Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Теоретические и методологические аспекты рассмотрения определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении государственного и муниципального заказа
• 1.1 Понятия «начальная (максимальная) цена контракта» в системе размещения государственного и муниципального заказа
• 1.2 Источники и методы определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении государственного и муниципального заказа
• 1.3 Особенности определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта в федеральной контрактной системе
• Глава 2. Особенности формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении государственного заказа
• 2.1 Правовое регулирование определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении государственного и муниципального заказа
• 2.4 Особенности правового регулирования начальной (максимальной) цены контракта в Челябинской области
• 2.3 Особенности формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении государственного заказа на медицинское оборудование и лекарственные средства
• Заключение
• Список использованных источников и литературы

Введение

Развитие экономических отношений объективно требует постоянного совершенствования юридических норм, позволяющих усилить динамику современных общественных процессов, поэтому в настоящее время уделяется самое пристальное внимание вопросам правового регулирования государственных и муниципальных заказов. Соблюдение юридических процедур размещения заказов, их прозрачность напрямую связаны с эффективностью государственного управления и целевым расходованием бюджетных средств, и вместе с тем являются действенными мерами противодействия коррупции. Для борьбы с коррупцией предлагаются различные методы, в том числе и усиление гражданско-правовой, административной, уголовной, и иной ответственности, однако решать проблему необходимо не столько усилением ответственности, сколько исключением самой возможности для коррупции.

Важность исполнения законодательства в области государственных заказов подчеркнул Президент Российской Федерации. В своем послании Федеральному Собранию он указал на необходимость наведения порядка «с заключением государственных контрактов. Полностью перейти на такую систему договоров, при которой стоимость государственного заказа не менялась бы в течение всего периода его исполнения» Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России// Российская газета. - 2007. - 27 апреля..

Кроме того, в послании Федеральному Собранию, в 2010 г., Президент Российской Федерации озвучил позицию о необходимости разработки новой редакции Закона о госзакупках - более продуманной и более современной Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России// Российская газета. - 2010. - 30 ноября.

Министерство Минэкономразвития России в 2011 году начало масштабную реформу всего закупочного законодательства. Одним из элементов которой является законопроект о Федеральной контрактной системе (далее ФКС), который должен заменить действующий 94-й закон (далее, 94-ФЗ). Введение эффективного регулирования от предтендерной стадии (обоснования и планирования закупок, установление начальной цены и существенных условий контракта) до управления контрактными рисками, мониторинга исполнения и аудита контрактов - основная задача данной реформы.

Проблема определения, формирования и обоснования начальной (максимальной) цены контракта - это одна из важнейших проблем планирования закупки. Максимальная точность получаемых расчетов начальной (максимальной) цены контракта необходима как для планирования, так и для проведения закупок.

До апреля 2011 года требования о необходимости обоснования определяемых заказчиком, уполномоченным органом начальных (максимальных) цен контракта (цен лота) в соответствии с законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд отсутствовали О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»: Федеральный закон № 79-ФЗ от 21 апреля 2011года. Ст. 1. п.20 .

На сегодняшний день 94-ФЗ не только требует расчета начальной (максимальной) цены контракта, но и предписывает заказчику представлять в составе закупочной документации его обоснование, однако Закон не определяет сам механизм такого расчета, другими словами, на сегодняшний день единых общефедеральных правил определения и формирования начальной (максимальной) цены контакта не существует. Именно поэтому заказчикам приходится самостоятельно принимать решение о выборе способа определения начальной (максимальной) цены контракта.

Поэтому в настоящее время проблема определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта, а так же её обоснования становятся более востребованной и актуальной.

Среди ученых нашего времени, которые развивают различные аспекты регулирования заказов, необходимо выделить: Беляеву O.A., Белову В.А., Соколову Э. Д., Брагинского, С.Н. Братуся, В.В. Витрянского, Н.И. Клейн, И.А. Покровского, М.А.Рожкову.

Проблемы определения, формирования и обоснованности начальной (максимальной) цены контракта рассматривались в работах специалистов в сфере закупок. Вместе с тем, недостаточная разработанность правовой регламентации вопросов определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта в условиях динамичного развития нормативной правовой базы обусловили выбор темы работы, ее структуру, содержание, цель и задачи настоящего исследования.

Целью данной работы является комплексное изучение теоретических положений, правовых норм, материалов практики, касающихся проблем определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, выработке на этой основе соответствующих выводов и предложений, направленных на совершенствование правового регулирования и правоприменительной практики в условиях реформирования законодательства в сфере размещения заказа.

В соответствии с целью исследования в работе поставлены и решены следующие задачи:

1. Изучено понятие и значение начальной (максимальной) цены контракта в системе размещения государственного и муниципального заказа.

2. Рассмотрены и определены источники и методы определения начальной (максимальной) цены контракта, как в условиях действующего законодательства, так и в рамках Федеральной контрактной системы.

3. Выявлены особенности определения и формирования и обоснования начальной (максимальной) цены контракта в Федеральной контрактной системе.

4. Проведён анализ правового регулирования определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении государственного и муниципального заказа.

5. Рассмотрены особенности правового регулирования определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта в Челябинской области, определены направления совершенствования государственного и муниципального заказа Челябинской области.

6. Проанализированы особенности формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении государственного заказа на медицинское оборудование и лекарственные средства.

7. Рассмотрены особенности формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении государственного и муниципального заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.

Объектом аттестационной работы является общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и проведения торгов на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд.

Предметом выпускной аттестационной работы являются правовые нормы и положения, содержащиеся в нормативных правовых актах федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, а также проекты нормативных правовых актов, регламентирующие размещение государственного и муниципального заказа, правоприменительные акты Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, практика Главного управления материальных ресурсов Челябинской области.

Выполнению поставленных в работе задач способствует использование в качестве основных методов анализа и синтеза. Кроме того, в процессе исследования применялись методы сопоставления, наблюдения, юридического и статистического анализа.

Цель, задачи, объект, предмет исследования предопределили структуру работы, которая состоит из двух глав, включающих семь параграфов, списка использованных источников и литературы, а также приложений.

Первая глава посвящена теоретическим и методологическим аспектам рассмотрения определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении государственного и муниципального заказа.

Во второй главе рассматриваются особенности определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении государственного и муниципального заказа в РФ и в Челябинской области.

В заключении излагаются основные выводы и рекомендации по результатам выполненного исследования.

Практическая значимость работы состоит в том, что основные положения и результаты, представленные в аттестационной работе, могут использоваться при решении проблем, связанных с совершенствованием системы государственных и муниципальных закупок Челябинской области.

Глава 1. Теоретические и методологические аспекты рассмотрения определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении государственного и муниципального заказа

1.1 Понятия «начальная (максимальная) цена контракта» в системе размещения государственного и муниципального заказа

начальная цена контракт государственный заказ

Начальная (максимальная) цена контракта - очень важное понятие в системе размещения заказов. Что же принято понимать под этим понятием.

В соответствии с п. 1 ст. 432 Гражданского кодекса РФ существенными условиями договора являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

По общему правилу цена не является существенным условием договора.

Однако для государственного и муниципального контракта (далее, государственный контракт) цена является существенным условием, на чем акцентируют внимание многие специалисты Тарабаев П.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 19.  Практика применения Гражданского кодекса РФ, частей второй и третьей / Под общ. ред. В.А. Белова. М., 2009. С. 140. .

Таким образом, контракт не может считаться заключенным, если в нем не указана его цена.

Цена - экономическая категория с двумя основными составляющими: стоимость как мера воплощенных в товаре общественно полезных затрат труда и полезность товара, определяющая спрос на него Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. 2-е изд. М., 2010. С. 506. .

Цена означает количество денег, за которое продавец согласен продать (цена продавца), а покупатель готов купить (цена покупателя) единицу товара Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь // СПС «КонсультантПлюс»..

С точки зрения гражданского законодательства Гражданский кодекс РФ от 30 ноября 1994 N 51-ФЗ - Часть 1. Ст. 424 п. 1 существуют два вида цен:

- свободные (рыночные), определяемые сторонами самостоятельно; принуждение к заключению сделки по определенной цене, как правило, не допускается;

- регулируемые, устанавливаются исключительно в случаях и в порядке, предусмотренном законодательством (например, тарифы естественных монополий); стороны сделки, как правило, не могут изменить своим соглашением эти цены.

Цены на торгах при размещении заказа для государственных нужд являются свободными. Исполнение государственного контракта оплачивается по цене, определенной по соглашению сторон. Только это соглашение формируется в особом порядке (на торгах): заказчик объявляет о приобретении определенного товара, участники процедур размещения заказа делают предложения (заявки), а заказчик обязан заключить договор с участником, сделавшим наилучшее предложение.

Принцип формирования цены на торгах по соглашению сторон имеет существенное значение для определения начальной (максимальной) цены контракта: заказчик должен определить начальную цену так, чтобы обеспечить возможность заключения контракта. Этот принцип определяет содержание норм Закона 94-ФЗ, связанных с ценой лота, ограничивая законодателя в установлении произвольных правил. Соответствующие нормы Закона 94-ФЗ не предписывают, какая цена лота должна быть установлена, а описывают различные правовые последствия ее определения и формирования, в том или ином размере:

- цена лота является критерием применения отдельных процедур размещения заказа - запроса котировок, размещения у единственного поставщика О размещении заказов… Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года. Ст.47. п.2, Ст.55. п.14.;

- цена лота является критерием применения специальных нормативных актов, например, правила определения и формирования цены, установленные Постановлением Правительства РФ О порядке формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах на поставку такого оборудования. Постановление Правительства РФ № 881от 3 ноября 2011 года., обязательны при закупке отдельных видов медицинского оборудования на сумму более 500 тыс. рублей;

- от цены лота рассчитывается размер обеспечения заявки, обеспечения исполнения контракта и гарантии поставщика О размещении заказов… Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года. Ст.20, п.4, п.15.2.; при определенной цене лота требование об обеспечении исполнения контракта становится обязательным Там же. Ст.32, п.5.;

- шаг аукциона определяется в процентах от цены лота Там же. Ст.34, п.4.2, Ст.37, п.5.;

- цена лота влияет на сроки проведения процедур размещения заказа Там же. Ст.33, п.1, Ст.45, п.1.;

- цена лота позволяет устанавливать дополнительные требования к участникам, например, в области строительства при цене контракта (лота) более 50 млн. рублей можно предъявлять дополнительные требования к опыту; сам опыт также определяется через цену лота - сумма предыдущих контрактов должна составлять не менее 20% начальной цены на торгах Там же. Ст.11, п.2.1.;

- при размещении заказов среди субъектов малого предпринимательства Правительством РФ устанавливается максимальная начальная цена Там же. Ст.65, п. 21.;

- от цены контракта зависят правила его изменения Там же. Ст. 9, п.6..

Особо следует упомянуть случаи предоставления преференций для продукции российского происхождения Там же. Ст.22, п.6, Ст.34, п.3., учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов Там же. Ст.14, п.1..

В указанных случаях нормативное предписание непосредственно влияет на определение цены контракта с победителем торгов, однако это делается косвенным образом - заказчик самостоятельно определяет начальную (максимальную) цену контракта, участник торгов самостоятельно определяет свое ценовое предложение, а нормативные акты предусматривают применение понижающих и повышающих коэффициентов, которые дают соответствующим участникам торгов преимущества при оценке заявок и заключении контрактов. Цена государственного контракта, как правило, устанавливается в виде определенной денежной суммы. Исключением из указанного правила является цена государственных или муниципальных энергосервисных договоров (контрактов) введена Федеральным законом Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон № 261-ФЗ от 23 ноября 2009 года. Ст.56.1, п. 3..

Цена государственного контракта по общему правилу является твердой. Исключениями из этого правила являются договоры энергосбережения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии О размещении заказов … Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года. Ст.55, п. 2.1 ч. 2., контракты, которыми устанавливаются цена на единицы услуги, работы, запасной части к технике Там же. Ст. 9, ч. 4.2. и другие договоры (контракты) Там же. Ст. 9, ч. 4.1..

Изменение условий контракта, в том числе увеличение цены товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена Федеральным законом, является административным правонарушением и влечет ответственность соответствующих должностных лиц государственного (муниципального) заказчика Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30декабря 2001 № 195-ФЗ.

Ст. 7.32 .

Цена государственного контракта является, как правило, ключевым критерием определения победителей на торгах, проводимых при размещении государственного заказа. При некоторых способах размещения заказа (аукцион, запрос котировок) цена является единственным критерием определения победителя. Чем ниже цена, предлагаемая участником размещения заказа, тем больше шансов у него подписать соответствующий государственный контракт.

Предусмотренные 94-ФЗ способы размещения заказов ориентированы, прежде всего, на снижение цены государственного контракта О размещении заказов … Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года. Ст.10..

В то же время в определенных случаях аукцион проводится путем повышения цены контракта. Так, согласно 94-ФЗ в случае, если при проведении аукциона на право заключить контракт на оказание услуг по открытию и ведению банковских счетов, осуществлению расчетов по этим счетам цена контракта снижена до нуля, аукцион проводится на продажу права заключить государственный или муниципальный контракт Там же. С. 37, ч. 6.1.. В этом случае победителем аукциона признается лицо, предложившее наиболее высокую цену права заключить государственный или муниципальный контракт. Аналогичная норма содержится в 94-ФЗ с учетом специфики открытого аукциона в электронной форме О размещении заказов … Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года. Ст. 41.10, ч. 18. (однако не совсем понятно, что именно здесь имеет в виду законодатель: возможность проведения открытого аукциона в электронной форме с повышением цены контракта либо необходимость проведения традиционного аукциона - не в электронной форме).

Следует обратить внимание на то, что в соответствии с 94-ФЗ его действие направлено не на минимизацию расходов средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, а на эффективность использования этих средств Там же. Ст. 1, ч. 1. .

Согласно Бюджетного кодекса РФ, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств Бюджетный кодекс РФ, 1998. № 145-ФЗ// Собрание законодательства РФ. Ст. 34..

Федеральный закон № 94-ФЗ оперирует таким понятием, как «начальная (максимальная) цена контракта». Слово «начальный» дает, прежде всего, временную характеристику указываемой цены: она является первой по времени, все остальные предложения о цене контракта следуют за «начальной» ценой. Слово «максимальный» указывает на верхний предел суммы, которая может быть указана в контракте при его заключении.

По 94-ФЗ начальная цена контракта является одновременно максимальной, или предельной О размещении заказов … Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года. Ст. 41.10, ч. 18.. По общему правилу государственный заказчик не вправе заключать государственный контракт на сумму, превышающую установленную начальную (максимальную) цену контракта.

Однако не все специалисты считают удачным отождествление понятий «начальная цена контракта» и «максимальная цена контракта». По мнению Кочетов А.С., Груздев В.В. Размещение заказов для государственных и муниципальных нужд: правоприменительная практика // Право и экономика. 2007. № 1. С. 16. понимание «начальной цены контракта» как максимальной величины цены контракта является ошибочным. Начальная цена контракта должна восприниматься в качестве ориентировочной, а не максимальной. «То обстоятельство, что заказчик имеет право на общих основаниях рассматривать заявки с ценой предложения, превышающей объявленную им начальную цену, а также предусматривать в конкурсной документации возможность изменения стоимости договора, нисколько не противоречит антикоррупционной направленности Закона N 94-ФЗ» Там же..

Начальная (максимальная) цена по общему правилу обязательно указывается в документах, сопровождающих размещение заказа, в том числе в извещении о проведении открытого конкурса О размещении заказов …Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года. Ст. 21, ч. 4, п. 7. Ст. 31.2, ч. 2, п. 4.; в извещении о проведении открытого аукциона Там же. Ст. 33, ч. 3, п. 2.; в извещении о проведении открытого аукциона в электронной форме Там же. Ст. 41.5, ч. 4, п. 6.; в извещении о проведении запроса котировок Там же. Ст. 43, п. 8. Ст. 45, ч. 2. и других документах. Начальная (максимальная) цена не указывается при размещении заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера Там же. Ст. 53, ч. 6..

1.2 Источники и методы определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении государственного и муниципального заказа

Источниками для определения начальной (максимальной) цены могут быть:

- данные государственной статистической отчетности;

- официальный сайт;

- реестр контрактов;

- информация о ценах производителей;

- общедоступные результаты изучения рынка;

- исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика;

- уполномоченного органа, в том числе по контракту или гражданско-правовому договору;

- и иные источники информации.

Как видно из этого перечня, он не является конечным, то есть заказчик, уполномоченный орган вправе использовать и другие, не противоречащие законодательству источники информации.

Такими дополнительными источниками информации, например, могут быть:

- полученная после опубликования сообщения о заинтересованности, в соответствии с 94-ФЗ, информация от поставщиков О размещении заказов… Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года. Ст. 20, ч. 5.;

- информация, полученная непосредственно от поставщиков, которым заказчик посылал адресные запросы, в том числе по формулировке технического задания;

- информация, полученная после проведения переговоров, совещаний, круглых столов с конкретными поставщиками (производителями) продукции или с профессиональными сообществами таких поставщиков (производителей);

- прочая информация, являющаяся законной и достаточно достоверной.

Сам расчет цены является функцией заказчика или уполномоченного органа Там же. Ст. 6.. Причем Закон 94-ФЗ говорит, что они вправе осуществить свои расчеты начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

На основании анализа научных исследований, а также существующей в России практики определения начальной (максимальной) цены контракта, можно сделать вывод о том, что существует четыре основных метода расчета цены контракта. К ним относятся:

- определение начальной цены контракта на основе рыночной стоимости;

- определение начальной цены контракта по аналогам;

- определение начальной цены контракта путем составления смет;

- определение начальной цены контракта на основе параметрических методов.

Разберем каждый метод расчета более подробно.

Первый метод - определение начальной цены контракта на основе рыночной стоимости. Рыночный подход является наиболее понятным для заказчиков, и, следовательно, ведет к минимизации риска допущения ошибок при расчете цены.

В соответствии с письмом Федеральной антимонопольной службы России О применении положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ в части обоснования начальной (максимальной) цены контракта. Письмо Федеральной антимонопольной службы России № ИА/4177 от 13 февраля 2012 года. в части обоснования начальной (максимальной) цены контракта заказчикам «во избежание ограничения количества участников размещения заказа необходимо при обосновании начальной (максимальной) цены руководствоваться информацией о ценах нескольких компаний, осуществляющих деятельность на рынке товаров, работ, услуг, являющихся предметом размещения заказа». К недостаткам рыночного похода можно отнести то, что для определения цены контракта несколько источников информации может оказаться неэффективным, поскольку они могут не отражать ситуацию на всем рынке (мало источников информации). Кроме того, существует риск неправильного выбора рыночного среза (выбраны компании, не отражающие ценовую тенденцию рынка). Существует риск анализа цен только аффилированных поставщиков или поставщиков только одного из возможных вариантов продукции. Большой разброс цен тоже является источником риска: заказчик может манипулировать ценами, то есть включать в расчет или завышенные или заниженные цены».

Имеет место риск недостоверного расчета цены путем выбора в качестве обоснования цен с любого сайта другого региона с включенными в цену транспортными расходами другого региона, а также произвольный учет собственных транспортных расходов.

Второй метод - определение начальной цены контракта по аналогам. На практике основная сложность применения метода определения начальных (максимальных) цен контрактов на основе товаров-аналогов заключается в выявлении действительно аналогичных закупаемых товаров, поскольку существует вероятность неверного выбора объектов сопоставления. Более того, порядок определения аналогичности исследуемых товаров в рассмотренных в рамках исследований методиках не установлен.

Кроме того, заказчики зачастую не учитывают того, что стоимость отдельных фрагментов выполненных работ или оказанных услуг может зависеть от сопутствующих товаров, работ и услуг, предусмотренных рассматриваемым контрактом. Например, стоимость сопутствующих поставке оборудования услуг может быть значительно ниже, чем стоимость таких же услуг, закупаемых отдельно.

В целом следует отметить, что оценка «по аналогии» является экспертной и потому субъективной, потому, как правило, даже очень близкие работы и услуги содержат специфические особенности и отличия.

Третий метод - определение начальной цены контракта на основе параметрических методов. Преимуществом данного метода является возможность определения зависимости цены контракта от одного или нескольких параметров (факторов) при недоступности информации о действующих и справочных ценах на товары с требующимися техническими характеристиками.

Использование параметрического подхода требует высокой квалификации, что в свою очередь влияет на дополнительные затраты на привлечение экспертов или экспертных организаций, способных установить эконометрическую зависимость начальной (максимальной) цены контракта от параметра требуемой продукции.

Четвертый метод - определение начальной цены контракта путем составления смет. Заказчикам достаточно удобно искать информацию о ценах, в случае, если она официально закреплена (нормативы, тарифы и т.п.). В случае, если информация о ценах официально не закреплена, заказчик может столкнуться с определенными трудностями при поиске информации. Также, в самом общем понимании, цена предмета закупки при использовании сметного подхода составляется путем набора и калькуляции цен, его составляющих с учетом их объемов и трудозатрат, и зачастую заказчику тяжело максимально детализировать объекты закупки.

Но, в первую очередь, проблема применения данного метода обусловлена отсутствием правил нормирования трудозатрат, а также оплаты труда.

Рассмотрим методы определения начальной (максимальной) цены контракта в соответствии с Федеральной контрактной системой.

В отличие от норм действующего законодательства, регулирующего процесс государственного заказа, проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе» (далее, Законопроект) предусматривает не только необходимость обосновывать начальную (максимальную) цену контракта, но и объект закупки, а также способ определения поставщиков, исполнителей, включая дополнительные требования к участникам процедур закупок О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг. Проект Федерального закона № 68702-6 // Документы опубликованы не были. Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

Возвращаясь к вопросу определения начальной (максимальной) цены контракта необходимо отметить, что Законопроектом предусмотрено определение цены расчетным способом посредством использования одного из семи установленных методов, выбор которых зависит от типа закупаемой продукции, сложившейся на рынке ситуации и др.

Рассмотрим и проанализируем каждый из методов:

1. Нормативный метод, согласно которому цена контракта рассчитывается на основе нормативов.

2. Тарифный метод. Данный метод в обязательном порядке применяется заказчиком, если цена контракта определяется в соответствии с установленным тарифом (ценой) товара (работы, услуги). Таким образом, тарифный и нормативный методы могут применяться только при наличии установленных правовыми актами нормативов и тарифов, то есть, по сути, могут использоваться заказчиками в крайне ограниченных случаях размещения заказа.

3. Метод одной цены. Под этим методом понимается определение цены согласно той, которую установила организация, являющаяся единственным производителем (поставщиком) продукции, либо обладающая исключительными правами на эту продукцию. Метод одной цены является новым для российской практики подходом, который также как и нормативный и тарифный методы, фактически не предусматривает определение начальной (максимальной) цены контракта заказчиком, так как цена контракт определяется организацией монополистом. Данный подход целесообразно использовать только в случае тщательного контроля над ценами, устанавливаемыми монополистом, со стороны Федеральной антимонопольной службы.

4. Метод индексации. Этот метод используется в случае закупки продукции, аналогичной закупленной заказчиком в предыдущем году, и в случае его применения в документации должны быть указаны сведения, на основании которых заказчиком был произведен расчет, в том числе информация о предшествующих процедурах закупок, их количестве. Данный метод является разновидностью используемого в настоящее время рыночного подхода, а именно - аналогом метода определения цены контракта по аналогам. Основным отрицательным фактором использования данного метода является высокий риск дублирования из года в год ошибок, допущенных ранее при определении начальной цены контракта.

5. Запросный метод. Данный метод может применяться заказчиком в дополнение к методу индексации или в иных случаях. При этом заказчик обязан использовать запросный метод в случае наличия конкурентного рынка поставщиков (исполнителей, подрядчиков) необходимой продукции и в случае, когда невозможно применить вышеуказанные методы (нормативный, метод одной цены, тарифный, метод индексации). Наиболее достоверную информацию о рыночных ценах на закупаемую продукцию можно получить, применяя запросный метод, который также как и метод индексации является разновидностью рыночного подхода. Данный метод аналогичен применяемому в настоящее время методу расчета цены контракта на основе рыночной стоимости продукции.

6. Проектно-сметный метод. Согласно этому методу на основании разработанной проектной документации рассчитывается цена контракта на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт. Данный метод аналогичен применяемому в настоящее время методу расчета цены контракта путем составления смет.

7. Метод расчета удельной цены основного параметра является аналогом метода определения цены контракта путем составления смет (ресурсный, затратный метод).

Следует отметить, что в законопроекте также как и в 94-ФЗ не предусмотрено определение термина «начальной (максимальной) цены контракта», таким образом, начальная (максимальная) цена контракта продолжает оставаться один из самых нерегламентированных элементов системы государственных закупок.

Рассмотренные методы определения начальной (максимальной) цены контракта, предусмотренные Законопроектом могут применяться только при условии наличия опыта закупки такой продукции, при условии наличия на функционирующем рынке товара, требуемого заказчику, или аналогичного такому товару, или при наличии установленных правовыми актами нормативов и тарифов, или в случае, если предполагается осуществление закупки продукции, которая поставляется только одной организацией, либо в отношении которой исключительными правами обладает одна организация. Таким образом, предлагаемые методы не позволяют производить определение начальных (максимальных) цен контрактов при недоступности информации о действующих ценах на продукцию, которая требуется заказчику, что в свою очередь не позволяет решить проблему определения начальной цены контракта, например, на научно-исследовательские работы.

Однако Законопроект предусматривает ситуацию, когда для определения цены контракта невозможно использовать ни один из указанных методов. В таком случае заказчик вправе самостоятельно рассчитать начальную цену.

1.3 Особенности определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта в федеральной контрактной системе

Рассмотрим основные проблемы текущего правового регулирования вопросов формирования, размещения государственного заказа, исполнения государственных (муниципальных) контрактов.

Федеральный закон о закупках 94-ФЗ задумывался как антикоррупционный закон, и всегда был ориентирован на борьбу с коррупцией куда сильнее, чем на качество результата закупочной деятельности.

Именно в целях борьбы с коррупцией 94-ФЗ крайне ограничил полномочия заказчиков. В конечном итоге, нет ответственности за исполнение контракта и качество результата. Федеральный закон о закупках стремился сделать процесс отбора максимально объективным. Логично, что главным фактором отбора стала цена. Снижение цены, и соответственно экономия бюджетных средств, стали главным критерием эффективности. Экономия была мнимой. Начальные цены контрактов очень и очень часто были завышены, иногда в несколько раз.

К сожалению, заложенные в 94-ФЗ механизмы, привели не только к низкой эффективности государственных закупок, но и к низкому качеству конкурентной среды. Статистика 2011 года показывает, что не состоялись 64,1% всех аукционов и 57% конкурсов, а 59% закупочного бюджета составили закупки у единственного поставщика, то есть без проведения торгов.

Корень проблем в том, что нынешнее законодательство отвечает только на вопрос, как закупать, как отбирать поставщиков, но не отвечает на вопросы, зачем мы совершаем конкретную закупку и какой результат хотим получить.

На практике мы имеем, с одной стороны, абсолютно не оправданные покупки чиновниками предметов роскоши, а с другой стороны - дешевое питание в детских садах, некачественные медикаменты и оборудование в больницах, отвратительное качество дорог через несколько месяцев после проведенного ремонта.

Решить проблемы госзаказа иначе, как принципиально изменив сами подходы к регулированию, невозможно.

В настоящее время в Российской Федерации различные стадии государственного заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Однако, существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла размещения государственного заказа.

На стадии формирования (планирования) государственного заказа действует бюджетное законодательство, которое ориентировано на обеспечение целевого и эффективного использования средств бюджета. При этом взаимосвязь бюджетного процесса и планирования государственных закупок в целях обеспечения государственных нужд осуществлена не в полной мере.

Основной идеей Законопроекта является создание условий функционирования Федеральной контрактной системы (далее, ФКС) - совокупности норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл, объединяющий ключевые этапы обеспечения государственных нужд, а именно: прогнозирование поставок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, формирование государственными и муниципальными заказчиками планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд, размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг, юридическое оформление результатов размещения заказов, исполнение и мониторинг государственных контрактов.

Целью данного Законопроекта является существенное повышение эффективности обеспечения государственных нужд на основе реализации единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов, который позволяет создать условия для выполнения публичных обязательств государства, адекватное потребностям государства в качестве поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное использование ресурсов, надежное управление технологическими и экономическими рисками, существенное снижение коррупции в государственном секторе.

Краеугольный камень Федеральной контрактной системы - нацеленность на результат.

Федеральная контрактная система - более сложный и гибкий механизм, чем Федеральный закон о закупках 94-ФЗ.

В рамках обсуждаемой нами темы рассмотрим мониторинг цен на этапе планирования и обоснование начальных цен государственных контрактов на этапе размещения государственного заказа.

В целях повышения качества прогнозирования государственных и муниципальных потребностей и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд, обеспечения закупок однородной продукции по сопоставимым целям и более эффективного контроля должен проводиться мониторинг цен, методическое руководство которым будет осуществлять федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по координации деятельности ФКС.

Мониторинг цен включает следующие основные этапы:

- определение ключевых параметров контракта;

- формирование критериев идентификации товара, работы, услуги для проведения наблюдения;

- отбор производителей (поставщиков) товара, работы, услуги для проведения наблюдения за их ценами;

- наблюдение и регистрация цен производителей (поставщиков) товара, работы, услуги.

На каждом уровне публичной власти создается институт уполномоченных на проведение мониторинга цен органов исполнительной власти (центры мониторинга цен). Например, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области мониторинга цен является Росздравнадзор. Заказчик направляет проект плана обеспечения государственных нужд соответствующим органам исполнительной власти, уполномоченным на проведение мониторинга цен, которые в соответствие с регламентом предоставляют соответствующую ценовую справку.

Центр мониторинга цен (ЦМЦ) должен осуществлять следующие функции:

- проводит мониторинг рынков продукции, товаров и услуг, приобретаемых для государственных нужд (объем, цены, спецификации и качество продукции, рыночные позиции и финансовое состояние фактических и потенциальных поставщиков и т.п.);

- осуществляет мониторинг и сопоставление цен государственных контрактов;

- ведет реестр цен на товары, работы, услуги;

- ведет мониторинг видов и объемов, приобретаемых в рамках госзаказа продукции, товаров и услуг;

- выдает справки об ориентировочной цене заказываемого товара, работы, услуги по запросу отраслевого заказчика;

- подготавливает аналитические и информационные материалы для заказчиков и коммерческих организаций в части мониторинга рынков товаров, работ и услуг;

- осуществляет иные функции, связанные с оперативным обеспечением заказчиков и коммерческих организаций необходимой ценовой информацией.

Нормативное правовое и методическое обеспечение мониторинга цен на отдельные виды товаров, работ и услуг устанавливаются Постановлениями Правительства Российской Федерации. Правительство Российской Федерации утверждает методические рекомендации по мониторингу цен. Методические рекомендации по мониторингу цен должны включать в себя следующее:

- определение условий контракта, влияющих на цену контракта;

- механизмы влияния таких условий контракта на цену;

- порядок определения и расчета ценовых поправок в зависимости от условий контракта;

- порядок учета инфляции при расчете начальной цены контракта;

- порядок и критерии подбора контрактов-аналогов для расчета цены предполагаемого контракта.

Методическое сопровождение мониторинга цен возлагается на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области тарифной политики.

Рассмотрим порядок определения и формирования цены государственного (муниципального) контракта в федеральной контрактной системе.

В настоящее время для подавляющего большинства государственных контрактов правомерно использовать только один тип государственного и муниципального контракта - контракт фиксированной цены. В целях экономического стимулирования подрядчиков необходимо предусмотреть различные формы государственных и муниципальных контрактов, основанные на гибких механизмах формирования цены государственного контракта (сочетание фиксирования цены контракта с отдельными элементами ценообразования по принципу «возмещения затрат», в отдельных случаях приобретения технически сложной продукции - перехода к контрактам, цена которых полностью формируется по принципу «возмещения затрат»), подлежащие применению в заранее определенных случаях.

Механизмы применения формулы цены должны применятся в рамках общих схем распределения рисков с судебным доказыванием факта возникновения риска.

Законопроект должен устанавливать варианты формирования формулы цены в части возмещения понесенных поставщиком затрат, а также в части определения стимулирующей части цены контракта, определяемой по результатам выполнения контракта, в том числе:

- виды затрат, понесенных организацией-исполнителем, подлежащие возмещению;

- доля затрат, понесенных организацией-исполнителем, подлежащая возмещению, по каждому виду затрат (частичное возмещение затрат, основанное на принципах государственного частного партнерства);

- установление предельных сумм возмещения затрат по каждому виду затрат (установление «потолка» возмещения затрат);

- критерии принятия решения о премировании организации-исполнителя (сроки выполнения, уровень технических характеристик товаров (работ, услуг), достижение результата выполнения государственного контракта в случае неопределенности достижения результата по НИР, ОКР);

- зависимость размера вознаграждения организации-исполнителя от параметров выполнения государственного контракта (пропорциональная, регрессивная, прогрессивная, иной тип зависимости) или условия, в соответствии с которыми организации-исполнителю выплачивается фиксированный размер вознаграждения;

- установление предельного размера вознаграждения (предельный размер вознаграждения может быть установлен в абсолютном выражении или относительном выражении - в процентах к размеру возмещенных затрат).

В законопроекте необходимо установить факторы, обуславливающие применение «формулы цены» при осуществлении государственных закупок, к которым можно отнести:

- вид закупаемых товаров (работ, услуг);

- характеристики государственного контракта, при которых возможно применение «формулы цены» (минимальная цена государственного контракта, минимальный срок, на который заключен государственный контракт);

- уровень социально-экономической значимости контракта;

- рыночные факторы, влияющие на исполнение государственных контрактов;

- риски исполнения государственного контракта.

Глава 2. Особенности формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении государственного заказа

2.1 Правовое регулирование определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении государственного и муниципального заказа

Согласно нормам 94-ФЗ Правительство РФ вправе устанавливать порядок формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды товаров, работ, услуг для целей включения таких цен в конкурсную документацию, документацию об аукционе (в том числе об открытом аукционе в электронной форме), в извещение о проведении запроса котировок, в том числе составлять закрытый перечень источников информации о ценах товаров, работ, услуг О размещении заказов …Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года. Ст. 19.1, ч. 4..

Порядок определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта на федеральном уровне отсутствует, в настоящее время Минэкономразвития России в рамках создания системы методических документов в целях содействия реализации федерального законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд разработало проект Методических рекомендаций по порядку расчета начальной (максимальной) цены контракта (далее, Методические рекомендации).

В настоящее время они проходят апробацию в Минэкономразвития России и в случае положительного результата будут утверждены для использования государственными и муниципальными заказчиками, их подведомственными учреждениями, уполномоченными органами, специализированными организациями и иными государственными органами (далее, заказчики). Однако даже до официального утверждения заказчики могут пользоваться предлагаемыми в Методических рекомендациях способами расчета, а также использовать соответствующие информационные ресурсы.

Конечно, для практической реализации Методических рекомендаций нужна хорошо развитая общедоступная инфраструктура фактических, справочных и статистических ценовых данных, которые будут использоваться заказчиками для расчетов.

Помимо этого, требуются соответствующие структурные корректировки или изменения в организационной структуре государственных и муниципальных заказчиков в части создания подразделений, отвечающих за конъюнктурную работу и расчеты цен. Тем не менее, Методические рекомендации представляют собой достаточно надежный инструмент для расчета начальной (максимальной) цены, и в них описаны случаи, когда и какой метод нужно применять.

До принятия Порядка формирования начальной (максимальной) цены контракта на федеральном уровне субъекты РФ вправе утвердить свои методики формирования начальной (максимальной) цены контракта.

В настоящее время можно выделить две методики, которые взяты за основу при разработке и утверждении субъектами РФ собственных методик.

В качестве первой можно назвать «Порядок формирования начальной (максимальной) цены государственных контрактов и гражданско-правовых договоров при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, финансирование которых осуществляется с привлечением средств бюджета города Москвы» Об утверждении Порядка формирования начальной (максимальной) цены государственных контрактов и гражданско-правовых договоров при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, финансирование которых осуществляется с привлечением средств бюджета города Москвы. Постановление Правительства Москвы № 68-ПП от 27 февраля 2012года..

Данная методика разработана на основе проекта Методических рекомендаций по порядку расчета начальной (максимальной) цены контракта, разработанного Минэкономразвития России.

В качестве второй - «Методика определения начальной (максимальной) цены государственного контракта, иного гражданско-правового договора при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Челябинской области, нужд областных государственных бюджетных учреждений» Об утверждении Методики определения начальной (максимальной) цены государственного контракта, иного гражданско-правового договора при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Челябинской области, нужд областных государственных бюджетных учреждений. Постановление Губернатора Челябинской области №408 от 09 декабря 2010 года..

2.4 Особенности правового регулирования начальной (максимальной) цены контракта в Челябинской области

В целях реализации государственной политики в сфере повышения эффективности использования бюджетных средств при размещении государственного и муниципального заказа, в 4 квартале 2010 года была разработана и утверждена ведомственная целевая программа «Создание комплексной автоматизированной информационной системы размещения государственного и муниципального заказа Челябинской области на 2010-2012 годы».

Данная программа предусматривает формирование информационных и технологических условий для создания в Челябинской области регионального сегмента федеральной контрактной системы посредством информационной централизации государственного и муниципального заказа Челябинской области.

Одной из задач программы является обеспечение интеграции информационных ресурсов, связанных с планированием закупок, размещением заказов и исполнением контрактов, включающих в себя:

- детальное прогнозирование необходимого объема и ассортимента поставляемых товаров, работ, услуг;

- обеспечение эффективного планирования начальных максимальных цен закупок;

- обоснованное бюджетирование и максимально открытое размещение государственного и муниципального заказа на поставки товаров, работ, услуг;

- организация эффективного взаимодействия с электронными торговыми площадками для проведения открытых аукционов в электронном виде, через специальных электронный модуль;

- обеспечение учета, ведения и исполнения государственных и муниципальных контрактов;

- оценку результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд в интересах планирования заказа будущих периодов;

- организацию оперативного контроля нарушений действующего законодательства участниками цикла размещения заказа на всех стадиях, ведение учета принятых мер, своевременности и эффективности их реализации.

Кроме этого, во исполнение распоряжения Правительства РФ Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012года. Распоряжение Правительства РФ №1101-р от 30 июня 2010 года., распоряжения Правительства Челябинской области О программе по повышению эффективности бюджетных расходов в Челябинской области на период до 2012 года. Распоряжение Правительства Челябинской области №412-рп от 23 декабря 2010 года., в целях реализации в Челябинской области концепции формирования федеральной системы при Правительстве Челябинской области создана рабочая группа по формированию Федеральной контрактной системы О создании рабочей группы. Распоряжение Губернатора Челябинской области № 976-р от 08 сентября 2011 года. .

...