Кадрове забезпечення державного управління (організаційно-правовий аспект)

Размещено на http://www.allbest.ru/

УКРАЇНСЬКА АКАДЕМІЯ державного управління при президентові україни

Яцуба Володимир Григорович

УДК: 35.08

КАДРОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

(ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ)

25.00.01 - теорія та історія державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Київ-1999

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Українській Акалемії державного управління при Президентові України

Науковий керівник:

доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України Бурчак Федір Глібович, Академія правових наук України, віце-президент

Офіційні опоненти:

Доктор юридичних наук, професор Авер'янов Вадим Борисович, Інститут держави і права ім. В. М.Корецького НАН України, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права;

Доктор філософських наук, професор Гаєвський Борис Аркадійович, Міжрегіональна академія управління персоналом,завідувач кафедри соціального управління.

Провідна установа:

Національна академія Служби безпеки України, м.Київ.

Захист відбудеться "15" жовтня 1999 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої Вченої ради Д.26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою:252057, м.Київ 57, вул. Ежена Потьє, 20, к.201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України (252057, м.Київ 57, вул. Ежена Потьє, 20 ).

Автореферат розісланий "7" вересня 1999 р.

Вчений секретар

спеціалізованої Вченої ради, М.М.Логунова

Загальна характеристика роботи

Вступ. Кадрове забезпечення державного управління є однією з ключових проблем державотворення. Існує безпосередня залежність результативності й ефективності управління в державі від його кадрового потенціалу. Це, в свою чергу, істотно впливає на життєдіяльність країни, добробут її громадян, міжнародний авторитет держави.

Разом з тим, саме персонал державної адміністративної системи сьогодні піддається різкій критиці. Йому дорікають за відсутність професіоналізму і компетентності, ініціативності і рішучості, прояви байдужості і корумпованості. Владні структури звинувачуються в несистемному кадровому комплектуванні апарату державного управління. Все це є наслідком того, що в Україні ще не склалася цілісна система кадрового забезпечення державного управління. Причин такого стану чимало, одна з них - традиційний емпіризм у роботі з кадрами та недостатня наукова розробленість проблеми кадрового чинника у прийнятті й реалізації державних управлінських рішень.

Людська компонента державного кадрового апарату надзвичайно складна, комплексна, багатовимірна. Розгляд суб'єкт-об'єктних управлінських відносин виявляє специфічні категорії управлінського персоналу залежно від того, на що спрямоване управління, хто його здійснює, як кількісно й якісно вимірюється кінцевий результат. Адже держава тією чи іншою мірою регулює всі сфери діяльності суспільного організму, здійснюючи законодавче, виконавче і судове владне управління. Нині в Україні діє близько ста центральних органів влади, понад 30 тис. адміністративно-територіальних утворень, функціонують 533 місцеві державні адміністрації та 12,5 тис. місцевих рад. Загальна кількість працівників в органах і структурах державної влади та місцевого самоврядування становить близько 550 тис., у тому числі понад 230 тис. державних службовців. Крім того, існує державний сектор економіки, що передбачає господарське управління держави в різних економічних галузях, яке має забезпечувати функціонування більше 5,5 тис. підприємств, установ, організацій державної форми власності.

Все це потребує великого, різноманітного й різнорівневого корпусу управлінців, який треба формувати, підтримувати, відтворювати, розвивати. Неоднорідність і різноякісність кадрового складу зумовлює різні форми і методи організаційної роботи з ним та різнотипне законодавство (кодекс законів про працю, специфічні закони про державну, військову службу тощо). Вітчизняний і світовий досвід побудови ефективної системи державного управління, закономірно зростаюча увага людства до соціально-гуманітарних аспектів стабільного розвитку підтверджують імперативну роль і принципову незамінність людського фактору в державних управлінських структурах.

На підставі викладеного можна зробити висновок: потрібні спеціальні дослідження, які давали б цілісне уявлення про механізми і процеси кадрового забезпечення державного управління різними сферами суспільного життя. Згідно з предметними межами нової галузі науки “державне управління” детального аналізу заслуговують принципи становлення, закономірності організації й функціонування, тенденції розвитку кадрового забезпечення державного адміністративного апарату як вихідної умови та дійового чинника успішного здійснення соціальних реформ.

Актуальність теми. Дисертаційне дослідження спрямоване на розв'язання важливої, проте малодослідженої проблеми наукового обгрунтування організаційно-правових засад і заходів щодо надійного кадрового супроводу функціонування й розвитку державної адміністративної системи України. В дисертації досліджуються умови і фактори політико-правового та організаційно-методичного характеру, що є визначальними для становлення й удосконалення системи кадрового забезпечення державного управління й основного інституту такого забезпечення - державної служби. Актуалізується потреба в науковому обгрунтуванні організаційно-правових, економіко-фінансових, психолого-педагогічних й інших заходів по створенню ефективної системи пошуку, відбору, підготовки, використання, утримання і оцінки професійно компетентних і відповідальних фахівців державного управління. Ця проблема є багатогранною та багатоаспектною.

Наукове осмислення цих процесів потрібне насамперед з огляду на масштабність і динамізм формування в Україні органів державної влади, які разом з органами місцевого самоврядування здійснюють державне управління, з одного боку, та швидке утвердження принципово нових суспільних відносин, за яких при збереженні державного сектора економіки, його керованості, він стає рівноправним з приватним та самоврядним секторами, з другого боку. Такі дослідження необхідні і для розв'язання проблем виваженого й послідовного проведення ринково-реформістських трансформацій в суспільстві. Нагальну потребу в науковому обгрунтуванні шляхів, принципів і засобів упорядкування організаційно-правового поля кадрової підтримки управлінського апарату держави зумовлюють також кардинальні зміни в характері та змісті діяльності державного адміністративного персоналу, підвищення суспільних вимог до якості й доступності державних послуг, їх кінцева орієнтація на потреби громадян.

Окремі важливі сторони кадрового забезпечення державного управління, включаючи державну службу, через його надзвичайно велике значення вже стали предметом розгляду багатьох дослідників, а саме: В.Б.Авер'янова, Г.В.Атаманчука, В.Д.Бабкіна, В.М.Бебика, Ф.Г.Бурчака, Б.А.Гаєвського, Б.Гурне, С.Д.Дубенко, В.М.Князєва, В.Г.Кременя, Є.Б.Кубка, Г.І.Лелікова, В.І.Лугового, І.Ф.Надольного, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенського, Ю.М.Пахомова, О.В.Петришина, В.Ф.Погорілка, Г.Райта, В.А.Ребкала, С.Г.Рябова, В.І.Семчика, В.Ф.Сіренка, О.В.Скрипнюка, В.А.Скуратівського, М.П.Стрельбицького, В.В.Цвєткова, В.М.Шаповала, Г.В.Щокіна й інших. Однак бракує робіт узагальнюючого характеру, системно-комплексного розгляду питань державної кадрової політики як в історичному, так і теоретичному аспектах, порівняльного аналізу досвіду вирішення організаційно-правових проблем кадрового забезпечення управлінсько-державної функції. Тому дане дослідження має певною мірою усунути ці прогалини, осмислити й узагальнити коло питань, які фактично випадають з поля зору фахівців інших галузей науки - політологів, юристів, економістів, соціологів, психологів в їх спеціальних працях.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження має ініціативний характер, координується комплексним науковим проектом “Державне управління та місцеве самоврядування” Української Академії державного управління при Президентові України, тісно пов'язане із завданнями і планами Ради по роботі з кадрами при Президентові України, Ради регіонів при Президентові України, Координаційної ради з питань місцевого самоврядування при Президентові України, Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи, до складу яких входить автор, та діяльністю Адміністрації Президента України і Кабінету Міністрів України щодо розробки та реалізації державної кадрової політики і роботи з кадрами органів державної влади та органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій.

Мета і задачі дослідження полягають у розкритті базових принципів, основних закономірностей, провідних тенденцій і специфічних особливостей формування кадрового корпусу державного управління в Україні з урахуванням історико-національних традицій та головних напрямів світового розвитку, визначенні на цій підставі дійових механізмів організаційно-правового забезпечення кадрами системи управління в державі.

Відповідно до мети сформульовано завдання дослідження:

охарактеризувати системні властивості кадрового забезпечення як цілісної складноорганізованої компоненти державного управління;

визначити сутнісні характеристики державно-управлінської праці;

проаналізувати закономірності формування ринку праці, орієнтованого на систему державного управління;

розкрити алгоритми організаційно-правового забезпечення кадрової роботи щодо підготовки потрібної кількості й якості працівників для державного управління, створення дійових механізмів та процедур їх відбору, виховання і використання;

обгрунтувати принципи і критерії оптимізації об'єктивних та суб'єктивних факторів при формуванні змісту і характеру праці державних службовців, професіографічного та психографічного опису їхньої діяльності, системи класифікації посад, способів відбору, призначення, просування, ротації кадрів, оцінки і мотивації їх праці;

виявити провідні тенденції та сформулювати пріоритети подальшого розвитку організаційно-правових засад кадрового забезпечення системи державного управління в умовах здійснюваної в Україні адміністративної реформи.

Гіпотеза дослідження. Розв'язання проблеми кадрового забезпечення системи державного управління в Україні в організаційно-правовому аспекті представлено як процес виникнення, становлення, функціонування й удосконалення цілісного нормативно-правового поля та необхідних організаційних механізмів і процедур формування корпусу фахівців, придатних професійно працювати в державній адміністративній системі. На підставі аналізу вітчизняного та світового історичного досвіду виявлена правова і функціональна міра здатності держави створювати цілісну систему роботи з кадрами службовців, своєчасно їх відбирати, готувати, залучати до управлінської діяльності та належним чином оцінювати, стимулювати, заохочувати.

Наукова новизна одержаних результатів. Розроблена цілісна організаційно-правова концепція кадрового забезпечення державного управління в умовах трансформації сучасного українського суспільства, зокрема:

виявлено актуальні принципи, закономірності, тенденції, особливості кадрового забезпечення системи державного управління, ступінь та специфіку їх відображення і врахування в організаційно-правових заходах державного керівництва України;

розкрито взаємозв'язок загальносуспільної і кадрово-управлінської кризи, причинно-наслідкову залежність останньої від непослідовності і незавершеності організаційно-правових заходів з кадрового забезпечення системи державного управління;

введено в науковий обіг поняття “макросистемної дестабілізації кадрового потенціалу державного управління”, що дає змогу розглядати розвиток криз у суспільстві через дефіцит наукового забезпечення організаційно-правових засад роботи з кадрами в процесі розробки і здійснення соціальних реформ, зокрема адміністративної;

аргументовано положення, за яким науково осмислена, системно організована, законодавчо підкріплена кадрова робота в державному управлінні може розглядатись як системоутворююча “точка зростання”, головна умова підготовки управлінських кадрів нової формації;

показано, що формування правових та організаційних механізмів і процедур кадрового забезпечення відстає від інституційного становлення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, державного і недержавного секторів економіки, за умов недорозробленості нормативно-правового поля для розмежування в державному управлінні політичної й адміністративної діяльності та створення політично нейтральної професійної державної служби.

На цих підставах до фонду наукових засад галузі “державне управління” запропоновано кілька нових ідей, зокрема, стосовно змісту і спрямованості кадрової політики, форм і методів роботи з кадрами, а також умовисновок про небезпеку повторення в наші дні помилок минулого щодо політизації державного управління, використання суб'єктивних методів професійного відбору й оцінки міри компетентності державних управлінців, обмеження їх службової ініціативи і невизначеності міри відповідальності. Окреслено пріоритети та шляхи організаційно-правового вдосконалення кадрового забезпечення державного управління. Запропоновано конкретні напрями подальших наукових досліджень щодо збереження, оновлення та примноження кадрового потенціалу державної адміністративної системи.

Методи і методологія дослідження. В роботі використано потенціал таких теоретичних методів: історичного і логічного, системного і порівняльного аналізу, статистичного і прогностичного підходів, експертних і гіпотетичних оцінок, а також емпірічних методів: спостереження, опитування, експерименту, інтерв'ю, класифікації, екстраполяції, хронологічного та ін. Методико-методологічна база дослідження підвалин кадрового менеджменту уможливила підхід до проблеми кадрового забезпечення системи державного управління у політико-правовому та філософсько-соціологічному аспектах. Даний методологічний підхід зумовив, у свою чергу, “вихід” на аксіологічний рівень тлумачення чинних правових норм та ймовірного прогнозування, притаманного правовій і соціальній державі законодавчого поля кадрового забезпечення всієї системи державного управління.

Практичне значення одержаних результатів. Застосовані в дисертації підходи та висновки щодо системного аналізу організаційно-правового забезпечення кадрової роботи можуть бути використані як науковими, так і практичними працівниками системи державного управління. Насамперед, це стосується формування державної кадрової політики; створення загальнонаціональної системи роботи з кадрами; розробки і реалізації програм кадрового забезпечення державного адміністративного апарату; розмежування адміністративної і політичної діяльності та виділення міжгалузевої групи вищих державних службовців; розробки якісних і кількісних оцінок індивідуальних, професійно важливих кваліфікаційних та психофізичних ознак працівників; класифікації та професіографічної паспортизації посад, підготовки посадових інструкцій; утворення цілісної системи навчання кадрів; удосконалення роботи конкурсних, атестаційних комісій, механізмів призначення, просування, вмотивування управлінського персоналу.

Основні висновки і пропозиції автора сформульовано і реалізовано при створенні в країні системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; при утворенні Української Академії державного управління при Президентові України з її філіалами як головного вищого навчального закладу цієї системи; при формуванні і виконанні Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій; при уточненні в органах центральної виконавчої влади принципів та критеріїв відбору, ротації кадрів, оцінок результатів праці та обліку службово-посадового просування, створення кадрового резерву, моніторингу кадрової діяльності органів державного управління.

Особистий внесок здобувача. Робота є самостійним дослідженням, містить приріст наукових знань. Всі науково-аналітичні та теоретико-методологічні висновки і рекомендації розроблені автором на основі джерелознавчого аналізу, опрацювання даних державної та відомчої статистики, власних спостережень під час практичної роботи на посадах першого заступника Глави Адміністрації Президента України та першого заступника Міністра Кабінету Міністрів України. У 1994-1999 рр. автор брав безпосередню участь у розробці і впровадженні законодавства та конкретних організаційних заходів з кадрового забезпечення державного управління, утворенні системи державної служби, упорядкуванні роботи з керівниками державних підприємств, установ й організацій, підготовці відповідних указів та розпоряджень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, рішень дорадчих органів при Президентові України. Ідеї співавторів наукових праць здобувача в роботі не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації оприлюднено на наукових конференціях, симпозіумах, семінарах. У їх числі: “Актуальні проблеми підвищення кваліфікації державних службовців України” (Міжнародна науково-практична конференція, Київ, 1996 р.); “Актуальні питання організації навчання і методики викладання в системі підвищення кваліфікації державних службовців” (Міжнародна науково-практична конференція, Київ, 1997 р.); “Концепція гуманізму в становленні та розвитку професійної освіти” (Міжнародна науково-практична конференція, Одеса, 1997 р.); “Адміністративна реформа в Україні” (Міжнародний симпозіум, Київ, 1997 р.); “Наукове забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Науково-практична конференція, Київ, 1999 р.). Дисертація обговорювалася кафедрою державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України, про окремі положення дослідження автор доповідав Раді по роботі з кадрами при Президентові України, Раді регіонів при Президентові України, Координаційній раді з питань місцевого самоврядування при Президентові України, Державній комісії з проведення в Україні адміністративної реформи.

Публікації. З теоретичної проблематики дисертації автором опубліковано 9 наукових статей, три з яких - у співавторстві (загальним обсягом - 4,5 др. арк.). У їх числі: 6 статей опубліковано у фахових наукових виданнях з проблематики державного управління, державної служби та кадрового забезпечення процесу державотворення і 3 статті - у збірниках матеріалів двох науково-практичних конференцій та одного міжнародного теоретичного симпозіуму.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів (кожен з яких має внутрішній проблемний розподіл на 2 підрозділи), висновків, списку використаних джерел. Обсяг основного змісту дисертації становить 179, а загальний - 210 сторінок. Рисунків - 18. Використано джерел - 353, у тому числі - 81 іноземними мовами.

Основний зміст роботи

У “Вступі” обгрунтовується актуальність дисертаційної теми, визначаються мета і завдання, гіпотеза і методи дослідження; формулюються висновки про теоретичне та практичне значення основних положень дисертації, їх новизну та ступінь апробації у фаховій вітчизняній та зарубіжній літературі; аналізується концептуальний зміст оптимального кола (вітчизняних та зарубіжних) фахових першоджерел і політико-правових документів, у яких відображена бодай найближча до теми дисертації наукова проблематика.

В першому розділі - “Теоретико-історичні основи та організаційно-правові чинники кадрового забезпечення державного управління як сфери професійної діяльності” - розглядаються в пізнавально-історичному аспекті теоретичні погляди на досліджувану проблему, що належать вітчизняним та зарубіжним політологам, правознавцям, історикам-державознавцям, економістам, соціологам, психологам. З'ясовуються сутність, закономірності й особливості процесу зародження та розвитку кадрового забезпечення системи державного управління як сфери зайнятості, ролі в її формуванні і функціонуванні організаційно-правового базису. Аналізуються умови і фактори, що стимулювали або стримували становлення та удосконалення цієї діяльності в Україні в попередні роки. В структурному сенсі розділ складається з двох підрозділів.

Підрозділ 1.1. - “Становлення і розвиток теоретичних уявлень про кадрове забезпечення державного адміністративного апарату” - присвячено виявленню стану дослідженості проблеми, існуючих підходів до наукового розгляду роботи з кадрами державної адміністративної системи, аналізується методологія тлумачення та субординації понять і термінів, що характеризують специфіку кадрового забезпечення органів державної влади і органів місцевого самоврядування, державного сектора економіки: “державне управління”, “державна кадрова політика”, “державна служба”, “робота з кадрами”, “кадровий резерв”, “професійна компетенція”, “професійний відбір”, “професійна підготовка”, “професійні повноваження”, “обов'язки і права кадрів”, “відповідальність” тощо. В аналізі проблем реалізовано загальносистемний підхід, який уможливлює цілісне бачення політико-правових, соціально-економічних, організаційно-технічних, національно-культурних, віково-демографічних та інших складових, що визначають умови успішної професійної діяльності фахівців системи державного управління.

Зроблено джерелознавчий аналіз давно опублікованих наукових праць, які містять дані і значущі узагальнення про кадрове забезпечення системи державного управління, організаційно-правові форми і методи цієї роботи та механізми і процедури реалізації на практиці відповідних наукових розробок. Зокрема, проаналізовано маловідомі праці економістів, юристів, психологів минулих років - “Профессиональный подбор и его социальный смысл” Ф.Р.Дунаєвського (1923); “Проблемы профессионального подбора руководящих кадров в СССР” А.І.Пахомичєва (1926); “Испытания профессиональной подготовлености” М.Д.Левитова (1927); “Психология труда и психотехника” за ред. І.М.Шпильрейна (1929); “Вопросы психотехнического профотбора” Є.М.Беркова і В.Г.Баранова (1931) та ін., в яких ряд із поставлених в них проблем та висловлених пропозицій не втратили своєї актуальності й в наші дні.

Особливу увагу приділено аналізові державознавчої літератури вітчизняних дослідників. Це, зокрема: “Дисциплина и ответственность в аппарате государственного управления” В.В.Цвєткова та А.І.Щербака (1985); “Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры” В.Б.Авер'янова (1990); “Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе” Н.Р.Нижник (1995); “Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ” А.В.Петришина (1998); “Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи” колективу авторів під керівництвом В.В.Цвєткова (1998). Ці праці, попри особливості різноманітних наукових шкіл, позицій і точок зору авторів, використані як теоретичне підгрунтя для осмислення державного управління, державної служби, їх правового й організаційного поля.

Спираючись на аналіз праць науковців-психологів, фахівців системних досліджень, зроблено висновки щодо необхідності нормативно-правового закріплення та організаційно-процедурного оформлення розробки й застосування в кадровій роботі апаратурних, тестових, анкетних методик для виявлення професійної придатності, лідерських та інших якостей адміністративного персоналу тощо. Робиться висновок про необхідність розвитку теоретичних уявлень про організаційно-правові засади кадрової роботи з фахівцями державного управління як в історичному, так і в логічному аспектах. Наголошується на причинно-наслідковому взаємозв'язку фактичної заборони в 30-ті роки психолого-фізіологічних, соціально-економічних досліджень індивідуальної професійної придатності персоналу складної управлінської праці та їх використання на практиці; на підміні наукового підходу в кадровій роботі ідеологічно спрямованими партійно-політичними кампаніями, репресіями щодо інакомислячих, вилученням важливого чинника діагностики й аналізу індивідуальної професійно-посадової придатності на підставі вивчення психофізичних кваліфікаційних ознак працівників; на аналізові факторів і чинників панування суто політичної орієнтації кадрів держслужбовців, а в 50-80-х роках - спроб наукової апологетики та поширення практики “спрямовування”, насамперед молоді, у непрестижні сфери праці. Формулюється висновок про те, що лише наприкінці 80-х - початку 90-х років відбувається реальне відродження науково обгрунтованої роботи з кадрами державних службовців, що було синтезовано в прийнятому у 1993 р. Законі України “Про державну службу”.

У підрозділі 1.2 - “Забезпечення кадрами державної адміністративної системи в Україні та інших країнах у 20-80-ті роки” - відтворено історичну логіку розвитку державної кадрової політики, принципів і засад залучення працівників до державної управлінської справи в умовах зазначеного часу. Доводиться, що саме в цей період суцільна моноідеологізація гуманітарних наук слугувала виправданню і пропаганді вкрай політизованих загальнодержавних кадрових заходів, залученню працівників до партійного і державного управління поза наукового обгрунтування професійної придатності, реальних особистих заслуг кадрів, їхньої компетентності в управлінській діяльності, громадсько-політичної позиції, рівнем освіти. Формулюється висновок про те, що подібні “заходи” фактично блокували спроби запровадження на всіх рівнях науково-правових засад державного управління.

На вітчизняному тлі проаналізовано історико-політичний досвід розвинутих країн - США, Великобританії, Німеччини, Франції, Італії, Фінляндії та ін., які в той самий період переживали соціальні процеси, аналогічні нинішнім в суверенній Україні: в економічній сфері - ринково-реформаторські трансформації, в соціальній - становлення громадянського суспільства і середнього класу, в політичній - виникнення єдинодержавної політичної нації, політико-правові реформи, добудову правової і соціальної держави. Авторський задум полягав у виявленні в досвіді вказаних країн як загальнозакономірного, так і історико-специфічного у справі налагодження системи державної служби і державного управління та належного кадрового забезпечення. Найголовніше, що авторові вдалося з'ясувати, відкристалізовується у трьох основних пунктах: в усіх згаданих країнах - 1) стихійність і відомчість у роботі з кадрами державних службовців на початку 20-х років повільно і впевнено поступається системно-організаційним та нормативно-упорядкованим формам і методам; 2) на суворо правових засадах - особливо з 50-х років - поступово складається загальнонаціональна система державної служби і соціального управління та відповідної їй підсистеми підготовки, виховання і розстановки кадрів; 3) з початку 80-х років складається і загальнонаціональна система державної служби із відповідною їй цілісною мережею не тільки правової, а й науково-раціоналістичної організації зайнятості кадрів в усій системі державної служби і управління справами суспільства.

Синтетичним же висновком цього розділу є наступний: первинним чинником організації раціональної роботи з кадрами державних службовців в усіх по-справжньому цивілізованих країнах виступає визначення індивідуальних психофізичних і кваліфікаційних якостей кожної конкретної людини, її потреб, мотивів й інтересів, а також відповідності державним нормам і стандартам щодо професійної придатності державного службовця до роботи на певній посаді в органі, установі, організації.

Другий розділ - “Загальне і особливе в кадровому забезпеченні державного управління в Україні та зарубіжних країнах у 90-ті роки” - присвячений розгляду провідних тенденцій та характерних змін, які притаманні розвинутим країнам та країнам перехідного стану, зокрема, Україні. Розділ складається з двох підрозділів, в котрих досліджуються теоретичні засади посилення ролі, зміцнення організаційно-правових засад, розширення кола форм і методів роботи з персоналом державного управління, його впливу на якість суспільних перетворень та реалізацію перспектив стабільного розвитку відповідних країн.

У підрозділі 2.1. - “Кадрове забезпечення державного управління в Україні” - розкриваються пріоритетні напрями кадрового забезпечення державної адміністративної системи в Україні протягом останнього десятиріччя, до яких віднесено: створення системи роботи з кадрами, розробку та вдосконалення законодавчих і організаційних засад її становлення й функціонування, професіоналізацію державного управління й державної служби, формування системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Стверджується думка про те, що забезпечення цих напрямів вимагає подолання розпорошеності й еклектизму окремих механізмів і процедур кадрової роботи, системно-комплексного впровадження радикальних дій з деполітизації, професіоналізації, інтелектуалізації та моралізації праці в державному управлінні, розвитку інститутів кадрового забезпечення адміністративної системи, посилення соціально-правової підтримки працюючих, динамізації ринку праці, кадрової конкуренції, розробки критеріїв оцінки праці, усунення дублювання повноважень та дефіциту персональної відповідальності. Зроблено висновок: розв'язання даних проблем передбачає реалізацію системних кадрових організаційно-правових заходів, активізацію науково-практичних дій з аналізу вітчизняного та адаптації зарубіжного досвіду, перевірених життям стандартів і норм розвинутих країн щодо кадрового забезпечення державного управління.

У підрозділі 2.2. - “Робота із забезпечення кадрами державного адміністративного апарату в розвинутих країнах та країнах перехідного стану” - аналізується організаційно-правова специфіка, що зумовила перетворення роботи з кадрами в 90-ті роки на комплексні, узгоджені в масштабах усієї держави, системи дій з відбору, підготовки, використання, оцінки, мотивації кадрів у державному управлінні. Зроблено висновок про те, що вдосконалення роботи з кадрами постійно проводиться в країнах із стабільними соціальними системами, зокрема в США, Великобританії, Німеччині, Франції та ін. Автор вважає, що запорукою успішності цієї роботи виступає розробка відповідного законодавства, створення організаційних механізмів, формування інституту розгалуженої державної служби та спеціальної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів державного управління. Відслідковується також залежність системи селекції та навчання кадрів від типу державної служби - кар'єрної (Європа) чи контрактної (Північна Америка). При цьому постійно удосконалюються організаційно-правові засади з підвищення престижу і привабливості, вмотивованості й усвідомленості праці в державному управлінні відповідно до конкретних цілей національного розвитку. Разом з постійним моніторингом реальної кадрової ситуації це дає змогу суттєво поліпшувати відтворення управлінських кадрів відповідно до поточних і перспективних практичних потреб.

Визначено характерні риси, притаманні кадровій роботі в 90-ті роки групі країн перехідного стану, зокрема Україні. Це - відсутність досвіду розробки та реалізації стратегії і тактики добору, підготовки та розстановки кадрів державного управління в нових умовах незалежного державотворення й утвердження демократичних засад суспільного життя; перегляд функцій, структури органів влади, форм, стилів і методів керівництва; нерозробленість наукових підходів до створення національних систем кадрового забезпечення управлінської діяльності держави, зокрема навчання управлінського персоналу, їх недостатня організаційна, правова, фінансова основа. Зрештою, аналізуються актуальні проблеми кадрового забезпечення державного управління, їх специфічні особливості та позитивний досвід розв'язання в посткомуністичних країнах.

Третій розділ - “Професіоналізація державної адміністративної системи в Україні: стратегія і перспективи” - присвячений проблемам кадрового забезпечення державного управління як окремого виду професійної діяльності, що є важливою передумовою виходу країни із системної кризи, здійснення адміністративної реформи та забезпечення на цій основі стабільного суспільного розвитку, гідних для громадян України умов життєдіяльності. Визначальним чинником перспективного розвитку кадрового забезпечення є ефективна кадрова політика в широкому розумінні, яка включає відтворення кадрового потенціалу державного управління, його зайнятість, правове врегулювання трудових відносин, організаційних механізмів і процедур відбору, мотивації, оцінки, удосконалення, просування, переміщення кадрів, формування в них високої адміністративної культури. Розглянуто підходи до аналізу потреб кадрового забезпечення, що враховують кон'юнктуру ринку праці та освітніх послуг.

У підрозділі 3.1. - “Перспективи розвитку системи відбору, підготовки та використання адміністративних працівників” - проблема кадрового забезпечення державного управління досліджується не тільки як засіб розв'язання проблем державного будівництва, формування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підтримки державного сектора економіки, а й як самостійна сфера професійної діяльності фахівців, яка повинна створювати умови для відтворення робочої сили, поліпшення її якості, підвищення ефективності використання. Обгрунтовується положення про те, що в основу кадрової роботи, її організаційних і правових засад мають бути покладені науково визначені й практично перевірені світовим досвідом принципи: дієздатності й ефективності кадрів, їх професіоналізму і компетентності, політичної нейтральності і відданості справі, доброчесності і відповідальності, ініціативності і дисциплінованості, вмотивованості і престижності управлінської праці, її прозорості і підзвітності, змагальності і конкурентності, пріоритету особистих заслуг. Стрижневий теоретичний висновок підрозділу полягає в тому, що сучасні негаразди у відборі кадрів на навчання значною мірою зумовлені нерозвиненістю інститутів і механізмів профорієнтації, профконсультування, профвідбору, процедур діагностики психофізичних можливостей кандидата, які б давали об'єктивні рекомендації щодо обрання державного управління як професійної діяльності, вибору відповідних форм підготовки, підвищення кваліфікації. Наголошується на доцільності моделювання функціональних залежностей, що реально відображали б критерії, зміст, ознаки ефективної управлінської праці в системі державної служби.

У підрозділі 3.2. - “Удосконалення організаційного та правового забезпечення роботи з персоналом державної адміністративної системи” - розглядаються питання створення сегменту ринку праці з необхідною організаційно-правовою основою й інфраструктурою, орієнтованими на потреби сучасної системи державного управління, налагодження маркетингу праці як способу забезпечення провайдерами з добору і підготовки кадрів споживачів компетентними фахівцями. Обгрунтовується цілісна система організаційно-правових заходів, спрямованих на забезпечення відповідності кадрового потенціалу держави її управлінсько-регуляторним функціям, реструктуризацію кадрової компоненти управлінського апарату, реформування його чисельності й оплати праці, функціональний аналіз і класифікацію посад, розмежування політичної, адміністративної і технічної діяльності, утвердження партнерства і взаємної довіри, гласності й прозорості, розширення управлінської свободи, зміцнення дисципліни, посилення контролю, запобігання зловживанням і корупції. На національному рівні пропонується розробити стандарти професійного навчання управлінських кадрів з урахуванням кращого світового досвіду, визначено провідні навчальні заклади для здійснення такої підготовки.

На підставі аналізу теоретичного і практичного вітчизняного та світового досвіду дисертант формулює висновки про необхідність розвитку системи навчальних закладів, що здійснюють підготовку персоналу з державного управління, насамперед керівного, окреслює цілі й завдання служби кадрового маркетингу, її місце в організаційній структурі державного управління, інформаційне забезпечення і доводить доцільність створення незалежних посередницьких структур для роботи з кадрами державного управління; зазначає гіпотетичні напрями наукових досліджень та ймовірні шляхи їх впровадження в практику за різних сценаріїв подальшого організаційно-правового забезпечення роботи з кадрами системи державного управління в Україні на порозі нового тисячоліття.

Висновки

кадровий забезпечення державний адміністративний

Дослідження дисертаційної проблематики підсумовано п'ятнадцятьма висновками концептуального значення. Основні із них такі:

1. Здійснене історико-логічне відтворення процесу виникнення і становлення системи кадрової роботи в державному управлінні в сучасній Україні, її зіставлення з аналогічними системами інших - розвинутих країн і країн перехідного стану; з'ясовування факторів, що зумовили організаційно-правову специфіку реалізації такої роботи в 20-90-х роках у вітчизняній та світовій політико-державницькій практиці дало можливість зробити висновок про те, що кадрове забезпечення державного управління в недавньому минулому об'єктивно визначалося тоталітарним характером радянської політичної системи. Тому на сьогодні першочергового значення набуває вдосконалення законодавчого закріплення правового статусу органів виконавчої влади всіх рівнів щодо їх роботи з кадрового забезпечення.

2. Подальше організаційно-законодавче визначення стратегічного курсу роботи з кадрами державних службовців втілюється у здійснення державою внутрішньої та зовнішньої політики, спрямованої на розвиток громадянського суспільства і формування єдинодержавної політичної нації, розроблення узгодженої системи проектів законів та підзаконних актів на виконання Конституції і законів України, Указів Президента України; ефективне управління кадровим потенціалом, що безпосередньо керує державними фінансами та державним майном і контролем за їх використанням.

3. Узагальнено основні принципи, провідні тенденції, ключові організаційно-правові механізми і процедури, а також специфічні особливості кадрового забезпечення державного управління як сфери зайнятості. Серед них визначено дієздатність й ефективність кадрів, їх професіоналізм і компетентність, політичну нейтральність і відданість справі, доброчесність і відповідальність, прозорість і підзвітність управлінської діяльності, вмотивованість і престижність праці, баланс управлінської свободи й нормативно-правової дисципліни, змагальність й конкурентність, пріоритет специфічної досвідченості і особистих заслуг.

4. В кадровому забезпеченні системи державної служби дедалі рельєфніше діють тенденції зміцнення кадрового потенціалу держави шляхом створення професійної і деполітизованої конкурентоздатної адміністративної системи; формування загальнонаціональних систем роботи з кадрами, їх навчання; зростання управлінської свободи і посилення звітності; прийому і просування по службі на основі особистісних якостей, рис і персональних заслуг; диференціації оплати праці; усунення дублювання управлінських повноважень і відповідальності; стимулювання ефективної, сумлінної, довгострокової праці; виділення, підтримки і збереження висококваліфікованого корпусу вищих управлінців; розширення співпраці керівників і спеціалістів, управлінців і громадськості; формування корпоративної єдності і злагоди.

5. Механізми і процедури кадрової роботи мають передовсім передбачати стимулювання й заохочення компетентної, зацікавленої та відданої управлінської діяльності; залучення й утримання, використання й удосконалення висококваліфікованого управлінського персоналу; підтримку його ініціативи і творчості, управлінської автономії з одночасним обмеженням волюнтаристських дій та адекватними формами контролю; подолання дублювання й суперечливості управлінських функцій і конкретизацію відповідальності й звітності; визначення чітких цілей і критеріїв просування по службі, запровадження оптимальної оплати праці; врахування громадської думки.

6. Кадрове забезпечення системи державного управління України ХХІ століття об'єктивно потребує радикальної трансформації, насамперед, з метою подолання наслідків руйнування колишньої адміністративно-командної системи і старої ідеології “домінування держави над людиною”. Орієнтація на створення більш ефективного організаційно-правового механізму кадрового забезпечення державного управління всією сукупністю соціально-економічних процесів і формування більш демократичного типу взаємовідносин виконавчої влади з людиною - все це є складовими стратегічних орієнтацій трансформаційних процесів у сьогочасній Україні. Успіх залежить від повноти й якості наявних організаційно-правових та інструментарно-методичних можливостей, у тому числі профінформаційних, профконсультаційних, профвідбірних та профадаптаційних.

7. Для реалізації системи узгодженої практичної роботи з кадрового забезпечення державного управління доцільно значно посилити кадрові підрозділи органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, ситуаційно уточнюючи їх функції і покладаючи на них обов'язки практичної роботи з діагностики, оцінки й розвитку персоналу. Для цього слід активізувати розробку й адаптацію необхідних методик й інструментарію, що відповідатиме історичній логіці розвитку кадрового забезпечення та аналогам світового досвіду. Слід також прискорити вирішення питань обов'язкового врахування результатів використання діагностичних психофізичних методик профвідбору та правового закріплення таких заходів у процесі кадрового забезпечення структур державного управління.

8. Кадрове забезпечення системи державного управління має визначатися конституційними положеннями про те, що зміст і направленість діяльності фахівців цієї сфери зайнятості спрямовується на реальне забезпечення прав та свобод людини і громадянина. Подальше формування нормативно-правової бази щодо роботи з кадрами має уточнити компетенцію, організацію, порядок та процедури діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування відповідно до Конституції України щодо своєчасного та якісного забезпечення всіх видів роботи з кадрами державного управління. Це передбачає обовязковість розробки, реалізації і підтримки професійних стандартів, особливо стосовно профпридатності; реорганізацію системи діагностики, оцінки та розвитку персоналу, особливо органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, на основі Конституції України і законів України; утвердження режиму законності в роботі з кадрами державних органів і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

9. Доцільним є подальший системний аналіз і розвиток кадрового забезпечення державного управління як соціально-економічної, політико-правової, організаційно-методичної, психолого-педагогічної проблеми. Перспективи її розвязання залежать від вироблення і реалізації саме організаційно-правових заходів. Подальше реформування територіальної організації державного управління і місцевого самоврядування вимагає уточнення засад адміністративно-територіальної і муніципальної реформ, - особливо щодо розподілу управлінських функцій між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування і науково-практичного забезпечення кадрових питань служби в органах місцевого самоврядування.

10. Обгрунтована необхідність більш ефективного визначення статусу посадових осіб органів виконавчої влади стосовно відповідальності, повноважень, формування високопрофесійного, політично нейтрального, некорумпованого апарату виконавчої влади, що передбачає статусне розмежування між “публічною політичною діяльністю” та “державною службою”. Зазначено, що ефективність реалізації адміністративної реформи повязана із створенням відповідної системи державного контролю, особливо у сфері діяльності органів виконавчої влади, яка цілісно повяже аспекти внутрішнього і зовнішнього контролю та визначить його механізми. Проведення адміністративної реформи в Україні в контексті цілої мережі інших соціальних реформ прагматичного характеру об'єктивно має передбачати спільні узгоджені зусилля всіх гілок державної політичної влади на різних рівнях, де кадрове забезпечення відіграє ключову роль, розробку нових нормативно-правових актів. Все це й створить належну організаційно-правову базу, необхідну для успішного вирішення не тільки нагальних, а й довгострокових, стратегічних завдань реформування системи державного управління, а зрештою, - і радикального перетворення всіх сфер і галузей суспільного життя великої і древньої країни, її гідне входження у цивілізовану спільноту ХХІ століття.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Яцуба В.Г. Організаційно-правові засади реформування адміністративної системи в Україні // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 1997. - № 3-4. - С. 3-8.

2. Яцуба В.Г. Роль підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців в удосконаленні державного управління // Вісник державної служби України. - 1997. - № 4. - С. 54-59.

3. Яцуба В.Г. Підсумки виборів в Україні і кадрова політика // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 1998. - № 3. - С. 3-9.

4. Яцуба В.Г., Луговий В.І., Князєв В.М. Кадрове забезпечення місцевого самоврядування // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 1998. - № 4. - С. 5-13.

5. Луговий В.І., Яцуба В.Г. Актуальні проблеми підготовки і використання керівних кадрів державної служби (аналіз світового досвіду) // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 1999. - № 1. - С. 46-56.

6. Яцуба В.Г. Удосконалення кадрового забезпечення органів влади - основа підвищення ефективності державного управління // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. - 1999. - № 1. - С. 107-117.

7. Яцуба В.Г. Кадрове забезпечення державної служби - важливий фактор державотворення // Актуальні проблеми підвищення кваліфікації державних службовців України: Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції 19-20 вересня 1996 року. - К.: УАДУ, 1996. - С. 8-13.

8. Луговий В.І., Яцуба В.Г. Підготовка керівного персоналу державної служби - новий напрям професійної освіти // Концепція гуманізму в становленні і розвитку професійної освіти: Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції 1-2 жовтня 1997 р. - Одеса: Астропринт. - 1998. - С. 96-100.

9. Яцуба В.Г. Роль підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців у вдосконаленні державного управління // Актуальні питання організації навчання і методики викладання в системі підвищення кваліфікації державних службовців: Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції, 4-5 грудня 1997 р. - К.: УАДУ, 1998. - С. 11-24.

Анотація

Яцуба В.Г. Кадрове забезпечення державного управління (організаційно-правовий аспект). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ, 1999.

В дисертації досліджено проблему формування системи кадрового забезпечення державного управління, розкрито принципи, закономірності, тенденції та національно-історичні особливості її становлення й розвитку як професійного виду діяльності в Україні. Виявлено ключові умови і фактори, що спричиняли активізацію або гальмування здійснення організаційно-правових заходів з кадрового супроводу державного управління в політичній історії цілого ряду країн. Обгрунтовано необхідність та уточнено напрями подальшого удосконалення організаційно-правових засад і заходів роботи з кадрами державної адміністративної системи. Пропозиції та рекомендації за результатами дослідження знайшли відображення в законодавчих і нормативних документах про державну службу, в практичній організації відбору, підготовки, використання кадрів.

Ключові слова: державне управління, державна служба, державна кадрова політика, кадрова робота, правове регулювання, організаційні механізми, професіоналізація, підготовка кадрів.

Аннотация

Яцуба В.Г. Кадровое обеспечение государственного управления (организационно-правовой аспект). - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины, Киев, 1999.

В диссертации исследована проблема формирования системы кадрового обеспечения государственного управления как одной из ключевых сфер занятости, раскрыты принципы, закономерности, тенденции и историко-национальные особенности его становления и развития как профессионального вида деятельности в Украине в сравнении с рядом зарубежных стран - развитых и переходных начиная с 20-х годов ныненшнего столетия до настоящего времени. Мировой и отечественный опыт формирования научно-обоснованой работы по обеспечению государственного управления профессиональными кадрами автором изучен на основании системных методов исследования по многочисленным литературным и документальным источникам, а также путем обобщения многолетнего опыта эмпирических наблюдений и теоретических умозаключений диссертанта в процессе непосредственной практической деятельности в системе органов государственного управления Украины.

Диссертационное исследование имеет комплексный и междисциплинарный характер, - затрагивая по существу проблемы государствоведческие, правовые, исторические, политологические, социологические, психологические, педагогические и другие.

Предложена целостная организационно-правовая концепция дальнейшего совершенствования и развития кадрового обеспечения органов государственного управления Украины в современных условиях и на перспективу.