Анализ законодательства, регулирующего правоотношения в сфере социальной защиты, социальной помощи и социального обслуживания

Размещено на http://www.allbest.ru/

Анализ законодательства, регулирующего правоотношения в сфере социальной защиты, социальной помощи и социального обслуживания

Игорь Карлинский

Введение

Каждый человек имеет право на свободу от голода и на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище. Каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение и осуществление необходимых для поддержания достоинства и свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях, право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств существования по независящим от него обстоятельствам.

Право на социальную помощь и социальное обслуживание предусмотрено целым рядом международных договоров как ратифицированных СССР или Российской Федерацией (Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах; Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека и др.), так и не ратифицированных (Европейская социальная хартия; Конвенция Международной Организации Труда N 117 об основных целях и нормах социальной политики; Конвенция Международной Организации Труда N 102 о минимальных нормах социального обеспечения; Конвенция Международной Организации Труда N 128 о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца и др.).

Конституция Российской Федерации гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Частью 2 ст. 39 Конституции РФ предусмотрено, что «государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом».

Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации, а координация вопросов социальной защиты (включая социальное обеспечение) - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По российскому законодательству, социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. При этом понятие «трудная жизненная ситуация» включает в себя отсутствие места жительства.

Законодательство Российской Федерации о социальном обслуживании состоит из Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам установлены Федеральным законом от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".

Анализируя законодательство, регулирующее правоотношения в сфере социальной защиты населения, социальной помощи и социального обслуживания, следует учитывать, что бездомные не являются однородной социальной группой населения. Среди бездомных есть представители различных категорий населения, в том числе тех, для которых законом установлены особые меры социальной защиты и поддержки (инвалиды, дети, ветераны, лица, награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда" и др.). В связи с этим необходимо оценивать не только те нормативные акты, которые предусматривают помощь бездомным, но и оценивать нормативные акты, регулирующие вопросы социальной защиты и социальной помощи другим категориям населения на предмет того, насколько эти акты позволяют получать соответствующие меры социальной защиты и социальной поддержки бездомным представителям этих категорий.

При этом необходимо учитывать реалии бездомного существования, к которым, кроме присущих всем бездомным отсутствия места жительства и места пребывания, отсутствия регистрации по месту жительства и месту пребывания, в придонном слое добавляется еще отсутствие документов, удостоверяющих личность, гигиенические проблемы, проблемы со здоровьем и тяжелейшее экономическое положение.

Раздел 1. Доступность предусмотренных законом мер социальной помощи отдельным категориям граждан для бездомных представителей соответствующих категорий

Доступность предусмотренных законом мер социальной помощи отдельным категориям граждан для бездомных представителей соответствующих категорий определяется тем, насколько тесно механизм оказания соответствующих видов помощи увязан с местом жительства гражданина.

Базовым законом, регулирующим оказание гражданам государственной социальной помощи является Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".

Главой 2 этого закона предусмотрено право ряда категорий граждан на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг.

Такими категориями согласно ст. 6.1. указанного закона являются:

1) инвалиды войны;

2) участники Великой Отечественной войны;

3) ветераны боевых действий из числа лиц, указанных в подпунктах 1-4 пункта 1 статьи 3 Федерального закона "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 года N 40-ФЗ);

4) военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период;

5) лица, награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда";

6) лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств;

7) члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда;

8) инвалиды;

9) дети-инвалиды.

Согласно ст. 6.2. этого закона указанные граждане имеют право на:

1) дополнительную бесплатную медицинскую помощь, в том числе предусматривающую обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемые в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании;

2) бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

Однако статьей 6.3. рассматриваемого закона предусмотрено, что учет права граждан на получение набора социальных услуг осуществляется по месту жительства гражданина, а федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, в качестве основной информации должен содержать адрес места жительства гражданина (подпункт 6 п. 2 ст. 6.4.).

Никакого альтернативного механизма соответствующего учета и, как следствие, реализации этого права, который позволял бы получать государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг не имеющим места жительства представителям соответствующих категорий граждан, законом не предусмотрено.

Главой 3 того же закона предусмотрено оказание государственной социальной помощи за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом статьей 8, устанавливающей порядок назначения государственной социальной помощи, предусмотрено, что «государственная социальная помощь, оказываемая за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства либо месту пребывания малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина.

Никакого альтернативного механизма, который позволял бы назначать государственную социальную помощь малоимущим семьям или одиноко проживающим гражданам, не имеющим места жительства и места пребывания, законом не предусмотрено.

Государственная политика в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации определяется Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Одним из важнейших элементов обеспечения инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации прав и свобод является их реабилитация, которая в необходимых случаях осуществляется при помощи технических средств реабилитации (устройств, содержащих технические решения, в том числе специальные, используемых для компенсации или устранения стойких ограничений жизнедеятельности инвалида).

Такими техническими средствами в соответствии с частью второй ст. 11.1 рассматриваемого закона являются:

специальные средства для самообслуживания;

специальные средства для ухода;

специальные средства для ориентирования (включая собак-проводников с комплектом снаряжения), общения и обмена информацией;

специальные средства для обучения, образования (включая литературу для слепых) и занятий трудовой деятельностью;

протезные изделия (включая протезно-ортопедические изделия, ортопедическую обувь и специальную одежду, глазные протезы и слуховые аппараты);

специальное тренажерное и спортивное оборудование, спортивный инвентарь.

Частью девятой той же статьи предусмотрено, что «технические средства реабилитации предоставляются инвалидам по месту их жительства».

Как следствие, не имеющие места жительства инвалиды лишены возможности получения указанных выше технических средств реабилитации, что в свою очередь существенно снижает их возможности по реализации прав и свобод человека и гражданина.

Пунктом 2 утвержденных постановлением Правительства РФ от 3 марта 2007 г. N 136 "О порядке предоставления мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, в связи с исполнением ими трудовых обязанностей, а также выплаты пособия на погребение граждан, погибших (умерших) в связи с чернобыльской катастрофой" Правил выплаты ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы и повлекшего утрату трудоспособности, независимо от степени утраты трудоспособности (без установления инвалидности) предусмотрено, что заявление «для получения ежемесячной компенсации получатель подает по месту жительства в орган в сфере социальной защиты населения, уполномоченный органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации».

Альтернативного механизма подачи заявления не предусмотрено.

Как следствие бездомные граждане, здоровью которых в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы был причинен вред, повлекший утрату трудоспособности, не могут получать указанную ежемесячную денежную компенсацию.

Пунктом 2 утвержденных тем же постановлением Правительства Правил выплаты дополнительного пособия гражданам, постоянно проживающим на территории зоны радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и зарегистрированным в установленном порядке в качестве безработных предусмотрено, что заявление «для получения пособия получатель подает по месту жительства в орган в сфере социальной защиты населения, уполномоченный органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации».

Учитывая, что в соответствии с п. 2 ст. 3 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" решение о признании гражданина безработным принимается органами службы занятости по месту жительства гражданина, получение указанного пособия не имеющим работы бездомным гражданином, постоянно проживающим на территории зоны радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, из-за отсутствия места жительства оказывается трижды невозможным. Третьим препятствием для получения этого пособия является невозможность установления имеющего юридическое значение факта постоянного проживания на соответствующей территории.

Пунктом 2 утвержденных постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 907 "О социальной поддержке граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" Правил выплаты ежемесячной денежной компенсации на приобретение продовольственных товаров гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, заявление для получения компенсации гражданин подает по месту жительства в орган в сфере социальной защиты населения, уполномоченный органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 утвержденных тем же постановлением Правил выплаты гражданам компенсаций за вред, нанесенный здоровью вследствие чернобыльской катастрофы, компенсации на оздоровление, а также компенсаций семьям за потерю кормильца, предусмотрено, что заявление для получения компенсации получатель компенсации подает по месту жительства в орган в сфере социальной защиты населения, уполномоченный органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 утвержденных тем же постановлением Правил выплаты ежемесячной денежной компенсации гражданам в зависимости от времени проживания (работы) на территориях зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, предусмотрено, что заявление для получения компенсации получатель компенсации подает по месту постоянного проживания в орган в сфере социальной защиты населения, уполномоченный органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Пунктом 3 утвержденных тем же постановлением Правил выплаты ежемесячной компенсации на питание с молочной кухни для детей до 3 лет, постоянно проживающих на территориях зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, предусмотрено, что заявление для получения компенсации получатель компенсации подает по месту жительства ребенка в орган в сфере социальной защиты населения, уполномоченный органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Аналогичные проблемы с доступностью для бездомных граждан мер социальной поддержки содержатся и в законодательствах субъектов Российской Федерации.

Закон Амурской области от 5 декабря 2005 года № 99-ОЗ «О социальной поддержке граждан отдельных категорий» (в ред. Законов Амурской области от 03.04.2006 N 168-ОЗ, от 03.10.2006 N 228-ОЗ) предусматривает, что право на получение социальной поддержки имеют следующие категории граждан:

1) лица, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны;

2) лица, имеющие звание "Ветеран труда", после установления (назначения) им трудовой пенсии по старости или за выслугу лет независимо от прекращения ими трудовой деятельности;

3) лица, имеющие звание "Ветеран военной службы", по достижении возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости;

4) лица, имеющие звание "Ветеран труда", получающие пенсию по основаниям, отличным от предусмотренных п. 2 настоящей части, по достижении возраста 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин;

5) реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, и проживающие совместно с ними члены их семей;

6) лица, которым присвоено звание "Почетный донор Амурской области" (далее - почетные доноры);

7) пенсионеры по старости, нуждающиеся в оздоровлении в областных государственных социально-оздоровительных учреждениях;

8) граждане, не имеющие группу инвалидности, но по медицинским показаниям нуждающиеся в оказании протезно-ортопедической помощи;

9) специалисты государственных и муниципальных организаций, учреждений, финансируемых за счет средств областного и местных бюджетов, проживающие и работающие в сельской местности, поселках городского типа (рабочих поселках):

а) врачи, провизоры, средний медицинский и фармацевтический персонал медицинских и фармацевтических организаций, учреждений здравоохранения и социального обслуживания;

б) ветеринарные врачи и фельдшеры, а также проживающие с ними нетрудоспособные члены их семей, находящиеся на иждивении;

в) социальные работники учреждений социального обслуживания, а также проживающие с ними нетрудоспособные члены их семей, находящиеся на иждивении;

г) руководители и специалисты учреждений культуры, а также проживающие с ними нетрудоспособные члены их семей, находящиеся на иждивении;

10) педагогические и руководящие (имеющие педагогическую нагрузку и работающие не менее чем на 0,75 ставки по основной должности, в сельских малокомплектных школах - вне зависимости от педагогической нагрузки) работники (специалисты) государственных и муниципальных образовательных учреждений и государственных учреждений социального обслуживания, финансируемых за счет средств областного бюджета и местных бюджетов, проживающие и работающие в сельской местности, поселках городского типа (рабочих поселках) ;

11) пенсионеры, проработавшие не менее десяти лет в организациях и учреждениях, указанных в п.п. 9, 10 части 1 настоящей части, проживающие в сельской местности, поселках городского типа (рабочих поселках);

12) беременные женщины с 13 недель беременности до исхода беременности, проживающие в малоимущих семьях;

13) кормящие матери до прекращения кормления грудью или до достижения ребенком возраста одного года, проживающие в малоимущих семьях;

14) дети первых трех лет жизни, проживающие в малоимущих семьях;

15) члены многодетных семей, в которых проживают 3 и более детей до 18 лет, в т.ч. дети до шести лет, а также учащиеся общеобразовательных учреждений и учреждений начального профессионального образования;

16) приемные семьи, имеющие на воспитании трех и более приемных детей, на период их воспитания.

Указанным гражданам предоставляются следующие меры социальной поддержки:

1) ежемесячная денежная выплата;

2) снижение размера платы за жилое помещение и коммунальные услуги;

3) компенсация расходов на установку телефона, проезд на транспорте;

4) социальные услуги;

5) социальные гарантии;

6) единый социальный проездной билет стоимостью 130 рублей на право проезда на пассажирском транспорте общего пользования по регулярным муниципальным и пригородным автобусным маршрутам общего пользования, а также по регулярным троллейбусным маршрутам в 2006 году граждан отдельных категорий, включенных в федеральный и областной регистры лиц, имеющих право на получение мер социальной поддержки.

Причем особо отмечено, что ежемесячная денежная выплата беременным женщинам с 13 недель беременности до исхода беременности, проживающим в малоимущих семьях, кормящим матерям до прекращения кормления грудью или до достижения ребенком возраста одного года, проживающим в малоимущих семьях, и детям первых трех лет жизни, проживающим в малоимущих семьях, предназначена для обеспечения их полноценным питанием.

Разумеется снижение размера платы за жилое помещение и коммунальные услуги и компенсация расходов на установку телефона для ставших бездомными представителей перечисленных категорий населения не актуальны, но остальные меры социальной поддержки для них были бы несомненно очень важны. Однако, они для бездомных граждан они не доступны, поскольку все механизмы реализации права на социальную поддержку в качестве пускового механизма имеют подачу гражданином заявления в «органы социальной защиты населения по месту жительства».

Кроме того, предусмотренная для тружеников тыла, ветеранов труда, ветеранов военной службы, почетных доноров, реабилитированных и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, социальная поддержка в виде бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) также оказывается по месту жительства.

Закон Республики Адыгея от 30 декабря 2004 года № 278 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Республики Адыгея» устанавливает следующие категории жителей Республики Адыгея, имеющих право на предоставление мер социальной поддержки:

1) ветераны труда и лица, приравненные к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года (далее - ветераны труда);

2) лица, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны;

3) реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий.

Пунктом 2 части 2 статьи 2 этого закона предусматривает, что ветеранам труда после установления (назначения) им пенсии в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" в том числе предоставляется «при достижении возраста, дающего право на пенсию по старости, бесплатные изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения по месту жительства».

Бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения по месту жительства предусмотрено указанным законом также для лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая периоды работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны (ч. 3 ст. 3), лица, которые реабилитированы в соответствии с Законом Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" (ч. 3 ст. 4).

Статьей 5 рассматриваемого Закона предусмотрено, что ветераны труда и лица, приравненные к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, имеющие право на меры социальной поддержки в соответствии со статьей 2 этого Закона, лица, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий имеют право на ежемесячную денежную выплату. В соответствии с ч. 5 этой статьи «ежемесячная денежная выплата устанавливается и выплачивается органами социальной защиты населения по месту жительства».

Анализируя этот закон, следует также обратить внимание следующее обстоятельство. Поскольку в соответствии с правилами ст. 266 ГПК РФ «заявление об установлении факта, имеющего юридическое значение, подается в суд по месту жительства заявителя, за исключением заявления об установлении факта владения и пользования недвижимым имуществом, которое подается в суд по месту нахождения недвижимого имущества», проживающие в Адыгее бездомные представители указанных в ст. 1 Закона Республики Адыгея от 30 декабря 2004 года № 278 категорий граждан, лишены возможности доказать, что они являются жителями республики.

В связи с этим, проживающие в Адыгее бездомные ветераны труда, после установления (назначения) им пенсии не могут осуществлять предусмотренное пунктом 1 части 2 ст. 2 рассматриваемого закона «пользование поликлиниками, финансирование которых осуществляется за счет бюджетов соответствующих уровней или средств обязательного медицинского страхования, к которым указанные лица были прикреплены в период работы, бесплатное оказание медицинской помощи в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения», бездомные граждане, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая периоды работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, - пользоваться преимуществом при приеме в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания, установленном ч. 5 ст. 3, а бездомные, которые реабилитированы в соответствии с Законом Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", - пользоваться правом на внеочередной прием в дома-интернаты для престарелых и инвалидов и первоочередное получение путевок для санаторно-курортного лечения, предусмотренное пунктами 4 и 5 части 1 ст. 4 рассматриваемого закона.

В связи с этим бездомные, которые реабилитированы в соответствии с Законом Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" или признанны пострадавшими от политических репрессий не могут также реализовать «право на первоочередное получение жилья, а проживающие в сельской местности - на получение субсидии и первоочередное обеспечение строительными материалами для строительства жилья», предусмотренное частью 2 ст. 4 рассматриваемого закона.

Закон Нижегородской области от 24 ноября 2004 года № 131-З «О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий» предусматривает, что Меры социальной поддержки, установленные этим Законом для лиц, подвергшихся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированных, и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, распространяются на принадлежащих к этим категориям граждан, имеющих инвалидность или являющихся пенсионерами, зарегистрированных в установленном порядке по месту жительства на территории Нижегородской области.

В результате этого не имеющие места жительства граждане из числа лиц, подвергшихся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированных, не могут реализовать предусмотренное частью 2 ст. 2 Закона право на получение ежемесячной денежной выплаты, обеспечение путевками на санаторно-курортное лечение и отдых в санаторно-реабилитационные учреждения, подведомственные департаменту социальной защиты населения, труда и занятости Нижегородской области, в порядке и на условиях, определяемых Правительством Нижегородской области, внеочередное оказание медицинской помощи и восстановительное лечение в соответствии с Программой государственных гарантий оказания населению Нижегородской области бесплатной медицинской помощи, утверждаемой Правительством Нижегородской области на текущий год, первоочередное получение, в случае признания нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов в порядке, предусмотренном законодательными или иными нормативными правовыми актами Нижегородской области, внеочередной прием в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, ежегодную денежную выплату к Дню памяти жертв политических репрессий, и ежегодную единовременную выплату на оздоровление, а бездомные граждане из числа лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, - право на получение ежемесячной денежной выплаты, обеспечение путевками на санаторно-курортное лечение и отдых в санаторно-реабилитационные учреждения, подведомственные департаменту социальной защиты населения, труда и занятости Нижегородской области, в порядке и на условиях, определяемых Правительством Нижегородской области, внеочередное оказание медицинской помощи и восстановительное лечение в соответствии с Программой государственных гарантий оказания населению Нижегородской области бесплатной медицинской помощи, утверждаемой Правительством Нижегородской области на текущий год, и ежегодную единовременную выплату на оздоровление.

Закон Липецкой области от 29 марта 2005 года N 179-ОЗ «О государственной социальной помощи» предусматривает, что малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане, реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, являющиеся гражданами Российской Федерации и проживающие на территории области, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в области, имеют право на государственную социальную помощь в виде социального пособия (ст. 1). Частью 1 ст. 4 указанного Закона предусмотрено, что «назначение и выплата социального пособия малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, производятся органом социальной защиты населения по месту жительства».

В соответствии с п. 2.1. Положения о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии бывшим военнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы и органов федеральной службы безопасности, получившим инвалидность вследствие военной травмы в период военной службы, службы в органах внутренних дел, службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайного положения, в ходе вооруженных конфликтов, контртеррористических операций на территории Российской Федерации, территориях республик бывшего СССР, ведения боевых действий на территории Афганистана, утвержденного постановлением Правительства Кировской области от 20 мая 2003 г. N 43/133, назначение ежемесячной доплаты к пенсии производится территориальными органами социальной защиты населения в муниципальных образованиях по месту жительства заявителя.

В соответствии с п. 2.1. Порядка назначения и предоставления ежемесячной субсидии на частичную компенсацию расходов на питание и лекарственное обеспечение беременных женщин, проживающих в Костромской области, утвержденного постановлением Администрации Костромской области от 04.12.2006 N 100-а "О мерах социальной поддержки по оплате расходов на питание и лекарственное обеспечение беременных женщин в 2007 году", для получения ежемесячной субсидии на частичную компенсацию расходов на питание и лекарственное обеспечение беременным женщинам, вставшим на диспансерный учет в женских консультациях (кабинетах) муниципальных, государственных лечебно-профилактических учреждениях, проживающим в Костромской области и имеющим среднедушевой доход, не превышающий величину прожиточного минимума, установленного в Костромской области, необходимо обращаться в территориальные органы социальной защиты населения по месту жительства.

Таким образом, и порядком постановки на диспансерный учет в женских консультациях (по месту жительства с предъявлением полиса ОМС), и порядком обращения за ежемесячной субсидией на частичную компенсацию расходов на питание и лекарственное обеспечение беременные бездомные женщины лишены возможности получения указанной субсидии. Как недостаточное и несбалансированное питание и отсутствие необходимых лекарств сказывается на здоровье беременной женщины и, как следствие, на здоровье будущего ребенка, общеизвестно.

Не лучше обстоит дело и на муниципальном уровне.

Решением Бабаевского районного Собрания Представителей от от 20 декабря 2004 г. N 8 «О социальной поддержке отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках», принятым в соответствии с Законом Вологодской области от 01.06.2005 N 1285-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан», право на ежемесячную денежную выплату в размере 400 рублей имеют следующие категории граждан, проживающие и работающие в сельской местности:

1. работники муниципальных учреждений здравоохранения, социального обслуживания населения, культуры и искусства;

2. медицинские работники муниципальных учреждений здравоохранения, медицинские работники, работающие в муниципальных образовательных учреждениях, учреждениях социального обслуживания населения;

3. специалисты в области культуры и искусства, работающие в муниципальных учреждениях образования, здравоохранения, социального обслуживания населения;

4. социальные работники и специалисты по социальной работе муниципальных учреждений социального обслуживания населения;

5. пенсионеры из числа лиц, указанных в пунктах 1 - 4, проработавшие в учреждениях образования здравоохранения, социального обслуживания населения, культуры и искусства в сельской местности не менее 10 лет, при условии, что на момент выхода на пенсию (после 1 января 2005 года) они имели право на ежемесячную денежную выплату, установленную Законом Вологодской области "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)" N 1059-ОЗ от 22.10.2004 (с изменениями и дополнениями).

В соответствии с частью первой ст. 3 рассматриваемого решения «социальная поддержка предоставляется гражданам, имеющим регистрацию по месту жительства на территории Бабаевского муниципального района Вологодской области». В результате этого граждане из перечисленных выше категорий, в случае утраты жилья и, соответственно, регистрации по месту жительства, не могут получать указанную ежемесячную денежную выплату.

Утвержденный Постановлением Главы Сокольского муниципального района от 29 марта 2006 г. N 299 Порядок распределения и использования средств, выделяемых из бюджета района на оказание адресной социальной помощи, в соответствии с которым адресная социальная помощь в виде единовременной материальной помощи (денежные выплаты) предоставляется гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, предусматривает, что «адресная социальная помощь может быть назначена гражданам при условии наличия у них регистрации на территории Сокольского муниципального района, произведенной в установленном порядке».

Приведенные выше примеры слепой дискриминации наглядно показывают, что современное российское законодательство не создает для бездомных равных с имеющими место жительства гражданами условий доступа к социальной помощи.

Объективности ради, следует отметить, что иногда дискриминация бездомных получает должную правовую оценку органов прокуратуры и суда.

Так Волгоградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании 17 июля 2007 года гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Волгоградской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части Закона Волгоградской области N 1016-ОД от 3 марта 2005 года "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области" установил, что «согласно части 1 статьи 1 оспариваемого Закона Волгоградской области право на социальную поддержку в соответствии с настоящим Законом имеют граждане Российской Федерации, зарегистрированные по месту жительства или по месту пребывания на срок более шести месяцев на территории Волгоградской области.

Вместе с тем в соответствии с ч. 1 ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" устанавливает, что место жительства - это жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 2).

Ни один из нормативных правовых актов федерального уровня не связывает наличие регистрации гражданина на территории субъекта Российской Федерации с правом на получение социальной помощи государства.

Учитывая вышеприведенные положения, суд приходит к выводу, что регистрация не входит в понятие "место жительства" и является лишь одним из обстоятельств, отражающих факт нахождения гражданина по месту жительства или пребывания. Отсутствие регистрации не исключает возможность установления места жительства гражданина на основе других данных, не обязательно исходящих от органов регистрационного учета.

Согласно ч. 2 ст. 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием легализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации.

Указанный вывод соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, подтвержденной в Постановлениях от 25.04.1995 N 3-П, от 04.04.1996 N 9-П, от 15.01.1998 N 2-П, согласно которой регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства, и не может служить основанием ограничения их прав и свобод.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что Волгоградская областная Дума в нарушение вышеприведенных норм законов в части 1 статьи 1 оспариваемого Закона признала наличие регистрации по месту жительства или месту пребывания в качестве обязательного условия реализации гражданами права на социальную поддержку».

С учетом изложенного, руководствуясь ст. ст. 191 - 194, 251 - 253 ГПК РФ, суд решил признать недействуей и не подлежащей применению с момента вступления решения суда в законную силу часть 1 статьи 1 Закона Волгоградской области N 1016-ОД от 3 марта 2005 года "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области" в части слов "зарегистрированные по месту жительства или по месту пребывания на срок более шести месяцев на территории Волгоградской области".

26 июля 2007 года по заявлениям исполняющего обязанности прокурора Волгоградской области тем же судом и по тем же основаниям были признаны недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу абзац 1 статьи 2 Закона Волгоградской области N 1228-ОД от 17 мая 2006 года "О социальном пособии студенческим семьям, имеющим детей, и отдельным категориям студентов" в части слов "зарегистрированным по месту жительства или пребывания в Волгоградской области" и статью 5 Закона Волгоградской области N 1418-ОД от 21 февраля 2007 года "О государственной социальной помощи населению в Волгоградской области" в части слов "зарегистрированные по месту жительства и (или) месту пребывания на территории Волгоградской области".

К сожалению, такая практика прокурорского реагирования не имеет широкого распространения в субъектах Российской Федерации и практически отсутствует на федеральном уровне.

социальный помощь обслуживание бездомный

Раздел 2. Социальная помощь бездомным

Увеличение масштабов и углубление бездомности привело к тому, что она, как общественная проблема, не может игнорироваться ни обществом, ни властью. В такой ситуации власть предпринимает попытки если не решать эту проблему, то как-то смягчать ее, или, во всяком случае, продемонстрировать обществу свои усилия в этом направлении. Одним из способов реагирования власти на проблему является издание законов и иных нормативных актов.

В современном российском законодательстве, регулирующем правоотношения в сфере социальной защиты и социальной помощи, существует ряд норм, предусматривающих оказание бездомным различных видов социальной помощи, а также норм, направленных на профилактику перехода граждан из некоторых групп риска в категорию бездомных граждан.

Из норм профилактической направленности можно выделить нормы Уголовно-исполнительного кодекса РФ, в частности, правила части 3 ст. 173, предусматривающие, что «при отсутствии паспорта, трудовой книжки и пенсионного удостоверения в личном деле осужденного, а также в случае, если срок действия паспорта истек, администрация исправительного учреждения заблаговременно принимает меры по их получению», правила части 1 ст. 180, предусматривающие, что «не позднее чем за два месяца до истечения срока ареста либо за шесть месяцев до истечения срока ограничения свободы или лишения свободы, а в отношении осужденных к лишению свободы на срок до шести месяцев - после вступления приговора в законную силу администрация учреждения, исполняющего наказание, уведомляет органы местного самоуправления и федеральную службу занятости по избранному осужденным месту жительства о его предстоящем освобождении, наличии у него жилья, его трудоспособности и имеющихся специальностях», части 3 ст. 180, предусматривающие, что «осужденные, являющиеся инвалидами первой или второй группы, а также осужденные мужчины старше 60 лет и осужденные женщины старше 55 лет по их просьбе и представлению администрации учреждения, исполняющего наказание, направляются органами социальной защиты в дома инвалидов и престарелых», статьи 181, предусматривающей оказание помощи осужденным, освобождаемым от отбывания наказания, статьи 182, предусматривающей, что «Осужденные, освобождаемые от ограничения свободы, ареста или лишения свободы, имеют право на трудовое и бытовое устройство и получение других видов социальной помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами».

Практика, к сожалению, показывает, что случаи, когда граждане, освобожденные от отбывания наказания не могут нормально «включиться» в общество и становятся бездомными не редкость. Причин этого множество: не все осужденные при освобождении получают документы, предусмотренные ст. 173 УИК РФ, в том числе паспорта; уведомление «органов местного самоуправления и федеральной службы занятости по избранному осужденным месту жительства о его предстоящем освобождении», предусмотренное частью 1 ст. 180 УИК РФ, не налагает указанные органы никаких обязанностей по подготовке к приему, размещению и ресоциализации освобожденного гражданина, не имеющего места жительства; предусмотренное ст. 182 УИК РФ право освобожденных от наказания граждан «на трудовое и бытовое устройство и получение других видов социальной помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами», при отсутствии у такого гражданина места жительства, как правило, оказывается Nudum jus («голым правом»), т.е. правом, которое практически невозможно реализовать, которое ничем не обеспечено (особенно в части такой формы «бытового устройства», как предоставление жилья).

Говоря о мерах социальной поддержки бездомных, следует отметить, что подход российских властей в этом вопросе оказался однобоким. Основным направлением, в котором движется нормотворческая и правоприменительная практика является развитие сети специальных учреждений, предназначенных для социального обслуживания указанной категории граждан. При этом вопросы снижения социальной исключенности бездомных и содействия им в интеграции в общество практически не решаются.

В результате такого перекоса социальная исключенность бездомных получает институциональное развитие и закрепление, со всеми вытекающими из этого последствиями.

Нормотворцы, как правило, рассматривают бездомных как некую достаточно однородную массу, состоящую из асоциальных, алкоголизированных, эпидемиологически неблагополучных и склонных к криминальным проявлениям личностей, ассоциирующихся в общественном сознании со словом «бомж». Неадекватность такой картины бездомного мира приводит к тому, что предпринимаемые властями меры оказываются неэффективны. Это в свою очередь порождает у разработчиков этих мер фрустрацию, выражающуюся в перекладывании ответственности за неэффективность разработанных ими мер на самих бездомных. Следствием такой фрустрации является возникновение идей возвращения к практике наказания за «бродяжничество» и применения к «бродягам» принудительных мер, которые в прошлом уже доказали свою несостоятельность.

Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" в определении понятия «трудная жизненная ситуация» (п. 4 ст. 3) среди прочего упоминает и «отсутствие определенного места жительства». Статьей 11 этого закона среди прочих категорий населения, которым предоставляется временный приют в специализированном учреждении социального обслуживания указаны и «граждане без определенного места жительства и определенных занятий».

Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. N 1105 были предусмотрены меры «по развитию сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий". Этим постановлением в частности было предусмотрено, что «решения о создании учреждений для лиц без определенного места жительства и занятий (домов ночного пребывания, социальных приютов, социальных гостиниц, центров и других) принимаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно с учетом потребностей соответствующих субъектов Российской Федерации» (п. 2 Постановления), и дано поручение «Федеральному фонду обязательного медицинского страхования Российской Федерации по согласованию с Министерством социальной защиты населения Российской Федерации внести предложения о введении порядка выдачи временных страховых медицинских полисов лицам, оказавшимся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий» (п. 4).

О том, как это постановление было реализовано, говорит и степень развитости сети соответствующих учреждений, и, мягко скажем, слабая изученность вопроса о существующей потребности в таких учреждениях, и отсутствие по сию пору «порядка выдачи временных страховых медицинских полисов лицам, оказавшимся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий».

Одной из причин отсутствия у региональных властей особого энтузиазма в деле развития «сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий» было то, что частью второй п. 2 рассматриваемого постановления, расходы, связанные с созданием и содержанием указанных учреждений, были возложены на бюджеты субъектов Российской Федерации. В условиях бюджетного дефицита и наличия многочисленных и значительно более влиятельных, чем бездомные, групп перераспределения (ветераны, инвалиды, дети и др.) и с учетом конфликтных ситуаций, которые возникают в связи с принятием решения о создании социальных учреждений для бездомных с «оседлым» населением близлежащей территории, отсутствие у региональных властей энтузиазма в этом вопросе вполне объяснимо.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 г. N 1105 "О мерах по развитию сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий" 8 июня 1996 г. Правительством РФ было принято постановление N 670 "Об утверждении Примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий".

Это Примерное положение (с изменениями от 6 июля 1999 г.) «регулирует деятельность учреждений социальной помощи (домов ночного пребывания, социальных приютов, социальных гостиниц, центров социальной адаптации и других), создаваемых в системе органов социальной защиты населения для оказания социальной помощи лицам без определенного места жительства и занятий» (п. 1). В соответствии с этим положением «основными задачами учреждения являются: предоставление временного места пребывания или ночлега лицам, оказавшимся без определенного места жительства и занятий, в первую очередь лицам пожилого возраста и инвалидам; оказание содействия в осуществлении мероприятий по социальной адаптации лиц, утративших социально полезные связи (в первую очередь лиц, освобождаемых из мест лишения свободы), к условиям жизни в обществе» (п. 2).

Пунктами 6 и 9 указанного Примерного положения создание учреждений, их реорганизация и ликвидация, а также установление срока пребывания в учреждении (для каждого типа учреждения) были отнесены к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, а пунктом 7 расходы, связанные с созданием и содержанием учреждений, были возложены на бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации.

Пунктом 8 Примерного положения были предусмотрены функции учреждения:

предоставление для временного пребывания или ночлега отдельного койко-места с комплектом постельных принадлежностей и предметами личной гигиены (мыло, полотенце);

обеспечение талонами на одноразовое (в сутки) бесплатное питание на срок, определяемый для каждого типа учреждения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

оказание первой доврачебной помощи и проведение санитарной обработки;

направление нуждающихся на лечение в учреждения здравоохранения;

содействие в обеспечении нуждающихся протезами, слуховыми аппаратами, очками, протезно-ортопедическими изделиями;

содействие в социальной адаптации к условиям жизни в обществе;

оформление в случае необходимости в дома-интернаты;

оказание содействия в назначении, перерасчете и выплате пенсий (в центре социальной адаптации);

содействие в трудовом устройстве, в том числе на рабочие места в самом учреждении или создаваемых при нем подразделениях;

содействие в оформлении документов, удостоверяющих личность;

...