальным для системы государственной гражданской службы является введение нового института в служебные отношения - конфликта интересов. В целях обеспечения экспертизы, связанной с наличием конфликта интересов, должны создаваться комиссии, в которых четверть от общего числа членов должны составлять независимые эксперты. Однако порядок деятельности таких комиссий так и не определен. Реализация мер, заложенных в Федеральном законе от 27 июля 2004 года №79-ФЗ, должна обеспечить совершенствование самой государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, серьезно изменить статус государственного служащего и обеспечить меры по предотвращению коррупции на государственной гражданской службе, создать механизм контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе.
Поступить на государственную службу гражданин России по Федеральному закону от 27 июля 2004 года №79-ФЗ сможет только по конкурсу. При этом не обозначены критерии оценки и толкования процедуры проведения конкурса. Оговорены случаи, когда конкурс может не проводится, например, для назначения на должность категории «руководители», при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», при заключении срочного служебного контракта и др.
Причиной серьезного снижения уровня профессионализма кадров могут стать неограниченные возможности замещения должностей гражданской государственной службы путем перевода с должностей иных видов государственной службы или замещение должностей без проведения конкурса, а также снижение уровня квалификационных требований по должностям государственной гражданской службы за счет притока на нее не имеющих высшего профессионального образования по специальности.
Одной из проблем становится определение различий между «профессиональным обеспечением» выполнения государственными органами установленных задач и функций (для специалистов) и «иным обеспечением» деятельности государственных органов (для обеспечивающих специалистов).
Сохранено много запретов на гражданской службе: запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации (кроме случаев, установленных федеральным законом), запрещается замещать должность государственного служащего народным избранникам, депутатам, профсоюзным руководителям и работникам их аппаратов. Чиновник не должен заниматься коммерческой или предпринимательской деятельностью, приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход, быть поверенным в чужих делах, получать вознаграждения в связи с исполнением служебных обязанностей в виде подарков, денег, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха транспортных расходов. Государственному служащему запрещается выезжать за границу по служебным делам за счет средств физических и юридических лиц (за исключением командировок, связанных с международными договорами).
В тексте положений Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ введено новое понятие денежного содержания, устанавливаемого по отдельным должностям государственной гражданской службы Российской Федерации Президентом Российской Федерации в виде единого денежного вознаграждения. В состав денежного содержания положениями Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ вводится также и ежемесячное денежное поощрение, размер которого устанавливается для федеральных гражданских служащих отдельных федеральных государственных органов указами Президента Российской Федерации. В связи с этим из состава денежного содержания исключаются премии по результатам профессиональной деятельности федерального гражданского служащего.
Отражен в положениях Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ и порядок формирования фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих. Размер средств, из которых предусматривается формировать фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих отдельных федеральных государственных органов на выплату ежемесячного денежного поощрения, устанавливается дифференцированно указами Президента Российской Федерации.
В качестве альтернативы Федеральный закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ [3] предусматривает основания для установления оплаты труда в соответствии со специальной процедурой, предусматривающей наличие в служебных контрактах критериев оценки работы государственных служащих. На федеральном уровне практики определения вознаграждения государственных гражданских служащих по результатам труда не известно.
Согласно положениям Федеральный закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ служебная дисциплина рассматривается как обязательное для всех гражданских служащих исполнение должностного регламента, правил служебного поведения, установленным данным федеральным законом, другими нормативными актам, а также служебным контрактом. Государственный служащий может быть уволен вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной аттестацией и даже при совершении однократного нарушения своих должностных обязанностей. Ведены такие новые понятия как «служебная дисциплина», «дисциплинарный проступок», «служебный распорядок государственного органа», а также виды дисциплинарных взысканий, порядок их применения, обжалования и снятия. Применение к государственным служащим дисциплинарных мер, в том числе и весьма «жестких», по мнению зарубежных специалистов в области государственной службы и служебных отношений, позволит повысить уровень дисциплины, ответственности за неисполнение должностных обязанностей и за принимаемые ими решения.
Одним из недостатков Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ является сохранение в его тексте многочисленных отсылок к нормативным правовым актам - указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации.
На этапе реформирования государственной службы в 2006-2007 годах запланировано в полном объеме реализовать приоритетные направления реформы государственной службы Российской Федерации, определенные в Указе Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года №1336, продолжить работу по формированию целостной системы государственной службы, решить комплекс задач, связанных с нормативным правовым оформлением и совершенствованием механизмов функционирования видов государственной службы, оптимизацией кадрового состава государственных служащих, формированием системы управления государственной службой. Эти меры предусмотрены в Указе Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года №1437 «О продлении срока реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 годы».
В законодательной сфере в настоящее время необходимо принятие федеральных законов, предусмотренных Федеральной программой: о правоохранительной службе, о военной службе, о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу и их семей.
...Подобные документы
Понятие и принципы государственной службы. Классификация и правовое положение государственных служащих. Поступление на административную государственную службу. Комплектование должностей государственной службы. Задачи и функции государственной власти.
реферат [27,0 K], добавлен 20.10.2008Конституционно-правовые основы государственной службы. Понятие государственной службы в Российской Федерации, принципы государственной службы и классификация. Правовое обеспечение государственной службы. Права и обязанности государственных служащих.
курсовая работа [52,9 K], добавлен 12.01.2009Перечень исполнительных органов государственной власти г. Санкт-Петербурга. Основные задачи Комитета по образованию. Транспортное обслуживание населения Санкт-Петербурга. Организационная структура и задачи Комитета по физической культуре и спорту.
доклад [11,9 K], добавлен 23.06.2011Понятие и принципы государственной службы, правовая регламентация и нормативное обеспечение деятельности ее органов. Классификация и функции государственных служащих, их место в системе управления. Организация государственной службы в РФ и за рубежом.
курсовая работа [65,8 K], добавлен 24.04.2015История государственной службы. Государственная служба в современной России: понятие, принципы государственной службы. Государственная должность. Классификация. Понятие и виды государственных служащих. Правовое положение государственного служащего.
реферат [476,9 K], добавлен 27.10.2007Понятие, цели и задачи аттестации кадров государственной службы. Основные принципы и законодательная база аттестационной деятельности, ее механизм и инструментарий. Проведение заседания аттестационной комиссии. Методы оценки государственных служащих.
дипломная работа [77,0 K], добавлен 25.11.2012Процесс формирования государственной службы со времен Киевской Руси до советского периода, её виды (гражданская, военная, правоохранительная). Цели и задачи Программы реформирования государственной службы, срок и этапы ее реализации, целевые индикаторы.
реферат [27,7 K], добавлен 23.02.2014Общая характеристика государственной службы в России и ее правовое регулирование. Полномочия и ответственность органов государственной власти Московской области. Должности гражданской службы. Общая характеристика документирования. Аттестация служащих.
дипломная работа [70,5 K], добавлен 22.09.2011Правовое положение государственных служащих. Система центральной государственной службы Франции. Категории и жалование чиновников. Значение ранга в карьерном росте. Способы приёма на государственную службу. Система обучения государственных служащих.
презентация [3,9 M], добавлен 08.02.2017Общее понятие, виды и принципы государственной и муниципальной службы. Классификация должностей государственной службы и государственных служащих. Административно-правовой статус государственных служащих. Порядок прохождение государственной службы.
контрольная работа [49,7 K], добавлен 05.07.2016Становление и развитие института государственной службы в России. Понятие и содержание системы государственной службы, ее принципы, функции и правовое регулирование. Институт государственной службы как регулятор административной деятельности чиновников.
дипломная работа [105,5 K], добавлен 01.06.2012Виды и принципы деятельности государственной службы. Особенности региональной политики в области социальной защиты государственных служащих. Гарантии для государственных служащих, их права, ограничения, денежное содержание и пенсионное обеспечение.
курсовая работа [66,7 K], добавлен 30.01.2013Патримониальный характер государственной службы в Московском государстве, развитие законодательства о государственной службе. Правовое положение государственных служащих в советский период. Федеральный закон "О государственной гражданской службе РФ".
курсовая работа [30,9 K], добавлен 12.03.2010Понятие, система и принципы государственной службы. Государственная служба как организационно-структурное образование, ее правовое основа в России. Классификация государственных служащих. Основы административно-правого статуса государственных служащих.
контрольная работа [21,1 K], добавлен 06.08.2010Зарубежный опыт проведения административной реформы, возможность его использования в условиях административной реформы в России. Принципы и направления реформы административного управления. Реформирование государственной службы как ключевого звена.
контрольная работа [52,2 K], добавлен 23.03.2011Понятие государственной службы, определение статуса и полномочий, психологического портрета государственного служащего. Генезис данного института в России. Кадровое обеспечение государственной службы: состояние, пути развития, информационное обеспечение.
курсовая работа [46,0 K], добавлен 10.06.2011Понятие, классификация и полномочия государственных служащих. Специфика и основные принципы государственной службы. Административно-правовой статус, права и обязанности государственных служащих, их юридическая, гражданская и уголовная ответстенность.
курсовая работа [54,3 K], добавлен 28.11.2009Правовые основы современной системы государственной службы. Продвижение по служебной лестнице государственных служащих. Формирование должностного оклада, обязанности служащих. Развитие этической системы государственной службы Соединенных Штатов Америки.
реферат [37,9 K], добавлен 02.02.2015Исследование государственных должностей исполнительной, законодательной и судебной власти в Российской Федерации. Сущность, должности и классификация государственной гражданской службы, полномочия гражданских служащих. Виды должностей военной службы.
курсовая работа [24,0 K], добавлен 10.06.2011Понятие государственной службы, ее система и виды. Определение и принципы государственной гражданской службы, порядок назначения на нее и прохождения, существующие должности. Ответственность государственных служащих и сущность конфликта интересов.
курсовая работа [320,6 K], добавлен 18.03.2010
