Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при президентові України

УДК 35.08 (477)

25.00.03 - державна служба

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

Кадрові процеси в державному управлінні України: стан і перспективи розвитку

Олуйко Віталій Миколайович

Київ - 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України

Науковий консультант:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрН України Нижник Ніна Романівна, Національна академія державного управління при Президентові України, перший проректор.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління Гаман Микола Васильович, Апарат Верховної Ради України, Перший заступник Керуючого справами;

доктор наук з державного управління, професор Токовенко Валерія Володимирівна, Київський міжнародний університет, завідувач кафедри соціології і соціального управління;

доктор юридичних наук, професор Калюжний Ростислав Андрійович, Київський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри теорії держави та права.

Провідна установа - Національна академія Служби безпеки України, кафедра управління та оперативно-слідчої діяльності, м. Київ.

Захист відбудеться 10 березня 2006 р. о 14 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 8 лютого 2006 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.К. Майборода

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Початок третього тисячоліття для України ознаменувався змінами в усіх сферах соціального, економічного та політичного життя суспільства і держави. Реформи стали ознакою перетворень у нашій країні.

Сучасні вимоги побудови держави в Україні висувають на порядок денний багато актуальних питань, серед яких формування ефективного кадрового потенціалу держави, створення дієздатної, конструктивної державної служби, здатної забезпечити вирішення національних завдань і стати ефективним організаційно-правовим управлінським інструментом проведення державної політики.

Великого значення набувають спрогнозовані, впорядковані, конструктивні кадрові процеси в державному управлінні України. Вони, з одного боку, є провідними у встановленні та розвитку держави, а з другого - органічно поєднуються з управлінським процесом від стадії визначення мети до отримання остаточного результату.

Дослідження складних, багатоаспектних і актуальних наукових та прикладних проблем, пов'язаних з кадровими процесами в державному управлінні України, передбачає поглиблене розуміння їх сутності, динаміки, специфічних ознак, виявлення шляхів їх перспективного розвитку, що вимагає відповідного наукового обґрунтування. В Україні ще не вдалося створити належний кадровий потенціал у державному управлінні та забезпечити його функціонування і розвиток на правовій основі. Це пояснюється також відсутністю відповідного теоретико-методологічного забезпечення кадрових процесів у державному управлінні з урахуванням перспектив міжнародної інтеграції. держава управління кадровий право

За останні роки вагомий науковий внесок у дослідження проблем державного управління та державної служби зробили відомі вчені: В.Б. Авер'янов, Г.В. Атаманчук, В.Д. Бакуменко, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, Н.Т. Гончарук, С.Д. Дубенко, В.М. Князєв, Г.І. Леліков, В.І. Луговий, В.К. Майборода, Т.В. Мотренко, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, П.Т. Павленчик, О.В. Петришин, І.В.Розпутенко, С.М. Серьогін, М.П. Стрельбицький, В.О. Шамрай та ін. Напрацьовані ними теоретичні положення щодо формування та функціонування державної служби та кадрової політики можуть бути екстрапольовані на розробку проблем кадрових процесів у державному управлінні України. Разом з тим системний аналіз наявних джерел свідчить про їх загальний або вузькопрофесійний характер. Теоретико-методологічні основи кадрових процесів у державному управлінні України розглядаються епізодично, без комплексного підходу та науково обґрунтованих висновків, рекомендацій та пропозицій, які б сприяли прогнозуванню, стабілізації, якісному розвитку згаданих процесів, професійному зростанню державних службовців.

Аналіз показав, що успішний розвиток складних державно-управлінських систем в Україні визначається не лише економічними, політичними, а й кадровими факторами; часто не виважені, не спрогнозовані кадрові політика та процеси в державі породжують прихований спротив громадян, службовців.

Практика свідчить, що труднощі та помилки, властиві кадровим процесам у державному управлінні України, зумовлені відсутністю комплексних теоретичних розробок у цій сфері. Тому актуальним є дослідження теоретико-методологічних основ стану кадрових процесів та визначення перспектив їх розвитку на рівні державного управління України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі державного управління та менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України в межах комплексного наукового проекту "Державне управління та місцеве самоврядування" (номер державної реєстрації РК 0199U002827) і наукової теми "Розроблення теоретичних засад деконцентрації та децентралізації в системі виконавчої влади та механізмів забезпечення збалансованості повноважень і відповідальності" (номер державної реєстрації 0103U006819), а також наукової теми Хмельницького університету управління та права "Правові і управлінські засади розбудови Української держави та забезпечення прав громадян" (номер державної реєстрації 0104U004239), одним із виконавців яких є дисертант.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є системна розробка теоретико-методологічних основ та емпірико-методичних засобів комплексного підходу до пріоритетних тенденцій якісного розвитку кадрових процесів у державному управлінні України в умовах міжнародної інтеграції.

Для досягнення поставленої мети передбачено вирішити такі завдання:

екстраполювати теоретичні й методологічні напрацювання з питань державного управління та державної служби на кадрові процеси в державному управлінні України;

охарактеризувати рівень розробки кадрових процесів у вітчизняній та зарубіжній літературі з метою внесення пропозицій щодо впровадження конструктивних елементів у практику державної служби;

уточнити понятійний апарат, необхідний для комплексного відображення кадрових процесів у державному управлінні, зокрема терміни "кадрові процеси", "управління кадровими процесами", "управлінська ситуація";

розкрити сутність моніторингу кадрових процесів у державному управлінні України та етапи оцінки потреби в державних службовцях;

визначити головне стратегічне завдання кадрового забезпечення, критерії ефективності державної служби в системі взаємодії органів державної влади, прогноз потреб у державних службовцях та фактори зростання їх кількості;

висвітлити й оцінити в теоретичному аспекті професійний розвиток державних службовців як основу подальшого розвитку кадрових процесів у державному управлінні України;

дослідити особливості професійного розвитку кадрового корпусу муніципальних службовців та соціальні аспекти розвитку професіоналізму державних службовців;

розробити модель ефективного управління розвитком і використанням кадрового потенціалу;

удосконалити зміст професійної підготовки державних службовців та уніфікувати вимоги до професорсько-викладацького складу;

обґрунтувати конкретні рекомендації та напрями підвищення професіоналізації державних службовців органів державної влади й місцевого самоврядування.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини у сфері організації та здійснення кадрових процесів у державному управлінні України.

Предмет дослідження - теоретичні та методологічні основи розвитку кадрових процесів у державному управлінні України.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що впровадження запропонованих висновків, рекомендацій і пропозицій та аналіз особливостей сутності, стану, прогнозу управління кадровими процесами в органах державної влади України дасть змогу раціональніше підійти до вдосконалення суспільних відносин, що складаються в кадрових процесах.

Методи дослідження. Методологічною базою дослідження є сучасні теоретичні розробки вітчизняних і зарубіжних учених з проблем державного управління та державної служби. Кадрові процеси в державному управлінні України розглядаються крізь призму взаємозв'язку та єдності теорії й практики, змісту та форми, загального, особливого й одиничного.

Дисертаційна робота базується на використанні історичного, системного, формально-догматичного, порівняльного, правового, соціологічного та інших методів.

З допомогою формально-догматичного методу досліджено сутність кадрових процесів і кадровий корпус державного управління України.

Історичний і порівняльно-правовий методи застосовуються у процесі аналізу стану і прогнозу потреби в державних службовцях та службовцях органів місцевого самоврядування України, а також у процесі дослідження зарубіжного досвіду організації державної служби.

Методи системного й системно-структурного аналізу дали змогу дослідити кадрове забезпечення державного управління та критерії ефективності державної служби як важливу складову кадрових процесів у державному управлінні України. З допомогою соціологічного та статистичного методів дослідження визначено професійний розвиток державних службовців як фактор стабілізації кадрових процесів.

Інформаційну й емпіричну базу дослідження становили Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти України, монографії з досліджуваної проблеми, публікації в наукових періодичних виданнях, довідкова література, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в дисертації досліджено стан кадрових процесів у державному управлінні України та визначено перспективи їх розвитку.

У результаті проведених наукових досліджень у дисертації вперше:

концептуально узагальнено й систематизовано сучасні вітчизняні та зарубіжні положення державно-управлінської науки з метою виділення основних закономірностей, факторів, функцій, ідей, підходів, загальних і спеціальних методів, які доцільно покласти в основу теоретико-методологічного управління кадровими процесами в державному управлінні України, й визначено найбільш суттєві вихідні умови і вимоги стосовно їх дослідження;

проведено системний теоретико-методологічний та концептуально-цілісний аналіз основ кадрових процесів, особливо кадрового корпусу в державному управлінні України, запропоновано визначення понять "кадрові процеси", "управління кадровими процесами", "управлінська ситуація";

досліджено стан та прогноз потреби в державних службовцях та службовцях органів місцевого самоврядування України, що дало змогу виявити існуючі недоліки й протиріччя між діяльністю державних органів влади та науковим забезпеченням, розкрито специфіку зарубіжного досвіду організації державної служби в сучасних умовах і запропоновано нові підходи щодо його застосування;

визначено головне стратегічне завдання щодо кадрового забезпечення, критерії ефективності державної служби в системі взаємодії органів державної влади, орієнтири оптимізації проходження державної служби та фактори зростання кількості державних службовців, що дало змогу поглиблено вивчити динаміку кадрових процесів і виявити можливості усунення дублювання в управлінні цими процесами;

висвітлено й оцінено по-новому в теоретичному аспекті професійний розвиток державних службовців як фактор стабілізації кадрових процесів у державному управлінні України;

розкрито сутність моніторингу кадрових процесів, етапи оцінки потреби в державних службовцях та формування інституту кадрового резерву.

Удосконалено:

зміст і форми професійної освіти державних службовців;

методику прогнозування чисельності державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування;

розробку пріоритетних тенденцій якісного розгортання кадрових процесів у державному управлінні України, визначення нового підходу до соціального проектування кадрових процесів та реформування державної служби;

сучасні вимоги до професорсько-викладацького складу вищих навчальних закладів України.

Дістали подальшого розвитку:

організація кадрового забезпечення державного управління;

визначення змісту професіоналізації державних службовців як основи розвитку кадрових процесів у державному управлінні України;

обґрунтування особливостей професійного розвитку кадрового корпусу муніципальних службовців.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що основні результати дослідження впроваджені у вигляді змін і доповнень до чинного законодавства та враховані при прийнятті нормативних актів та програм заходів Головного управління державної служби України, членом колегії якого є дисертант. Зокрема, вони використані під час підготовки проектів законів України "Про Концепцію державної кадрової політики України" (реєстраційний номер 3607) та "Про внесення змін до деяких законів України щодо помічників-консультантів депутата місцевої ради" (реєстраційний номер 3477); законів України "Про вибори народних депутатів України", "Про внесення змін до Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" (закон, прийнятий Верховною Радою України 19 лютого 2004 р., набув чинності 13 березня 2004 р.), "Про вибори народних депутатів України" (прийнятий Верховною Радою України 25 березня 2004 р.).

Результати дисертаційного дослідження були враховані у процесі розробки та прийняття Положення про формування кадрового резерву для державної служби (затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2001 р. №199), а також наступних змін до нього (зокрема, окремих положень постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України з питань державної служби" від 12 липня 2005 р. № 553); пропозиції дисертанта щодо наближення інституту кадрового резерву державної служби до стандартів Європейського Союзу увійшли до постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до пункту 4 Типового положення про кадрову службу органу виконавчої влади" від 27 серпня 2003 р. № 1365. Пропозиції щодо підвищення кваліфікації та перепідготовки державних службовців центральних органів виконавчої влади увійшли до проекту Закону "Про центральні органи виконавчої влади" (акт про впровадження результатів дисертації Кабінету Міністрів України від 22 листопада 2005 р.).

Крім того, факт упровадження результатів дисертації в роботу парламенту підтверджують акт про впровадження результатів дисертації Комітету Верховної Ради України з питань державного управління та місцевого самоврядування № 06-2/17 від 17 червня 2004 р. та акт про впровадження результатів дисертації Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з опрацювання проектів законів України про внесення змін до Конституції України від 30 червня 2004 р.

Результати дисертаційного дослідження були також враховані у роботі Головного управління державної служби України, що підтверджується актом про впровадження від 28 листопада 2005 р. Зокрема, пропозиції дисертанта щодо організації навчання і підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування були враховані й увійшли до остаточної редакції проекту Закону "Про службу в органах місцевого самоврядування", який розроблявся робочою групою при Головному управлінні державної служби України та набув чинності як Закон України № 2493-111 від 7 червня 2001 р. Пропозиції дисертанта щодо професіоналізації корпусу державних службовців та наближення державної служби до стандартів Європейського Союзу були включені в нову редакцію Закону України "Про державну службу"; дисертант як член Колегії Головдержслужби протягом 2002-2005 рр. брав активну участь у реалізації наукової Програми дослідження розвитку державної служби та вдосконалення кадрового забезпечення державного управління (затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 953 від 8 серпня 2001 р.), що дало змогу впровадити в роботу Головдержслужби результати наукових розробок, зокрема методику визначення потреб у професійному навчанні державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування; пропозиції до проекту Концепції розвитку законодавства про державну службу, які враховані в редакції, схваленій Указом Президента України від 5 січня 2005 р. № 1/2005.

Матеріали дисертаційного дослідження автор використовував під час підготовки тематичних планів, посібників, читання лекцій у Хмельницькому університеті управління та права (довідка про впровадження від 16 листопада 2005 р. № 1176-1).

Запропоновані в дисертації теоретичні положення, висновки і рекомендації можуть застосовуватися:

у діяльності центральних органів виконавчої влади під час аналізу стану і перспектив розвитку кадрового потенціалу та ефективності державної служби;

у навчальному процесі вищих навчальних закладів за програмами підготовки магістрів державного управління, зокрема при розробці або вдосконаленні навчальних курсів "Теорія державної служби", "Теорія кадрових процесів у державному управлінні України", "Управління персоналом" і т. ін.

Особистий внесок здобувача полягає в розробці теоретико-методологічних основ стану і перспектив розвитку кадрових процесів у державному управлінні України. Наукові положення, висновки та рекомендації, які виносяться на захист, обґрунтовані й розроблені автором самостійно. У процесі одержання нових наукових результатів не використовувалися ідеї або розробки інших дослідників (М. Задорожної, В. Керецмана, Р. Кондратьєва, Г. Лелікова, Н. Нижник, В. Новака, В. Саєнко, Л. Смішка, Г. Ситника, Л. Пашко, І. Черленяка), з якими опубліковано наукові праці у співавторстві.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні та практичні положення дослідження оприлюднено автором на міжнародних та вітчизняних науково-практичних конференціях: "Правова освіта - невід'ємна умова побудови громадянського суспільства" (Хмельницький, 2001), "Правовий захист місцевого самоврядування" (Київ, 2001); "Концептуальні засади реформування політичної системи в Україні. Стан і перспективи розвитку політичних наук" (Київ, 2001); "Державна кадрова політика в регіоні України" (Хмельницький, 2001); "Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні" (Київ, 2001); "Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз" (Київ, 2002); "Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції" (Київ, 2003); "Державно-церковні відносини в Україні" (Хмельницький, 2003); "Актуальні проблеми трансформації соціогуманітарної освіти" (Кам'янець-Подільський, 2003); "Державна кадрова політика в умовах проведення адміністративної реформи в Україні" (Хмельницький, 2003); "Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції" (Київ, 2003); "Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління" (Київ, 2004); "Управління у XXI столітті: погляд молодих учених" (Хмельницький, 2004); "Треті осінні юридичні читання" (Хмельницький, 2004); "Римське право і сучасність" (Одеса, 2004); "Розвиток місцевого самоврядування в Україні у контексті євроінтеграції" (Київ, 2004); "Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико-адміністративні стосунки" (Київ, 2005); "Реформування територіальної організації влади й національний та міжнародний досвід" (Київ, 2005); "Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування" (Київ, 2005); "Сучасні проблеми адаптації цивільного законодавства та стандартів Європейського Союзу" (Хмельницький, 2005).

Публікації. Основні положення та зміст дисертації відображено у двох монографіях, 39 статтях у наукових фахових виданнях, восьми навчальних посібниках, а також у 12 інших публікаціях, у тому числі тезах доповідей на наукових конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаної літератури та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 493 сторінки, обсяг основного тексту - 379 сторінок. Робота містить 21 таблицю, 7 рисунків та 7 додатків. Список використаних джерел складається з 444 найменувань.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, напрямами досліджень, визначаються мета і завдання, об'єкт, предмет, методи й гіпотеза дослідження, характеризуються наукова новизна одержаних результатів, їх наукове та практичне значення, особистий внесок здобувача щодо робіт, надрукованих у співавторстві, наводяться дані стосовно апробації результатів дослідження й публікацій за темою.

У першому розділі - "Теоретико-методологічні основи дослідження кадрових процесів у державному управлінні" - здійснюється системний аналіз змісту наукової літератури з проблеми дослідження, розкриваються теоретико-методологічні основи кадрових процесів у державному управлінні, концептуальні основи аналізу стану цих процесів і кадрового корпусу державного управління України, прогноз потреби в державних службовцях і службовцях органів місцевого самоврядування України, зарубіжний досвід організації державної служби.

На основі аналізу наукових праць відомих учених В.Б. Авер'янова, А.В. Андрушко, Г.В. Атаманчука, В.Д. Бакуменка, Ю.П. Битяка, Б.А. Гаєвського, М.В. Гамана, В.С. Куйбіди, Г.І. Лелікова, В.І. Лугового, В.К. Майбороди, Т.В. Мотренка, П.І. Надолішнього, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенського, П.Т. Павленчика, С.М. Серьогіна, Г.П. Ситника, О.І. Сушинського, В.В. Токовенко, В.О. Шамрая, а також зарубіжних авторів, що стосуються теми дослідження, визначено, що кадровим процесам в державному управлінні України приділялась недостатня увага. Викладено авторське бачення стану кадрових процесів і кадрового корпусу державного управління України.

У розділі подано аналіз найбільш поширених підходів до соціального проектування: об'єктно-орієнтованого (Г.А. Антонюк, В.Ф. Атонов, В.М. Бабаєв, М.І. Лагунова), проблемно-орієнтованого (Д.І. Дзвінчук, С.Д. Дубенко, В.М. Князєв, І.Ф. Надольний, П.С. Назимко, Н.Р. Нижник, О.І. Турчинов, В.А. Яцюк), ціннісно-орієнтованого (В.В. Бойчук, П.А. Цегольник).

Як показує практика, по-перше, еталонів стану кадрового корпусу державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування немає; по-друге, уявлення про якісні параметри корпусу службовців сформовано ненауково; по-третє, відсутні об'єктивні наукові напрацювання-прогнози щодо якісних показників когорти службовців, управлінців, посадових осіб, професійна діяльність яких переважно пов'язана з виконанням функцій управління, необхідних їм для виконання завдань, які нині стоять перед системою державного управління України на різних її рівнях.

Проведений аналіз засвідчив, що, на жаль, у спеціальній науковій літературі трапляються різні тлумачення термінів "персонал", "кадри", "кадровий потенціал", "кадровий корпус державної служби". Невиправданим є їх повне ототожнення, хоча кожен із них виражає певні риси працівників організації, підприємства, установи.

Терміном "персонал" державної служби характеризується весь особовий склад працівників державного органу (тимчасових і постійних), керівників, фахівців і службовців, які виконують функції з обслуговування їх діяльності, і робітників.

Кадри є основним (постійним, штатним), як правило, кваліфікованим складом працівників організації (установи). Це частина персоналу апарату органів влади. Кадрам притаманні такі риси, як професійна підготовка; постійний характер службово-трудової діяльності, що є основним фінансовим джерелом їхнього існування; діяльність, спрямована на фактичну реалізацію чи забезпечення виконання поставлених завдань, функцій і компетенції органу влади (вона не включає охорону будинків, забезпечення транспортом, зв'язком та ін.).

Більш доречно використовується термін "кадровий корпус" (за аналогією з поняттями офіцерський корпус, дипломатичний корпус і т. ін.), оскільки він особливо підкреслює корпоративний підхід до характеристики певної категорії кадрів як сталої соціальної спільноти. Із введенням в обіг цього терміна в державному управлінні кадровий корпус державної служби почав об'єднувати основний (штатний) професійно кваліфікований склад апарату державних органів.

Отже, предметне і виважене вживання цих термінів, по-перше, дає змогу більш чітко визначити об'єкт дисертаційного дослідження, а саме: які категорії кадрів державного апарату (яких рівнів і гілок влади) доцільно взяти за об'єкт соціологічного дослідження; по-друге, створює можливості для порівняльного аналізу, вибору єдиних критеріїв працівників тих самих категорій; по-третє, уможливлює найбільш продуктивний аналіз кількісних і якісних параметрів, перш за все кадрів, що обіймають державні посади.

Необхідний системний, комплексний і разом з тим диференційований підхід до оцінки стану кадрового корпусу державного апарату з урахуванням професійно-кваліфікаційних вимог до працівників, що обіймають державні посади в органах різних гілок влади і на всіх рівнях державного управління. За цих умов необхідне врахування кількісних і якісних показників, їх взаємозумовленості.

Функції органів державного управління і місцевого самоврядування в цілому та їх окремих підрозділів визначають чисельність службовців. До того ж на чисельність державних службовців безпосередньо впливають створення нових органів управління або зміни в структурі існуючих державних органів. Унаслідок розвитку функцій правової держави, ринкових відносин структура органів державного управління змінюється, а в окремих випадках навіть формуються нові елементи. Свідченням цього об'єктивного процесу є створення нових державних структур, таких, наприклад, як Антимонопольний комітет, Фонд державного майна, Податкова міліція та ін., які здебільшого мають розгалужену мережу в областях, містах та районах України.

У розділі наголошується, що формування повноцінного професійного корпусу посадовців місцевого самоврядування потребує цілеспрямованого перетворення цього "конгломерату" і системної організації діяльності органів місцевого самоврядування. Для цього необхідно по-новому розглянути роботу з персоналом в органах місцевого самоврядування, яка нині, як правило, зводиться до "роботи з кадрами" через організацію ведення кадрової документації, проведення конкурсів на заміщення вакантних посад, атестації співробітників тощо. Чітко сформованою кадрову політику в органах місцевого самоврядування нечисленних територіальних громад вважати сьогодні зовсім недоречно.

Кадрове забезпечення органів місцевої влади має здійснюватись на принципах своєчасності вжиття кадрових заходів, їх адекватності цілям і завданням місцевого самоврядування. На сучасному етапі кадрові служби органів місцевого самоврядування мають низький організаційний статус, досить слабкий професійний рівень. Загострюються протиріччя між корпусом кадрового складу органів місцевого самоврядування і необхідністю дієвого реформування системи.

Дослідженням установлена необхідність прогнозування потреб у державних службовцях та службовцях органів місцевого самоврядування. Прогнозування кадрового забезпечення цих органів як ключова функція кадрової роботи в державі певним чином є гарантією ефективного забезпечення структур державного апарату та самоврядних органів службовцями та спеціалістами-професіоналами.

Достовірні прогнози дають змогу визначити оптимальні засоби підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації службовців для органів влади; відносно точно спрогнозувати і оцінити витрати; знайти джерела надходження коштів і т. ін.

Установлено, що прогнозування кадрів та кадрових процесів у розвитку держави має стати центральною ланкою в механізмі моделювання, програмування та модернізації професійно-кваліфікаційної структури органів влади в Україні. Аналіз показує, що сьогодні, в епоху системних змін методів державної та регіональної влади і управління, роль прогнозування кадрів у розвитку держави важко переоцінити. Саме таке дієве та якісне прогнозування сприятиме:

випередженню темпів збільшення чисельності апарату управління та витрат на його утримання;

досягненню ефективних та конструктивних результатів у кадровій роботі;

прогнозуванню статики і динаміки кадрового потенціалу;

підвищенню професіоналізму, утвердженню нової організації навчання службовців з орієнтацією на кращу світову практику;

формуванню резерву службовців.

З метою якісного прогнозування потреби в державних службовцях та службовцях органів місцевого самоврядування потрібно безпомилково визначити ключові показники - індикатори, що відображають тенденцію розвитку цих кадрів. Поряд із такими індикаторами, як безробіття, інфляція, важливе значення має індикатор кадрового потенціалу органів державного управління та місцевого самоврядування.

Загальна потреба в службовцях визначається шляхом узагальнення даних про потреби в них за всіма видами посад державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування.

Установлено, що оцінку потреби в службовцях доцільно проводити поетапно: на першому етапі слід аналізувати відповідність потенційних службовців вимогам до тих посад, які ці службовці мають обіймати; на другому етапі додаються потреби в кадрах з кожної спеціальності, що й становить загальну кількість потреб.

Таким чином, проведений аналіз свідчить, що єдиного підходу до встановлення потреби в державних службовцях не існує, оскільки спостерігаються значні відмінності як у визначеннях та сферах поширення (у широкому чи вузькому розумінні) державно-службових відносин, так і в сучасних моделях державної служби.

У другому розділі - "Кадрові процеси в державному управлінні України" - досліджуються проблеми управління кадровими процесами, критерії ефективності державної служби в системі взаємодії органів державної влади, кадрового забезпечення державного управління та орієнтири оптимізації проходження державної служби.

Кадрові процеси в державному управлінні розглядаються як сукупність послідовних дій для досягнення певного результату в кадровій політиці, об'єктивна повторюваність кадрових явищ. Крім того, ці процеси відображають кадрові відносини, тобто сукупність взаємодій між суб'єктами та об'єктами кадрової політики: відносини, що виникають між державою і державними службовцями, керівниками і підлеглими в межах державної служби.

Визначено, що відповідно до суспільного поділу праці виділяються такі кадрові процеси у державній службі: становлення професіоналів, включення особи-особистості у сферу професійної діяльності, посадове зростання, професійне навчання, оволодіння професією та ін.

Важливого значення набуває вивчення рушійних сил кадрових процесів. На особистісному рівні ці сили розкриваються за допомогою теорії лідерства, що розглядає соціальний генезис кадрових процесів, їх стихійний плин, самоорганізацію.

У дослідженні кадрових процесів значну роль відіграє теорія еліти. Вона є методологічним інструментарієм для вивчення адміністративно-управлінської еліти державної служби та її відносин з особами, що обіймають політичні посади; відтворення кадрів, що займають вищі і головні посади державної служби; "дифузії" службовців із однієї групи в іншу; механізмів кадрових процесів у державній службі як в організаційному і соціальному інституті.

Кадровим процесам у сучасній державній службі України поки що притаманні підвищена динаміка: вони характеризуються нестабільністю, стихійністю, неврівноваженістю, посиленням впливу традицій і звичаїв, у тому числі вкрай консервативних: призначення на посади за суб'єктивними критеріями, панування особистих стосунків у кадрових процесах, корупційністю як формою отримання додаткових доходів за рахунок населення та ін.

Проведене дослідження дало змогу виявити актуальні питання в кадрових процесах, зокрема у сфері реалізації професійної кар'єри. Зарахування на державну службу, освоєння нових посадових обов'язків пов'язано з труднощами адаптації індивіда до організаційного оточення й існуючих поведінкових стандартів. Соціально-тимчасові рамки освоєння нової посади для респондентів обмежуються невеликим терміном, оскільки повторюваність кадрових процесів багато в чому ґрунтується на наявності в державного службовця досвіду попередньої роботи в управлінських структурах. Службовці відзначають важливість для успішної діяльності організаційно-службового досвіду. Дослідження виявило значущість наступності управлінських традицій для функціонування кадрового корпусу державної служби.

Важливою характеристикою розвитку кадрових процесів у системі державної служби є суб'єктивна оцінка перспектив професійної кар'єри.

Негативно впливають на кадрові процеси численні реорганізації державних органів. Зміни їх структури не призвели до позитивних результатів, а ефективність державної служби при цьому навіть знизилася.

Крім того, негативно характеризує динаміку кадрових процесів у державній службі значний відплив кваліфікованих кадрів в інші сфери діяльності. Цей процес зумовлений зосередженістю державних службовців у своїй трудовій діяльності переважно на традиційних методах, формально-функціональних установках. У переліку факторів, що визначають джерела і принципи діяльності, домінують нормативно-організаційні елементи.

Отже, управління кадровими процесами автор визначає як цілеспрямований, спланований, координуючий і свідомо організуючий вплив суб'єктів управління кадрами на кількісні і якісні зміни кадрового складу в часі та просторі шляхом визначення потреби в кадрах і здійснення коригувальних дій для того, щоб кадри відповідали потребам у них з метою досягнення організацією поставлених цілей.

Великого значення набуває такий прогресивний метод кадрового забезпечення органів державної влади та місцевого самоврядування, як організація управління через управлінську ситуацію.

Державне управління та управління через управлінську ситуацію пов'язане зі значними труднощами, усунення яких вимагає вирішення низки важливих теоретико-методологічних проблем, багато в чому нових для вітчизняної науки державного управління. Своєчасне усвідомлення суті управлінської ситуації у сфері державного управління, особливостей та періодів її змін сприятиме чіткому передбаченню, прогнозуванню, знаходженню виходу з критичних ситуацій та криз, врегулюванню конфліктів у тих чи інших сферах управління та в державі, що особливо характерне для перехідного періоду.

Управлінська ситуація розуміється як певний стан та взаємодія учасників державно-управлінських відносин у конкретно-історичному визначеному інтервалі часу. Безсумнівно, це визначення не відображає всієї багатогранності та складності реально існуючих управлінських ситуацій у сфері державного управління. З методологічного погляду важливо, що це визначення, на нашу думку, дає змогу розмежовувати стан та взаємодію учасників державно-управлінських відносин на "звичайні" та "надзвичайні" управлінські ситуації й інші форми дестабілізації у державному управлінні. Це має суттєве значення і з погляду організації державного управління в екстремальній ситуації та її кадрового забезпечення.

Наголошується на тому, що в органах державної влади ключовим фактором, що виправдовує чи заперечує конкретні форми і методи діяльності цих органів, є її ефективність. Від ефективності державного управління залежать долі людей, їхня безпека, добробут і здоров'я нації в цілому. Усебічно розкрито критерії ефективності державної служби.

Одне з центральних місць у реалізації завдань щодо відродження і сталого розвитку державної служби належить її кадровому забезпеченню.

У розділі акцентується увага на необхідності осучаснення і збагачення системного, програмно-цільового підходу до кадрового забезпечення державного апарату, що зумовлений самою послідовністю включення людини у сферу професіоналізації державної служби, проходження нею певних етапів індивідуальної професіоналізації (добір, адаптація, професійно-кваліфікаційне і службове просування та ін.). Це дасть змогу більш раціонально використати здібності службовця, розкрити його як особистість, що відчуває потребу в зміні змісту і характеру своєї праці, професіоналізації на сучасному рівні згідно з вимогами до займаної посади, її реальних функцій.

Кадрове забезпечення державної служби не може бути стихійним, вузькотехнологічним і обмежуватися лише організаційними чинниками. Як частина кадрової діяльності воно повинно мати характер цілеспрямованої предметно-практичної діяльності, спрямованої на укомплектування професійно підготовленими, високоморальними працівниками всіх органів влади і управління, здатними на рівні сучасних вимог виконувати на законних підставах в рамках своїх посадових повноважень завдання і функції державних органів.

Історичний досвід свідчить, що на переломних етапах розвитку суспільства в керівництві державою, його органах на всіх рівнях особливо необхідні масштабні особистості, цілеспрямовані організатори із сильною волею. Саме тому в кадровій системі держави перехідного періоду важливо сконцентрувати енергію саморозвитку, в основу якої можуть бути покладені такі елементи: енергія творення (а не тільки руйнування старого), чіткі суспільні цілі, нові соціальні цінності, життєві ідеали кожного працівника.

Стратегія і тактика кадрового забезпечення державної і муніципальної служби значною мірою зумовлені державною кадровою політикою, потребами в реформуванні суспільства. Відсутність легітимно прийнятої концепції державної кадрової політики негативно позначається на визначенні завдань, виборі механізмів і технологій роботи з кадрами державного апарату, тому вироблення такої політики стало нині актуальним для державного будівництва.

Зазначається, що необхідною передумовою розробки концепції нової кадрової політики в державному апараті, визначення її цілей, пріоритетів і принципів є комплексний та об'єктивний перегляд кадрового потенціалу держави, ефективності й раціональності його використання, стану і технологій функціонування соціальної (кадрової) складової державної служби.

У третьому розділі - "Професіоналізація державних службовців як основа наступності в кадрових процесах у державному управлінні України" - досліджуються професіоналізація корпусу державних службовців, особливості професійного розвитку кадрового корпусу муніципальних службовців та соціальні аспекти підвищення професіоналізму державних службовців.

У розділі на підставі аналізу накопиченого досвіду робиться висновок, що система управління процесом професіоналізації державної служби є складним утворенням і об'єднує кілька взаємозалежних підсистем, кожна з яких характеризується певною функціональною і структурною самостійністю у загальній системі. До них належать: підсистема основ професійно-кваліфікаційного розвитку державних службовців; підсистема управління безперервною професійною освітою державних службовців.

Професіоналізацію державної служби стримує низка факторів, які, на нашу думку, варто розглядати як такі, що гальмують процес формування висококваліфікованого складу державних службовців.

Основним гальмівним фактором формування сучасного висококваліфікованого, досвідченого, авторитетного серед громадян кадрового корпусу державних службовців є: надмірний вплив політичних процесів на апарат державного управління; відсутність централізованого управління кадровими процесами в апараті державного управління; закостенілість його методів, бідність форм, способів, нерозвиненість механізмів мотивації державних службовців до підвищення якості своєї професійної діяльності; низька культура організаційного прогнозування як кадрових процесів, так і державної кадрової політики; незадоволеність роботою, негативні явища в організаційній поведінці службовців; непрофесіоналізм у застосуванні кадрових технологій.

Досліджено, що основними напрямами підвищення професіоналізації державних службовців органів державної влади і місцевого самоврядування є:

створення єдиної системи проходження державної служби в органах державної влади і муніципальних органах, урегульованої єдиним кодексом, що створює правову основу планування й організації наскрізної кар'єри службовців у згаданих вище органах;

забезпечення систематичного й поступового професійного розвитку громадян за допомогою послідовного просування на конкурсній основі на адміністративних посадах у всіх гілках влади: у представницьких, виконавчих і судових органах як на місцевому рівні, так і на рівні державних органів у рамках професійного профілю і спеціалізації адміністративних посад;

пропорційне висування на державну службу осіб, професійний розвиток і кар'єра яких здійснюється в різних регіонах з метою забезпечення принципу регіоналізму в державній службі і належного рівня компетентності центральних органів влади в регіональних і місцевих справах;

організація єдиної системи управління проходженням державної служби в органах державної влади і місцевого самоврядування;

формування єдиної всеукраїнської системи стандартів державної служби, включаючи стандартизацію назв, видів, спеціальностей і спеціалізацій, класифікації державних і муніципальних посад, стандартів освіти і професійної підготовки на державні і муніципальні посади, стандартів навчальних та екзаменаційних програм, стандартів класифікаційних вимог, стандартів кадрової й адміністративної документації, стандартних схем посадового просування, кадрового планування і планування кар'єри службовців;

формування єдиної системи навчальних закладів із підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації і кваліфікаційної оцінки державних та муніципальних службовців із чітким розподілом обов'язків між ними, і, виходячи зі здобутої в них освіти, упорядкування кваліфікаційних категорій та рангів, що присвоюються державним і муніципальним службовцям в Українській державі;

дотримання принципу цільової й організаційної єдності в управлінні професійною підготовкою державних службовців та оптимізація замовлення на вибір видів, форм, змісту загальної безперервної професійної післядипломної освіти кадрів державного управління. Це передбачає наявність організаційно визначеної, нормативно і фінансово зумовленої системи управління підготовкою і підвищенням кваліфікації державних службовців у національному масштабі з охопленням державної служби в органах як державної влади, так і місцевого самоврядування.

Обґрунтовано висновок, що професійний розвиток муніципальних службовців сучасної України характеризується такими основними рисами: підвищенням попиту не тільки на освітні, а й на інформаційні та консультаційні послуги; децентралізацією й інтенсифікацією освіти; вузькопрагматичною спрямованістю; зниженням освітньої мобільності службовців; граничною обмеженістю коштів, виділених на підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації кадрів муніципальної служби; зміною змісту навчання, збагаченням його новаціями в галузі ринкової економіки, юриспруденції, місцевого самоврядування і державного управління; зниженням мотивації до навчання у зв'язку зі зрослою недооцінкою професіоналізму у вирішенні питань вертикальної мобільності муніципальних службовців; множинністю форм, методів і рівнів навчання та ін.

У четвертому розділі - "Професійний розвиток державних службовців як фактор стабілізації кадрових процесів у державному управлінні України" - розкрито процес формування інституту кадрового резерву, вдосконалення системи професійної освіти державних службовців, сучасні вимоги до професорсько-викладацького складу вищих навчальних закладів України.

Сучасні органи державного управління, що функціонують в умовах конкурентної боротьби, розробляють спеціальні системи добору, розвитку та переміщення майбутніх службовців. Особливого значення сьогодні в умовах формування державної служби набуває система резерву керівників. Така система виконує стратегічне завдання, тому не тільки керівники беруть безпосередню участь у цьому процесі, а й сама система має бути зорієнтована на вирішення таких завдань:

виявлення службовців, що мають потенціал для роботи на керівних посадах;

підготовка таких службовців до цього;

забезпечення плавного заміщення посади, що звільнилась, та затвердження на ній нового службовця.

Аналізується кадровий резерв центральних та обласних органів влади в Україні. З метою покращання роботи з кадрами, в тому числі з кадровим резервом, центральним і місцевим органам влади запропоновано включати питання роботи з кадровим резервом до порядку денного засідань колегій та регіональних рад по роботі з кадрами й забезпечувати постійне навчання осіб, зарахованих до кадрового резерву.

У розділі зазначається, що досвід державної служби розвинутих європейських країн свідчить, що дієвість резерву кадрів виявляється тоді, коли вона перевищує 60%.

На сучасному етапі суспільного розвитку необхідно якісно нове вирішення проблем професійного зростання державних службовців, що дало б їм змогу об'єднати практичні дії з упровадженням нових технологій і при цьому виявляти самостійність і відповідальність. Для цього необхідне послідовне введення людини у сферу професіоналізації державної служби, проходження нею певних етапів індивідуальної професіоналізації (добір, адаптація, професійно-кваліфікаційне і службове просування та ін.). Це сприятиме більш раціональному використанню можливостей службовця, збагаченню його як особистості.

Світова практика підтверджує думку про необхідність індивідуалізації освіти у сфері державної служби, що максимально сприятиме розвитку здібностей, схильностей, удосконалюванню стилю мислення, діяльності, що становить особливу цінність для керівника будь-якого рівня.

Професіоналізм службовця означає досконале знання своєї справи і найбільш ефективне виконання ним своїх службових обов'язків.

Високий професіоналізм державних службовців можна розглядати як інтегровану категорію, якісний вимір реалізованих на практиці здібностей ефективно здійснювати покладені на них функції і завдання.

У п'ятому розділі - "Пріоритетні тенденції якісного розгортання кадрових процесів у державному управлінні України" - викладено результати дослідження соціального прогнозування кадрових процесів у державному управлінні України, реформування державної служби як соціального інституту, адаптації законодавчого забезпечення державної служби до стандартів Європейського Союзу, стабільності як необхідної умови якісного розвитку кадрових процесів у державному управлінні України, осучаснення іміджу державного службовця.

У розділі доводиться, що моделювання кадрових процесів у державному управлінні вимагає комплексного застосування всіх вищерозглянутих підходів, оскільки це методологічні аспекти соціального прогнозування державної служби, що стають пріоритетними у проектній роботі в галузі державного управління і державної служби як форми соціального управління.

Особливого значення набуває функція соціальної організації державної служби, яка полягає в тому, що державна служба покликана бути зразком організації, насамперед в основних компонентах, таких як: постановка цілей; розподіл працівників за соціальними ролями і статусом; соціалізація їх за функціональною ознакою; наявність інституціональних норм і вимог; відповідність організації цілісній соціальній системі. Державна служба з організаційного боку відрізняється чітко налагодженими процесами впорядкування, регулювання, координації.

Питання адаптації законодавчого забезпечення діяльності державної служби до міжнародних стандартів, і зокрема до відповідних механізмів країн Європейського Союзу, є об'єктом підвищеної уваги науковців, політиків та законодавців. Вирішення цієї проблеми, зокрема через запровадження нових правових механізмів, передбачає з'ясування суті розбіжностей у правовому регулюванні та статусі інституту державної служби в Україні і зарубіжних країнах.

Розгляд моделей державної служби дає змогу з'ясувати суттєві відмінності між правовими режимами державної служби в Європейському Союзі та в Україні. Вирізняють два види державної служби, а саме "раціональну централізовану закриту", характерну переважно для країн континентальної Європи, та "емпіричну децентралізовану відкриту" цивільну, характерну для англо-американських країн. Автор зробив аналіз основних рис двох видів державної служби.

Головними напрямами адаптації законодавства, що регулює здійснення державної служби, до стандартів ЄС, є:

уникнення дублювання повноважень посадових осіб та відповідних органів, установ та організацій, подальше впорядкування їх структури;

уніфікація нормативного регулювання питань статусу державних службовців, зокрема кадрового забезпечення, матеріального утримання та службової етики;

створення єдиних засад надання платних послуг управлінського характеру;

забезпечення демократизації та прозорості здійснення державного адміністрування та державної служби.

Дослідженням визначено, що стабільність державної служби необхідна, насамперед, як умова оптимального функціонування інституту державної служби. Це усвідомлюється державними службовцями, які вважають, що часті реорганізації структури знижують ефективність роботи державної служби (36% опитаних), але вона, у свою чергу, може стати дієвим механізмом, інструментом стабілізації соціуму, якщо подолає власну некерованість, аморфність. Отже, стабілізація державної служби виступає як одна з необхідних умов якісного розвитку соціальної системи, переходу до нового, більш високого рівня організації життєдіяльності українського соціуму.

Висновки

У дисертаційній роботі розроблені наукові положення та отримані результати, які в сукупності дають змогу розв'язати важливу проблему організації кадрових процесів у державному управлінні.

...