Система федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра конституционного, административного и международного права

СИСТЕМА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(Курсовая работа)

Новосибирск 2010

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ПОНЯТИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Определение понятия орган исполнительной власти

1.2 Признаки органа исполнительной власти

2. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2.1 Развитие системы федеральных органов исполнительной власти

2.2 Виды федеральных органов исполнительной власти

2.2.1 Федеральное министерство

2.2.2 Федеральное агентство

2.2.3 Федеральная служба

2.3 Взаимодействие Президента РФ с федеральными органами исполнительной власти

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Система органов исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Система органов исполнительной власти в РФ образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал государственном управлении.

Система федеральных органов исполнительной власти, призванная осуществлять соответствующие функции государственной власти на территории Российской Федерации, представляет собой организованную на основе единых принципов, общих задач и целей совокупность государственных органов, наделенных государственно-властными полномочиями по осуществлению государственного управления.

Правовыми основами организации этой системы являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ.

Целью исследования является проведение системного анализа теоретических и практических аспектов системы федеральных органов исполнительной власти, выработка выводов и предложений, направленных на дальнейшее совершенствование законодательства в области системы федеральных органов исполнительной власти.

Для достижения цели курсовой работы были поставлены следующие задачи:

1. Определение понятия, признаков и видов федеральных органов исполнительной власти.

2. Анализ развития системы федеральных органов исполнительной власти.

3. Анализ взаимодействия Президентской и исполнительной власти в РФ.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Предмет исследования - нормативно-правовое регулирование данных отношений.

Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, действующие в сфере административного права, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.

Методы исследования общенаучный диалектический метод познания (метод диалектического материализма), а также связанные с ним специальные методы, активно применяемые в юридической науке: анализ и синтез, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный и другие методы.

Курсовая работа состоит из двух глав, заключения и списка литературы.

1. ПОНЯТИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Определение понятия орган исполнительной власти

Конституция РФ 1993 г. вместо термина "государственное управление" ввела в оборот понятие "исполнительная власть". И теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление, как о самой исполнительной власти, так и о реализующих её органах. Так, ст.77 Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти.

Прежде всего, исполнительная власть рассматривается как политико-правовая категория: исполнительная власть в России является самостоятельной ветвью единой государственной власти наряду с законодательной и судебной ветвями. Но эта самостоятельность появляется лишь в функционально-компетенционном смысле. Ее отличительной чертой является то, что она реализуется в общегосударственном масштабе в качестве специфической государственной функции правоприменительного характера. Определяющим является то, что исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение, то есть она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных властными полномочиями. Исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти, в практической деятельности которых она получает свое выражение.

Особенность органов исполнительной власти заключается в том, что они выполняют исключительно государственно-властные полномочия в системе разделения властей и находятся в непосредственном контакте и постоянном взаимодействии с двумя другими ветвями государственной власти - законодательной и судебной. Важно отметить, что Конституция Российской Федерации, выделив исполнительную власть как самостоятельную ветвь, возложила ее осуществление на специальную систему органов, возглавляемую Правительством Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти - самостоятельный структурный элемент как целостной системы органов исполнительной власти (статья 78 Конституции Российской Федерации), так и системы федеральных органов исполнительной власти, призванных осуществлять и реализовывать свою компетенцию по предметам ведения Российской Федерации. Принципы организации и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти обусловлены государственным строем России как демократического правового государства, задачами социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Принципы деятельности органов исполнительной власти обусловлены нормами Конституции Российской Федерации и могут быть охарактеризованы следующим образом: обеспечение верховенства Конституции России и федеральных законов; приоритет прав и свобод человека, поскольку они составляют смысл и содержание деятельности органов исполнительной власти; федерализм, обусловливающий систему органов исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации и, таким образом, наличие в этой системе двух подсистем; единство системы органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; ответственность органов исполнительной власти перед народом как носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации; строгое следование требованиям Конституции Российской Федерации и основанных на ней законодательным актам.

Согласно части 1 статьи 110 Конституции России исполнительную власть в нашей стране осуществляет Правительство Российской Федерации. Его компетенция, порядок формирования, состав определяются Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами, а также нормативными указами Президента. В настоящее время Правительство состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Конституция России 1993 года значительно повысила статус Правительства, закрепив его самостоятельность от органов законодательной власти. С юридической точки зрения Правительство необходимо для руководства всей системой органов исполнительной власти, обеспечения их совместной деятельности. Именно на него Конституцией возложена ответственность за осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного хозяйства, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации (статья 71), а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов (статья 72).

Говоря о Правительстве как об органе исполнительной власти, необходимо выделить две основные его функции: во-первых, организацию исполнения законов, принятых Федеральным Собранием, во-вторых, организацию контроля над исполнением законов и указов Президента органами исполнительной власти сверху донизу. Здесь налицо взаимодействие Президента и Правительства.

Вопрос о конституционном содержании понятия «структура федеральных органов исполнительной власти» был предметом толкования Конституционного Суда Российской Федерации по запросу Государственной Думы. Последняя считала, что система всех федеральных органов исполнительной власти, их совокупность, порядок образования и деятельности должны определяться федеральным законом. А понятие «структура» интерпретировалось Государственной Думой как внутренняя организация каждого органа исполнительной власти. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 года № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт 2), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» сформирована следующая правовая позиция: а) в систему федеральных органов исполнительной власти входит Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя, его заместителей и федеральных министров, а также другие федеральные органы исполнительной власти, система которых законодательно не урегулирована; б) по вопросам, не урегулированным законодательством, Президент Российской Федерации издает указы, которые не должны противоречить Конституции России; в) структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной властиhttp://www.lawrf.ru/content/306-polnomochija-prezidenta-rossijskoj-federacii-v-sfere.html - _ftn121.

Так, система органов исполнительной власти - это виды органов исполнительной власти, а структура - конкретный их перечень. Указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что в системе исполнительных органов Российской Федерации имеются следующие виды органов, различающихся по назначению, задачам, принципам и сферам деятельности, другим признакам: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. В Указе определяются особенности каждого из этих видов органов. Федеральные органы исполнительной власти создаются только с такими наименованиями и статусом, которые предусмотрены этим Указом. Президент определяет не только систему, но и структуру федеральных органов исполнительной власти, то есть устанавливает конкретный их перечень. Эта структура утверждается каждым новым Президентом Российской Федерации при решении вопроса о формировании Правительства. В указе о структуре федеральных органов исполнительной власти определяются те изменения, которые вносятся в структуру этих органов, то есть устанавливается, какие органы упраздняются, каким органам передаются их полномочия, какие наименования придаются органам, каково число заместителей Председателя Правительства, сроки преобразований в структуре федеральных органов государственной власти, решаются и другие вопросы организации деятельности Правительства. Одновременно с этим Указом структура федеральных органов исполнительной власти публикуется в «чистом виде» (как приложение к Указу) и содержит конкретный перечень действующих государственных органов исполнительной власти.

В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» структура федеральных органов исполнительной власти состоит из трех уровней: 1) федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 2) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 3) федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

1.2 Признаки органа исполнительной власти

Определяя основные и наиболее существенные признаки органа исполнительной власти, характеризующие его административную правосубъектность, необходимо подчеркнуть следующее:

1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти обусловлена конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов -- следствие нормативного закрепления принципа разделения властей.

2. Органы исполнительной власти -- это внешняя форма выражения исполнительной власти. Они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.

3. Работа органов исполнительной власти строится в соответствии с такими принципами их деятельности, как:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

4.Главная задача органа исполнительной власти - правоисполнительная деятельность т.е. исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнение всеми субъектами права.

5. Деятельность органов исполнительной власти по своему содержанию имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер; в результате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции.

6. Существует организационная структура органа исполнительной власти, т.е. наличие в нем государственных должностей функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлении, главных управлений и т.д.), способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т.д.). Совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.

7. Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти; обладают компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах; приказах и т.д.). В компетенцию, как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределах своей компетенции органы издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят:

а) исполнительно-распорядительная деятельность;

б) контрольно-надзорные функции;

в) действия юридического характера и принятие решений, взывающих важные правовые последствия;

г) нормотворческая деятельность;

д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.

8. Орган исполнительной власти постоянно и непрерывно действует на определенной территории РФ.

9. Органы исполнительной власти наделены правом нормотворческой деятельности, т. е. правом издания актов управления (административных актов). Для решения поставленных задач осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законах и специальных нормативных правовых актах определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, оспаривания правовых актов управления. Правовые акты органов исполнительной власти -- это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой -- результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления споров и административных дел.

10. Определен нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

11. Каждый орган исполнительной власти имеет свое наименование.

12. Федеральными законами и законами субъектов РФ предусмотрена ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц.

13. Орган исполнительной власти-- юридическое лицо -- имеет гербовую печать, может вступать в гражданско-правовые отношения.

14. Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

2. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2.1 Развитие системы федеральных органов исполнительной власти

До начала административной реформы в системе федеральных органов исполнительной власти, в правовом положении данных органов имелось как общее, так и специфическое, характерное для их видов либо конкретных органов. Многие принципиальные вопросы реформой решены иначе, а часть из прошлого в порядке концептуального правопреемства воспринята и воплощена в обновленную организационно-правовую систему исполнительной власти.

Среди наиболее важных общих черт правового положения федеральных органов исполнительной власти, которое они имели до реформы, выделяются следующие:

а) эти органы представляли собой в организационно-правовом отношении самостоятельные, обособленные звенья, неподведомственные другим федеральным органам исполнительной власти. В этом смысле по своему правовому положению они были федеральными органами исполнительной власти одного и того же правового уровня. Различие между ними проявлялось лишь в зависимости от того, осуществлялось или непосредственное руководство ими Президентом РФ или Правительством РФ. Только в последние годы имели место случаи, когда вопреки ФКЗ о Правительстве РФ отдельные федеральные органы исполнительной власти были соподчинены федеральным министерствам (Государственный комитет РФ по финансовому мониторингу - Минфину России; Госкомоборонзаказ действовал при Минобороны России);

б) на Правительство РФ были возложены координация и контроль подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти. Отдельные их блоки непосредственно курировали заместители Председателя Правительства РФ;

в) в своей деятельности они руководствовались Конституцией РФ, федеральными законами, правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Правовые акты других федеральных органов исполнительной власти были для них обязательными постольку, поскольку они имели межведомственный характер и принимались по определенным вопросам, подведомственным соответствующим органам;

г) они ведали комплексом или отдельными функциями, которые формировались по отраслевому принципу либо специализированным видам (направлениям) деятельности;

д) в их руках одновременно концентрировались функции по нормативно-правовому регулированию, правоприменительной деятельности, контролю и надзору в объеме, соответствующем содержанию деятельности данного органа, характеру его компетенции

е) совпадали основные правовые формы их деятельности. Ими являлись приказы, инструкции, распоряжения. Некоторым органам было предоставлено право принимать постановления, правила и др. Но различия в формах вовсе не выражали их особой разновидности.

Наряду с общими, правовой статус федеральных органов исполнительной власти включал специфические черты. Формально они были закреплены применительно к их организационно-правовым формам в Указе Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти».

Различия имелись в характере их деятельности:

а) министерство РФ являлось федеральным органом исполнительной власти, призванным осуществлять различные по своему характеру виды деятельности; проводить государственную политику в установленной сфере; осуществлять управление в соответствующей области; координировать здесь деятельность иных федеральных органов исполнительной власти, но только в случаях, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Юридические особенности функций и полномочий федеральных министерств определялись, во-первых, прежде всего тем, было ли министерство органом отраслевого или межотраслевого управления либо выполняющим специальные задачи, во-вторых, спецификой порученных ему сфер, отраслей или задач. Министерства межотраслевой компетенции осуществляли преимущественно функции координации и регулирования, а также решали конкретные вопросы в порядке реализации данных функции. Некоторые из них осуществляли также функции в отношении подведомственных им отраслей, например, Министерство экономики и торговли. Отдельные министерства ведали комплексом отраслей, выполняли при этом по отношению к ним общие функции в сочетании с отраслевыми, например, Министерство транспорта. Министерства РФ, созданные для выполнения специальных задач, осуществляли соответствующие им специализированные функции, не имевшие отраслевого или межотраслевого профиля, например, Министерство налогов и сборов.

Министерства отраслевой компетенции осуществляли разноплановые функции, «привязанные» к функционированию и развитию соответствующей отрасли. Они участвовали в формировании государственной политики, а также обеспечивали ее проведение в отрасли; разрабатывали и реализовывали федеральные целевые и отраслевые программы по развитию отрасли; выступали государственными заказчиками продукции, используемой в отрасли, и т. д.

Вместе с тем каждое отраслевое министерство выполняло разнообразные задачи и функции соответствующего отраслевого профиля;

б) государственный комитет РФ, федеральная комиссия являлись федеральными органами исполнительной власти, осуществлявшими на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Например, к государственным комитетам, осуществляющим межотраслевую координацию, относился Госстрой России; функциональное регулирование - Госкомстат России. Госкомитеты могли быть отраслевыми, например, Государственный комитет РФ по рыболовству, а также предназначенными для выполнения специальных задач, например, Госнаркоконтроль России, Госкомоборонзаказ России;

в) федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России были федеральными органами исполнительной власти, призванными осуществлять специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах.

Как признано в научной литературе, указы Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти», принятые 10 января 1994 года и 17 августа 1999 года (с изменениями от 10 января 2000 года), не смогли в полной мере устранить неясность конституционных формулировок и пробелы федерального законодательства относительно самого понятия единой системы органов исполнительной власти в России и механизма взаимодействия федеральных исполнительных органов с аналогичными органами в субъектах Федерации. Вплоть до 9 марта 2004 года, когда появился президентский указ «О системе и структуре федеральных органов государственной власти», отсутствовал какой-либо законодательный акт, конкретизирующий соответствующие положения Конституции РФ, в частности п. «г.» ст. 71.

В сравнение с ныне существующей системой и структурой федеральных органов исполнительной власти можно отметить, что согласно ранее действовавшему Указу Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти»http://www.lawrf.ru/content/306-polnomochija-prezidenta-rossijskoj-federacii-v-sfere.html - _ftn124, в систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входили министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации.

Министерство Российской Федерации являлось федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в установленной сфере деятельности, а также координирующим в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия России являлись федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России являлись федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения.

Исходя из анализа законодательства, можно сделать вывод, что и министерства, и другие органы исполнительной власти осуществляли как функции управления, так и функции контроля в установленных им сферах ведения. Таким образом, существовала реальная опасность дублирования функций «однопрофильного» министерства и, например, федерального надзора, что не могло не сказаться на эффективности их деятельности. Например, и Министерство по атомной энергии, и Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности в числе своих задач осуществляли разработку норм и правил в области использования атомной энергии.

Таким образом, из системы исключены государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные надзоры и иные федеральные органы исполнительной власти. Видимо, это сделано для унификации органов исполнительной власти. Действительно, рядовому гражданину было достаточно сложно разобраться в том разнообразии органов, которое существовало до настоящего времени. Налицо стремление законодателя упорядочить несколько хаотичную систему федеральных органов исполнительной власти. То же прослеживается и в определении функций каждого из органов, которых насчитывается всего пять.

Во-первых, функции по принятию нормативных правовых актов.

Во-вторых, функции по контролю и надзору. В Указе эти функции определяются и рассматриваются вместе. При раскрытии их содержания упоминается выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, а также регистрация актов, документов, прав, объектов и издание индивидуальных правовых актов. Настоящая позиция является весьма спорной.

Третьей функцией федеральных органов исполнительной власти является правоприменительная функция. Она состоит в издании индивидуальных правовых актов, а также в ведении реестров, регистров и кадастров.

Четвертая - функция по управлению государственным имуществом, которая заключается в осуществлении полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также в управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Является новеллой введение пятой функции, а именно - функции по оказанию государственных услуг. Под государственными услугами в настоящем Указе понимаются услуги, имеющие исключительную общественную значимость и оказываемые на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц. Представляется, что данное определение является не вполне четким и нуждается в дополнении. Исключительность - категория оценочная, означающая особенность, своеобразие, присущее только данному лицу, предмету, явлению, или явление, обладающее преимуществами по отношению к другим. Для того чтобы признать услугу исключительной, очевидно, необходимы какие-то исключительные условия ее оказания. Следовательно, необходимо как можно быстрее законодательно урегулировать этот вопрос.

Все новые федеральные органы исполнительной власти по-разному сочетают эти функции в своей деятельности.

2.2 Виды федеральных органов исполнительной власти

исполнительный власть президент министерство

Федеральные органы исполнительной власти в зависимости от их подведомственности Президенту РФ или Правительству РФ делятся на две основные группы по установленному для каждой из них перечню. Базовыми для их группировки являются федеральные министерства, которые разделены на два вида: имеющие в своем ведении федеральные службы и агентства и не имеющие их. Кроме того, допускается, что федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находится в ведении Правительства РФ. Так, в ведении Правительства РФ сейчас находятся Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по финансовым рынкам. Президенту РФ может быть подведомственно также федеральное агентство.

С группировкой федеральных органов исполнительной власти связаны особенности в руководстве ими и установлении их правового положения.

Правовое положение конкретных федеральных органов исполнительной власти определяется непосредственно положениями о них.

Положения содержат правовые нормы, регламентирующие: а) сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти б) их однотипные правовые основы, то есть систему правовых актов, на основании и во исполнение которых они действуют, в) их однородные правомочия, например, относительно участия в правотворческой деятельности, рассмотрения обращений граждан и организаций и т. п., г) правомочия, обусловленные спецификой задач и функций соответствующих органов, д) основы организации и порядка их деятельности, взаимодействия с другими органами, общественными объединениями и иными организациями.

В зависимости от характера функций и полномочий федеральные органы исполнительной власти могут быть сведены с известным допуском условности в следующие группы:

а) органы, ведающие отраслями либо их однородными комплексами;

б) органы, осуществляющие межотраслевое регулирование и координацию;

в) органы контроля и надзора, осуществляющие в пределах предоставленной им компетенции специализированные функции вневедомственного значения;

г) органы по определенным общегосударственным социально-экономическим и иным проблемам;

д) иные органы, выполняющие специфические по своему характеру функции.

2.2.1 Федеральное министерство

Федеральное министерство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр). Под функциями по принятию нормативно-правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

В установленной министерству сфере деятельности оно не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ. В этих целях федеральный министр вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя внебюджетного государственного фонда; принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов, и др.

Федеральные министерства образованы как федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в соответствующей сфере. В зависимости от содержания этой сферы перечисляются основные объекты, охватываемые данной сферой управления, зачастую включающей вопросы различного отраслевого содержания. Например, сферой деятельности Министерства здравоохранения и социального развития РФ являются вопросы здравоохранения, включая организацию медицинской профилактики, медицинской помощи, фармацевтической деятельности, санитарно-эпидемиологического благополучия и многие другие вопросы, связанные с охраной здоровья граждан; вопросы социального развития, труда, включая уровень жизни и доходы населения, вопросы демографической политики, оплаты труда, пенсионного обеспечения, социального страхования, условий и охраны труда, трудовых отношений, занятости населения, альтернативной гражданской службы, социальной защиты населения и др. Министерство транспорта РФ осуществляет свои функции и полномочия в сфере гражданской авиации, морского, внутреннего водного транспорта, железнодорожного транспорта, автомобильного, городского электрического, промышленного транспорта, дорожного хозяйства.

Федеральные министерства находятся либо в ведении Президента РФ, либо в ведении Правительства. В зависимости от этого положения о министерствах утверждаются либо Президентом (положения о МВД России, Минюсте России, МЧС России, Минобороны России, МИД России), либо Правительством (положения о Минфине России, МПР России, Минпромэнерго России и др.). В каждом положении определяются функции и основные полномочия министерства, вопросы организации его деятельности, в том числе полномочия министра как руководителя, несущего персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.

Особенность системы федеральных органов исполнительной власти состоит в том, что в ведении федерального министерства находятся, как правило, федеральные службы и федеральные агентства, компетенция которых относится к сфере деятельности соответствующего министерства. Например, в ведении Министерства промышленности и энергетики РФ находятся федеральные агентства: по промышленности; по энергетике; по техническому регулированию и метрологии. В ведении Министерства образования и науки РФ находятся федеральные службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; по надзору в сфере образования и науки.

Основными элементами статуса министерств являются полномочия следующего характера:

· нормативное правовое регулирование в пределах установленной компетенции;

· координация и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств;

· взаимодействие с другими федеральными органами исполнительной власти, соответствующими органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями;

· взаимодействие с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в сфере деятельности министерства;

· проведение в установленном порядке конкурсов и заключение государственных контрактов в целях обеспечения нужд министерства и про ведения научно-исследовательских работ;

· обобщение практики применения законодательства в сфере деятельности министерства;

· осуществление функций главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства;

· организация приема граждан и рассмотрения устных и письменных обращений граждан;

· защита сведений, составляющих государственную тайну; организация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников министерства; осуществление обязанностей по ведению архивного дела и др.

Министерству предоставлено право: запрашивать и получать информацию, необходимую для осуществления функций министерства; привлекать научные и иные организации для проработки соответствующих вопросов; создавать координационные и совещательные органы; учреждать печатные СМИ для публикации правовых актов и иных официальных материалов;

устанавливать знаки отличия и награждать ими сотрудников министерства и сотрудников находящихся в его ведении других органов.

Федеральному министру - руководителю министерства предоставлено право утверждать положения о структурных подразделениях министерства (ныне это, как правило, департаменты), решать вопросы о про хождении в министерстве федеральной государственной службы, назначать и освобождать от должности работников министерства, утверждать структуру, штатное расписание министерства в пределах установленных Правительством фонда оплаты труда и численности работников; утверждать ежегодный план работы и прогнозные показатели деятельности подведомственных министерству федеральной службы и федерального агентства, а также отчеты об их исполнении; давать поручения подведомственным федеральным службам и федеральным агентствам и контролировать их исполнение. Министр также вправе обращаться в Правительство по вопросам, отнесенным к компетенции министерства.

В положении о министерстве специально подчеркнуто, что оно не вправе осуществлять функции по контролю и надзору и по управлению государственным имуществом, кроме случаев, установленных указами Президента или постановлениями Правительства РФ.

Отметим, что ныне в положениях о федеральных министерствах, утвержденных постановлениями Правительства РФ, не предусмотрено обязательное образование коллегий как особых совещательных органов, возглавляемых министром. Решение этого вопроса передано на усмотрение министерства. В то же время в положениях о федеральных министерствах, утвержденных указами Президента РФ, предусматривается образование коллегий в составе министра (председателя коллегии) и его заместителей, руководителей подведомственных федеральных органов исполнительной власти (входят в состав коллегии по должности) и утверждаемых Президентом РФ других лиц.

2.2.2 Федеральное агентство

Федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Под правоприменительными функциями понимаются издание индивидуальных правовых актов.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ.

Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Федеральные агентства являются самостоятельной структурной частью системы федеральных органов исполнительной власти. Их основная функции - управление государственным имуществом, оказание государственных услуг (имеется в виду предоставление федеральным агентством непосредственно или через подведомственные федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно либо по регулируемым органам государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной поддержки населения и в других областях, установленных федеральными законами) и осуществление других правоприменительных функций, за исключением функций по надзору и контролю и функций по нормативному правовому регулированию. В отдельных случаях, предусмотренных указами Президента и постановлениями Правительства, федеральным агентствам могут быть предоставлены функции по правовому регулированию, контролю и надзору.

Большинство федеральных агентств находятся в ведении соответствующих федеральных министерств. Их основная функция - осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Агентство организует деятельность подведомственных предприятий и организаций, утверждает экономические показатели деятельности предприятий, распределяет квоты на продукцию для подведомственных организаций (если они требуются); осуществляет государственную регистрацию в конкретной области, выдает свидетельства о государственной регистрации определенных объектов; выдает сертификаты; ведет необходимые реестры, государственные книги, государственные каталоги.

Кроме того, агентство выполняет функции и полномочия, аналогичные функциям и полномочиям министерств и федеральных служб, связанные с организацией деятельности аппарата агентства, прохождением государственной службы, получением бюджетных средств на содержание агентства; выступает заказчиком федеральных целевых программ и т.п.

В непосредственном ведении Правительства РФ находятся Федеральное агентство по атомной энергии и Федеральное космическое агентство. Эти федеральные органы исполнительной власти в отличие от других федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, имеют свою специфику: они уполномочены самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также, как иные федеральные агентства, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в установленной сфере деятельности. Как и другим федеральным агентствам, данным агентствам не предоставлено право осуществлять надзорные и контрольные функции.

Отметим, что в ноябре 2004 г. в непосредственное подчинение Правительству были переданы Федеральное агентство по физической культуре и спорту и Федеральное агентство по туризму (Указ Президента РФ от 18 ноября 2004 г.). Ранее в ведении Минздравсоцразвития России находилось Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму.

2.2.3 Федеральная служба

Федеральная служба (служба) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

* осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

* выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

* регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Однако суть этого статуса остается легально неопределенной. Поскольку речь идет не о коллегиальном органе, а именно о его статусе, то он должен быть юридически обрисован в нормативном правовом акте, устанавливающем право вое положение соответствующей федеральной службы.

Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федеральной службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральные службы - составляют структурную часть системы федеральных органов исполнительной власти. Эти органы исходя из содержания их функций можно разделить на три основные группы.

К первой из них относятся федеральные службы, находящиеся в ведении Президента РФ и осуществляющие специальные функции в области государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и др. Эти же службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

Например, в Положении о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденном Указом Президента РФ от 28 июля 2004 определяется, что ФСКН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту. При этом подчеркивается право ФСКН России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется законодательными актами, а также актами Президента и Правительства РФ. Указано также на право данной Федеральной службы издавать индивидуальные право вые акты, в том числе предписания и заключения.

Таким образом, в такого рода федеральных службах объединяются функции нормативного правового регулирования и функции надзора и контроля.

Вторую группу федеральных служб составляют федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ. Этим федеральным службам (антимонопольной, государственной статистики, по тарифам, по финансовым рынкам, по экологическому, технологическому и атомному надзору, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды) предоставлено право осуществлять нормативное правовое регулирование, причем в положениях об этих службах подчеркивается, что служба вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты по установленному перечню (он не является закрытым). Перечислены также объекты контроля и надзора. Кроме того, указанные федеральные службы вправе составлять заключения по конкретным, перечисленным в положении вопросам, давать предписания, направлять физическим и юридическим лицам, а также органам исполнительной власти и местного самоуправления обязательные для исполнения предписания, касающиеся цен и тарифов. Но и в отношении этих служб сделана оговорка по поводу того, что они не вправе управлять государственным имуществом и оказывать платные услуги.

Третью группу федеральных служб составляют федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении соответствующих федеральных министерств. Например, в ведении Министерства обороны РФ находятся федеральные службы: по Военно-техническому сотрудничеству; по оборонному заказу; по техническому и экспортному контролю; в ведении Министерства культуры РФ - Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия; в ведении Министерства природных ресурсов РФ - Федеральная служба в сфере природопользования; в ведении Министерства сельского хозяйства РФ - Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

...