Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение.
• 1. Понятие местного самоуправления и его место в структуре государства.
• 2. Исторические этапы становления местного самоуправления в России.
• 3. Местное самоуправление на современном этапе.
• 4. Особенности местного самоуправления в городах-субъектах РФ.
• Заключение
• Список литературы.

Введение

Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. Но ценность местного самоуправления состоит в том, что это не только проявление принципа народовластия. В силу приближенности этого уровня власти к населению, граждане имеют возможность непосредственно участвовать в решении важнейших проблем своего общежития: ЖКХ, образование, медицинская помощь, благоустройство и т.д. Тем самым происходит приближение управляющего субъекта к управляемому объекту, то есть местное самоуправление выступает в качестве формы оптимизации управленческих процессов. В этом смысле местное самоуправление является важнейшей формой самодеятельности граждан.

Мировой практикой накоплен многолетний опыт организации и функционирования местного самоуправления, сложилось несколько моделей этого института. Местное самоуправление рассматривается как один из элементов конституционного строя.

Местное самоуправление в России имеет мощные исторические корни. Без преувеличения можно сказать, что состоявшаяся российская государственность, насчитывающая более одиннадцати веков, обязана местному самоуправлению. Начиная с первых государственных образований на территории современной России (Киевская Русь, Новгородское государство, Московское государство и др.), местное самоуправление играло системообразующую роль в формировании и укреплении российской государственности.

Развитию местного самоуправления на протяжении веков противостоял процесс централизации государственного управления. Централизация, конечно, необходима в условиях внешней угрозы, но в условиях ее отсутствия она ослабляет государство, делает его неконкурентоспособным, так как прямым ее результатом является подавление социальной активности и невостребованность интеллектуального потенциала нации. Неизбежным итогом процесса централизации всегда является кризис государственности.

На настоящий момент в стране действуют 24211 муниципальных образований, в т.ч. 19904 сельских. К вновь образованным относятся 12500 муниципий http://www.uprava.org/.

В настоящей работе автор предпринял попытку анализа процесса становления местного самоуправления в России. Автор ставит перед собой следующие задачи:

- раскрыть понятие «местного самоуправления»,

- проанализировать основные правовые акты, лежащие в основе функционирования института местного самоуправления.

1. Понятие местного самоуправления и его место в структуре государства

Местное самоуправление занимает "центральную позицию" между государством и обществом. Именно в данной позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности.

По своей природе местное самоуправление есть явление гораздо более сложное, чем его формальный правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление - это политический институт в системе народовластия. Таким образом, местное самоуправление как правовой институт является одной из форм проявления фундаментального свойства социальной системы. Но это не только правовой институт, но и форма проявления фундаментального свойства социальной системы, то есть объективный результат социальной эволюции.

С этой точки зрения, подавление местного самоуправления чревато негативными последствиями для государства: в лучшем случае - это социальное напряжение (проявленный конфликт между обществом и государством); в худшем - скрытый конфликт, признаком которого является повышение уровня криминализации общественной жизни. В последнем случае объективно существующая реальность (свойство самоорганизации и саморазвития) находит себе выход за пределами правового пространства (в незаконной форме), уходя от взаимодействия с государством и из-под его контроля.

Свойство самоорганизации таит в себе громадную социальную энергию, которая, если ей правильно распорядиться, может стать ресурсом для развития государства. Если же эта энергия не найдет себе позитивного выхода, она способна разрушить государство. Местное самоуправление является механизмом контролируемого высвобождения социальной энергии путем преобразования потенциальной энергии социальной активности в ресурс развития территориальной социальной целостности - муниципального образования.

Из этого следует, что институт местного самоуправления является фактором национальной безопасности Местная власть. 2000. N 1, С. 5; Журнал российского права. 1999. N 1, С. 8..

При проектировании государственного строительства местное самоуправление нельзя рассматривать только как государственный институт или как институт гражданского общества. Он заключает в себе и государственную, и общественную составляющую, а также является фактором повышения экономической эффективности. В отношениях с государством институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношениях с сообществами он, по существу, является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социально-территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или государственной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, который, как правило, завершается кризисом государственности.

Сильное государство - это не централизованное государство. Сильное государство в современном понимании - это государство, в котором достигнут оптимальный режим системных связей (политических, управленческих, экономических и др.) между государственными институтами, местным самоуправлением и общественными институтами Мокрый В.С., Местное самоуправление: пути становления и развития, // "Журнал российского права", N 10, октябрь 2002 г. С. 12..

В Конституции России нет прямого определения понятия "местное самоуправление". Прямое определение было дано в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступившем в силу в 1995 году. Понятие, данное названным законом, по своему содержанию приближалось к понятию, зафиксированному в Европейской хартии местного самоуправления. После ратификации Европейской хартии в 1998 г. в России формально (в соответствии со ст.15 Конституции Российской Федерации) признано местное самоуправление в понимании Европейской хартии, в соответствии с которой:

1) под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

2) это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собранию граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если она допускается законом.

Определение сущности местного самоуправления, безусловно, подчеркивает его неразрывную связь с властным фактором. В понятии "местное самоуправление" действительно объединяются публично-властные и общественные начала. Заложенная в Российской Конституции вертикальная децентрализация государственной власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает разведение категорий "публичная власть" и "государственная власть", которые ранее нередко отождествлялись. По смыслу Конституции, механизм публичной власти совмещает верховную публичную власть, материализуемую государством, и местную власть, осуществляемую органами местного самоуправления или непосредственно населением Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С.42..

Как следует из ряда решений Конституционного Суда, самостоятельность местного самоуправления подразумевает невмешательство государственных органов в решение вопросов местного значения например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмурдской Республике".. Эти акты Конституционного Суда налагают на государство в лице его органов обязанность ограничивать свою деятельность по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. Однако в данном контексте возникает вопрос и о возможности участия органов местного самоуправления в процессе принятия решений органами государственной власти, что предполагает, на наш взгляд, два варианта ответа: а) необходимость участия; б) недопустимость участия.

2. Исторические этапы становления местного самоуправления в России

Предтечей современной формы организации местного самоуправления в духе Европейской хартии стало реформирование местного партийно-государственного управления. Оно осуществлялось в рамках двух основных процессов: а) децентрализации государственного управления; б) передачи функций социально-экономического развития от партийных органов к государственным. местное самоуправление государство муниципальный

Реформирование осуществлялось на имеющейся административно-территориальной основе. Изменения в системе государственной власти и управления в основном были направлены на обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти в пользу нижних уровней системы, то есть от центра к регионам, районам, городам, иным поселениям и административным территориям, с приданием большей самостоятельности в решении вопросов местного значения.

Задача формирования местного самоуправления как таковая на начальном этапе не ставилась. Местные органы власти (в том числе выборные) до 1992 г. оставались в системе органов государственной власти, однако расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы местного самоуправления. Формирование благоприятных условий для развития местного самоуправления стало результатом решения двух более общих задач: политической (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления.

Параллельно шел во многом стихийный (без какого-либо специального государственного регулирования) процесс формирования территориального общественного самоуправления (оно в соответствии с измененным законодательством входило в систему местного самоуправления). Одновременно вводилась форма самоуправления и на предприятиях посредством избрания советов трудовых коллективов (СТК).

В 1992 году впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти, при этом их новый правовой статус не был в достаточной мере уточнен.

Конституционная реформа 1993 года. В рамках конституционной реформы 1993 г. процесс децентрализации получил свое логическое завершение в виде провозглашения института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющего организационную обособленность (ст.12 Конституции России). Одновременно устанавливалось, что местное самоуправление должно иметь:

- выделенную компетенцию (вопросы местного значения);

- финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий;

- широкую самостоятельность в выборе организационных форм местного самоуправления (с правом создания системы управления развитием муниципального образования).

Однако каких-либо значимых изменений в процессе развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. В соответствии с Конституцией до принятия закона об общих принципах организации местного самоуправления было избрано только девять глав местного самоуправления (мэров), в основном в крупных городах.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.). Принятие федерального закона не является прямым требованием Конституции РФ. Однако Правительством Российской Федерации в марте 1994 года была создана рабочая группа, которой поручалась разработка названного закона. В мае того же года была создана объединенная рабочая группа, в которую вошли представители Федерального Собрания, Администрации Президента России, Правительства России, а также представители научных учреждений и общественных организаций.

7 июля 1994 года проект был рассмотрен на заседании Правительства Российской Федерации. 22 декабря 1994 года Президент России направил законопроект в Государственную Думу. Практически одновременно в Государственной Думе были разработаны еще два альтернативных варианта. Все три законопроекта рассматривались одновременно.

Проект объединенной рабочей группы (президентский вариант) в большей степени соответствовал Европейской хартии местного самоуправления и даже, по оценке западных экспертов, во многом "опережал" Европейскую хартию.

Проект группы депутатов Государственной Думы (вариант Муравьева) был эклектичен. Он включал как положения из советских законов, так и положения Европейской хартии местного самоуправления.

Проект группы депутатов Государственной Думы (вариант Долгополова) по существу сводил местное самоуправление к специфической форме территориального общественного самоуправления. Этот вариант практически не повлиял на развитие местного самоуправления. Основная борьба развернулась между президентским вариантом и вариантом Муравьева.

В первом чтении был принят вариант Муравьева. Однако в процессе обсуждения он постепенно трансформировался под влиянием президентского варианта. В тексте законопроекта, подготовленного ко второму чтению, было учтено более 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок, поступивших от 87 субъектов Российской Федерации.

По мнению разработчиков президентского варианта, принятый Федеральный закон по основным своим положениям отвечал Европейской хартии местного самоуправления, хотя и утратил ряд принципиальных норм. В условиях политического противостояния достичь большего было невозможно.

Вступивший в силу Закон внес новый импульс в развитие местного самоуправления. Законом была введена система терминов и понятий, некоторые из которых вводились впервые. Так, впервые в правовую систему России было введено понятие "государственный минимальный социальный стандарт". Закон установил: полномочия местного самоуправления; механизм, гарантирующий финансовую самостоятельность местного самоуправления; требования к правовым актам местного самоуправления и др Козлова Т.А., Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // "Журнал российского права", N 7, июль 2001 г. С. 14.. Однако в результате компромисса были утрачены многие важные положения, которые закладывались в проектах, но не вошли в окончательный текст.

С позиций современной практики применения действующего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" президентский вариант имел определенные преимущества. Так, в нем предусматривался более длительный переходный период. В системе понятий президентский вариант вводил понятие субъекта местного самоуправления - "местное сообщество".

Закон вступал в силу со дня его опубликования. Со вступлением Закона в силу устанавливался переходный период продолжительностью три месяца, в течение которого предполагалось выполнить значительный объем законотворческой работы:

- принять более десяти федеральных законов;

- большое количество законов должны были принять органы законодательной власти субъектов Российской Федерации;

- около полутора сотен федеральных законов необходимо было проанализировать и привести в соответствие с принятым Федеральным законом.

Опыт применения Закона показал, что установленный срок был нереальным: требования главы VIII "Заключительные и переходные положения" Федерального закона не выполнены до сих пор.

Становление местного самоуправления - длительный процесс, и реализация Закона должна осуществляться на системной (плановой) основе в форме президентской или федеральной целевой программы (других форм осуществления реформ не предусмотрено).

Программа государственной поддержки местного самоуправления была разработана и одобрена Правительством России уже в конце 1995 года. Однако статус федеральной целевой программы не соответствует реальному статусу формы, которая, по сути, вводит в сложившуюся систему власти новую властную структуру. Реформированию должна была подвергнуться вся система власти, что даже теоретически невозможно осуществить в рамках федеральной целевой программы.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был первым законом "о власти". Следующий закон "о власти" был принят лишь спустя несколько лет. Политическая нестабильность второй половины 90-х годов ХХ столетия не позволила сосредоточиться на этом стратегически важном направлении государственного строительства. Поэтому одна из важнейших реформ России фактически была пущена на самотек, а точнее, обречена на провал, так как организационная поддержка была неадекватной масштабу преобразований.

Ситуация до сих пор существенно не изменилась. В России нет прецедента принятия долгосрочных государственных программ и концепций, развивающих основы конституционного строя.

Практически сразу после вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало понятно, что применяться в полном объеме он не будет Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001. С. 299.. Основным и, может быть, наиболее принципиальным недостатком был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон в принятой редакции вводил местное самоуправление в России по историческим меркам практически "мгновенно" (в течение трех месяцев).

Разработчики и законодатели понимали, что установленные законом сроки введения местного самоуправления нереальны. Однако в качестве аргумента в пользу сокращения сроков введения ссылались на российскую традицию: все делать в последний день, независимо от длительности установленных сроков. Таким образом, федеральный закон должен был сыграть роль "дубины", с помощью которой законодатель погонял бы исполнительную власть.

Ощутимого эффекта эта стратегия не принесла, а лишь вызвала раздражение региональных элит, которые в силу нереальности исполнения в установленные сроки, а также видя в Законе лишь угрозу своим интересам, не торопились приступать к его реализации. Федеральное правительство действовало тоже только формально, не стремясь на практике решить проблему реализации Закона.

Таким образом, на деле получилось так, что для реализации Закона в полном объеме не было создано необходимых условий, часть из которых на момент принятия Закона даже не была еще осознана Васильев В.И., Местное самоуправление: закон и практика // "Журнал российского права", N 8, август 2001 г. С. 21..

В частности, не вполне осознавались следующие моменты.

Во-первых, территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления. Не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление создавалось под другие цели и, вообще говоря, не приспособлено для "размещения" системы муниципальных образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной территориальной основы произойти не может.

Во-вторых, не осознавалась как проблема необходимость "стыковки" органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях, то есть необходимость выстраивания новых отношений между системой органов государственной власти и местного самоуправления. Новый статус местной власти предполагает новые отношения с государством, но это, к сожалению, не осознавалось. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно, без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны.

Ярким примером, иллюстрирующим такое положение дел, является опережающее по отношению к Налоговому кодексу РФ принятие Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". В результате названный федеральный закон практически остался как бы "незамеченным" для применения.

Другой пример. Важным элементом в механизме сопряжения двух подсистем власти является институт минимальных государственных социальных стандартов. Из политических соображений его введение всячески тормозилось. Осознанной необходимости ввести такие стандарты в высших политических кругах до сих пор нет.

В-третьих, не осознавалась роль государства в процессе становления местного самоуправления. Концепция федеральной Программы государственной поддержки местного самоуправления отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль доброжелательного, но все-таки стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего его развитию Васильев В. Местное самоуправление. М., 1999. С.16-27.. Программа не содержала каких-либо существенных мер по становлению местного самоуправления, при этом слабо финансировалась, и в результате даже те меры, которые были предусмотрены, не были осуществлены в полном объеме.

На практике государство в период становления местного самоуправления по существу подвергло его "испытанию на прочность". Это выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредоточивался на нижнем уровне бюджетной системы - в муниципальных бюджетах. Такая политика не могла долго продолжаться. К 2000-му году коммунальное хозяйство исчерпало свой ресурс.

Недооценка политической элитой важности реформы местных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, что в конечном итоге привело к коммунальному кризису. В наиболее яркой форме это проявилось в Приморском крае.

Единственным практическим достижением прошедшего периода реформирования местной власти стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Остальные основополагающие конституционные гарантии местного самоуправления не были обеспечены.

Таким образом, созидательный потенциал местного самоуправления так и остался неиспользованным. Более того, в кругах политической элиты укреплялось мнение, что введение местного самоуправления было ошибкой.

3. Местное самоуправление на современном этапе

Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ. 2003. N 40. Ст.3822., принятый 6 октября 2003 г., является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" Ведомости СССР. 1990. N 16. Ст.267. Именно с этого закона, хотя он был далеко не совершенен, началась новая история местного самоуправления (далее - также МС) в России. Затем были приняты Закон РСФСР 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" Ведомости РСФСР. 1991. N 29. Ст.1010 и Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ. 1995. N 35. Ст.3506. Нынешняя редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - новый закон) - весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти.

Новый закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.

По своему замыслу новый закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Если раньше эти принципы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредотачивается в одном акте. Закон объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались в течение нескольких лет Государственной Думой, но по разным причинам не были завершены - таких как "Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации", "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", "Об органах территориального общественного самоуправления", "Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления". Он включил в себя отдельные нормы Федерального закона 1997 годах "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ. 1997. N 39. Ст.4464, который перестал действовать со вступлением в силу нового акта.

Существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Согласно прежнему Федеральному закону к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относилось принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении; разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации МС; определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; определение порядка установления территорий муниципальных образований и др. Некоторые субъекты РФ, хотя и не в полной мере, реализовали эти полномочия. Однако в большинстве регионов органы государственной власти какое-то время вели себя пассивно. В нормативной базе местного самоуправления продолжали существовать серьезные пробелы.

Это и послужило одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании корневой системы публичной власти. И хотя субъекты РФ сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации МС, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их "федеральная составляющая" в большей степени, чем прежде, перевешивает "региональную". Конечно, это не означает, что Закон разрушает уже сделанное в области местного самоуправления и как бы заново выстраивает все отношения в данной области. На федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.

Итак, с принятием нового федерального закона существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, а если учитывать предусмотренное Законом расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов, - система всех правовых актов о МС. Эти изменения отнюдь не самоцель. Они служат правовым средством перестройки муниципального уровня публичной власти, его обновления и упорядочения, приближения к населению. Их смысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления (далее - также ОМС) в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель местного самоуправления в соответствие с общественной практикой.

Принципиально новым является подход к территориальной организации местного самоуправления. Если прежний закон обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования (далее - также МО) других МО, то теперь четко определена необходимость создания различных типов МО, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие МО. Определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных районах. Таким образом, МС должно развиваться не только в городских центрах и поселках, как это по преимуществу было до сих пор, но и на всех сельских территориях, и не только в крупных и средних, но и в небольших населенных пунктах.

Установление и изменение границ муниципальных образований, как и прежде, относится к компетенции субъектов РФ. Но теперь это будет делаться в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом. Причем главное обстоятельство, с учетом которого будут определяться размеры территорий сельских и городских поселений, - это численность их населения, а также возможность для жителей сельских поселений и муниципальных районов в короткий срок добираться до центра муниципальных образований. Территории всех поселений, за исключением городских округов, а также возникающие на малонаселенных территориях межселенные территории включаются в границы муниципальных районов. "Бесхозных" территорий теперь не будет. Городскими округами должны становиться относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой.

Муниципальное образование каждого типа - поселение, муниципальный район, городской округ - решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ (чего на практике почти не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом.

В определении круга вопросов местного значения Закон исходит из принципа субсидиарности - в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж, 1999. С.74.. Поэтому объем дел, которыми теперь будут заниматься поселенческие муниципалитеты, меньше возложенного на муниципальные районы и городские округа. Более того, с учетом реальных условий и возможностей решение некоторых вопросов, входивших в круг обязанностей ОМС, передается органам государственной власти субъектов РФ. Это прежде всего касается сферы образования. В старом законе была закреплена довольно расплывчатая общая обязанность муниципальных образований организовывать, содержать и развивать муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования. Ныне из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами и городскими округами, организация профессионального образования исключена. Данные муниципалитеты призваны заботиться о предоставлении общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, но за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса (зарплата учителям), отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Признана неприемлемой формула старого закона о том, что МО вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные законами субъектов РФ к вопросам местного значения. Участие субъектов РФ в определении этих вопросов, по сути, исключено. Их перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в новый федеральный закон. Тем самым установлена еще одна федеральная гарантия оптимального наполнения функционального содержания местного самоуправления, связанного с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения.

Решение всего перечня вопросов местного значения обязательно для МО. Это своеобразные "правообязанности" муниципалитетов, реализация которых должна происходить в рамках местных бюджетов. Правда, органы местного самоуправления вправе решать и другие вопросы, коль скоро они не отнесены к компетенции иных муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако теперь это право по сравнению с прежним ограничено - решение таких вопросов возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. При этом исключается использование субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Закон вносит относительную ясность в разграничение полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Теперь полномочия ОМС, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями. Этим правилом ставится заслон так называемым федеральным и региональным мандатам, то есть устанавливаемым "сверху" социальным обязательствам, не обеспеченным соответствующими финансовыми и материальными ресурсами.

Возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей. Восполняя правовой пробел, Закон определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти. Защищая органы местного самоуправления от возможного произвола федеральных и региональных органов государственной власти, Закон указывает, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения.

Принципиальная особенность нового закона состоит в его направленности на расширение самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением. Документ содержит более полный, чем прежде, перечень форм осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации МС. Кроме местного референдума и выборов предусмотрено голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. Новая форма "прямой муниципальной демократии" - публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проект устава муниципальных образований, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципальных образований, а также вопросы о преобразовании муниципальных образований. Предполагаются опросы граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органов местного самоуправления, а также органов государственной власти.

Все это должно усилить начало самоорганизации населения в осуществлении местного самоуправления, укрепить связи граждан с ОМС, обеспечить открытость и гласность работы всех самоуправленческих структур.

Существенны перемены и в системе органов местного самоуправления. Если прежний закон устанавливал альтернативные возможности создания этих органов, отдавая окончательное решение организационных вопросов на усмотрение муниципалитетов и их населения (кроме обязательных представительных органов), то новый жестко определяет перечень основных органов местного самоуправления. Это - представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация и контрольный орган, причем первые три определяются как обязательные. Возможности населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст.131 Конституции РФ) теперь ограничены Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. 2004. С. 11.. Закон добивается единообразия этой структуры, гарантируя от неоправданной пестроты организационных систем местного самоуправления, характерной для современной практики.

Закрепляя правило, по которому порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность ОМС, а также иные вопросы организации деятельности указанных органов определяются уставом МО, Закон в то же время непосредственно решает многие организационные вопросы. Он устанавливает минимальную численность депутатов представительных органов в зависимости от численности населения муниципального образования, имея целью изменить практику, когда число депутатов представительных органов местного самоуправления оказывалось либо слишком большим, либо избыточным для оптимального представительства и организации эффективной работы коллегиального органа. В отличие от ранее действовавшего правила, по которому все депутаты могли осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если это предусматривалось уставом МО, теперь на профессиональной основе вправе работать не более десяти процентов депутатов. Это действенная мера, направленная против превращения депутатов представительного органа в чиновников.

Особый порядок предусмотрен для формирования представительных органов муниципальных районов. Они либо избираются на основе прямого, всеобщего волеизъявления избирателей, либо составляются из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений. Второй способ усиливает контакты муниципальных образований разных уровней, но может осложнить выполнение функции представительства, ослабить связи с избирателями. Поэтому Закон отдает предпочтение первому из названных способов, ограничивая применение второго рядом условий.

Предусматривая в системе органов местного самоуправления наличие исполнительно-распорядительного органа, Закон определяет возможность назначения лица на должность главы этого органа (главы администрации) по контракту, заключаемому на основе конкурса. В правовые отношения между органами местного самоуправления привнесены элементы сдержек и противовесов, характерные для системы разделения властей на региональном и федеральном уровнях государственной власти. Они направлены, с одной стороны, против характерного для современной практики чрезмерного усиления единоличной власти глав муниципальных образований, а с другой - против неоправданного вмешательства представительных органов в исполнительно-распорядительную деятельность. Все это должно оптимизировать разделение труда разных муниципальных органов, повысить эффективность их деятельности.

Значительны изменения и в нормативных установлениях, касающихся экономической основы местного самоуправления, статуса муниципальной собственности. Гораздо подробнее определяется состав имущества, которое может находиться у муниципальных образований. Подчеркнуто, что оно должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено. Данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения МС, которое, согласно Закону, состоит прежде всего в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения. Если в прежнем законе речь шла о праве создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления (например, винно-водочных заводов), становится незаконной.

Неоднозначно можно оценить новеллы, касающиеся понятия субъекта муниципальной собственности и его прав. В прежнем законе указывалось, что право собственности от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - население непосредственно (например, если предстоит продажа муниципального предприятия за крупную сумму денег, решение этого вопроса выносится на местный референдум), то теперь это право реализуется только органами местного самоуправления. Население отстранено и от определения порядка и условий приватизации муниципального имущества - этот порядок устанавливается теперь муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с федеральными законами. Такое ограничение прав собственника, то есть населения муниципального образования, идет вразрез с общей направленностью Закона на расширение участия граждан в делах местного самоуправления.

Существенное значение для перехода муниципального хозяйства на новые экономические принципы имеет установленное Законом право органов местного самоуправления участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью). В соответствии с концепцией Закона эти общества также должны содействовать осуществлению полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Следуя требованиям Конституции РФ, Закон определил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет Хабриева Т.Я., Современная конституция и местное самоуправление //"Журнал российского права", N 4, апрель 2005 г. С. 17.. Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.

В Законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования. В немалой степени эти статьи Закона дублируют Бюджетный и Налоговый кодексы. Однако на первое время действия нового правового акта это оправданно, поскольку позволяет правоприменителям - муниципальным работникам - лучше понять довольно сложную систему правил, связанных с регулированием бюджетных и межбюджетных отношений.

Уточнены содержание и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности. Серьезная новелла - установление возможности временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Прежние законодательные акты, а также решения Конституционного Суда РФ такую возможность исключали. Однако практика показала, что без прямой организационной помощи органам местного самоуправления со стороны органов государственной власти они не в состоянии выйти из сложных ситуаций, вызываемых как объективными, так и субъективными факторами.

В Законе четко прописаны условия, при которых полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления переходят в руки органов государственной власти. Одно из них - крупная просроченная задолженность МО (превышающая 30 процентов собственных доходов бюджета). В этом случае по решению органов государственной власти субъекта РФ и при соблюдении установленного Законом порядка может вводиться временная, сроком до одного года, финансовая администрация в целях восстановления платежеспособности МО. Очевидно, что такая мера включает органы местного самоуправления данного муниципального образования в систему органов государственной власти, что сомнительно с точки зрения ее соответствия Конституции РФ, устанавливающей обособленность органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти.

Даже такое краткое перечисление новелл принятого Закона свидетельствует о размахе и глубине намеченной реформы. Многое придется делать впервые, отказываясь от непригодных традиций. И хотя определены конкретные шаги на пути претворения Закона в жизнь, рассчитывать на его автоматическое исполнение не приходится. Те, кто не желают перемен, высказываются сейчас в том смысле, что нужно подождать, пока новый закон не покажет свою несостоятельность и, как и его предшественники, не "адаптируется" к тому, что есть. Позитивный эффект, на который рассчитывают инициаторы реформы, возможен только в том случае, если при осуществлении Закона будут проявлены такая же политическая воля и такая же настойчивость, как и при его подготовке и принятии. Тем более что объективных проблем, в том числе правовых, требующих последовательного и системного решения, немало.

Надо прежде всего учитывать, что намеченная Законом реформа местного самоуправления является частью перестройки широкого комплекса общественных отношений. Вместе с ней идет земельная реформа, реформа жилищно-коммунального хозяйства, реформа образования, здравоохранения и др. Все они требуют адекватного правового оформления. Самая неотложная мера - принятие федеральных правовых актов, регламентирующих преобразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства, реструктуризирующих многомиллиардные долги в этой сфере и определяющих порядок привлечения в нее частных инвестиций.

Новый закон может начать действовать в полную силу, если (как это и предусмотрено в его "Переходных положениях") будут внесены изменения и дополнения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Хотя в Законе нет прямой формулировки принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии Закона. Смысл поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы не может сводиться только к передаче в региональные бюджеты средств на выплату зарплаты учителям, возложению на субъекты РФ ряда других социальных обязательств и освобождению от них муниципальных образований. Они будут оправданны, если позволят хотя бы минимально обеспечить решение вопросов местного значения, перечень которых утвердил новый закон. При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Ведь очевидно - самоуправление не может быть основано только на дотациях и субвенциях.

В "Переходных положениях" Закона установлена, в частности, обязанность Правительства РФ подготовить проекты федеральных законов, вносящих изменения и дополнения в федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Речь идет либо об отмене не обеспеченных материальными и финансовыми ресурсами "федеральных мандатов", либо об их дополнительном обеспечении этими ресурсами. Однако, даже если теперь наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями будет, как этого требует Конституция РФ, обязательно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления средств, останется опасность перегрузки муниципалитетов государственными делами. Особенно реальной эта опасность становится для органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые в соответствии с замыслом Закона должны стать опорой государственной власти в системе местного самоуправления. Выполняя государственные полномочия, они оказываются под строгим контролем, предполагающим, что им будут даваться обязательные указания "сверху" и означающим особую ответственность за ненадлежащее осуществление этих полномочий. Отсюда вытекает задача законодательного урегулирования оптимальной меры, допустимого объема государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ указал на недопустимость передачи органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в Законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение. Но весомость даже некоторых отдельных полномочий не должна быть чрезмерной, отодвигающей решение вопросов местного значения на второй план и тем самым угрожающей социальному назначению местного самоуправления.

Вступление в силу нового Федерального закона предполагает существенную перестройку законодательства о местном самоуправлении, сложившегося в ряде субъектов РФ. Очевидно, что такие региональные законы, как о порядке регистрации уставов муниципальных образований; порядке образования и преобразования муниципальных территориальных единиц; порядке издания нормативных актов органов местного самоуправления; отзыве депутатов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальном заказе, - теряют силу, поскольку соответствующие отношения урегулированы на федеральном уровне или должны быть регламентированы в соответствии с Федеральным законом муниципальными правовыми актами. Другие законы субъектов РФ - такие как о полномочиях представительных органов местного самоуправления; наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ, - должны быть приведены в соответствие с новым Федеральным законом.