Правовой режим государственных природных заповедников

Порядок образования государственных природных заповедников. Выделяют два этапа: эколого-правовой и земельно-правовой.

Эколого-правовой - экологическое обоснование необходимости создания заповедника. Тщательно выверяются его признаки по экологическому, географическому, биологическому направлениям. Экспертизу проводит Минприроды РФ совместно с его научным учреждениями и научно-исследовательскими институтами российской Академии Наук (РАН).

На втором этапе - земельно-правовом происходит оформление изъятия и отвода земель под территорию заповедника. Выделяются две категории земель: территория заповедника и охранные зоны. Территория заповедника - это объект самостоятельного землепользования, предоставляемого заповеднику как организации (юридическому лицу) от государства - собственнику земли. Охранные зоны определяются при организации заповедника, Они не изымаются у прежних землепользователей или собственников, но права их ограничиваются во имя защиты заповедника от неблагоприятных воздействий. Такие ограничения могут быть связаны с запретами на охоту, рыболовство, рубку, леса и заготовку древесины, применение химических веществ.

Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке. Органы государственной власти Российской Федерации, в ведении которых находятся вновь созданные государственные природные заповедники, определяют сроки и этапы формирования организационно-хозяйственной инфраструктуры, соответствующей государственному природному заповеднику как природоохранному учреждению.

В период, предшествующий созданию этой инфраструктуры, контроль за соблюдением режима государственного природного заповедника осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти либо иными уполномоченными ими органами. На прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35, ст. 3607).

2.2 Особенности правового положения и функционирования государственных природных заповедников

Государственные природные заповедники являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения. Государственные природные заповедники распоряжаются в установленном порядке следующими средствами: от научной, природоохранной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей задачам государственных природных заповедников; в счет возмещения ущерба, причиненного природным комплексам и объектам, расположенным на территориях государственных природных заповедников; от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования; в порядке безвозмездной помощи и благотворительных взносов.1¹ Закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 15.02.1995г. № 3

Штрафы, налагаемые в административном порядке за экологические правонарушения, взысканные по постановлениям должностных лиц государственных природных заповедников, поступают в самостоятельное распоряжение государственных природных заповедников и учитываются на отдельном балансе.

Государственные природные заповедники вправе иметь собственную символику (флаги, вымпелы, эмблемы и другие). Порядок утверждения, использования и охраны символики государственных природных заповедников устанавливается федеральными органами исполнительной власти и Российской Академией Наук, в ведении и управлении которых они находятся. Государственные природные заповедники и национальные парки обладают исключительным правом на использование своей символики.

Производство изобразительной, печатной, сувенирной и другой тиражированной продукции и товаров народного потребления с использованием изображений природных и историко-культурных комплексов и объектов, находящихся на территориях государственных природных заповедников, а также их названий и символики осуществляется с разрешения дирекций государственных природных заповедников. Расположение государственного природного заповедника на территориях двух и более субъектов Российской Федерации не может быть основанием для нарушения его территориальной целостности или изменения статуса.

Государственные природные заповедники пользуются налоговыми льготами, установленными для них законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Согласно Закону Российской Федерации N 1738-1 «О плате за землю» заповедники полностью освобождаются от уплаты земельного налога.Федеральный закон РФ «О плате за землю» № 1738-1 Расположение государственного природного заповедника на территориях двух и более субъектов Российской Федерации не может быть основанием для нарушения его территориальной целостности или изменения статуса. «Государственные природные заповедники являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения». Постановление Правительства РФ от 23.04.1996г. № 527 «Изменения и дополнения вносимые в Положение о государственных природных заповедниках в РФ» утв.Пост. Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. N 4

Государственные природные заповедники распоряжаются в установленном порядке следующими средствами: «от научной, природоохранной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей задачам государственных природных заповедников; «в счет возмещения ущерба, причиненного природным комплексам и объектам, расположенным на территориях государственных природных заповедников; «от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования; «в порядке безвозмездной помощи и благотворительных взносов. Штрафы, налагаемые в административном порядке за экологические правонарушения, взысканные по постановлениям должностных лиц государственных природных заповедников, поступают в самостоятельное распоряжение государственных природных заповедников и учитываются на отдельном балансе. Содержание права государственной собственности на особо охраняемые природные территории, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и объекты, устанавливается в порядке, предусмотренном статьями 129, 209 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не следует из настоящего Федерального закона. Переходя непосредственно к рассмотрению правового режима территорий заповедников, замечу, что он»... характеризуется установлением в отношении их жестких запретительных требований. На их территории полностью запрещается хозяйственное использование природных ресурсов ... Производство изысканий в заповедниках разрешается только в связи с планами научно-исследовательских работ. Заповедник - закрытая для свободного доступа территория. ... Посещение заповедника допускается по разрешению его администрации». Постановление Правительства РФ от 23.04.1996г. № 527 «Изменения и дополнения вносимые в Положение о государственных природных заповедниках в РФ» утв.Пост. Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. N

Так, п. 14 Положения о государственных природных заповедниках говорит, что на некоторых участках заповедника в порядке, определенном в Положении о конкретном государственном заповеднике могут быть разрешены: организация подсобных сельских хозяйств для обеспечения сотрудников заповедника и членов их семей продуктами питания; выпас скота, принадлежащего заповеднику и его работникам; сбор грибов, орехов, ягод работниками заповедника, а также гражданами, постоянно проживающими на его территории, для личного потребления (без права продажи); любительский лов рыбы сотрудниками, а также гражданами постоянно проживающими на его территории для личного потребления (без права продажи) и т.д.

На территориях заповедников отстрел (отлов) животных в научных и регуляционных целях допускается только по разрешениям государственных органов, в ведении которых находятся заповедники. Понятие «научные цели»не нуждается в дополнительном разъяснении, чего не скажешь о «регуляционных целях». На основании п. 2.1. Положения о порядке добывания диких животных в регуляционных и научно-исследовательских целях под регуляционными мероприятиями понимаются «научно обоснованные действия, предпринимаемые заповедниками для изменения или сохранения численности отдельных биологических видов, сохранения и восстановления структуры природных экосистем, обеспечения на заповедных территориях экологического баланса и естественного хода природных процессов и явлений». Положение о порядке добывания диких животных в регуляционных и научно-исследовательских целях на территории государственных заповедников РФ, утв. Приказом Минприроды от 08.12.1992 г. № 24.

Государственные природные заповедники являются юридическими лицами и финансируются за счет средств федерального бюджета. В России государственные научные заповедники имеют статус природоохранных научно-исследовательских организаций и более 70 лет ведут долговременные научные исследования по единой программе «Летопись ПРИРОДЫ», а также исследования в рамках целевой научно-исследовательской программы «Экологическая безопасность России» и по другим программам. Итогом работы является внедрение в практику заповедного дела современных технологий сбора, анализа и распространения информации о состоянии природных комплексов, создание информационно-аналитической системы «Государственные заповедники» и специализированной подсистемы ЕГСЭМ «Заповедники России», пополнение баз данных о состоянии окружающей среды на территории заповедников. Результаты этих исследований используются для экологического мониторинга и контроля за состоянием природной среды, а также для обеспечения необходимой информацией федеральных региональных органов охраны природы. В ряде заповедников имеются питомники, в которых сохраняется ценнейший генофонд, содержатся, изучаются и разводятся животные редких видов.

В последнее время значительное место в работе научных отделов заповедников занимают прикладные исследования, результаты которых должны использоваться территориальными природоохранными органами и властными структурами при разработке и проведении политики рационального природопользования, принятия управленческих решений.

По материалам «Летописи природы» и сопряженных с ней исследований изданы информационно-справочные журналы, впервые объединяющие данные о состоянии биоты российских заповедников, а также позволяющие получить основные сведения о каждом заповеднике и направления его научной деятельности. На основании данных, полученных в результате годового цикла наблюдений и исследований, разрабатываются рекомендации и планы развития заповедников.1¹ Экология, здоровье и охрана окружающей среды в России. Учебник и справочное пособие .В.Ф.Протасов

Москва. изд. Финансы и кредит.2002г. Оберегая лесные массивы, имеющие водо-охранное, почвозащитное или климатическое значение, восстанавливая и увеличивая численность ценных зверей и птиц, а так же охраняя места линьки и зимовки водоплавающих птиц и нерестилища рыб, заповедники выполняют большие народнохозяйственные задачи. Заповедники стали резервуарами редких животных и растений.

Только благодаря заповедникам удалось сберечь такие эндемичные и реликтовые растения, как фламинго, белая цапля, турач, зубр, кулан, пятнистый олень, горал, бобр, выхухоль, калан, котик и многие другие. Заповедниками уже достигнуты значительные успехи по восстановлению численности и расширению ареала многих животных, в недавнем прошлом стоявших на грани полного уничтожения.

В первые годы организации заповедников, их задачи и направление работы часто определялись как резервы особенно ценных животных, охрана и изучение, которых были центральным вопросом.

2.3 Режим особой охраны заповедников

Государство предусматривает целый ряд мер организационно-правового обеспечения управления природопользованием и охраны природной среды, включая систему разнообразных государственных органов как общего управления (Президент, Государственная Дума, Правительство, самоуправление и администрация субъектов Федерации), так и специально уполномоченные органы комплексного управления (Министерство окружающей природной среды и природных ресурсов, Россанэпидемнадзор, ГКЧС), отраслевые природоохранительные органы (по видам природных ресурсов), а также органы функционального надзора (по ядерной и радиационной безопасности, горный и промышленный надзор и др.). Кроме того, государство через систему специализированных кадастров производит количественный и качественный учет (оценка) природных ресурсов и вторсырья, т.е. создает систему достоверных сведений о реальном состоянии земли (почвы), лесов, вол, полезных ископаемых. Сюда же входят реестры рыбных запасов, диких животных, водный, лечебно-оздоровительных ресурсов, Фонд заповедных объектов, федеральный регистр потенциально опасных веществ, международная, российская (региональныя) Красная книга -- совокупность сведений о состоянии и распространении редких, исчезающих (находящихся под угрозой исчезновения) видов флоры и фауны.

« На территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о нем, а также интродукция живых организмов в целях их акклиматизации.» Закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 15.02.1995г. №33-ФЗ На территориях государственных природных заповедников допускается деятельность, направленная на:

- сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия; - поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противо-пожарную безопасность;

- осуществление экологического мониторинга;

-выполнение научно-исследовательских задач;

- ведение эколого-просветительской работы;

- осуществление контрольно-надзорных функций.

В государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры таких участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии. Отдельно следует об охране животного мира и среды его обитания на территории государственных природных заповедников и других особо охраняемых природных территорий. Согласно ст.23 Федерального закона «О животном мире» «охрана животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается Ф.З. «Об особо охраняемых природных территорий» Закон «О животном мире» от 24.04.1995г. №52-ФЗ

Территория государственных природных заповедников полностью изымается из хозяйственного оборота. Их имущество является федеральной собственностью. При этом запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, включенные в заповедник. Они полностью изымаются из гражданского оборота и не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами. На прилегающих к территории заповедника участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике. Пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников. Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ о государственных природных заповедниках в Российской Федерации от 18.12.1991г

Работники государственных природных заповедников и национальных парков, являющиеся государственными инспекторами по охране территорий этих государственных природных заповедников и национальных парков, в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право:

а) проверять у лиц, находящихся на территориях государственных природных заповедников и национальных парков, разрешение на право пребывания на указанных особо охраняемых природных территориях;

б) проверять документы на право осуществления природопользования и иной деятельности на прилегающих к территориям государственных природных заповедников и национальных парков территориях охранных зон;

в) задерживать на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и их охранных зон лиц, нарушивших законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, и доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы;

г) направлять материалы о привлечении лиц, виновных в нарушениях установленного режима государственных природных заповедников и национальных парков, административной ответственности;

д) изымать у нарушителей законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях продукцию и орудия незаконного природопользования, транспортные средства, а также соответствующие документы;

е) производить на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и их охранных зон досмотр транспортных средств, личных вещей;

ж) беспрепятственно посещать любые объекты, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, их охранных зон для проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях;

з) приостанавливать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую режиму особой охраны государственных природных заповедников, национальных парков и их охранных зон.1¹ Закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 15.02.1995г. №33-ФЗ

Главным государственным инспекторам и их заместителям по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков предоставляется также право:

а) запрещать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую установленному режиму государственных природных заповедников, национальных парков, их охранных зон;

б) налагать административные взыскания за нарушения законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях;

в)предъявлять иски физическим и юридическим лицам о взыскании в пользу государственных природных заповедников и национальных парков средств в счет возмещения ущерба, нанесенного природным комплексам и объектам государственных природных заповедников, национальных парков, их охранных зон в результате нарушений установленного режима государственных природных заповедников и национальных парков;

г) в случаях, предусмотренных действующим законодательством, направлять материалы о нарушениях законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях в правоохранительные органы. Закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 15.02.1995г. №33-ФЗ

Государственные инспектора по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков пользуются также всеми правами должностных лиц государственной лесной охраны и других федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35, ст. 3607).

Государственные инспектора по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков при исполнении служебных обязанностей имеют право применять в установленном порядке специальные средства - наручники, резиновые палки, слезоточивый газ, устройства для принудительной остановки транспорта, служебных собак. Государственным инспекторам по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков при осуществлении возложенных на них настоящим Федеральным законом задач разрешено ношение служебного огнестрельного оружия при исполнении служебных обязанностей. Порядок приобретения, хранения и применения служебного огнестрельного оружия регулируется действующим законодательством. Государственные инспектора по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков обеспечиваются бронежилетами и другими средствами индивидуальной защиты. Государственные инспектора по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков подлежат обязательному государственному страхованию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

«В целях защиты земель ООПТ от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные законы и ли округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками». В соответствии с Лесным Кодексом РФ «к лесам первой группы относятся леса основным назначением которых является выполнение водохранных, защитных, санитарно-гигиенических оздоровительных, а также леса особо охраняемых природных территорий». «В лесах указанной группы могут быть выделены особо защитные участки леса с ограниченным режимов лесопользования.» Согласно ст.125 Лесного Кодекса РФ «Государственные природные заповедники, находящиеся на территории лесного фонда» обязаны осуществлять охрану и защиту закрепленных за ними участков лесного фонда и в необходимых случаях обеспечивать воспроизводство лесов. Лесной Кодекс от 29.01.1997г № 22-ФЗИспользование, охрана, защита и воспроизводство лесов на территориях государственных природных заповедников осуществляются в соответствии с Лесным кодексом, федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» и иными законодательными актами Российской Федерации.

Задача организации эффективной охраны природных комплексов и объектов на заповедных территориях в ближайшие годы будет оставаться самой приоритетной и основополагающей задачей, стоящей перед государственными природными заповедниками.

Режим охраны заповедника предусматривает установление ряда запретов и ограничений. Так, на его территории запрещается:

а) любая деятельность, противоречащая его задачам и режиму;

б) интродукция живых организмов в целях их акклиматизации;

в) всякое вмешательство человека в природные процессы на специально выделенных (эталонных) участках.

Ограничениями являются:

а) специальный порядок доступа посторонних граждан на территорию заповедника, который возможен только с разрешения дирекции или органа, в ведении которого находится заповедник;

б) возможность частичного хозяйственного использования отдельных участков для обеспечения функционирования заповедника и жизнеобеспечения проживающих на его территории граждан;

в) проведение мероприятий и деятельность только в целях сохранения в естественном состоянии природных комплексов, их восстановления и предотвращения их изменений; поддержания условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность, устранения угроз жизни людей и населенным пунктам в результате стихийных бедствий, осуществления экологического мониторинга, научных исследований, эколого-просветительской работы, контроля и надзора.

В ст. 118 Водного Кодекса «особо охраняемые водные объекты могут являться отдельной особо охраняемой природный территорией либо частью особо охраняемой природной территорией, определенной в Законодательстве Российской Федерации». Особо охраняемые водные объекты могут быть отнесены к особо охраняемым водным объектам федерального, территориального (регионального) и местного значений. «Режим использования и охраны особо охраняемых водных объектов осуществляются в соответствии с Законодательством РФ Об особо охраняемых природных территориях.» Водный кодекс РФ от 16.11.1995г

2.4 Контроль за нарушение правового режима государственных природных заповедников

Контроль за нарушение правового режима государственных природных заповедников производится согласно Кадастру об особо охраняемых природных территорий. «Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий» включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов. Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий устанавливается Правительством Российской Федерации.» «Закон Об особо охраняемых природных территориях» от 15.02.1995г. №

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. N 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий»государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения о всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения. Указанный кадастр ведется по единым для Российской Федерации правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов. 1Постановление Правительства РФ «О порядке ведения Государственного Кадастра особо охраняемых природных территорий» от 19 октября 1996г. № 124

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется - по особо охраняемым природным территориям федерального значения, являющимся федеральной собственностью, - федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении, которых находятся такие природные территории;
- по особо охраняемым природным территориям регионального значения, являющимся собственностью субъектов Федерации, - органами исполнительной власти субъектов РФ;
- по особо охраняемым природным территориям местного значения, являющимся собственностью муниципальных образований, - органами местного самоуправления.

Правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий утверждены Приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 4 июля 1997 г. N 312.

Таким образом, можно сделать вывод, что основными чертами правового статуса особо охраняемых природных территорий и объектов являются следующие:

а) их принадлежность к объектам общенационального достояния;

б) полное или частичное изъятие из хозяйственного использования;

в) установление особого режима охраны;

г) включение в объекты государственной собственности;

д) наличие особого порядка получения статуса (решение уполномоченного органа исполнительной власти - от Правительства РФ до органов местного самоуправления);

е) наделение определенным значением - федеральным, региональным, местным;

ж) включение в государственный кадастр особо охраняемых природных территорий;

з) установление статусных характеристик и режима охраны осуществляется в соответствии со сложной иерархией нормативно-правовых актов - федеральными законами, типовыми положениями, положениями о конкретной особо охраняемой природной территории;

и) установление мер юридической ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий и объектов;

к) исключение из объектов, которые могут быть приватизированы.

Глава 3. Основные направления развития и организации природных заповедников в современном обществе. Будущее природных заповедников

3.1 Проблемы природных заповедников и способы решения этих проблем на уровне законодательства

За достаточной большой период создана современная и достаточно эффективная правовая база, сложилась система привлечения дополнительных источников финансирования заповедников и национальных парков, небывало расширилась их географическая сеть. Совершенно по-новому и масштабно стали развиваться экологическое просвещение и работа с населением. Сделаны конструктивные шаги по адаптации научной деятельности заповедников к условиям современного научного сообщества. Несравненно возросли возможности работы службы охраны заповедных территорий. Фактически ликвидирована ведомственность и разрозненность в управлении заповедниками и национальными парками.

Выработаны новые концептуальные подходы к развитию территориальной охраны природы на федеральном и региональном уровнях. Принципиально новую роль в поддержке отечественного заповедного дела стали играть общественные природоохранные организации. А самое главное, удалось в крайне сложных политических и социально-экономических условиях сохранить и расширить национальное достояние России - систему особо охраняемых природных территорий, в первую очередь государственных природных заповедников и национальных парков.

В последние годы отечественное заповедное дело подвергается все более настойчивым попыткам необоснованного реформирования.1 Пересматривается Закон об охраняемых природных территориях (ООПТ), хотя срочной необходимости в этом нет. Предлагается сократить число категорий ООПТ и сконцентрировать управление ими в одной столичной структуре. Наглядный пример - недавние шаги по переводу природных парков на федеральный уровень. Регионы упорно вытесняются из сферы территориальной охраны природы. Юристы настаивают на изменениях в терминологии, традиционно используемой в заповедном деле.¹ Постановление Правительства РФ «О порядке ведения Государственного Кадастра особо охраняемых природных территорий» от 19 октября 1996г. № 124

В России создание особо охраняемых природных территорий является традиционной и весьма эффективной формой природоохранной деятельности. Такие территории, полностью или частично изъятые из хозяйственного использования, имеют исключительное значение для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы. При этом наиболее значимые для этих целей природные комплексы и объекты, как эталонные, так и уникальные, представлены именно в масштабах федеральной системы особо охраняемых территорий, основу которой составляют государственные природные заповедники. Система российских заповедников формировалась свыше 80 лет, у ее истоков стояли выдающиеся отечественные ученые-естествоиспытатели и энтузиасты-экологи. В целом создание этой уникальной системы является одним из наиболее значимых природоохранных достижений нашего Отечества.

В то же время опыт последних десяти лет отчетливо показал необходимость решения ряда существенных проблем, препятствующих стабильному существованию системы отечественных заповедников в принципиально новых политических и социально-экономических условиях, определяющих уклад современной России. Следует добавить, что и среди ученых и специалистов, причастных к заповедному делу, довольно распространено мнение о необходимости максимальной концентрации управления природными объектами всех уровней.

Абсолютизируются представления о чисто природоохранном режиме всех категорий ООПТ, исключающем всякие элементы хозяйственной деятельности. Клюканова Л.Г. Право человека на безопасную окружающую среду в системе основных конституционных норм // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2003. № 3 Мы не раз высказывались по поводу тех или иных недочетов, существующих в концепции заповедного дела России и в практической деятельности отечественной системы ООПТ, но всегда подчеркивали, что время для существенных перемен еще не наступило, что следует подождать более благоприятных условий для всяческих нововведений. Они нужны и реальны только при восстановлении в государстве истинного интереса к экологическим и природоохранным проблемам. Но к этим шагам следует готовиться и готовить общественное мнение заранее. Весьма примечательно, что часть современных заповедников и национальных парков располагается там, где раньше были священные языческие объекты или угодья православных монастырей. Поэтому потерю заповедника можно сравнить с разрушением церкви. Но восстановить загубленный заповедник в отличие от храма невозможно. В Канаде национальные парки заняли третье место в перечне символов страны после флага и гимна, обогнав даже известный во всем мире канадский хоккей. В Соединенных Штатах заповедники и национальные парки выделены в особую территорию, которая патронируется непосредственно президентом. В России заповедники и национальные парки также являются важнейшим фактором социокультурного и экономического развития территории, разумеется, с неизмеримо худшей материальной базой, чем в той же Канаде.

Можно лишь сожалеть, что за последние четыре года в России не было создано ни одного заповедника или национального парка. По многим потенциальным заповедным территориям проведены все необходимые экологические экспертизы и согласования. Но дело стоит на месте.

В истории заповедного дела нашей страны немало драматических страниц. Бывали времена, когда специальным решением правительства ликвидировались или сокращались в размерах многие особо охраняемые природные территории. К счастью, последний раз такое было 43 года назад. Но за прошедший год обозначились реальные, системные угрозы заповедному делу.

Как показало совещание в Совете Федерации, главной проблемой заповедных территорий является даже не объем финансирования, а компетентность государственного управления. При проведении административной реформы о заповедных территориях просто забыли. Ни Министерство природных ресурсов РФ, ни Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, ни какое-либо Федеральное агентство не были предусмотрены для непосредственного руководства и управления природными заповедниками, национальными парками и федеральными заказниками, а ведь эти государственные учреждения без возможности какой-либо предпринимательской деятельности и без государственного финансирования просто погибнут. Сразу же в прессе появилась мысль, что возникшая неопределенность создается специально, чтобы доказать: видите, государство не может эффективно управлять природными ресурсами, так не лучше ли их передать в частные руки. Нельзя за условленные цены продавать безусловные ценности. Заявление главы правительства, что леса приватизированы не будут, должно стать стратегической установкой, а не временным компромиссом. Государство не может и не должно отказываться от права собственности на какую-либо из частей заповедных территорий.

В мире накоплен большой опыт эффективного государственного управления общенациональными системами природных резерватов, в том числе в крупных федеративных государствах. Государственное управление природными резерватами всегда осуществляется через специализированные службы. По общему мнению руководителей заповедников и национальных парков для решения вопросов сохранения и развития сети особо охраняемых природных территорий России необходимо федеральное агентство, специально уполномоченное осуществлять государственное управление в области организации и функционирования природных заповедников, национальных парков и природных заказников федерального значения, ранее находившихся в ведении МПР России. Общество чрезвычайно встревожено возможной передачей некоторых федеральных особо охраняемых природных территорий в региональное подчинение.

Местные власти препятствуют созданию вокруг заповедников предусмотренных законом охранных зон. Земли, граничащие с территориями заповедников, раздаются охотохозяйствам. Охотники создают вдоль границ заповедников прикормочные площадки, строят вышки и отстреливают выходящих из заповедников зверей. Любое посягательство на целостность заповедной территории, любой захват заповедных земель являются прямыми нарушениями закона и должны в корне пресекаться. Законодательных оснований для этого вполне достаточно. Проблема в другом: в неукоснительном применении закона, в неотвратимости наказания за нарушение природоохранного законодательства. Нельзя недооценивать роль местных властей в развитии заповедного дела. До 1995 года были прецеденты совместного регионального и федерального ведения заповедных территорий. Но после принятия в 1995 году Закона «Об особо охраняемых природных территориях» заповедники и национальные парки могут быть только в федеральном подчинении. Так и должно быть. Но жизнь региона находится в гораздо большей зависимости от природы и от находящегося на его территории заповедника, национального парка, заказника, чем это обычно представляют. Поэтому местная власть должна иметь достаточные юридические основания вносить и свою лепту в заповедное дело государства.

Созданные и объявленные по инициативе регионов особо охраняемые природные территории - это экологический каркас, экологические коридоры страны, без которых не обойтись. Надо законодательно закрепить финансирование особо охраняемых природных территорий из местных и региональных бюджетов в объеме не менее 15 % от совокупного финансирования. Это должен быть не принудительный платеж, а осмысленное вложение в экологическую привлекательность региона, в развитие туристического бизнеса на территориях национальных парков. Финансирование остается одной из самых болезненных проблем заповедных территорий.

Последнее десятилетие заповедники выживали и могли заниматься своим делом в полном объеме, в основном за счет иностранных грантов. Но если заповедное дело - это дело государственной важности, то резонно поставить вопрос: почему заповедники живут за счет иностранцев, а не за счет федерального бюджета? Чтобы выжить, заповедники поменяли и свои приоритеты. Согласно действующему законодательству государственные заповедники являются «природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями», причем до недавнего времени именно научная деятельность на их базе традиционно рассматривалась как приоритетная. Сейчас происходит замена ранее первостепенных научных исследований на эколого-просветительскую деятельность, в т. ч. на познавательный туризм.

В официальные положения и планы заповедников включаются обширные экскурсионные маршруты, а также различные формы конкретного природопользования (сбор грибов и ягод, рыбная ловля с выделением специальных путевок и квот и т. п.). В некоторых национальных парках начинается бум горнолыжного строительства. На первый взгляд все это современные пути решения финансовых проблем. Но во всем надо знать меру. Ученые видят ценность заповедной системы именно в том, что это строго защищенные территории, которых в мире осталось очень мало. Эти территории - глобальный мировой ресурс. Поэтому государственное финансирование особо охраняемых природных территорий должно быть восстановлено в объемах, позволяющих заповедникам и национальным паркам сохранить свое предназначение.

Государственное финансирование должно обеспечить материальную и социальную защищенность сотрудников заповедников. Государство несет за них ответственность. Нынешние условия их работы и быта неизбежно ведут к тому, что особо охраняемые природные территории фактически остаются без охраны.

К сожалению, в ближайшие годы руководству российских заповедников все же придется думать о том, где получить дополнительные средства для нормальной работы. Часть этих денег заповедники действительно могут заработать сами. Но исключительно теми видами деятельности, которые не связаны с разрушением природных комплексов и распродажей природных ресурсов. Участники встречи указали и на целый ряд законодательных проблем, на отсутствие общей логики, связывающей природоохранное, лесное, водное и земельное законодательство. Значительная часть заповедных земель находится в лесном фонде, поэтому их деятельность во многом регламентируется Земельным и Лесным кодексами. В то же время эти земли подчиняются и своему закону - Закону «Об особо охраняемых природных территориях». Вот только одна из законодательных коллизий.

Земельный кодекс предусматривает, что перевод земель из одной категории в другую должен производиться на основании отдельного закона. Такого закона нет уже четыре года. Поэтому и не создаются новые заповедники и национальные парки. Несвоевременное заповедование территории может обойтись обществу очень дорого. Всего один пример. В США на границе штатов Невада и Калифорния находится озеро Тахо. Половина территории побережья озера была в свое время приватизирована. В Лесном кодексе надо четко определить категорию: «леса особо охраняемых природных территорий», и отнести эти леса к лесам первой группы. Надо также установить, что понижение статуса лесов первой группы возможно только решением правительства Российской Федерации, а перевод лесов особо охраняемых природных территорий в иные группы не допускается. Земельный кодекс также должен определить состав земель особо охраняемых природных территорий. Это государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки, ботанические сады, территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Большинство руководителей заповедников - участников встречи считают, что ныне действующий Закон «Об особо охраняемых природных территориях»работает, и ему не нужна новая редакция. Нужны только поправки, отражающие происшедшие изменения и в жизни, и в праве за последние 10 лет. Например, в действующем законе особо охраняемые природные территории являются одновременно и землями, и юридическими лицами, что противоречит нормам Гражданского кодекса и здравому смыслу. Большую обеспокоенность участников совещания вызвало то, что в правительственных структурах появилось несколько концептуально новых законопроектов, написанных келейно, без каких-либо консультаций с руководством заповедников и национальных парков.

Есть проблемы заповедных земель в Уголовном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях. В статье о нанесении значительного ущерба природным комплексам, заповедникам и национальным паркам отсутствует расшифровка того, что следует понимать под «значительным ущербом». На Дальнем Востоке был случай, когда суд посчитал значительным ущербом выкопанный на территории заповедника корень женьшеня стоимостью 2 тысячи рублей и не посчитал значительным ущербом собранную заповедную чагу оценочной стоимостью в 17 тысяч рублей. Ответственность за уничтожение редких видов животных и растений по действующим нормам не превышает 25 минимальных окладов. То же нарушение, но совершенное на территории заповедника, «карается» 1000 рублей. Получается, что, если кто-то хочет нарушить природоохранное законодательство, дешевле всего ему сделать это на территории государственного заповедника. Еще одной важной проблемой является защита госинспектора в заповедниках. Труд госинспекторов необходимо защитить и решительным повышением ставок, и введением обязательного государственного социального страхования. Не будем забывать, что браконьеры, как правило, прекрасно вооружены, а охраняемые территории обширны и безлюдны.

Надо внести и поправку в Закон о приватизации, запрещающую приватизировать жилье на территории заповедников, либо дать более внятное толкование статьи Закона «Об особо охраняемых природных территориях», запрещающей на этих территориях приватизацию ведомственного жилья. Система ООПТ по праву считается одной из лучших в мире. В мире не так много стран, где достаточно большую долю занимают ООПТ со строгим запретом хозяйственного использования - такие как, например, российские заповедники. В то же время ответить на простой вопрос, насколько хороша и совершенна эта система с точки зрения сохранения биологического разнообразия, достаточно непросто.

Сеть ООПТ создавалась многие десятилетия, а система приоритетов при отборе территорий для особой охраны менялась неоднократно. Этапы бурного развития системы ООПТ в СССР сменялись периодами, когда их площадь сокращалась в несколько раз, а границы отдельных ООПТ менялись до неузнаваемости. Границы многих территорий отражают не столько природоохранную идею, сколько результат компромисса с различными хозяйственными интересами. Общепризнанно, что эта система требует дальнейшего усовершенствования, как в плане расширения, так и в плане совершенствования системы управления ООПТ. Однако за последние три года не было создано ни одного нового заповедника и национального парка, а несколько таких территорий уже длительное время находятся на рассмотрении в Министерстве природных ресурсов РФ. Список ООПТ, официально планируемых к созданию до 2010 года, достаточно внушителен и включает в себя 9 заповедников и 12 национальных парков. Но станет ли после их создания система репрезентативной и достаточной? Одна из главных причин применения такого упрощенного подхода - отсутствие полноценного кадастра ООПТ страны (списка ООПТ с описанием границ и режимов охраны), неравномерная изученность природы разных территорий, отсутствие унифицированной геоинформационной базы ООПТ. Это затрудняет применение единых методических подходов к их оценке - таких, которые бы учитывали не только свойства самих ООПТ, но и окружающих их территорий. Для многих территорий федерального уровня отсутствуют детальные карты либо границы, показанные на них, весьма неточны.

При подготовке «Атласа малонарушенных лесных территорий России» Международным социально-экологическим союзом и Центром охраны дикой природы была собрана картографическая информация о границах наиболее важной части системы ООПТ страны: заповедниках, национальных парках и федеральных заказниках. Данные материалы вместе с другой картографической информацией легли в основу единой геоинформационной системы (ГИС), что дало возможность оценить состояние системы ООПТ на основе ГИС-технологий.

3.2 Научно исследовательская деятельность

Государственные природные заповедники являются уникальными учреждениями, сочетающими выполнение природоохранных, научных и просветительских функций. Сфера научно-исследовательской деятельности заповедников включает проблемы сохранения биологического разнообразия, естественной динамики природных процессов и отношений человека с окружающей средой.

Научно-исследовательская работа (НИР) в заповедниках представляет собой необходимый элемент их деятельности, обеспечивающий эффективную реализацию заповедниками своей основной функции - сохранения ландшафтного и биологического разнообразия. Получаемая в ходе научно-исследовательских работ информация используется в самих заповедниках для оценки и прогноза состояния природных комплексов и объектов, разработки и корректировки мер по их охране и восстановлению, организации деятельности по экологическому просвещению. НИР в заповедниках позволяет получать значительную информацию о естественном функционировании природных комплексов, подвергающихся минимальному антропогенному влиянию, а также о состоянии охраняемых природных объектов (популяций редких видов, редких и уникальных сообществ и экосистем), значительная часть которых сконцентрирована именно на заповедных территориях.

Подобная информация необходима на региональном и федеральном уровнях, в том числе для:

- проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при проектировании и ведении хозяйственной деятельности;

- долговременного прогноза естественного изменения (без прямого воздействия человека) условий окружающей среды, оперативного прогноза неблагоприятных для здоровья человека и хозяйственной деятельности изменений окружающей среды;

- обеспечения принятия адекватных решений на глобальном и региональном уровнях. Ведущиеся в заповедниках многолетние наблюдения, охватывающие периоды в несколько десятков лет, позволяют выявить глобальные долговременные тренды изменений природной среды и ее компонентов.

Организация и выполнение конкретных научно-исследовательских и мониторинговых работ осуществляется научными отделами заповедников. К началу 2000 года научные отделы работали в 87 из 99 заповедников России. Кроме штатных сотрудников научного отдела заповедников, в выполнении НИР заповедников принимают участие штатные работники других подразделений заповедника, а также научно-исследовательские учреждения, вузы соответствующего профиля и отдельные лица (в том числе иностранные) на договорных началах. Федеральная целевая программа ««Государственная поддержка государственных природных заповедников и национальных парков» (на период до 2000 года).(СЗ РФ.1996.№35.Ст.4138)

На протяжении последних пяти лет число научных сотрудников в заповедниках менялось незначительно, общее число для всех заповедников колебалось в пределах 450-500 человек (включая заместителей директоров по научной работе). В среднем в каждом научном отделе работало 6 научных сотрудников. Эта цифра остается стабильной на протяжении последних десяти лет. Наибольший штат -- более 12 научных сотрудников -- имеют «старые» заповедники: Окский, Кавказский, Астраханский, Воронежский, Центрально-Лесной, Центрально-Черноземный, Кандалакшский, Тебердинский.

В среднем в последние годы в заповедниках России работало более 160 кандидатов и 15 докторов наук. К числу заповедников, наиболее «богатых» работниками с ученой степенью, на сегодняшний день относятся: Астраханский, Воронежский, Окский, Кавказский, Центрально-Лесной, Приокско-Террасный, Кандалакшский, Дарвинский, Тебердинский. Ежегодно около 60 сотрудников заповедников обучаются в аспирантуре либо являются соискателями ученой степени. В среднем сотрудники заповедников защищают около 10 кандидатских и докторских диссертаций в год, причем в последние годы наметилась тенденция увеличения количества защит диссертаций.