Государственное и муниципальное управление

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

1. Функции государственного управления

2. Критерии формирования функций ведомств

3. Распределение задач между различными уровнями государственного аппарата управления

3.1 Органические задачи

3.2 Сосредоточение функций руководства в центральных органах

3.3 Сосредоточение функций руководства в местных органах

3.4 Сосредоточение функций руководства в органах управления различных уровней

3.5 Специальные вопросы

Заключение

Список использованных источников и литературы

ВВЕДЕНИЕ

В отечественной и зарубежной юридической литературе нет общепризнанного понятия государственного управления, что связано с разными подходами к решению этого важного вопроса. Государственное управление трактуется с точки зрения содержания, сущности, форм, которые оно приобретает и в которых функционирует, отграничения от других форм (видов) государственной деятельности (законодательной, судебной) [1].

Представители общесоциологических научных направлений при исследовании проблем управления выходят из его реального содержания как специфического вида общественной деятельности, направленной на систематическое осуществление определенного воздействия людей на общественную систему в целом или на ее отдельные звенья, на основе познания и использования присущих системе объективных закономерностей и тенденций для обеспечения ее функционирования и достижения поставленных целей.

Управление является особой социальной функцией, которая возникает из потребностей общества как самодостаточной системы и осуществляется в соответствующих государственных или негосударственных формах путем организаторской деятельности специально созданной для этого группы органов. Управление имеет также политический характер, может рассматриваться с социальной, экономической точек зрения.

В данной работе мы рассмотрим понятие, сущность и назначение функций государственного и муниципального управления, а так же сосредоточение функций руководства в различных органах управления.

1. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

функции в механизме государственного управления выступают как некая внешняя определенность и статичная заданность, а они реализуются, приводятся в «динамику» посредством совокупности средств и через практические действия, поведение людей. Только целостность и взаимодействие статичных и динамичных ее составляющих поможет понимать и обеспечивать интегральный (синергетический) эффект механизма государственного управления.

У понятия «функция» есть антоним - дисфункция, т. е. те наблюдаемые последствия, которые уменьшают приспособление или адаптацию системы к потребностям и интересам общества. В любой момент явление (действие, воздействие) может иметь как функциональные, так и дисфункциональные последствия. Исходя из этого оптимизация функционирования направлена на то, чтобы избежать или минимизировать дисфункцию, интенсифицировать исполнение необходимых функций.

Функция, как уже сказано выше - производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Каждый госорган выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции органов госуправления, т. е. конкретные виды деятельности для решения этих задач. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то Функция - на процесс достижения цели и решения задач. Функции всегда характеризуются глаголами: осуществляет, разрабатывает, организует, участвует, обеспечивает, подготавливает, устанавливает, определяет, утверждает, проводит, представляет, обобщает, анализирует, выступает, координирует, рассматривает, содействует, носит, оказывает, прогнозирует, совершенствует, финансирует, вводит, заключает, изучает, назначает, получает, принимает, принимает меры, решает, создает, формирует, вводит, взаимодействует, выполняет, дает разрешение, оформляет, развивает, распространяет, регулирует, рекомендует, руководит и др.

Государственный аппарат, выполняющий управляющее воздействие на общество, - это сложный человеко-комплекс (органы государства и лица должностные), который осуществляет деятельность на публику (внешнюю среду) - это суть публичные, внешние, инфрафункции и внутриорганизационную деятельность - интрафункции.

Деятельность любой организации направлена как на внешние (инфрафункции), так и на внутренние (интрафункции) задачи. Крайности могут проявляться в том, что организаторы увлекаются внешними, представительскими функциями и уходят от систематической работы внутри самой организации, что грозит ей, по меньшей мере, нестабильностью. Замыкание же на внутренних функциях может привести к консервированию достигнутого, лишить организацию стратегического обзора и перспективы. Нужно оптимальное соотношение интра- и инфрафункций. Пропорции эти относительные и устанавливаются чаще всего эмпирическим путем.

Каждый госорган реализует не одну, а «набор», систему функций, т. е. осуществляет несколько видов управляющего воздействия. Каждый из этих видов относительно самостоятельный, специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обеспечивают выполнение задач. Анализ распределения каждой функции «по вертикали» и по «горизонтали», т. е. функциональная структура госадминистративного управления, дает представление о политическом режиме, форме госуправленческого устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся систем. Объясняя функциональную природу управления, мы тем самым раскрываем его содержание. Анализ деятельности любой организации (госоргана) начинается с описания деятельности индивидов, групп, т. е. чем они занимаются, какие виды деятельности осуществляют - функциональный контекст. От этого исходного момента переходим к изучению организационного обеспечения функций, т. е. выделения отдельных структурных подразделений, должностных лиц - структурный контекст. Итак, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа

Цели > Функции > Структура.

Обусловленность структуры функциями (а не наоборот, как это порой бывает: создаем структурную единицу - должность, а то и целое министерство, а потом «придумываем» виды занятий) определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы госуправления именно как функционально-структурной. В данном случае перестановка мест слагаемых влияет на результат. Функция вместе с тем как научная категория, элемент понятийного аппарата - это исследовательский инструмент, средство для оценки результата труда госаппарата, каждого госслужащего. Именно на это акцентировала внимание проф. В.А. Столярова в своем исследовании, и такой подход заслуживает поддержки.

Итак, функции государственного управления - это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и т. п. воздействия, влияния на управляемые явления; это и средство оценки результатов труда государственных служащих, позволяющее определить, что, какими способами, в процессе каких взаимодействий с обществом осуществляется управление социальными процессами, отношениями.

функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы госуправления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.

К ним относятся все функции по обеспечению и защите конституционного строя, каждой статьи Конституции РФ.

Основы конституционного строя являются институтом, который не может реализовываться в порядке какого-либо усмотрения; создание сугубо юридического порядка обеспечения и защиты

основ конституционного строя есть необходимое условие сохранения национального и государственного суверенитета. Решение этой задачи и определяет важнейшие функции госуправления и государственной службы (ст. 10, ч. 1 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»): обеспечить реализацию Конституции РФ и законов РФ как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления.

Так, конституционные нормы ст. 2 определяют функцию - обеспечить признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан;

- ст. 4 - распространить суверенитет РФ на всю ее территорию, обеспечивать целостность и неприкосновенность территории России;

- ст. 3 - противодействовать присвоению и захвату власти (властных полномочий), обеспечивать законное преследование совершивших такие деяния и т. д.

Важной задачей государственного управления является регулирование и удовлетворение потребностей общества, конкретного человека, запросов и ожиданий. Качество жизни и отношений в обществе - главный показатель эффективности госуправления. И нужно, чтобы кто-то профессионально изучал, выявлял потребности, запросы и ожидания, оценивал и структурировал их, сообразно им выдвигал Цели, разрабатывал решения и программы, совершал действия по их Практическому осуществлению.

К числу важнейших функций государственного управления относится регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Сюда входит выработка общей политики (внешней, внутренней, отраслевой), ее реализация в нормативных актах, посредством государственного финансирования и иными правовыми путями. В основе - правовое регулирование, которое сообщает, формирует в стране твердый и единый правопорядок, устанавливает равные стартовые возможности для однозначных видов деятельности и их субъектов (в экономике, социальном обслуживании и т. д.), а значит - ограничивает поле для произвола властных структур и лиц, закрепляет наиболее высокие стандарты поведения. Особенно значима эта функция государственного управления на современном этапе формирования российской государственности. По всем вопросам бытия нужно компетентно определить, почему это - можно, а это - нельзя, почему что-то запрещено, а что-то нет, кто решал вопросы, и каковы реальные следствия таких решений. Устранить анахронизмы в правовых нормах, полностью и внутренне согласовать их, своевременно издать актуальные по содержанию правовые регламенты, обеспечить правовой контроль (с помощью прокуратуры, суда, арбитража) - без этого наше общество не сможет достичь социального компромисса и приобрести новое качество - правового государства. В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы, установленные статьями гл. 4-8.

Функции правительственной администрации определены ст. 114:

- разрабатывает и представляет на утверждение законодательному органу бюджет и обеспечивает его исполнение;

- распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности государства;

- разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной, культурной сферой;

- осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

- принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения);

- осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;

- обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

- другие функции.

Названные функции в силу своего смысла не могут зависеть от политической конъюнктуры, а обязательны для реализации в административном, т. е. бесспорном, безусловном, порядке - в этом суть функций государственно-административных органов.

Функции исполнительной власти (государственно-административного управления) - это совокупность юридически обоснованных, закрепленных в законодательных, указных, иных правовых актах публично-управляющих воздействий субъектов государственно-административного управления, осуществляемых в административном, т.е. безусловном, бесспорном порядке.

При этом состав функций государственно-административного управления может толковаться как расширительно, так и ограничительно. Например, ст. 6 Конституции РФ требует обеспечения и защиты равноправия граждан на всей территории России. Расширительное толкование диктует необходимость унифицирования паспортного режима, контроля за его соблюдением, защиты равноправия граждан всех субъектов РФ в вопросах получения гражданства и гражданских прав и т. д. Такой подход требует единой системы соответствующих административных служб в масштабах страны, начиная от паспортной службы и вплоть до уровня верхнего звена (уровня главы государства) в решении вопросов натурализации (вступления, приема в гражданство РФ). Ограничительное толкование ст. 6 допускает необходимость лишь унифицирования повсеместно одной паспортной службы.

На институциональном уровне реализуются функции конкретного государственного органа - это установленные статутным актом (положением, регламентом, уставом) система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом госоргана в структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.

Если взять именно функциональный, деятельностный критерий для характеристики и классификации институтов власти (субъектов госуправления), то можно выделить: общефункциональные субъекты, использующие целую гамму функций как видов деятельности в целях общеполитического, социального интеграционного воздействия. К таким субъектам относятся федеральные, региональные и местные территориальные органы власти. От них отличаются отраслевые субъекты управления, использующие более узкий набор специфических функций; потому-то отраслевое управление иногда именуют функциональным управлением. Такое функциональное управление могут осуществлять федеральные структуры (министерства, федеральные службы, агентства), а также однотипные службы различных госорганов. Например, юридические (правовые) отделы функционируют в аппаратах всех органов: парламента, правительства, министерств, территориальных администраций.

Функции основные, публично-управляющие воздействия по характеру различаются на политические и административные. Очень важно, чтобы и те, и другие выделялись в Положении конкретного Министерства, уставе административной службы.

Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с правом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.

Указом №314 федеральному министерству определены функции:

- по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);

- на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

- в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю, надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации;

- осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Политические функции не требуют непрерывного, постоянного процесса государственной деятельности. Политика - мир поиска вне законоурегулированных границ, определение общего руководства, курса, программ, отдельных мер и действий. Политический интерес или возможность (невозможность) могут стать причиной воздержания от каких-то мер действий, разработки программы и т. д. Политика - всегда выбор и альтернативность в функциональной деятельности субъектов административно-политического управления.

Административные функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий:

- функции по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения и

- предоставляющий государственные услуги физическим и юридическим лицам.

Субъекты, вступающие в отношения получения услуг от данной госадминистративной службы, подпадают под определенную административную юрисдикцию данной службы и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в отношении данной службы и ее клиентов.

В Указе №314 функции по контролю и надзору определяются как: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

Выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

Регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Эта функция в качестве основной установлена для всех 34 федеральных служб.

Функции по оказанию государственных услуг понимаются как осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц. Эти функции в качестве основных установлены для 28 федеральных агентств.

Для федеральных агентств установлена также функция по управлению государственным имуществом, что означает осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Административное управление связано с осуществлением правоприменительной функции, т. е. изданием индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.

Функции административные - в этом еще одна их специфика и отличие от политических - непрерывны в исполнении. Обеспечение законов, норм, правил, порядка всецело принадлежит к безусловной необходимости, непрерывному исполнению законоустановленных Функций государства. Идеалом здесь служит автоматизм принятия административных мер (скажем, пресечения правонарушения) или Реализации законоустановленного правила.

Именно этим и достигается правовой характер государства, публично-правовой режим функционирования демократии (демократия и порядок - каждый день, а не по праздникам или в дни чрезвычайных операций ГИБДД, МВД (как, например, «Вихрь» в Москве), которые производятся в случаях непосредственных служебных указаний от вышестоящих начальников в ситуации «ЧП», либо как шумно-эффектные предвыборные кампании.

Наряду с базовыми функциями государственное управление охватывает и те, что реализуются в отдельных сферах, отраслях или участках управления. В научной литературе эти функции именуются по-разному: специфические, специальные, специализированные, особенные.

По соотношению с главными целями (задачами) госоргана функции различаются как главные, общественно значимые и вспомогательные, обеспечивающие. Иногда, впрочем, функции одного наименования являются главными для одних госорганов и обеспечивающими (вспомогательными) для других. Так, контроль - главная функция правоохранительных органов и обеспечивающая - в других, скажем, в министерстве.

Функции управляющего воздействия на внешнюю (общественную) среду включают в себя процесс познания действительности и процесс преобразования. Преобладание первого либо второго в функциях управления является основанием для классификации и выделений двух основных групп функций государственно-административного управления: познавательно-программирующих и организующее -регулирующих.

На уровне государственного органа административного воздействия есть такие подходы к классификации функций. По отношению к целям (задачам) внутриорганизационного характера известный административист Д.Н. Бахрах выделяет такие три группы функций:

- ориентирование (управляемой) системы - прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство и др.;

- обеспечение системы - кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информационное и др.;

- оперативное управление системой - непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка и др.

Эту весьма продуманную классификацию можно все же несколько дополнить, в частности в первую группу включить программирование, информирование, анализирование, консультирование, в третью - координацию, коррекцию.

Такой подход может быть использован для систематизации функций не только внутриорганизационного управления, но и публичного воздействия.

О.А. Тихомиров предлагает свою классификацию функций публичного управления, раскладывая их на общие и специальные полномочия, служащие мерой должного поведения (органа, подразделения, должностного лица), самостоятельности в выполнении задач и функций. Эти суждения представлены следующим образом:

- руководящие функции, при этом полномочия выражаются словами: руководить, решать, направлять, определять, утверждать;

- регулирующие функции - полномочия: регулировать, устанавливать, обеспечивать;

- расчетно-информационно-аналитические функции - полномочия: изучать, разрабатывать, подготавливать, рассматривать, оценивать, информировать;

- организационные функции - полномочия: организовывать, координировать, согласовывать, инструктировать, содействовать;

- контрольные функции - полномочия: проверять, заслушивать, контролировать, корректировать.

На первичном уровне управления реализуются функции индивидуальные как воздействие должностного лица - это виды конкретной управленческой деятельности, которые регламентируются, устанавливаются в должностной инструкции, соответствуют компетенции (юридической соразмерности правомочиям) и требуют определенной квалификации (профессионального опыта, образования).

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые:

- реализуются на всех этапах управленческого процесса - целеполагания, принятия решений, организации их исполнения;

- требуют профессиональной управленческой квалификации (знания и опыта).

Назовем их квалификационо-управленческие. К таковым относятся: планирование, организация, регулирование, координация, контроль и анализ. Любой из этих видов есть обособившаяся, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности, продукт процесса разделения труда и специализации управления.

Определение общих функций включает следующее основное содержание.

Планирование рассматривается как постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей.

Планирование является первейшей задачей управления. Оно Должно появляться во всех управленческих функциях, поскольку оно определяет природу этих функций. Планирование включает выбор Цели, прокладку курса и продвижение этим курсом в направлении цели.

Организация направлена на установление конкретных параметров оргструктуры объекта и субъекта управления и взаимосвязей между ними, в том числе: степени централизации и децентрализации управления; разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления; уровней организации рабочих мест и условий труда; квалификации работающих; регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.

Координация обеспечивает согласованность работ всех звеньев системы управления; благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления, связывающая и объединяющая все усилия персонала.

Регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае ее отклонения от заданных параметров приводит в эффективное действие ее персонал.

Контроль призван выполнять обратную связь объектов управления с аппаратом управления; эта функция выполняется, чтобы постоянно наблюдать, уценивать и давать информацию о реализации объектом управления решений, относящихся к его компетенции.

Анализ - разложение управляемых процессов и процессов управления на составляющие их элементы таким образом, чтобы получить возможность исключить негативные проявления в объекте и субъекте управления, выявить условия и тенденции их возникновения, закрепить, синтезировать все прогрессивные, дающие социально-экономический эффект.

Квалификационно-управленческие функции по отношению к основным (критически-важным, общественно-предназначенным функциям публичного воздействия) являются вторичными, обеспечивающими.

«Вторичность», однако, вовсе не означает «несущественность» - они упорядочивают, профессионализируют саму деятельность управленцев.

Функции как виды управляющего воздействия взаимоувязаны с компетенцией госоргана.

Компетенция (от лат. competentia - принадлежность по праву) - круг полномочий какого-либо органа, лица; круг вопросов, в котором данный орган, лицо обладает познаниями, опытом, имеет право и способность решать.

Компетенция госоргана - установленный на основе Конституции и законов государства состав предметов ведения, по которым он имеет полномочные обязанности принимать и издавать правовые акты либо совершать юридически значимые действия в совместном производстве с другими госорганами.

Есть два подхода к решению актуального вопроса о компетенции исполнительных органов.

Один подход основан на понимании компетенции как политико-правовой категории, трактует компетенцию как властное полномочие, право решать, издавать обязательные для исполнения правовые акты по вопросам своего ведения.

Для другого подхода характерно признание полномочий в качестве составного элемента управленческих функций, как право и обязанность осуществлять конкретные виды управляющего воздействия, использовать определенные методы и способы воздействия в рамках установленных задач. Компетенция как управленческая категория определяется как совокупность установленного круга предметов ведения, задач в определенной сфере деятельности, а также обязательных для их решения функций (видов деятельности) и полномочий (прав и ответственности).

Итак, в целом проблема компетенции исполнительного органа включает такие вопросы:

- определение предметов ведения, тех общественно значимых задач, решение которых возложено на орган, должностное лицо. Право их решать - это обязанность, ответственность органа (лица) перед государством;

- определение правообязанности органа не только перед государством, но обществом и гражданином, с тем чтобы его деятельность не нарушала права и свободы человека, а обеспечивала их. Полномочия - совокупность прав и ответственности за действия (и бездействие) исполнительных органов, должностных лиц;

- определение «меры должного поведения», т. е. «радиуса» юридически необходимого и возможного действия госслужащих. Компетенция неизбежно предусматривает право деятельности по усмотрению - решать самостоятельно, когда и как использовать, то или иное право. Деятельность по усмотрению - перманентная составляющая госадминистративного управления, ибо жизненные ситуации настолько многообразны, что трудно все урегулировать, предусмотреть законом, правовым актом. И тут на первый план выступает не юридическая норма, а профессионализм, интеллект, чутье.

Властные структуры используют различные способы определения и изменения компетенции подведомственных органов.

Установление компетенции - нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей.

Централизация - осуществление функций только центральными органами, сосредоточение у них права принимать решения.

Децентрализация - передача части функций и права принимать Решения по определенному кругу вопросов нижестоящим исполнительным органам и местным органам власти, т. е. другим центрам принятия решений.

Деконцентрация - рассредоточение функций управления по «горизонтали» и по «вертикали».

Передача - нормативное закрепление за иным субъектом (власти, общества) права на ведение какого-либо предмета (вопроса), ресурсов на осуществление необходимых функций и ответственность за переданный предмет (вопрос) ведения.

Передача может быть осуществлена на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам), а также саморегулируемой организации.

Делегирование - согласованная взаимная передача полномочий органами власти различных уровней - на установленное время, в установленном объеме, при сохранении ответственности за тем субъектом управления, который делегировал полномочие.

Субсидиарность - взаимодополняемая деятельность разных звеньев власти и управления.

На практике нужно умело применять эти способы, причем в таком их сочетании, которое не нарушает гармонии управления.

2. КРИТЕРИИ ФОРМИРОВАНИЯ ФУНКЦИЙ ВЕДОМСТВ

Политические критерии. Формирование функций министерства относится к труднейшим проблемам науки административного управления.

Представляется, что необходимым условием для создания министерства является наличие проблемы, решение которой должно быть существенным моментом формирования всей политики государства. Это министерство должно обладать определенными правами и обязанностями, в противном случае оно будет лишено возможности выполнять возложенные на него функции, и в лучшем случае будет представлять лишь частные интересы предприятий и учреждений. Руководство министерства вынуждено выступать перед правительством как бы своего рода «профессиональным союзом». Политика этого «союза» не всегда будет совпадать с общегосударственной политикой.

Критерий ответственности. Руководство созданного высшего органа обязано в полной мере отвечать за выполнение порученных ему задач государственной важности. Этот принцип является обязательным при формировании задач для индивидуального рабочего места и для любого ведомства. Однако необходимо обратить внимание на следующее: министерство как единое целое является регулирующим органом. В его функции входит обязанность формирования политики ведомства, а для этого данный орган должен быть не только объектом общегосударственной политики, но в известной степени и ее творцом. Политический критерий создания высшего органа управления лишается своего содержания, если объект политики не в состоянии нести никакой ответственности за то, что ему поручено. Следовательно, критерий ответственности является неминуемым дополнением политического критерия.

Критерий отсутствия противоречий. Существенной проблемой является определение функций, за выполнение которых ответственно данное ведомство, так чтобы они не перекрывались или не пересекались с функциями, порученными другому ведомству. Нельзя мириться с положением, когда высшему органу, в той или иной форме привлеченному к ответственности за недосмотр в выполнении государственных заданий на подчиненном объекте, мешает слишком энергичное выполнение таких же заданий другим ведомством, которое подходит к ним иначе. Задания, вызывающие у партнеров противоречивые тенденции, следует объединять в одном ведомстве, тогда уклонение от ответственности станет невозможным и, кроме того, руководство ведомства сосредоточит свою творческую энергию исключительно на поисках оптимальных решений, не отвлекаясь на борьбу с «противниками».

Критерий комплексности. Для выработки ведомственной политики недостаточно лишь учесть принципы формирования функций ведомства. Помимо этого, необходимо помнить о принципе взаимного согласования:

- задач и обязанностей;

- полномочий и средств;

- ответственности.

Исходя из указанных критериев формирования функций ведомств (министерств) в классификации функций появляются понятия несвойственных и избыточных функций.

Несвойственные - это необходимые функции, но не соответствующие основному профилю деятельности конкретного министерства. Так, за Минприродой России закреплена (на начало 2003 г.) функция надзора за маломерными судами, осуществление которой влечет за собой дублирование надзорной функции субъектов Федерации, а также Минтранса России.

Избыточные - это функции, необоснованно исполняемые органами исполнительной власти. Минэкономразвития России предложило свою методологию анализа избыточных функций к заседанию Правительства РФ 15 мая 2003 г. по вопросу о ходе выполнения поручений Президента РФ и Правительства РФ по проведению административной реформы в части ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти

Функции анализировались на предмет избыточности по шести основным критериям:

- закреплена ли функция в федеральном законе или ином законодательном акте;

- содержит ли функция властные полномочия и (или) связана с совершением юридически значимых действий;

- соответствует ли исполнение функции ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством;

- обоснованно ли функция не передается на региональный или Местный уровень власти;

- обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям;

- может ли функция осуществляться участниками рынка. Проведенный Минэкономразвития России анализ по указанным критериям позволил выделить две группы избыточных функций: избыточные и потенциально избыточные.

Избыточные функции, в свою очередь, могут быть разделены на:

- формально избыточные - т. е. функции, содержащиеся в положениях о ведомствах, но отмененные другими правовыми актами (например, функции лицензирования определенных видов деятельности, которые были упразднены федеральными законами, но сохранились в постановлениях Правительства Российской Федерации как функции конкретных ведомств; или функции, фактически неисполняемые в силу объективных причин);

- избыточные - функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено путем изменения федеральных законов и иных нормативно-правовых актов и не потребует комплексных организационно-структурных преобразований (например, функция МВД России по регистрации копировально-множительной техники);

- условно избыточные функции - функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено при условии комплексных организационно-структурных изменений (например, функция Минюста России по созданию (упразднению) государственных нотариальных контор и регулированию деятельности государственных нотариусов).

Значительное число избыточных функций классифицировано как формально избыточные и избыточные. По преимуществу функции, отнесенные к двум указанным категориям, являются второстепенными по значимости. Большинство же важных (первостепенных по значимости) избыточных функций отнесено к категории условно избыточных.

Под потенциально избыточными функциями понимаются функции, для принятия решения о целесообразности упразднения которых требуется их более детальное изучение, включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального исполнения ведомствами.

Основные предложения, касающиеся изменения избыточных функций, сводятся к упразднению функции, в том числе выведению функции за пределы исполнительной власти и передаче ее специализированной государственной либо негосударственной организации.

Упразднение функции, таким образом, предлагается в случае, если она:

- была отменена федеральным законом или в ряде случаев не предусмотрена законодательным (нормативно-правовым) актом;

- по содержанию является функцией участников рынка;

- не содержит в себе властных полномочий и (или) не связана с совершением юридически значимых действий и (или) может осуществляться специализированной, в том числе негосударственной, организацией, не обладающей властными полномочиями;

- не соответствует ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством.

Передача функций может быть осуществлена:

- на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам);

- саморегулируемой организации.

Передача функций должна сопровождаться дополнительным изучением вопроса и аргументацией целесообразности упразднения потенциально избыточных функций.

Передача функции на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам) предлагается исходя из принципа субсидиарности и установления минимально необходимого уровня власти, на котором данная функция могла бы эффективно осуществляться.

Передача функции саморегулируемой организации предлагается в случае, если в конкретном сегменте рынка имеется достаточная степень самоорганизации его участников, действуют профессиональные и этические стандарты поведения и функции регулирования и контроля их деятельности могут успешно исполняться саморегулируемой организацией.

Следует также отметить, что наиболее значимые функции, являющиеся избыточными, не могут быть механически упразднены, поскольку, как правило, в их исполнении задействовано значительное число государственных служащих и материально-технических ресурсов, а процесс их ликвидации весьма протяжен во времени. В этом смысле показательна функция МВД России по осуществлению охраны имущества юридических и физических лиц по договорам (часть вневедомственной охраны), для исполнения которой задействованы более 300 тысяч сотрудников и значительный массив недвижимого имущества, транспортных средств и средств связи.

В этой связи реализация предложений по упразднению избыточных функций, особенно наиболее важных (условно избыточных), Должна строиться по проектному принципу. В рамках такого проекта формируется межведомственная рабочая группа для всестороннего анализа функций, признанных избыточными, которая готовит наиболее предпочтительный вариант их упразднения вместе с пакетом изменений в законодательстве, финансово-экономическим обоснованием и организационными мероприятиями. Результаты работы такой группы вносятся в установленном порядке Президенту РФ или в правительство.

Похожим образом должна проводиться работа по анализу потенциально избыточных функций. Вместе с тем главной задачей рабочих групп по потенциально избыточным функциям, во всяком случае, на первом этапе, будет детальный функциональный анализ реальных процедур исполнения ведомством конкретных функций. Для этого ведомство должно представить описание юридической и фактической процедуры исполнения потенциально избыточной функции, на основе которого рабочая группа будет изучать процесс исполнения функции непосредственно в ведомстве, проводить консультации со специалистами в конкретной сфере управления и т. п.

3. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ЗАДАЧ МЕЖДУ РАЗЛИЧНЫМИ УРОВНЯМИ (ЗВЕНЬЯМИ) ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ

Темой этой главы будет рассмотрение критериев распределения административных задач по отдельным уровням территориальных органов государственного управления. До рассмотрения этих критериев остановимся на некоторых общих вопросах.

Итак, одна из основных мыслей данной главы заключается в том, что, создавая модель аппарата административного управления, следует руководствоваться принципом предоставления права принятия решения по каждому конкретному вопросу как можно более низкому уровню, т. е. органам, расположенным ближе всего к производству или потребителю. На языке праксиологии следовало бы сказать, что такой подход позволяет принимать решения на возможно более низком уровне.

В свою очередь, следует поставить вопрос: разработаны и введены ли в практику критерии распределения задач между уровнями структуры административного аппарата? Нет. На научных конференциях неоднократно отмечалось, что до сих пор не разработана система критериев распределения задач между административными ведомствами, находящимися на различных уровнях структуры государственного аппарата управления, и высшие органы не делали различия между формами решения вопросов местного значения и формами решения вопросов государственного значения.

3.1 Органические задачи

Под понятием органических задач данного уровня органов административного управления будем понимать все те задачи, которые целесообразно решать на данном уровне и, кроме того, по объективным причинам легче это сделать именно здесь, а не на ином уровне.

Прежде чем делать какие-либо обобщения по поводу органических задач ступеней аппарата государственного управления, необходимо ознакомиться с законом квадрата и куба. Он носит настолько универсальный характер, что может, по-видимому, претендовать на место в теории систем. Фотографически, с сохранением пропорций, можно увеличивать и уменьшать лишь то, что имеет два измерения. Именно фотоснимок имеет два измерения, и его можно увеличивать или уменьшать без изменения пропорции того, что на нем запечатлено, и без искажения содержания образа. Во всех иных случаях изменению размеров должно сопутствовать изменение пропорций отдельных элементов. Отсюда можно сделать следующий вывод: если какое-либо учреждение построено по принципу уменьшенной копии аналогичного учреждения более высокого уровня, то заранее известно, что построено оно плохо. Плохо потому, что учреждения различной величины сохранили одни и те же внутренние пропорции. Если мы увидим, что какой-то отдел (скажем, по социальному развитию) в муниципальном учреждении по своей внутренней структуре и составу представляет уменьшенную фотографию соответствующего подразделения в префектуре или министерстве регионального уровня, то что-то наверняка неправильно. Теоретически может быть одно из двух: структура министерства слишком упрощена или же структура отдела муниципальной организации чересчур сложна. В практике бывает только второе.

Следовало бы также обратить внимание на некоторые элементы эмоционального характера, мешающие правильному распределению прав. Речь идет об опасении утратить престиж и значимость, которое испытывают руководители на высшей ступени в случае уподобления им в части некоторых полномочий низшей ступени. Вместе с тем было бы ошибкой считать, что всякое уменьшение прав органа государственного управления означает уменьшение его роли, а всякое увеличение компетенции роль эту повышает. Напротив, освобождение органов государственного управления от решения многих мелких текущих вопросов, сокращение количества централизованно утверждаемых показателей дает этим органам возможность уделять больше внимания более серьезным проблемам, что повышает их роль в обществе. С другой стороны, чрезмерно расширенные права органа нередко делают его деятельность малоэффективной. Каждый раз, когда вопросы местного значения относятся к компетенции государственных органов, последние тонут в море мелких проблем и не в состоянии ни сконцентрировать внимание на таких проблемах, которые действительно требуют решения на «высоком уровне», ни решать вопросы оперативно, ни учитывать местных условий и местной специфики. Нередко вышестоящие органы волей-неволей превращаются в инстанции, которые лишь ставят печать на проекты решений по отдельным вопросам, подготовленные органами нижней ступени.

Ничто так не ослабляет руководство, как чрезмерный централизм. Подводя итог сказанному, можно сделать вывод: значимость аппарата государственного управления как целого и штаты органов не являются величиной постоянной. Очень часто может быть так, что государственный орган федерального (регионального) масштаба, передав нижестоящему (местному) административному органу многие мелкие вопросы, добьется большого престижа и значимости, поскольку Правильнее сможет решать общегосударственные вопросы. Параллельно с этим возрастет роль административного управления на местах, так как оно получит большие полномочия.

В конце общих замечаний следует отметить две родственные закономерности, выступающие в области административных явлений. Первая: чем больше уровней (этажей) в аппарате управления, тем более низкими должны быть барьеры между уровнями, с тем, чтобы легче их преодолевать. Причем в системе иерархии это всегда возможно лишь в одном направлении - всегда вниз. Высшая ступень (или уровень) может присвоить себе права низших ступеней (уровней) структуры, но не наоборот. В этой ситуации происходит расширение централизации.

Другая закономерность выражается в следующем: чем менее конкретно распределены права между органами управления, находящимися на разных уровнях, или уровнями данного органа, тем легче оставить их без внимания. Причем подобно предыдущему случаю и по тем же причинам создается ситуация, когда высшая ступень (уровень) использует права нижней ступени (уровня), но не наоборот. Следовательно, и здесь усиливается централизация. Итак, в условиях отсутствия ясного разграничения прав и ответственности дает о себе знать тенденция к чрезмерному сосредоточению решений на высших уровнях. Из рассмотренных закономерностей мы черпаем дополнительный аргумент в пользу упрощения структур и четкого распределения прав между ступенями, видя в этом один из способов противодействия расширению централизации.

Ниже мы представляем критерии распределения прав (компетенции) между различными ступенями структуры аппарата административного управления.

функция государственный управление

3.2 Сосредоточение функции руководства в центральных (федеральных и региональных) органах

Политический критерий. Следует отметить бесспорность того положения, что формирование административной политики в общегосударственном масштабе всегда должно являться прерогативой федеральных и региональных органов исполнительной власти. Этот критерий носит весьма общий характер, и его надлежит рассматривать как общую директиву. К этому вопросу мы еще вернемся.

Критерий единого решения. Легко определить задачи, решение которых возможно лишь на федеральном уровне. Ясно, что в этих задачах ставятся вопросы, касающиеся всего государства. Примером может служить решение вопроса: должно ли движение автотранспорта быть правосторонним или левосторонним? Никто и никогда не пытался доказать, что правостороннее движение лучше левостороннего или наоборот. Однако для всех очевидно, что в этом вопросе должно быть принято единственное решение. То же можно сказать о дорожных знаках, знаках государственной принадлежности на самолетах и кораблях, об обозначении автобусных остановок и т. д.

Критерий кумуляции (сосредоточения). Кроме упомянутых выше, есть и другие проблемы, решение которых должно осуществляться централизованно. Имеются в виду вопросы, где решающее влияние оказывают технические исследования, уровень специальных знаний, точные расчеты, причем никакие местные, региональные, культурные или природно-географические соображения роли не играют. К вопросам этого рода мы причисляем разработку строительных нормативов, предписаний в области гигиены и безопасности труда, стандартов, правил эксплуатации машин и оборудования и т. п.

Критерий дефицита. Повсюду, где мы имеем дело с дефицитом, централизованное хозяйство более обоснованно, чем децентрализованное. Решения о распределении дефицитных ценностей должны приниматься на вышестоящем уровне государственными органами. Этот принцип находит обоснование в том, что децентрализованное хозяйство требует больших ресурсов, поскольку запасы и склады создаются по всей стране, во многих пунктах. Разумеется, концентрация связана со многими недостатками. Поэтому следует обратить внимание на то, чтобы государственные органы отказывались от регламентации тех материалов, которые перестали быть дефицитными.

Критерий учета (статистики). Следует обратить внимание на то, что существуют некоторые работы учетного (статистического) характера, имеющие смысл и практическое значение лишь в том случае, если проводятся централизованно, в масштабе всего государства. Какую пользу мог бы, например, иметь реестр зараженных опасной инфекцией, если бы он велся лишь в масштабе одного города? Больному достаточно сменить место жительства, и картина учета исказится. Целый ряд статистических данных потерял бы всякую ценность, если бы они не охватывали всего государства.

Критерий основного звена. Если в общественной жизни начинает решительно доминировать одна проблема, ей должны быть подчинены все иные. Такой проблемой может быть стихийное бедствие, вызванное природной катастрофой, необходимость восстановления страны (региона). Система централизованного управления может на короткий период подавить действие законов экономики и сосредоточить все общественные средства для решения одной задачи.

Критерий срочности. Часто одним из условий локализации решения на уровне местного аппарата управления является необходимость соблюдения сжатых сроков. Речь идет о том, чтобы решение было Принято без опоздания, а в случае опоздания не стало беспредметным (например, потери, которые должны были быть предотвращены каким-то решением, появились раньше, чем началось действие средств, определенных данным решением). Известно, что решение, предусмотренное на уровне высшего аппарата, принимается медленнее, чем решение местных органов.

Критерий планирования развития. Чем сильнее выступает в планировании элемент развития, более обоснованной представляется компетенция вышестоящих органов.

3.3 Сосредоточение функций руководства в местных органах

Критерий обратной связи. Чем ближе к месту событий, чем на более низком уровне или ступени принимается данное решение, тем легче осуществляется обратная связь. Это означает, что реакция различных общественных групп на решение административного органа доходит до него в менее искаженной форме.

Критерий мотивации. Распределение функций между тем или иным уровнем (ступенью) управления имеет определенное позитивное или негативное мотивационное значение. Это доказывается следующим образом: в процессе принятия конкретных решений мотивация тем сильнее, чем шире участвуют в этой работе исполнители.

...