Проблемы взаимодействия местных сообществ и власти

Системный подход к становлению местного самоуправления в России позволяет выделить три блока проблем. Первый - это проблемы, связанные с реформированием системы власти и управления, построения демократического государства и соответствующего нормативно-правового поля. Второй - реорганизация общественных отношений, социального менталитета в направлении общественно-гражданских инициатив и становления местного сообщества. Причем демократия и гражданское общество далеко не одно и то же. Демократия с ее стержневым принципом главенствования большинства представляет собой свод норм и процедур, позволяющих устанавливать “правила игры”, в которых этот принцип реализуется без попрания прав меньшинства. В этом смысле демократия может быть установлена даже там, где гражданского общества еще не существует. Гражданское же общество нигде и никому не дано “учредить сверху”. Его, как английский газон, нужно долго и упорно “поливать и стричь”. Местные Советы в условиях политических и экономических реформ: Сб. научн. трудов / Науч. ред. В.С.Вильямский. М., 2011.

Первый и второй круг вопросов тесно взаимосвязаны: каков “демос” - такова и “кратия”. К власти, даже при новейших выборных технологиях, приходят те, кто наиболее адекватен общественному сознанию на момент выборов. А просвещение общественности в русле гражданской грамотности и организация такого всероссийского “всеобуча” требует не одного десятка лет и смены поколенческих ориентиров.

Третий круг вопросов возникает при ориентации на непосредственное, “здесь и теперь”, совершенствование взаимодействия местной власти (администраций и муниципального управления) с общественностью. Эти вопросы требуют подхода, нацеленного на конструктивный содержательный диалог с существующими субъектами муниципальной (местной) политики, поиск и содействие появлению новых субъектов влияния, превращению размытой общественности и разнонаправленных общественных организаций (в том числе и “третьего сектора”) в местное сообщество, способное олицетворять субъекта территориального влияния, публиковать голос, говорящий от имени города (округа, района, а не отдельной социальной группы) о его насущных социально-культурно-исторических интересах и потребностях.

Основной проблемой взаимодействия власти и общественности на сегодняшний день выступает отсутствие доверия между субъектами влияния, возможными участниками разработки, реализации и оценивания социальной и экономической политики. Существующие отношения между разными ветвями и уровнями власти, между разными общественными структурами, между властью и общественностью носят, как правило, корпоративный характер защиты клановых интересов, что еще более углубляет системный кризис в России. В сегодняшней ситуации возможные кооперативные отношения осложнены тем, что потенциальные партнеры не видят и не понимают друг друга, более того, всячески закрываются друг от друга. Государственные и местные структуры власти только тогда становятся отрытыми и прозрачными для местных сообществ, когда общественные организации могут предъявить конкретные общественно значимые и социально зримые результаты своей деятельности, направленные на повышение качества жизни населения на территории. Государственное и местное самоуправление в Российской Федерации: Состояние, особенности формирования, проблемы // Вестник Центральной избирательной комиссии. - М., 2011. №4 (46).

Одним из препятствий к установлению взаимного доверия является наличие среди общественных формирований “НКО-оболочек”, практически ничем, кроме уставных документов, не отличающихся от коммерческих структур, в которых зафиксирована исключительно социальная направленность их деятельности, а также перечислены еще около десятка видов деятельности в различных сферах социальной экономики. Обычные коммерческие предприятия, действующие в них как субъекты “НКО-оболочки”, якобы осуществляют самоокупаемость общественной организации и свою прибыль перечисляют на заявленные в уставе “социальные программы”. Такие НКО можно назвать своего рода холдингами, под крышу которых собираются самые разнообразные предприятия малого бизнеса, которые благодаря льготам, данным головному офису под названием НКО (скажем, инвалидов), могут уходить от налогов.

Объективно часть прибыли внутри этого “холдинга” действительно перечисляется на решение обозначенных социальных программ. Однако существуют опасения в том, что: 1) все участвующие в процессе люди так или иначе вовлекаются в незаконный или, по крайней мере, полулегальный процесс; 2) проверить, в каком соотношении получаемая прибыль идет на решение социальных проблем, а в каком - на обогащение руководителей “НКО-оболочки”, не представляется возможным; 3) фактически владельцы предприятий малого бизнеса, переходя под крышу “НКО-оболочки”, теряют право владения и в дальнейшем находятся в вассальной зависимости от руководителя НКО; 4) учитывая отсутствие финансовой прозрачности деятельности такого холдинга, при реализации “социальных программ” могут отмываться и откровенно “грязные деньги”. Штыров В.Э. В отношении к регионам необходимо соблюдать баланс ответственности и возможностей. // Государство и право. 2009. №7. С.24-27.

Худший вариант - когда к руководству “номенклатурными фондами” приходят откровенно криминальные лица (например, ранее входившие в охрану структуры, или каким-то иным путем добившиеся смещения первоначального руководства). Тогда организация, будучи лишь по названию НКО, по существу становится “крышей” для криминального капитала. К сожалению, определенной статистики здесь нет, однако, известно достаточное количество соответствующих фактов. В аспекте заявленной социальной деятельности подобные организации в лучшем случае проводят какие-то помпезные одноразовые мероприятия, дабы хорошенько “засветиться” в глазах администрации города, области, префектуры. Впрочем, собственный имидж их не слишком волнует, они предпочитают оставаться в тени, а для собственного спокойствия поддерживать “хорошие отношения” с властными структурами.

Несмотря на криминальные аспекты деятельности “НКО-оболочек”, сама идея участия бизнеса в решении социальных вопросов весьма плодотворна. Строго говоря, подобные НКО выполняют декларированную государством (но не выполняемую им) задачу предоставить возможность для развития малого бизнеса, освободив его от непосильных налогов, хотя бы на первые 3 года, как это делается в цивилизованных странах.

Другой, не менее важной проблемой выступает отсутствие нормативно закрепленных механизмов передачи ответственности от местных Администраций общественным организациям, желающим оказывать некие социальные услуги населению. Государственные чиновники и муниципальные служащие не только административно, но порой уголовно, “головой” отвечают за жизнь и состояние жителей целевой группы, которую они курируют. Передал государственный Центр социального обеспечения уход за группой малообеспеченных некой общественной организации, а через некоторое время в этой организации сменилось руководство, и она с малообеспеченных переключилась на работу с одаренными детьми (что тоже было записано в её уставе). Для данной общественной организации ничего особенного не произошло, а государственному Центру пришлось начать организовывать все с самого начала. Поэтому передача исполнения некоторых своих функций общественным организациям связана для государственных и муниципальных структур с риском безответственности (не столько этической, сколько юридической) общественных организаций за свои действия с людьми из данной целевой группы. Практически нет (кроме социального заказа и конкурсов проектов, о которых речь пойдет ниже) механизмов и соответствующих нормативных актов, закрепляющих передачу ответственности.

Третьей проблемой выступает “поведение” самих общественных формирований, как правило, находящихся относительно местной власти в позиции просителей, да еще и жестко конкурирующих между собой в борьбе за кусок все источающегося “бюджетного пирога”. Государственное и местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана М.: Фонд Ф.Науманна, 2010.

Для власти, так же как и для аналитиков “извне”, порой очевиден разрыв между масштабами деятельности НКО и масштабами ее притязаний. Осуществляя поддержку детей-сирот за счет их приема в семью и воспитания там, работая на территории одного района, общественная организация порой может требовать изменения федерального законодательства от собственного имени, не собираясь кооперироваться при этом с другими подобного типа сиротскими организациями.

При этом часто преобладает стремление входить в контакт с властными структурами любых уровней - опять-таки для расширения возможностей бюджетного финансирования, - в то время как за пределами рассмотрения возможных кооперантов остаются не только другие общественные организации, но и государственные предприятия и коммерческие организации. Так возникает проблема межсекторной кооперации.

Четвертая проблема - в разрыве “социального” и “экономического” в сознании как общественников, так и властей. В качестве ресурса и теми, и другими рассматриваются только материальные средства и финансы (чаще всего просто деньги), поэтому муниципальные управляющие, как правило, рассматривают социальную сферу как затратную, требующую наполнения бюджета и за счет этого соответствующего обеспечения населения. Такой подход еще более усиливает у общественников позицию просителей, формируя выученную социальную беспомощность. Разговоры о “социальной экономике” сводятся к обсуждению безвозмездной волонтерской деятельности граждан, финансовые параметры которой несопоставимы с результатами промышленной и хозяйственной деятельности, а большая работа по ее организации заставляет местные администрации не включать ее в приоритеты своей управленческой деятельности и не рассматривать возможности эффективного взаимодействия с НКО.

Ситуация выглядит несколько иначе на самом нижнем уровне муниципального управления, в условиях отсутствия налогооблагаемой базы в виде промышленных предприятий, хозяйствующих субъектов и неразвитости малого бизнеса. Особенно, если в одной управленческой позиции заместителя Главы Администрации совмещены социальная и экономическая сферы. В этом случае местные власти в условиях недостаточности ресурсов социально-экономического развития “снисходят” до поиска форм эффективного взаимодействия с НКО, включая ее в число приоритетов развития территории. Возникает странный парадокс - “чем хуже, тем лучше”. Гильченко Л. Становление самоуправления в России. М., 2008.

Пятой проблемой эффективного взаимодействия выступает отсутствие общего языка описания городской ситуации. Общественники, как правило, описывают ее в терминах личности, духовности, милосердия, власть - в языке структуры занятости, рынка услуг и труда, правопорядка, городских процессов: миграции, хозяйствования, совершенствования инфраструктуры и т.д. Так что ситуация взаимодействия власти и общественности напоминает известную притчу Киплинга о встрече кошки и собаки, изначально не понимающих друг друга из-за разной интерпретации движения хвоста.

Возникает задача - выйти на описание и типологизацию субъектов развития, в качестве которых, в зависимости от ситуации, могут выступать отдельные граждане, инициативные группы, промышленные предприятия, хозяйствующие субъекты, общественные формирования, местные власти и т.д. Интересным представляется вопрос о характеристиках субъекта развития, в отличие от субъектов функционирования, стабилизации и т.д., и о путях и методах его формирования и появления в городе.

Не менее важным является вопрос о параметрах описания объекта управления, в каких бы ипостасях и контекстах базовых процессов он бы ни выступал. Существующие ныне 190 характеристик Госкомстата позволяют федеральному правительству сопоставить между собой регионы и муниципальные образования для выбора схем финансирования и выделения приоритетов трансфертов, субсидий, субвенций и бюджетных займов, но не учитывают сравнение региона и муниципального образования с самим собой в динамике его развития.

Другими словами, определяя место данного региона на шкале сопоставления в федеральных масштабах, существующие характеристики не описывают скорость (и ускорение!) движения по этой шкале, связанное с инвестиционной привлекательностью региона, что, в свою очередь, детерминировано процессами социального развития территории, в том числе и местных сообществ, общественных формирований, гражданских инициатив. Местные Советы в условиях политических и экономических реформ: Сб. научн. трудов / Науч. ред. В.С.Вильямский. М., 2011.

2. Проблемы взаимодействия муниципальной власти Тюменской области и местного Тюменского бизнес сообщества