Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Совершенствование управления ЖКХ

Введение

Жилищно-коммунальная сфера затрагивает жизненные интересы каждого из нас: материальные, социальные, физические, потребительские, информационные, экологические. Но при проведении жилищно-коммунальной реформы гражданское общество опять осталось стоять в стороне.

Курс, взятый на преобразование отрасли, потребовал немедленного решения конкретных проблем, негативно отразившихся на состоянии недвижимости жилищно-коммунальной сферы. В первую очередь к ним следует отнести:

остаточный принцип финансирования;

отсутствие четкого разграничения властных полномочий и ответственности различных уровней управления за ее сохранность;

мизерное участие населения в оплате жилья и коммунальных услуг;

отсутствие рынка жилья и услуг в сфере ЖКХ;

многофункциональность, а значит, и многоуровневая ведомственная подчиненность предприятий и др.;

Главными были вопросы собственности на основные фонды, относящиеся к сфере ЖКХ, ответственности за сохранность этой собственности, ее целевое использование и развитие.

В результате преобразований 1999-2004 гг. существовавшая система управления и финансирования ЖКХ претерпела кардинальные изменения. Существенно изменились формы собственности на все объекты жилищно-коммунальной сферы Российской Федерации.

Этим и другим преобразованиям в жилищно-коммунальной сфере посвящена данная курсовая работа.

Жилищно-коммунальная реформа оказывает многостороннее влияние на различные стороны жизни нашей страны, поэтому за ее ходом следят и активно участвуют в ее проведении правительство, федеральные министерства и ведомства, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации, городов и муниципальных образований.

Жилищно-коммунальное хозяйство России в упадке… Как все в нем обновить, что изменить в законодательстве, в управлении, как сделать, чтобы и производители услуг ЖКХ научились рационально управлять своим производством, и потребители получили свободу выбора услуг по количестве, качеству, набору и ценам? Вот вопросы, которые должна решить реформа ЖКХ.

Целью данной курсовой работы является изучение совершенствования системы ЖКХ.

В связи с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

- Рассмотреть состояние жилищно-коммунального хозяйства в России.

- Изучить перспективы реформ в области жилищно-коммунального хозяйства.

- Проанализировать реформу финансирования жилищно-коммунального хозяйства.

Источником для написания работы послужили нормативные и законодательные акты РФ, регулирующие реформирование жилищно-коммунальной сферы России, многочисленные публикации из российской экономической периодики, посвященные вопросам реформирования ЖКХ, а также статистическая отчетность.

1. Состояние жилищно-коммунального хозяйства в России

1.1 Демонополизация жилищной и коммунальной сферы

В рамках реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства была разработана Программа деменополизации и развития конкуренции в жилищно-коммунальном хозяйстве, утвержденная постановлением Правительства РФ от 20.12.97 г. №1613.

Программой предусматривалось:

создание конкурентной среды в сфере предоставления жилищных услуг в результате разделения функций между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями;

антимонопольное регулирование деятельности естественных локальных монополий и создание конкурентной среды в области тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения;

демонополизация и создание конкурентной среды в подотраслях (благоустройство населенных пунктов и ритуальное обслуживание);

демонополизация банно-прачечного и гостиничного хозяйства;

создание конкурентной среды и демонополизация жилищ-но-коммунального хозяйства в малых муниципальных образованиях, сельской местности и закрытых административно - территориальных образованиях.

Подводя итоги первых лет реализации программы, на которые она была рассчитана, следует отметить, что основные цели достигнуты. Во многих регионах поняли значимость ЖКХ как социально образующей отрасли городской экономики, требующей пристального внимания органов власти, в том числе и в части изменения системы управления и финансирования функционирующих субъектов хозяйствования. За два года изменились структура организаций, работающих на рынке производства, и система оказания жилищно-коммунальных услуг (см. рисунок).

Рис. 1 Динамика роста количества предприятий по форме собственности в сфере ЖКХ

коммунальный жилищный финансирование реформа

Преобладающее количество хозяйствующих субъектов относится к сфере малого предпринимательства. Наконец 1999 г. ими производилось работ (услуг) на сумму более 20 млрд руб., или около 6% объема услуг в ЖКХ. Наибольшее количество таких предприятий функционирует в сфере капитального и текущего ремонта жилищного фонда (около 80%).

Важным элементом реализации программы демонооолизации стало дальнейшее акционирование организаций в ресурсоснабжающих отраслях городского хозяйства, в сфере дорожного хозяйства и благоустройства, коммунально-бытового обслуживания. Так, доля акционерных обществ составила в 2004 году (%):

Таблица 1

водопроводно канализационное хозяйство	17
теплоэнергетика	37
дорожное хозяйство и благоустройство	50
ритуальное обслуживание	70
жилищное хозяйство	8

Как показывает опыт, изменение формы собственности имеет положительные результаты только в том случае, если акционирование предприятий осуществляется на основе глубокого финансово-экономического анализа их деятельности, финансовой заинтересованности каждого работника и целенаправленной работы коллектива и его руководителей для развития своего предприятия.

Практика функционирования акционерных обществ в Анжеро-Судженске Кемеровской области, Троицке и Мытищах Московской области, Уфе, Пскове, Омске, Самаре, Новгороде Великом, Новочеркасске и Азове Ростовской области и других городах доказывает перспективность этой работы. Здесь не только самостоятельно (в основном за счет внебюджетных источников) ведется техническое перевооружение предприятий без особого расчета на городские «капитальные вложения», но и успешно решаются юридические и экономические проблемы, чтобы не допустить банкротства, и др.

Такие предприятия выживают в этой сложной правовой, политической и экономической ситуации, как правило, благодаря усилиям активных, «продвинутых» хозяйственников, взваливших на себя бремя «первопроходцев» частного бизнеса в жилищно-коммунальной сфере. И им не позавидуешь. Ведь вопросы демонополизации и акционирования организаций ЖКХ не находят широкой поддержки в большинстве регионов и муниципальных образований России.

Программа демонополизации еще не стала руководством к действию в большинстве муниципальных образований и регионов России. Успех ее реализации на местах - это целиком заслуга самих коммунальников, которые на свой страх и риск добиваются акционирования своих предприятий со всеми вытекающими последствиями: акционировался - на дотации из бюджета не рассчитывай, по вопросам развития городской инженерной инфраструктуры, которая была и остается муниципальной собственностью, не обращайся и вообще забудь дорогу в администрацию.

В большинстве регионов пока еще не сформировалось позитивное отношение к реформе ЖКХ. На местах наблюдается вяло текущий процесс реформирования правоотношений в этом секторе экономики, инициатором проведения (или непроведения) которого являются работники отрасли.

Понимая глубину технических и финансово-экономических преобразований и учитывая социально-политическую значимость жилищно-коммунальцой сферы и значительный срок, необходимый для подобных преобразований, многие руководители не решаются взяться за их реализацию.

Практически всем (и органам исполнительной власти, и населению, и промышленным и бюджетным потребителям) уже ясно, что в таком виде содержание отрасли разорительно для человека, города, региона и государства, но что-либо менять (осуществлять преобразования, сформулированные в Концепции реформы ЖКХ) никто не хочет. И если такие инициативы местными администрациями реализуются, то они, как правило, далеки от сценария реформ, определенного законодательными и правительственными документами. В качестве примера можно привести попытки объединить службы заказчика и предприятия тепловых сетей; предприятия тепло- и электросетей; предприятия теплосетей и водопроводно-канализационного хозяйства; жилищно-коммунальные предприятия города - в одно и другие варианты объединения предприятий, не имеющие никакого экономического обоснования.

Аналогичная ситуация складывается и при реструктуризации жилищно-коммунальных предприятий. Как правило, это связано с решением кадровых вопросов и ничего общего не имеет с реформой правоотношений в жилищной и коммунальной сфере.

На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей вызывают:

перевод части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах;

заключение сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - к хищениям муниципального имущества;

отсутствие у муниципальных органов объективной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;

невозможность предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.

Растет количество убыточных унитарных предприятий, что во многом спровоцировано отсутствием должного управления и бесконтрольностью со стороны муниципальной власти. Собственник не получает части прибыли унитарного предприятия.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы:

существующая система управления унитарными предприятиями требует кардинального реформирования;

деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна;

во многих регионах количество унитарных предприятий не соответствует возможностям муниципалитетов управлять ими и контролировать их деятельность;

отсутствуют четкие критерии создания унитарных предприятий и их функционирования в жилищно-коммунальном хозяйстве;

низкая эффективность деятельности унитарных предприятий в жилищно-коммунальном хозяйстве требует значительных ассигнований из муниципальных бюджетов, а при их отсутствии приводит к неудовлетворительному обслуживанию потребителей.

Эти выводы говорят о необходимости создания предприятий в форме хозяйственных обществ, имеющих ряд преимуществ перед унитарными предприятиями, в том числе связанных с большей управляемостью, подконтрольностью, ограничением ответственности по долгам.

Создание таких хозяйствующих обществ приблизит решение еще одной очень важной проблемы, связанной с реформированием жилищной сферы, - появление собственников жилья, управляющих компаний (домовладельцев) на муниципальном жилье. Это, по существу, та сфера городской экономики, где унитарные предприятия наносят наибольший ущерб муниципальному имуществу (жилому фонду), имиджу муниципальной власти и формируют негативное отношение населения к реформе ЖКХ. Для решения этой проблемы на федеральном уровне необходимо:

- внести изменения в гражданское законодательство (ст. 66 и 124 ГК РФ) в части права муниципальных образований на создание хозяйственных обществ и участие в таких обществах, имея в виду закрепление этого права за. муниципальными образованиями;

- дополнить ст. 295 ГКРФ ч. 3 следующего содержания: «Собственник имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению»;

- внести изменения в ст. 113 ГК РФ, предусмотрев создание в унитарном предприятии наряду с руководителем (директором) коллегиального органа управления, полномочия которого аналогичны полномочиям наблюдательного совета (совета директоров) акционерного общества с учетом специфики унитарного предприятия;

- дополнить п. 1 ст. 31 Закона РФ от 28.08.95 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» словами: «осуществляют контроль за деятельностью таких предприятий, учреждений и организаций в порядке, определяемом федеральным законодательством и нормативными актами местного самоуправления, не противоречащими федеральному законодательству, а также в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством, участвуют в управлении такими предприятиями, учреждениями и организациями»;

- принять новую редакцию Жилищного кодекса;

- добавитьв проект Федерального закона «Об унитарных предприятиях» норму, предусматривающую создание в унитарных предприятиях органа контроля, включающего наряду с представителями собственника также представителей трудового коллектива, независимых (сторонних) специалистов, представителей общественности;

- проводить обязательный ежегодный аудит финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий, независи-аудиторами, а также в установленных уставом предприятия случаях - технический (технологический) аудит.

Для оптимизации количества унитарных предприятий на местах необходимо, чтобы такие организации, в том числе казенные, создавались только в тех случаях, когда поставленные перед ними цели и задачи не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной информационно-правовой формы.

Необходимо дать оценку деятельности всех унитарных предприятий. В случае принятия решений о несоответствии деятельности такого предприятия уставным задачам учредитель должен:

1. реорганизовать его (с учетом осуществляемой им в соответствии со специальной правоспособностью деятельности источников финансирования, состояния рынка соответствующих товаров, работ, услуг) в хозяйственное общество (в том числе в Дракционерное в соответствии с нормами Закона РФ от 21.07.97 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об приватизации муниципального имущества в Российской Федерации») или в муниципальное учреждение;

2. приватизировать муниципальное унитарное предприятие, если выполняемые им виды деятельности, не связанные с обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, осуществляются - или объективно - могут осуществляться частным предприятием (ремонтно-эксплуатационная, сервисная и другая деятельность в сфере ЖКХ).

1.2 Кризисное состояние жилищно-коммунальной сферы

Как известно, до проведения реформы примерно 98% расходов по содержанию и развитию жилищно-коммунальной сферы отрасли приходилось на бюджет министерств, ведомств, предприятий или организаций, в чьем ведении находились объекты ЖКХ. Почти полная финансовая зависимость жилищно-коммунальной сферы от бюджета, а также соответствующих ведомств и предприятий крайне негативно сказывалась на ее работе и из-за остаточного выделения средств, и в не меньшей степени из-за незаинтересованности в их рациональном использовании.

Отсутствовали возможности координации работы и маневрирования ресурсами в результате повсеместной ведомственной разобщенности жилья и коммунальной сети. Огромные убытки предприятий ЖКХ были обычным явлением. Немалые финансовые трудности испытывали бюджеты территорий и ведомств. Расходы, на жилищно-коммунальную сферу составляли от30 до 70% бюджетов многих территорий, городов и муниципальных образований, что затрудняло работу по обеспечению социальных потребностей населения, а также развитию экономики. Предприятия промышленности, сельского хозяйства, строительства и других отраслей хозяйства, на балансе которых находилось жилищно-коммунальное хозяйство, вынуждены были заниматься несвойственными им функциями. Расходовались трудовые, материальные и финансовые ресурсы, которые с большей отдачей могли быть использованы для развитие совершенствования производства, повышения его эффективности.

Поэтому в устранении всех этих негативных явлений, была заинтересована прежде всего сама отрасль, а также другие отрасли и сферы хозяйства, органы государственной власти и бюджеты всех уровней.

В настоящее время более 90% ведомственного жилья и коммунальных предприятий передано в муниципальную собственность. Министерство финансов Российской Федерации с учетом этого провело работу по изменению межбюджетных отношений. Большая часть дополнительных расходов бюджетов местных органов власти на содержание принятых в муниципальную собственность объектов жилья и коммунальной сферы компенсирована федеральным бюджетом. При этом практически все средства на содержание ЖКХ, включая объекты, принятые до 1 июля 1999 г. были учтены в расчетах федерального бюджета на 2000 г. при определении индекса бюджетных расходов.

Таким образом, большинство, предприятий, передавших объекты ЖКХ местным органам власти, уже освободились от несвойственных им непроизводственных функций, сосредоточив внимание на эффективности производства. По данным статистической отчетности, объем промышленного производства за 2004 г. увеличился в целом по стране на 8,1%.

Этому же способствовали меры по устранению перекрестного финансирования в условиях которого промышленность и другие отрасли экономики вынуждены были оплачивать электроэнергию и прочие ресурсы и услуги по завышенным тарифам. Другим положительным результатом этой работы стал переход основной части жилья и коммунальных предприятий в муниципальную собственность, что в значительной степени позволило устранить негативные явления, связанные с ведомственной разобщенностью отрасли. Вместе с тем бюджеты территорий несут значительные дополнительные расходы по содержанию принятых в муниципальную собственность объектов, во многих случаях превосходящие возможности налоговой базы многих территорий. Возросли дотационные выплаты, увеличилось число дотационных бюджетов.

Поэтому обострилась потребность в скорейшем решении основной задачи реформы - переходе предприятий жилищно-коммунальной сферы на самоокупаемость, сокращение, а затем и устранение ее зависимости от бюджетного финансирования. Как уже отмечалось, до начала реформы за счет платежей населения покрывалось только 2-3% затрат жилищно-коммунальной сферы на производство и реализацию услуг. Пересмотр правовой основы деятельности органов государственной власти разных уровней, разграничение их полномочий предоставили право органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местным органам власти самостоятельно, с учетом конкретных экономических и социальных условий постепенно повышать тарифы.

Во всех субъектах Российской Федерации в структуре управления были созданы департаменты, комитеты или министерства жилищно-коммунального хозяйства, формирующие собственную нормативную базу проводимых преобразований на основе разработанных за этот период на федеральном уровне более 130 законодательных и нормативных документов» макетов программ реформирования ЖКХ.

В процессе проводимых рыночных преобразований сложилась достаточно парадоксальная ситуация: 2,7 млрд. кв. м жилья оценивается в 4,1 трлн. руб., в то время как при продажной среднерыночной цене жилья на рынке недвижимости 200-400 долл. США за кв, м (для элитного жилья в 3 и более раз выше) этот вид недвижимости оценивается в сумму 151,2-297 трлн руб. Данный показатель в 35-50 раз превышает балансовую статистическую оценку имеющейся недвижимости и позволяет более взвешенно оценить масштабы и стоимость работ по сохранению, содержанию и ремонту недвижимости в ЖКХ. В то же время объекты коммунального назначения, оцениваемые по остаточной балансовой стоимости в сумме 649 млрд руб., с рыночных позиций имеют значительно большую стоимость. Это подтверждается тем, что объем оказываемых услуг постоянно растет, и их сумма оказывается практически равной половине остаточной стоимости основных фондов. Износ основных технических объектов оценивается в 50-60%, преобладает износ инженерных сетей и внутридворовых и домовых коммуникаций, износ же жилищного фонда, как менее интенсивно используемой недвижимости, несколько ниже и в среднем составляет 41 -51,3%. К началу 2004 г. степень износа основных фондов коммунального хозяйства составила: по теплоснабжению - 56,7%, водоснабжению - 54%, электрических сетей - 68%. Ежегодный объем инвестирования в развитие коммунального хозяйства сокращается на 15-16% при росте инвестиций в экономику в целом на 4,5%.

В соответствии с федеральными программами социально-экономического развития регионов в инженерную инфраструктуру инвестируется около 0,17 млрд. руб., примерно 0,15 млрд. руб. инвестируется по федеральной программе «Обеспечение населения питьевой водой», однако по сравнению с общими инвестициями в ЖКХ 1999-2004 гг. это незначительные суммы (табл. 1).

Таблица 1. Динамика инвестиций в основной капитал по коммунальному хозяйству

Год	Объем инвестиций млрд. руб.	В % к общему объему инвестиций в экономику страны
2000 2001 2002 2003 2004	17772 23573 28716 34,9 44,3	6, 7 6, 3 7, 0 8, 7 6, 7

коммунальный жилищный финансирование реформа

Строительство объектов коммунального хозяйства на территории Российской Федерации ведется в незначительных объемах, в особенности сооружений водопровода и канализации. В 2004 г. ввод этих объектов по сравнению с 2000 г. (кроме газовых сетей) сократился (табл. 2).

Таблица 2. Динамика ввода в действие объектов коммунального хозяйства

Показатель	2002 г.	2003 г.	2004 г.,	2004 г. в % к 2002 г.
Водопровод, тыс. куб. м воды в сутки	1232,6	489,2	360,6	29
водоводы и сети, км	2647,3	1340,7	1136,9	43,1
Канализация, тыс. куб. м сточных вод	1018, 2	647,6	325, 5
коллекторы и сети, км	491,6	249,6	179,5	37
Теплоснабжение, Гкал в час	4794,2	2031,7	2478,8	52
тепловые сети, км	544,9	205,0	282,7	52
Газовые сети, тыс. км	19,9	24,4	21,2	107

Однако Правительство РФ принимает меры к выравниванию ситуации за счет привлечения кредитов МБРР в модернизацию инженерной инфраструктуры:

- в городах Новгород, Нижний Новгород, Тверь, Барнаул, Санкт-Петербург, Красноярск; Казань - по подготовке инженерной инфраструктуры для нового строительства в объеме примерно 4,2 млрд руб.

- в городах Нальчик, Находка, Печора, Петрозаводск, Орел, Псков, Гагарин, Воткинск, Чебоксары, Сочи, Канск, Волхов, Вологда, Тобольск, Астрахань - по реконструкции систем водоснабжения и водоотведения на сумму примерно 3,5 млрд. руб.;

- в городах Мытищи, Дубна, Сызрань, Нерюнгри, Кострома, Казань, Красноярск, Волгоград, Тамбов - пореконструкции систем теплоснабжения на сумму около 2,4 млрд. руб.;

- в городах Малоярославец, Тверь, Волгоград, Уфа, Краснодар, Новороссийск - в стадии реализации находятся проекты по передаче в доверительное управление систем водоснабжения сроком до 25 лет с инвестиционной составляющей (по требованию городов) порядка 12,0 млрд. руб.

В настоящее время ведутся переговоры с МБРР о предоставлении кредитов Приморскому краю для стабилизации систем коммунального теплоснабжения на сумму около 1,0 млрд. руб. Исполнение этих проектов предусматривает в первую очередь внедрение энергоэффективных технологий и оборудования, что приведет к значительному снижению стоимости коммунальных услуг. Такие решения уже реализованы в ряде регионов России. Начата работа по привлечению средств банков и других коммерческих структур в финансирование жилищного строительства, по предоставлению жилищных кредитов (включая ипотечные кредиты). Ведутся работы по подготовке программ ликвидации ветхого и аварийного жилья.

2. Перспективы реформ в области жилищно-коммунального хозяйства

2.1 Формирование стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования

С тех пор, как в России экономика стала переставляться на рыночные рельсы, страну заполонили заморские учебники по маркетингу, менеджменту, рекламе. Эти экономические науки учат производителей и продавцов товаров и услуг, как лучше продать, чтобы быстрее обогатиться. Параллельно и слабо малочисленные правозащитные общественные организации полушепотом лепечут что-то не внятное о правах человека, ошибочно полагая, что права потребителя это не по их части. Между тем, везде, где есть человек, там его права защищены хорошо, защищены плохо или не защищены вообще. Ежесекундно на протяжении своей жизни человек выступает в роли потребителя. В кабинете у стоматолога человек пациент и потребитель медицинских услуг. В школе, институте человек - студент и потребитель услуг системы образования. В семье человек член семьи и потребитель услуг семьи. В общественной организации человек либо член, либо клиент и он тоже потребитель услуг этой организации и его права либо хорошо, либо плохо, либо никак не защищены. В кассе вокзала, в купе поезда человек потребитель услуг железной дороги. На работе человек потребляет услуги работодателя, у него есть не только обязанности, но и права. В своей квартире человек потребитель услуг системы ЖКХ.

Неисполнение устанавливаемых федеральных стандартов стало одной из главных причин кризисных ситуаций, подобных сложившейся в Приморском крае. С 1999 г. изменение тарифов на основные виды ЖКУ шло опережающими темпами по сравнению с общим изменением потребительских цен, т.е. жилищно-коммунальные услуги становились для населения относительно дороже по сравнению с другими товарами и услугами на протяжении всего периода экономических реформ. При этом необходимо отметить, что разница в темпах роста, а также в дифференциации уровня тарифов для населения по основным ЖКУ внутри субъектов Федерации во многом объясняется отсутствием на региональном и муниципальном уровнях системы регулирования цен (тарифов).

Таблица 3. Изменения в структуре платежей населения за основные виды ЖКУ

Платежи населения за ЖКУ (в расчете на 1 чел., в месяц)	1999.	2000 г.	2001 г	2002 г.	2003 г	2004 г.
	22	22	23	25	27	23
Оплата жилья Плата за отопле ние	39	38	36	34	31	38
Плата за водоснабжение и канализацию	16	18	17	17	16	15,8
Плата за электроэнергию	19	18	18	18	19	15,7
Плата за сетевой газ	4	4	6	6	7	7,5
Итого сумма платежей населения за ЖКУ	100	100	100	100	100	100

Как видно из табл. 4, за период с 1999 по 2004 г. в структуре платежей населения увеличилась (в 3 раза) доля оплаты жилья и сократилась доля оплаты услуг ресурсоснабжающих организаций. Стоимость, основных ЖКУ возросла с 6, 33 руб. в 2003 до 118,25 руб. в 2004 в расчете на 1 чел. в месяц.

С увеличением доли оплаты населением жилищно-коммунальных услуг с 9% в 2004 г. до 56% в 1999 г. и ростом тарифов произошел значительный рост (в 116 раз) оплаты населением основных жилищно-коммунальных услуг. Структура доходов за последние годы претерпела значительные изменения. За период с 1999 по 2004 г. среднедушевой доход увеличился более чем в 5 раз (с 361,2 руб. в 1999 г. до 2224 руб. в 2004 г.). За этот же период оплата ЖКУ населением возросла в 3,3 раза (с 42,7 руб. на 1 чел. в месяц в 1997 г. до 142 руб. по состоянию на 1 сентября 2000 г.).

Динамика соотношения показателей роста среднедушевого дохода оплаты ЖКУ населением (по отношению к предыдущему году) характеризуется следующими величинами соответственно: 500 руб. и 30 руб. на 1 чел. в мес. и 28 руб. - 1999 г.; 410 руб. и 42 руб. - 2004 г. Таким образом, темпы роста доходов населения значительно опережают увеличение платы населения за жилье и коммунальные услуги по федеральным стандартам.

Вместе с тем необходимо отметить, что политика ценообразования на услуги, оказываемые предприятиями жилищно-коммунальной сферы, проводимая на местах, характеризовалась значительно более низкими темпами роста тарифов и ставок оплаты населением по сравнению с темпами роста доходов населения. Так, при повышении годовых доходов населения почти на 60% тарифы на ЖКУ в среднем увеличились не более чем на 25%. Анализ доходов населения за этот период показывает, что доля населения со среднедушевыми денежными доходами до 800 руб. сократилась, в то время как доля населения с доходами свыше 1000 руб. выросла

2.2 Реформа финансирования жилищно-коммунального хозяйства

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) обеспечивает граждан и предприятия жильем, электроэнергией, водой, теплом и т.п. В этой сфере работает свыше 5% от всех занятых в российской экономике.

В федеральном бюджете статьи расходов на ЖКХ нет, поскольку жилищно-коммунальные услуги финансируют, помимо населения, региональные и местные власти, в 2003 г. ими будет выделено 244 млрд рублей. Поскольку денег заведомо не хватит, в федеральном бюджете предусмотрена Финансовая помощь бюджетам других уровней. Обычно такая помощь имеет вид субсидий или субвенций, выделяемых регионам на компенсацию тарифов на электроэнергию, тепло, воду. Субсидии и субвенции проходят через федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, величина которого в 2003 г. составит 173 млрд рублей. Часть этой суммы пойдет на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов. Также планируется выделить из федерального бюджета 5 млрд. рублей по разделу «Помощь бюджетам других уровней на передачу объектов ЖКХ с баланса ведомств на баланс муниципалитетов».

Расходы, связанные с системой ЖКХ, в федеральном бюджете отражены и в статьях, которые предусматривают выделение средств Госстрою РФ, а также компенсацию оплаты жилья по линии министерств и ведомств. В СССР население оплачивало лишь 1-2% от реальной стоимости услуг ЖКХ, т.е. «коммуналка» практически полностью содержалась государством. В настоящее время население оплачивает около 39% стоимости услуг ЖКХ, 41% дотируют бюджеты всех уровней, оставшиеся 20% недофинансируются, что ведет к росту задолженности предприятий ЖКХ перед поставщиками тепло- и электроэнергии и, как следствие, к отключению отопления и электричества (две основные по стоимости услуги ЖКХ).

В 2004 г. объем предоставленных услуг населению, составил 554 млрд руб. (рост за год в 1,5 раза). Население в 2004 году оплатило стоимость услуг на 52,8%. Объем бюджетного недофинансирования в 2004 г. составил 59 млрд. руб. (10,7%). Недофинансирование привело к развалу коммунального хозяйства. Высокая изношенность оборудования и трубопроводов приводит к частым авариям, требует дорогостоящего ремонта. Аварийный ремонт стоит в 2,5 раза дороже текущего. Износ в некоторых регионах достигает 80-90%, а 60% системы находятся в аварийном состоянии. Реформирование ЖКХ в ее современном варианте состоит в изменении структуры оплаты. 100%-ая оплата коммунальных услуг населением, предложенная Правительством РФ в 1997 г., вызвала социальные волнения в ряде регионов страны и не нашла поддержки в Госдуме.

В 2004 г. происходит переход к другой модели оплаты услуг ЖКХ. Малообеспеченные семьи (у которых оплата ЖКХ превысит 22% семейного дохода), получат от государства адресные субсидии на специально созданные для этих целей социальные счета граждан. В сумме собственные платежи населения и адресные субсидии должны составить 100% стоимости услуг ЖКХ.

Данная схема предполагает также отмену многочисленной категории льготников по оплате услуг ЖКХ. В настоящее время существует 24 категории льготников по оплате жилья и коммунальных услуг. В 2002 г. льготы по оплате ЖКХ получили всего около 46 млн. человек. Часть льгот оплачивает федеральный бюджет. Например, в 2005 г. на финансирование льготников из числа сельской интеллигенции предусмотрено 1,7 млрд. руб., из числа пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС и ПО «Маяк» - 1,1 млрд. руб., а всего на финансирование льготных категорий планируется выделить из федерального бюджета 20,5 млрд. руб. На этом настояли депутаты Госдумы, принимая в декабре 2004 г. проект федерального закона «О внесении изменении и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты РФ в части совершенствования».

Несмотря на сохранение до января 2006 г. всех льгот и порядка их выплат, в бюджете-2006 уже заложена статья расходов на субсидирование нуждающихся граждан (13,8 млрд. рублей в рамках реализации закона «Об основах жилищной политики»). При этом может возникнуть ситуация, когда малоимущие граждане не только не будут платить квартплату, но и не будут обращаться за субсидиями. В будущем перечисление денег на социальные счета полностью перейдет в ведение региональных и местных бюджетов, при условии, что будет увеличена доходная часть их бюджетов.

Для снижения нагрузки на бюджеты необходимо внедрить энергосберегающие технологии, установить контрольно-измерительные приборы (счетчики воды и др.). Согласно расчетам Госстроя РФ, экономия может достигать 40-42% от общих коммунальных расходов, что примерно равняется бюджетным дотациям жилищного хозяйства.

Финансирование реформы ЖКХ проводится в рамках федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. В бюджете-2006 на ее финансирование предусмотрено около 3,3 млрд. рублей. Эти деньги идут на подпрограммы: «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ», «Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф», «Переселение граждан РФ из ветхого и аварийного жилищного фонда», «Обеспечение жильем молодых семей» и др. Всего же в реформирование и модернизацию ЖКХ планируется до 2010 года вложить около 500 млрд. рублей, только 4 млрд. из которых выделит федеральный бюджет (в 2003 г. - около 500 млн. рублей). Все остальные расходы понесут регионы и муниципалитеты. Точную сумму, необходимую для реформы ЖКХ, назвать никто не может, однако ясно, что без реформы ЖКХ, помимо прочего, невозможна и реформа электроэнергетики.

Одной из основных причин продолжающегося кризиса в ЖКХ является неэффективное использование поступающих в отрасль финансовых ресурсов, что ведет к хроническому недофинансированию и нарастанию деградации инфраструктуры ЖКХ. Предусматриваемые в бюджетах субъектов Российской Федерации средства на возмещение затрат предприятий ЖКХ недостаточны и не решают проблему их убыточности и платежеспособности. В результате около 65% из них имеют отрицательный финансовый результат деятельности, что делает отрасль непривлекательной для инвесторов. Отрицательно влияет на финансовое положение отрасли отсутствие механизма контроля за обоснованностью и достоверностью установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Сложившееся положение в ЖКХ в значительной мере связано сотсутствием эффективной системы управления отраслью. В настоящее время функции по совершенствованию нормативной правовой базы, обеспечению финансовой устойчивости и бюджетной поддержки, тарифной политики, формированию рынка ЖКУ с учетом особенностей экономического и социального развития регионов разобщены по различным министерствам и ведомствам, должным образом не координируются и не объединены единой государственной политикой в сфере ЖКХ.

Вместе с тем, все отмеченные проблемы в значительной мере сопряжены с тем, что изначально реформа ЖКХ не была увязана с необходимостью преодоления структурных диспропорций российской экономики, в том числе, диспаритета цен и доходов. Очевидно, что стоимость жилищно-коммунальных услуг совершенно несоизмерима с теми заниженными доходами населения, которые сегодня имеют наши граждане. По сути, жилищно-коммунальную реформу необходимо было начинать с реформы доходов населения, в частности, решения проблем недооценки труда и производства в России по сравнению с экономически оправданным уровнем цен. Это, в свою очередь, не позволяет в полной мере оплачивать услуги ЖКХ.

Для того, чтобы реформа жилищно-коммунального хозяйства не сводилась к повышению тарифов и позволяла бы провести кардинальную модернизацию отрасли, необходимо предложить конкретные механизмы реализации задач, сформулированных в Программе реформирования ЖКХ.

В частности, необходимо рассмотреть следующие важнейшие подходы:

- Сохранение государственного регулирования процессами реформирования отрасли, усиление ответственности государства за поддержание системы жизнеобеспечения населения. Формирование механизма согласованного взаимодействия всех уровней системы. Введение сквозной ответственности по всем технологическим цепочкам ЖКХ.

- Проведение финансового оздоровления предприятий ЖКХ, реструктуризации задолженности. Изменение подходов к ценообразованию в ЖКХ (оплата только за реально оказываемые услуги населению; счетчики учета воды, газа, тепла, договорные отношения потребителя и поставщика коммунальных услуг, создание системы общественного аудита).

- Развитие конкуренции в системе ЖКХ. Введение механизмов конкурсного отбора подрядных организаций для выполнения работ по предоставлению коммунальных услуг. Особенности приватизации отрасли. Привлечение частного капитала на принципах концессии, долгосрочной аренды основных фондов ЖКХ.

- Стимулирование внедрения энергосберегающих технологий, автономных систем тепло- и водоснабжения.

3. Разработка модели состава стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования

Жилищно-коммунальное хозяйство муниципального образования - это сложная социально-экономическая система, обеспечивающая жизнь и работу населения, а также предприятия различных отраслей народного хозяйства необходимыми ресурсами воды, газа, тепла и др.

Государственная власть заведомо сильнее, чем местное самоуправление, поскольку она: *

- распоряжается значительной частью национальных ресурсов;

- способна обеспечить универсальную защиту для всех и общий социальный порядок на своей территории;

- выступает посредником в многочисленных спорах субъектов деятельности между собой.

В условиях реформы, предусматривающей юридическую и хозяйственную самостоятельность предприятий, происходит изменение их роли в системе управления городом. Муниципалитеты города, используя налоговую политику и другие инструменты, формируют новую организационно-управленческую структуру, задача которой - не только формирование и исполнение бюджета, но и эффективное функционирование городских предприятий (и других структур) в интересах большинства населения. Особое значение в управленческой деятельности приобретает социальное развитие, экономической основой которого является муниципальная собственность.

Объектами муниципальной собственности в городах являются: жилой фонд, газовое и энергетическое хозяйство, транспорт, связь, водопроводные и канализационные сети и др. В рыночных условиях функционирование данных объектов базируется на качественно новых отношениях в распределении результатов общественного труда и должно быть направлено на максимальное удовлетворение нужд горожан. Достижение последнего возможно при повышении эффективности местного самоуправления, сущность которого заключается в способности самостоятельно решать вопросы местного значения.

Общее направление развития местного самоуправления, ориентированного на улучшение комплекса условий жизни населения соответствующей территории (лучшее удовлетворение хозяйственных, организационных, коммунальных, бытовых, экологических, социально-культурных потребностей), базируется на двоякой роли города как системы. Будучи главным звеном территориальной организации общества, город, во-первых, как элемент народнохозяйственного разделения общественного труда реализует определенные экономические, социальные и другие функции. Во-вторых, как территориальная общность город создает соответствующие условия жизнедеятельности населению, проживающему в нем и в зоне его влияния.

Учитывая двоякую роль города, на уровне управления можно выделить основные функции муниципального механизма:

1. Обеспечение участия населения в системе органов местного самоуправления.

2. Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами, концентрирующимися в городе.

3. Обслуживание населения и обеспечение его потребностей в коммунально-бытовых, социально-культурных, торговых, транспортных и других услугах.

4. Обеспечение развития соответствующей территории через формирование программ и планов, утверждение местных бюджетов, выработку стратегии и тактики управления местным хозяйством, земельными отношениями, экологией, через регулирование взаимоотношений с предприятиями, организациями и учреждениями на территории города.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима занятости и защита интересов и прав местного самоуправления [5, с. 27-28].

Сложность управления городским хозяйством связана, прежде всего, с его неоднородностью.

В составе городского хозяйства выделяются:

- социальная инфраструктура, включающая жилой фонд, торговлю, общественное питание, просвещение, здравоохранение, культуру, детские учреждения, физкультуру и спорт, зрелищные организации и систему социальной защиты и социального обеспечения;

- коммунальная инфраструктура (обеспечение водными, энергетическими и другими ресурсами, услугами благоустройства, транспорта, связи). Ее специфика состоит в том, что она обслуживает не только население, но и предприятия, учреждения, расположенные на территории города;

- производственная инфраструктура, удовлетворяющая потребности производства, но не входящая в его технологический процесс. К ней относятся заготовительно-складские, снабженчё-ско-сбытовые, консалтинговые, маркетинговые, научные, инновационные и другие подразделения;

- деловая инфраструктура, которая включает в себя банки, страховые компании, инвестиционные фонды, информационную систему, связь, выставочные комплексы и т.д.

В соответствии с вышеизложенным схема управления городским хозяйством Воронежа принимает вид, представленный на рис. 4. Комитет ЖКХ выделяется в самостоятельную структуру администрации города и оформляется как юридическое лицо Департамент ЖКХ. По решению администрации ему дается или не дается право ведения коммерческой деятельности (допускается и то и другое). При реорганизации Комитета ЖКХ в Департамент все функции его подразделений сохраняются и по решению директора могут быть расширены. Управляющая организация - организация, реализующая задачу разделения функций заказчика и подрядчика, уполномоченная обеспечивать жилищно-коммунальное обслуживание объектов муниципального заказа и представлять интересы потребителей на основании договора собственников о передаче в оперативное управление или договора о передаче на обслуживание, а также договоров с получателями товаров, работ, услуг жилищно-коммунального назначения. Управляющая организация в форме учреждения забирает на свой баланс муниципальный жилой фонд в оперативное управление. Управляющая организация осуществляет строгий контроль за выполнением работ по договорам и оформляет акты закрытия работ и объектов оказания услуг. На этой стадии она регулирует расходование средств населения и выделенных бюджетных средств на покрытие разницы в тарифах.

Рис. 3. Схема договорных отношений

1 - генеральное соглашение Департамента ЖКХ с муниципальным предприятием «МИВЦ» на автоматизированный учет расчетов с квартиросъемщиками;

2 - генеральное соглашение на обслуживание муниципального жилищного фонда;

3 - генеральное соглашение на проведение капитального ремонта и аварийное обслуживание;

4 - договоры Управляющей компании с подрядными жилищными организациями и поставщиками коммунальных и других услуг на обслуживание жилищного фонда;

5 - договоры МП «МИВЦ» с поставщиками коммунальных и других услуг на сбор платежей населения за оказанные услуги;

6 - договор Управляющей компании с ГЖУ на проведение капитального ремонта и аварийное обслуживание;

7 - договор Управляющей компании с МП «МИВЦ» на расчеты с населением за жилье и коммунальные услуги;

8 - договор МП «МИВЦ» с ГЖУ на сбор платежей населения за капитальный ремонт;

9 - договоры найма с населением и технического обслуживания с собственниками жилых помещений и арендаторами.

Действия Управляющей организации основываются на заключаемом между муниципальным заказчиком (Комитетом ЖКХ) и ней муниципальном контракте на организацию исполнения поставок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд.

Предмет контракта - обеспечение получателей (потребителей) муниципального района товарами, работами, услугами коммунального назначения в соответствии с Положением

«Об организации поставок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд», утверждаемым главой администрации города.

Цель контракта - разграничение полномочий в вопросах предоставления жилищно-коммунальных услуг потребителям города, организациям, содержащим жилой и нежилой фонд, объек- там коммунального хозяйства в соответствии с действующими нормами и правилами; решение вопросов, связанных с управлением имущественным комплексом жилищно-коммунального назначения и его сохранностью.

Права Управляющей организации также перечисляются в контракте. Одним из основных прав для формирования конкурентной среды является право определять участников процесса производства и потребления жилищно-коммунальных услуг, производителей и поставщиков коммунальных услуг, исполнителей работ и услуг по содержанию и ремонту объектов жилого, нежилого фонда и объектов коммунального назначения как участников и исполнителей муниципального заказа и согласовывать перечень организаций-исполнителей муниципального заказа с муниципальным заказчиком, для которых заключение договоров на поставку товаров, работ, услуг для муниципальных нужд будет обязательным.

Исходя из интересов города, Управляющая организация обеспечивает размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг для муниципальных нужд путем проведения открытых и (или) закрытых конкурсов, аукционов.

Если заказ на поставку товаров, работ, услуг для муниципальных нужд размещается по конкурсу, заключение договора на исполнение муниципального заказа с организацией-исполнителем, объявленной победителем конкурса, становится для муниципального заказчика и Управляющей организации обязательным.

Муниципальный заказчик - Комитет (Департамент) ЖКХ - передает исполнителям муниципального заказа функции по сбору и перечислению платежей за жилье и коммунальные услуги.

На основе получаемых данных по объемам поставляемых услуг и фактам их оплаты Управляющая организация осуществляет работу по расчетам, нормативов потребления.

Рис. 4. Схема информационных потоков ЖКХ

1 - информация о дотациях городского финансового комитета разницы в тарифах на жилищно-коммунальные услуги;

2 - заявки на бюджетное финансирование разницы в тарифах;

3 - информация о бюджетных дотациях на оплату разницы в тарифах услуг' ЖКХ;

4 - информация о

- суммах начисления и поступления платежей за жилье и коммунальные услуги;

- сумме выпадающих доходов;

- суммах субсидий;

- прогнозе сбора платежей населения.

5 - информация «Управляющей компании» жилищным подрядным организациям о суммах бюджетных дотаций на разницу в тарифах;

6 - информация «Управляющей компании» собственникам и нанимателям квартиры о суммах бюджетных дотаций;

7 - информация жилищной инспекции поставщикам коммунальных и других услуг и жилищно-подрядным организациям о некачественном предоставлении услуг;

8 - информационное обслуживание населения по начислению льгот и субсидий;

9 - информация МП «МИВЦ» о перерасчете за некачественное предоставление услуг;

10 - информация о снижении оплаты в связи с некачественным предоставлением услуг жилищных подрядных организаций;

11 - нормативно-справочная информация.

Общий порядок финансирования процессов предоставления услуг определяется договорными отношениями между участниками муниципального заказа на поставку товаров, работ, услуг для муниципальных нужд.

Собственные расходы Управляющая организация по муниципальному контракту оплачивает в соответствии со своей сметой финансирования, составляемой на основании муниципального заказа из источников финансирования, определяемых финансовым планом.

Услуги Управляющей организации, оказываемые муниципальному заказчику, не предусмотренные муниципальным контрактом, должны оплачиваться по взаимной договоренности сторон.

Финансирование деятельности Управляющей организации

Положение об организации поставок продукции (работ, услуг) для муниципальных нужд утверждается постановлением главы администрации и является нормативным актом, принятым органом местного самоуправления в соответствии с его полномочиями и в пределах предмета ведения муниципального образования, к которому согласно п. 2 ст. 6 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» относятся:

- содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений (подпункт 5);

- организация, содержание и развитие муниципальных энер-го-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации (подпункт 13).

Тарифы на товары, работы и услуги, учитываемые в оплате жилья и коммунальных услуг, устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с п. 7 постановления Правительства РФ от 18.06.1996 г. №707 «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг».

Муниципальный заказ как финансово-правовая основа реализации договорных отношений в ЖКХ Воронежа позволит упорядочить отношения сторон и минимизировать налогообложение всех участников процесса производства и потребления жилищно-коммунальных услуг.

Принципиальным моментом в подходе к деятельности районных Управляющих организаций является понимание органами местного самоуправления, выступающими их учредителями, а также организациями, оказывающими жилищно-коммунальные услуги потребителям, места и роли Управляющей организации как субъекта рыночных отношений. Эффективная работа Управляющей организации возможна только в случае четкого распределения органами местного самоуправления функций, обязательств и их источников финансирования между всеми участниками правоотношений в жилищно-коммунальной сфере.

Условие наличия бюджетного финансирования для районной Управляющей организации предусматривается ее уставом с обязательным указанием соответствующих функций, которыми могут быть функции по управлению муниципальным имуществом, выполняемые администрацией муниципального образования.

В случае бюджетного (полного или частичного) финансирования содержания Управляющей организации бюджетные средства для нее являются целевыми и могут быть использованы только в соответствии с назначением.

Бюджетные средства в доле от разницы в тарифе перечисляются исполнителям муниципального заказа в размере, предусматривающем стоимость только собственных услуг исполнителей без стоимости работ, выполняемых районными Управляющими организациями. При этом соответствующие средства, предназначенные для оплаты работы, выполняемой Управляющей организацией, выводятся из состава средств, предназначенных на дотацию разницы в тарифе, и оформляются в отдельные целевые средства, выделяемые Управляющей организации по смете бюджетного финансирования.

...