Управления муниципальной собственностью

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Введение

Глава 1. Теоретические основы управления муниципальной собственностью

1.1 Сущность муниципальной собственности

1.2 Субъекты муниципальной собственности

1.3 Состав (объекты) муниципальной собственности

1.4 Механизм управления муниципальным имуществом

1.5 Нормативно-правовое обеспечение управления муниципальной собственностью

Глава 2. Управление собственностью

2.1 Управление муниципальной собственностью

2.2 Муниципальная политика в отношении муниципальной собственности

2.3 Аренда муниципальной собственности

Глава 3. Совершенствование процесса управления муниципальной собственностью

3.1 Основные подходы к совершенствованию системы управления муниципальной собственностью

3.2 Совершенствование системы управления муниципальной недвижимостью

3.3 Мероприятия по совершенствованию системы управления муниципальным имуществом в МО Гурьевское Венёвского района Тульской области

Заключение

Список используемой литературы



Введение

В качестве обязательного атрибута муниципального образования закон закрепляет собственность. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления. Муниципальная собственность не является разновидностью государственной, но эти две формы сходны по содержанию и целевому назначению. Обе являются публичными формами собственности, т.е. социально - экономическими отношениями, возникающими при удовлетворении публичных интересов населения определенных видов поселений или народа России в целом.

По моему мнению, тема моей курсовой работы достаточна актуальна. Это связано с тем, что на сегодняшний день в нашей стране существуют три вида собственности, а именно государственная, муниципальная и частная. Муниципальная собственность принадлежит муниципалитету. Она неотчуждаема и не может находиться в частной собственности, т.е. не может быть закрепленной за кем-нибудь. Она принадлежит муниципальному образованию.

Данная тема разработана в юридической литературе. В основном все мнения авторов сходятся на одних и тех же позициях определения понятия муниципальной собственности и ее объектов.

«Гражданский кодекс РФ в ст. 215 не дает определения понятия муниципального имущества, а лишь констатирует то, что имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью»1¹ ГК РФ. Сибирское университетское издательство. Новосибирск. 2006..

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» в собственности субъектов РФ и муниципальных образований может находиться только то имущество, которое необходимо для осуществления их публичных полномочий»1¹ ФЗ от 16.09.2003 "ОБ общих принципах организации местного самоуправления в РФ". // Собрание законодательства РФ № 5. От 06.10.2003..

Целью моей работы является изучение основных понятий муниципальной собственности, объектов муниципальной собственности и процесса их управления. Для достижения поставленной цели необходимо ответить на следующие вопросы:

1. Какие существуют виды собственности.

2. Что относится к муниципальной собственности.

3. Кто осуществляет управление за данным видом собственности.

4. Как происходит управление.

Объектом изучения является управление собственностью, а предметом способы и методы управления собственностью.

При написании своей работы, я использовал следующую литературу: Конституция РФ, ГК РФ, ЗК РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», учебник Садиков О.Н. Гражданское право Российской Федерации, Миронов А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. А также такие журналы, как Российская юстиция, Журнал российского права, право и экономика и т.д.



Глава 1. Теоретические основы управления муниципальной собственностью

1.1 Сущность муниципальной собственности

Отношения собственности изначально являлись источником экономической мощи любой политической власти. Определив местное самоуправление как организационно обособленную от государства форму народовластия, государство тем самым автоматически признало необходимость соответствующих экономических отношений и на муниципальном уровне, а потому наделило муниципальные образования правом собственности в отношении определенной категории имущества.

Гражданский кодекс РФ законодательно закрепил это право и установил, что «имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью» (ст. 215, п.1). Содержание права собственности раскрывает ст. 209 ГК РФ, в п.1 которой устанавливается: «Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом».

На основании этого можно сделать вывод, что под муниципальной собственностью подразумевается имущество, в отношении которого муниципальное образование обладает правами владения, пользования и распоряжения.

Владение -- начальная форма собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности.

Пользование -- отношения собственности, означающие применение объекта собственности в соответствии с его назначением и по желанию и усмотрению пользователя.

Распоряжение -- наиболее всеобъемлющий, высший способ реализации отношений собственности, дающий субъекту собственности право и возможность поступать по отношению к объекту по своему усмотрению и использовать его любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации.

Согласно ст. 215, п. 3 Гражданского кодекса РФ имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Основанием возникновения любой собственности является акт присвоения, характеризуемый двумя группами экономических отношений: 1) отношениями людей к предметам природы и продуктам труда, к вещам; 2) отношениями между людьми по поводу материальных благ, вещей. Исходя из этого, собственность может быть охарактеризована не только как имущество (единство материальных и нематериальных активов), в отношении которого экономический субъект обладает правами владения, пользования и распоряжения, но и 1) как отношения между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны и любой субстанцией материального мира (объектом) -- с другой, заключающиеся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом; а также 2) как общественно-производственные отношения людей друг к другу, опосредованные через их отношения к вещам (и прежде всего к средствам производства).

Из этого следует, что собственность, с одной стороны, есть принадлежность тех или иных объектов определенным лицам (т.е. отношение людей к вещам), но, с другой, -- возможность распоряжаться вещами, появляющаяся у одних, всегда сопряжена с ограничением подобной возможности у других. Поэтому, принимая видимость отношения человека к вещи, собственность всегда есть отношение «собственника» к «несобственнику» (т.е. отношение между людьми).

Собственность, таким образом, -- это не сами вещи, и даже не столько отношение людей к вещам, сколько отношения между самими людьми по поводу определения субъектной принадлежности этих вещей.

Данный тезис в полной мере распространяется и на муниципальную собственность, так как последняя представляет собой одну из форм собственности вообще, хотя и обладающую своими особыми, специфическими свойствами.

Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, но с другой -- исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности, участвуют в обеспечении доходов местного бюджета (за счет реализации муниципального имущества, его арендного и т.п. использования), в укреплении социальной инфраструктуры территории (через развитие институтов социальной защиты населения и обеспечения занятости), в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспортной, информационной, бытовых коммуникаций: дороги, газо- и водопроводы, тепловая сеть и т.п.), в стимулировании развития малого и среднего бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры и т.д.

Муниципальная собственность в настоящее время не является разновидностью государственной собственности, она относится к публичной, а не к частной собственности, поскольку ее субъекты -муниципальные образования являются публично-правовыми единицами.

Публичный характер собственности также выражается в составе ее объектов. Как известно, основную часть муниципальной собственности составляют жилищный фонд, предприятия, обслуживающие предприятия, общественный транспорт, учреждения образования, здравоохранения и культуры. Иначе говоря, муниципальная собственность служит интересам населения всего муниципального образования и обеспечивает его жизнедеятельность на местном уровне.

1.2 Субъекты муниципальной собственности

Субъектом права муниципальной собственности, несомненно, является муниципальное образование (ст. 212 ГК РФ), однако реализация данного права в целом не может осуществляться непосредственно населением муниципального образования, хотя подобная потенциальная возможность предусматривается законодательством. Согласно п. 2 статьи 216 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и отдельные лица (по специальному уполномочию). Таким образом, образуется не единый субъект муниципальной собственности, которым по существу является местное сообщество, а множественность субъектов, осуществляющих право собственности от имени муниципального образования.

Законодатель не исключает возможности непосредственного осуществления прав собственника населением муниципального образования, если это предусмотрено законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования. К таким случаям, в частности, можно отнести ситуации, когда полномочия представительного органа осуществляются собранием (сходом) граждан. То есть вопросы распоряжения муниципальной собственностью граждане могут решить непосредственно на собрании (сходе), однако это характерно скорее для особо малых муниципальных образований.

В то же время публичный характер муниципальной собственности определяет необходимость значительного участия граждан муниципального образования в управлении и распоряжении ею. Поскольку представительный орган местного самоуправления является основным органом, определяющим политику муниципального образования, состоящим из непосредственных представителей населения, то он и решает наиболее существенные вопросы в данной сфере. В соответствии со ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2004 г. к исключительной компетенции представительного органа в финансово-экономической области отнесены: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Специальная компетенция других органов местного самоуправления по осуществлению правомочий собственника муниципального имущества определяется уставом муниципального образования. Но, как правило, исполнительно-распорядительные функции в области управления муниципальной собственностью муниципального образования осуществляет другой орган местного самоуправления -- местная администрация, а также созданные ею органы. Более того, данные полномочия могут осуществлять также должностные лица местного самоуправления (например, глава муниципального образования).

Права органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью являются составной частью всего комплекса их правомочий по участию в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования. Вместе с тем статус этих органов применительно к участию в гражданско-правовых отношениях толкуется не всегда однозначно как законодателями, так и правоприменителями.

Наиболее верным представляется подход гражданского законодательства к определению статуса органов местного самоуправления в отношении управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Гражданский кодекс РФ определяет, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -- гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124). Согласно п. 2 ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Данное положение, во-первых, указывает на то, что органы местного самоуправления вступают в гражданские правоотношения не от своего имени (в отличие от граждан и юридических лиц), а от имени муниципального образования, что обусловливается их публичным интересом. Иначе говоря, органы местного самоуправления, осуществляя те или иные полномочия, выступают в интересах всего населения муниципального образования и не имеют собственных (частных) интересов как, например, юридические лица. Во-вторых, органы местного самоуправления не могут произвольно участвовать в тех или иных отношениях: все необходимые для этого полномочия должны быть закреплены в соответствующих нормативных актах муниципального образования (в частности, в Уставе муниципального образования и Положениях о них). Таким образом, гражданская дееспособность муниципального образования распределяется между различными органами местного самоуправления в зависимости от существа выполняемых ими функций (например, комитет по управлению имуществом осуществляет отчуждение муниципальной собственности от имени муниципалитета, тогда как управление образованием -- функции собственника муниципальных образовательных учреждений).

Воспринимая в целом логику ГК РФ, Федеральный закон об общих принципах 2004 г. в то же время не всегда ей следует. Если в ст. 51 говорится о том, что органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом от имени муниципального образования (что соответствует конструкции ГК), то в ст. 41 того же закона, описывающей статус органов местного самоуправления, в качестве лиц, выступающих от имени муниципального образования, названы лишь глава местной администрации и другие должностные лица местного самоуправления. Одновременно с этим в той же статье упоминается об органах местного самоуправления как юридических лицах в статусе муниципальных учреждений. Налицо существование явной коллизии в описании статуса субъектов управления муниципальной собственностью.

ФЗ об общих принципах 2004 г. в ст. 51, 52 дает достаточно широкое толкование гражданских прав органов местного самоуправления. Они от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации, с соблюдением требований ГК РФ.

Анализ этих норм в совокупности со ст. 41 ФЗ 2004 г., наделяющей органы местного самоуправления статусом юридического лица в организационно-правовой форме муниципальных учреждений, позволяет прийти к выводу о том, что муниципальные учреждения вправе совершать все вышеперечисленные функции, то есть они не только являются владельцами муниципальной собственности, но и обладают правами ею распоряжаться, в том числе создают и прекращают деятельность муниципальных предприятий и учреждений, что на самом деле противоречит самой сути муниципальных учреждений как самостоятельных субъектов права, имеющих имущество в оперативном управлении (ст. 296 ГК) и крайне ограниченных в правах распоряжения им (ст. 298 ГК).

В качестве одной из проблем в определении статуса органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальной собственностью следует назвать также споры вокруг применения п. 4 ст. 66 ГК РФ: «... органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками товарищества на вере, если иное не установлено законом».

Помимо органов местного самоуправления представителями муниципального образования в управлении муниципальной собственностью могут выступать государственные органы, юридические лица и граждане (п. 3 статьи 125 ГК РФ). Однако данные случаи должны быть предусмотрены соответствующими нормативными актами, а в отношении указанных субъектов издается специальное поручение органов местного самоуправления. В связи с этим во многих муниципальных образованиях приняты нормативные акты, согласно которым участником создаваемых в интересах муниципальных образований хозяйственных обществ выступают специально созданные для этих целей муниципальные учреждения.

Рассматривая систему органов местного самоуправления, участвующих в управлении муниципальной собственностью, нельзя не отметить - в первую очередь - её двухуровневость. Систему органов управления муниципальной собственностью составляют:

первый уровень: органы МСУ;

второй уровень: так называемые органы муниципального управления - структурные подразделения, осуществляющие оперативное управление муниципальной собственностью, в том числе на территории определённого территориального округа.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления (органы МСУ) - это «выборные и другие органы, наделённые полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти». Здесь же мы обнаруживаем понятие должностного лица местного самоуправления. При этом закон выделяет:

должностное лицо МСУ - «выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно- распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих»;

выборное должностное лицо МСУ - «должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделённое согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения».

Из названных выше должностных лиц нас интересуют, прежде всего, выборные должностные лица МСУ, поскольку они наделены полномочиями на решение вопросов местного значения в то время, как первые призваны обеспечивать деятельность органов МСУ. К тому же, как упоминалось ранее, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 2 ст. 6), владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесены к вопросам местного значения.



1.3 Состав (объекты) муниципальной собственности

Гражданский кодекс не определяет состава муниципальной собственности, указывая лишь на то, что в качестве таковой выступает имущество (в том числе закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями), включающее также средства местного бюджета (статья 215).

Понятие имущества ГК РФ также не раскрывает, определяя его в составе объектов гражданских прав: согласно статье 128 «к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права...».

Гражданский кодекс РФ также указывает на то, что законом устанавливаются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. Отдельного закона, который специально регулировал бы данный вопрос, не принято.

В настоящее время лишь анализ некоторых законодательных актов, посвященных специальному регулированию, позволяет сделать некоторые выводы (и то с оговорками) относительно видов имущества, которые могут находиться только в муниципальной собственности. Например, Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в переходных положениях относит к имуществу, которое может находиться лишь в государственной или муниципальной собственности, имущество, запрещенное к приватизации актами Президента и федеральными законами на момент вступления в силу части первой ГК РФ. Однако это правило действует, если иное не установлено законодательством РФ.

Более подробно вопрос о составе муниципального имущества урегулирован Федеральным законом об общих принципах, который делит имущество муниципального образования на 3 вида в зависимости от целей его использования, а именно (ст. 50):

имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения;

имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации;

имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Кроме того, в зависимости от типа муниципальных образований (поселения, муниципальные районы или городские округа) состав принадлежащего им имущества первого вида, предназначенного для решения вопросов местного значения, может различаться. В состав имущества городских округов могут входить все виды имущества, перечисленные для поселений и муниципальных районов.

Сельские и городские поселения могут иметь следующее имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения:

имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

библиотеки;

имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

обособленные водные объекты на территории поселения;

леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

Состав имущества того же вида, принадлежащего муниципальным районам, имеет некоторые особенности по сравнению с имуществом поселений, учитывающие особенность вопросов местного значения, решаемых районами. Из этого состава, в частности, исключены объекты тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, объекты освещения улиц, дороги в границах населенных пунктов, жилищного фонда социального назначения, пожарного оборудования, имущества, предназначенного для организации досуга, памятников истории и культуры, объектов физической культуры и спорта, благоустройства и озеленения, лесов в границах населенных пунктов. Как видим, нет тех объектов, использование которых обеспечивает решение вопросов местного значения в пределах населенных пунктов.

И наоборот, в состав имущества районов включены такие объекты, как автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов, объекты транспортного обслуживания между поселениями. Кроме того, в состав имущества районов могут входить объекты, предназначенные для решения задач, присущих только этому виду муниципальных образований, имущество предназначенное для осуществления:

экологического контроля,

организации охраны общественного порядка,

обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, среднего общего образования, организации отдыха детей,

оказания скорой и первичной медицинской помощи,

утилизации и переработки бытовых отходов и мусора; архивные фонды, межпоселенческие библиотеки,

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.

Имущество второй из названных выше групп, предназначенное для осуществления отдельных переданных государственных полномочий, может находиться только у муниципальных районов и городских округов, поскольку поселениям такие полномочия не могут передаваться.

И, наконец, имущество третьей группы может принадлежать муниципальным образованиям любого типа и формируется в соответствии с нормативными актами представительного органа муниципального образования.

Таким образом, можно сделать вывод, что структурной основой муниципальной собственности является муниципальное имущество, которое по своей сути может различаться в зависимости от типа муниципальных образований (поселения, муниципальные районы или городские округа) состав принадлежащего им имущества первого вида, предназначенного для решения вопросов местного значения.

1.4 Механизм управления муниципальным имуществом

В настоящее время, рассматривая муниципальную собственность как экономическую категорию, авторы многочисленных статей и ряда крупных монографий все чаще поднимают проблему совершенствования функционально-организационных механизмов управления муниципальным имуществом.

Функциональное содержание системы управления муниципальным имуществом представляет собой перечень задач, которые можно объединить в базовый набор конкретных функций управления.

Распоряжение муниципальным имуществом включает мероприятия по передаче объектов муниципальной собственности в хозяйственное ведение, оперативное управление, безвозмездное пользование, сдачу в аренду, приватизацию. Реализация этих мероприятий происходит посредством заключения арендных договоров, заключения договоров на хозяйственное ведение и оперативное управление, управление муниципальными унитарными предприятиями, приватизацию.

Сдача в аренду муниципальной собственности (земельных участков, нежилых, движимого имущества) нацелена на получение доходов в городскую казну, освоение и развитие объектов социально-культурного назначения. Объектом управления в данном случае является деятельность по заключению арендных договоров.

Мероприятия по сдаче объектов в хозяйственное ведение, оперативное управление или безвозмездное пользование объединены функцией управления муниципальным имуществом и направлены на поддержку муниципальных предприятий, которые имеют важнейшее социально-экономическое и культурное значение для населения города. Прибыльность этих предприятий не является самоцелью для городского управления. Но комитет заинтересован в снижении их убыточности и в хозяйственном развитии.

Содержание договора, несомненно, влияет на эффективность использования муниципальной собственности. Но в настоящее время комитет по управлению имуществом разработал ряд мероприятий экономического характера в рамках управления муниципальными унитарными предприятиями и ценными бумагами:

учет неплатежеспособных предприятий;

участие в проведении мероприятий, направленных на предотвращение несостоятельности предприятий муниципальной собственности;

разработка предложений и определение реальных мер, направленных на оздоровление финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, имеющих неудовлетворительную структуру баланса и предоставление их в администрацию города.

Приватизация муниципального имущества проводится с целью увеличения доходов в городскую казну и предусматривает:

разработку проекта программы приватизации муниципального имущества, участие в ее реализации;

составление комиссий по приватизации муниципальных предприятий, подготовку заключения на приватизацию объектов;

координацию работы по оценке стоимости приватизируемых муниципальных предприятий;

регистрацию и рассмотрение заявок на приватизацию муниципального имущества и земельных участков;

подготовку предложения по приватизации муниципального имущества и земельных участков и вынесение их на рассмотрение комиссии по приватизации;

занесение в электронную базу данных комитета информации о приватизации объектов муниципального имущества и земельных участков;

осуществление в соответствии с действующими нормативными актами продажи муниципального имущества и земельных участков на конкурсах и аукционах.

Планирование как общая функция управления охватывает все этапы реализации конкретных функций управления. В этом случае она приобретает характеристики оперативного планирования. Но прежде чем будут составлены планы производственных функций, организация должна составить стратегический план развития. Стратегический план разрабатывается на основе тщательного изучения внешней среды, которое предполагает тщательное изучение состояния объектов муниципальной собственности, условий выполнения договоров, оценку рынка недвижимости, ценных бумаг, деловой активности, динамики арендных цен.

На уровне реализации производственных функций собирается более подробный комплекс информационных материалов, который может служить базой для стратегического планирования.

Весь комплекс данных по анализу внешней ситуации ложится в основу перспективного плана, на основании которого разрабатываются квартальные, месячные планы работы комитета.

Второй составляющей стратегического управления является контроль. Контроль в его широком, истинном смысле определяется как процесс обеспечения достижения организацией своих целей, а также как явление, носящее не локальный, а глобальный характер. Он распределен в рамках управленческой деятельности. Контроль выступает неотъемлемым компонентом всех действий и функций управления. Он позволяет определить, достигнута цель таких действий или нет, и тем самым «дает санкцию» для перехода к последующим шагам, связывая все звенья цепи управления в единое целое.

Однако изучение содержания каждой конкретной функции управления убедило многих исследователей данной проблемы, что подобные приоритеты в деятельности комитета, закрепленные в новых нормативно- правовых документах, пока не нашли своего воплощения в процедурах и операциях, формально закрепленных и отраженных в соответствующих документах.

Следствием отсутствия формально определенных процедур стало несогласование процедур в рамках одной функции или отсутствие связи между конкретными функциями управления. Так, например, итогом реализации функции стратегического управления должна стать разработка перспективных программ развития системы управления и распоряжения муниципальным имуществом. Для того чтобы эта задача была выполнена, предметом учета должны стать не только и не столько юридическое стояние объектов муниципальной собственности, содержание арендных договоров, исправность в платежах арендаторов, но и финансово-хозяйственное состояние, и экономические перспективы всех объектов муниципальной собственности. На практике подобные обследования ориентированы только на муниципальные унитарные предприятия, а применительно к другим видам муниципальной собственности проводятся эпизодически, в рамках подготовки приватизации. Данные этих обследований служат для определения способа распоряжения ими, но не используются для создания стратегических планов развития.

В контрольных мероприятиях также преобладают правовые аспекты и мероприятия по взысканию платежей. Это хорошо заметно по тому, как детально они прописаны в Положениях о различных подразделениях. Экономический контроль ограничивается общими фразами и не предусматривает комплекса мероприятий, что вполне объяснимо. Учетные сведения не дают достаточной информации для экономического анализа состояния муниципальной собственности.

В целом деятельность Комитета по управлению имуществом сводится к реализации правомочий собственника через заключение договоров и контролю над их исполнением.

Таким образом, необходимо констатировать, что содержание функций управления во многом отражает старые стратегии Комитета. Они строились на том, что эффективность использования объектов муниципальной собственности можно обеспечить только за счет совершенствования правовой базы реализации правомочий собственника и сохранности муниципальной собственности через ее учет, наблюдение за условиями выполнения договоров.

Поэтому в рамках совершенствования функций управления мы видим мероприятия по согласованию функций управления с иерархией целей и стратегическим выбором организации, формальное закрепление процедур по воздействию на финансово-хозяйственное состояние объектов муниципальной собственности и обособление функции стратегического управления.



1.5 Нормативно-правовое обеспечение управления муниципальной собственностью

Местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя и является основополагающим принципом организации и осуществления власти в обществе и государстве, т. е. представляет собой реальную способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность значительной частью публичных дел в интересах своего населения.

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно при наличие определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, организационную, финансово-экономическую.

Правовую основу местного самоуправления, в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2004 года № 131-Ф3, составляют: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, Федеральные Конституционные Законы, Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2004 года № 131-ФЗ, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принимаемые на местных референдумах и сходах граждан и иные муниципальные правовые акты.



Рис. 2. Правовые основы местного самоуправления

Основной закон Российской Федерации наряду с другими наиболее важными сферами жизни общества и государства регулирует также отношения муниципальной собственности. В частности, пункт 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации гласит: «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Примечательно, что данным пунктом одновременно упоминается самостоятельное решение вопросов местного значения и право местного самоуправления самостоятельно осуществлять права собственника в отношении муниципальной собственности. Очевидно, что авторы Конституции неспроста увязывают данные вопросы, показывая тем самым, что местное самоуправление наделяется правом самостоятельно управлять муниципальной собственностью для обеспечения самостоятельности в осуществлении местного самоуправления в целом.

Одним из источников, регулирующих право муниципальной собственности, является Гражданский Кодекс Российской Федерации. В п. 1 ст. 215 даётся определение муниципальной собственности - «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям». В соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации, от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности участника гражданских правоотношений, в том числе права собственника могут «органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов» (п.2 ст. 125 ГК РФ). Кодекс, кроме того, устанавливает закрепление муниципального имущества за муниципальными предприятиями и учреждениями во владении, пользовании и распоряжении. В этой связи возникает такой аспект управления муниципальной собственностью, как её принадлежность муниципальным учреждениям и предприятиям на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. В первом случае предприятие значительно ограничено в осуществлении прав собственности в отношении принадлежащего ему имущества. Оно не вправе как-либо распоряжаться этим имуществом. Также собственник (муниципальное образование), в соответствии с п. 1 ст. 295 ГК РФ, «имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении». «Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами». Собственник, кроме того, решает широкий круг вопросов, как то создание предприятия, определение предмета и целей его деятельности, реорганизация и ликвидация предприятия (учреждения) и другие. Право оперативного управления даёт более широкие полномочия в отношении принадлежащего предприятию имущества: «казённое предприятие, а также учреждение в отношении закреплённого за ними имущества осуществляют ... в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им» (п. 1 ст. 296 ГК РФ). При этом собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое имущество или используемое не по назначению. Важным моментом является то, что муниципальное образование (собственник) не отвечает по своим обязательствам имуществом, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п.1 ст. 126 ГК РФ).

Таким образом, анализ статей Гражданского Кодекса Российской Федерации, касающихся отношений муниципальной собственности, показывает, что имущество муниципальных образований, принадлежащее им на праве собственности, используется не только непосредственно муниципальным образованием через созданные им органы управления. Муниципальное имущество (как основная часть муниципальной собственности) находится в ведении (владении, пользовании) созданных городским или сельским поселением юридических лиц (муниципальных унитарных предприятий и учреждений). При этом главенствующая роль в осуществлении прав собственника остаётся за муниципальным образованием: это хорошо показано в статьях 294 - 296 ГК РФ, где описаны правомочия (и соответствующие ограничения) предприятий и учреждений в отношении принадлежащего им имущества на праве хозяйственного ведения и оперативною управления. Пункт 1 статьи 126 Кодекса (муниципальное образование не отвечает имуществом муниципальных предприятий и учреждений) показывает защищённость, с одной стороны, созданных собственником юридических лиц, а с другой - защищённость самого собственника перед другими участниками гражданских правоотношений, в отношении которых у муниципального образования могут возникать определённые обязательства. В таком случае имущество, переданное учреждению (предприятию) на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, сохраняется в собственности за муниципальным образованием не зависимо от долговых или иных обязательств.

Финансовые основы местного самоуправления регулируются Федеральным законом от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации». Здесь вопросы управления муниципальной собственностью рассматриваются в разрезе использования муниципального имущества в качестве источника доходов местного бюджета. В частности, пункт 3 статьи 7 закона, наряду с другими, к собственным доходам местных бюджетов относит:

доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду

нежилых помещений, и муниципальных земель;

не менее 50 процентов налога на имущество предприятий (организаций).

Кроме того, «выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов» (п. 3 ст. 16). Таким образом, (по Федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации») муниципальное имущество используется муниципальным образованием для получения определённых финансовых средств, используемых - в свою очередь - для осуществления присущих местному самоуправлению социально-экономических функций. Также, по закону, муниципальное имущество служит обеспечением муниципальных облигаций, что опять-таки позволяет муниципальному образованию привлекать денежные средства.

Из вышесказанного следует то, что владение, распоряжение и управление муниципальной собственностью законодательно закреплено на всех уровнях власти (федеральном, региональном, местном). Причем региональные и муниципальные нормативно-правовые акты по данному вопросу ни в коем случае не должны противоречить федеральным.



Глава 2. Управление собственностью

2.1 Управление муниципальной собственностью

Органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Деятельность органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью сводится к их праву:

Самостоятельно формировать и утверждать перечень объектов муниципальной собственности;

Определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности;

Передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке;

Создавать муниципальные предприятия, учреждения, организации, определять цели, задачи их деятельности, утверждать уставы, назначать на должность и освобождать от должности руководителей, заслушивать отчеты об их деятельности.

Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления»1¹ Лихачев Г.Д. Гражданское право. Общая часть - Курс лекций. Юстицинформ. 2006..

«Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной и безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать»2² Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. 2006..

Если на территории муниципальных образований имеются не задействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то эти объекты могут сдаваться в аренду или продаваться в целях пополнения доходной части бюджета. Они также вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и соглашениях использование приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Органы местного самоуправления имеют право на образование целевых внебюджетных фондов, на создание муниципальных банков и других финансово - кредитных организаций, на выпуск муниципальных займов. Статья 39 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что население непосредственно или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан для финансирования вопросов местного значения. Статья 15 относит к исключительному ведению представителей органов местного самоуправления полномочия по утверждению местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка и распоряжения муниципальной собственностью. Кроме того, порядок и условия приватизации муниципальной собственности должны определяться населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления самостоятельно.

Местная администрация, глава муниципального образования, глава местной администрации осуществляют текущее управление муниципальной собственностью.

Население муниципального образования должно получать необходимую информацию об управлении и распоряжении муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами в целях осуществления контроля за этой стороной муниципальной деятельности. Уставы муниципальных образований закрепляют соответствующие формы контроля населения, граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

«Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - население непосредственно, органы местного самоуправления могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования»1¹ Тихомиров М.Ю. «Собственность на землю в Российской Федерации. // Право и экономика № 5, 2007..

Следует отметить, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми не только федеральными законами, но и принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации. Что касается гражданско-правовых оснований приобретения муниципальной собственности на земельные участки, то в отличие от государственной собственности она может возникать в порядке ст. 225 ГК РФ и на бесхозные земельные участки, от которых отказались собственники.

При разграничении государственной собственности на землю в собственность того или иного муниципального образования переходят земли, находящиеся в границах этого требования. Однако муниципальное образование может приобрести, например, купить земельный участок, находящийся за пределами территории муниципального образования. Точно так же субъект Российской Федерации или непосредственно Российская Федерация могут передать безвозмездно в собственность муниципального образования любой участок, в том числе и находящийся за пределами его границ.

«Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления»1¹ Князев С.Д. «Местное самоуправление в российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права». // Журнал российского права № 6, 2008..

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

...