Участие гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Участие гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти Российской Федерации

орган исполнительный власть гражданский общество

Содержание

Введение

1. Взаимодействие органов исполнительной власти со структурами гражданского общества

1.1 Механизмы взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества

1.2 Модели взаимодействия в современной истории России

2. Формы участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти и практика их реализации

2.1 Проведение общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти

2.2 Создание и деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества

3. Общественная палата РФ как новый субъект гражданского общества

3.1 Роль и значение общественных палат

Заключение

Список использованных источников

Введение

Демократической основой Российской Федерации должна являться постоянная прочная связь между государственным аппаратом и людьми, на благо которых он призван работать. Нарушение прочности этих отношений, утрата доверия перед исполнительными органами государства ведет к размыванию демократических устоев, деструктивному отношению к государственному аппарату, и в результате к нарушению гражданского мира и согласия в стране.

Демократия, провозглашенная, как основа российской государственности (преамбула Конституции РФ), подразумевает активное участие граждан в политике, в государственном управлении, уверенность их в том, что государство создано для народа, а не наоборот.

Перспективы развития гражданского общества в России есть. Об этом говорит и рост числа и объёма деятельности структур гражданского общества, формирующихся в России, и создание властью условий для их свободного самостоятельного развития, и формирование гражданственного сознания свободного человека, которое обеспечивает возрастание числа самопроявлений личности и повышение гражданской активности россиян. Ещё одной важной тенденцией в развитии гражданского общества становится всё большая потребность всестороннего учёта интересов и мнений гражданских структур. Движение в сторону дальнейшего совершенствования российской демократической системы придаёт всё большее значение голосу граждан, озвучиванию не только их забот, но и обсуждению в публичном пространстве тех предложений по решению проблем, с которыми самоорганизованные группы и институты обращаются к власти.

Цель данной работы - проанализировать участие гражданского общества в разработке и принятии решений органов государственной власти в российской Федерации. При этом необходимо решить следующие задачи:

-определить механизмы взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества

-охарактеризовать формы участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти и практика их реализации

- рассмотреть общественную палату Российской Федерации как новый субъект гражданского общества, ее роль и значение.

Цель настоящей работы является выдвижение, на основе существующих подходов, ряда моделей, описывающих взаимодействие органов власти и структур гражданского общества ( прежде всего сообщества некоммерческих организаций).

Процесс становления гражданского общества в современной России сложен по многим причинам, поэтому поиск наиболее оптимальных средств его укрепления и развития остается особенно актуальным. Анализируя работы русских общественных и государственных деятелей, большое значение для становления гражданского общества в России имеют идеи и концепции, высказанные такими видными мыслителями, общественными и государственными деятелями, как А.Н. Радищев, П.И. Пестель, Н.М. Муравьев, П.Я. Чаадаев, А.С. Хомяков, а также конституционные проекты М.М. Сперанского.

Актуальность темы связана с тем, что системное взаимодействие органов государственной власти в РФ происходит на основе правового механизма, который является необходимым атрибутом любого государства. Он выступает особым инструментарием политических, правовых и социально-экономических преобразований в обществе, обладает разнообразными свойствами и закономерностями, исследование которых важно для обеспечения устойчивости и эффективности органов государственной власти. Как справедливо отметил Д.А. Медведев: «Власть существует не для самой себя, а для эффективного управления страной в интересах граждан. Именно к такой модели нам нужно стремиться, которая основана на общественном договоре между властью и обществом, на договоре, который создает взаимные обязанности и порождает полноценную ответственность власти перед своим народом» .

1. Взаимодействие органов исполнительной власти со структурами гражданского общества

1.1 Механизмы взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества

Целью взаимодействия государства и гражданского общества являются:

1) создание социально-экономических, культурно-духовных и правовых условий и предпосылок для свободного развития личности, развитие и углубление сферы деятельности институтов гражданского общества;

2) дальнейшее развитие и реализацию демократических принципов участия граждан в управлении государственными делами;

3) обеспечение принципов законности, гласности, доступности, публичности при решении общественно значимых вопросов в России;

4) построение системы действенного общественного контроля за публичной властью и системы защиты конституционных прав и свобод граждан;

5) формирование и развитие на основе институтов гражданского общества механизмов и форм общественного самоуправления, общественной самоорганизации граждан, повышение правовой культуры населения;

6) укрепление конституционных основ государственной и общественной жизни и реализации принципов конституционализма в деятельности органов публичной власти и институтов гражданского общества;

7) обеспечение юридической ответственности всех участников общественно-политических, экономических и социальных процессов в государстве;

8) смягчение социальных конфликтов и напряженности в обществе, утверждение принципов социальной справедливости и общественной солидарности;

9) совместная организация государственными органами и институтами гражданского общества мероприятий по обсуждению, выработке и реализации государственной политики;

10) разработка и внедрение механизмов учета общественного мнения при выработке решений органами публичной власти.

Основные принципы взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества:

1) признание органами государственной власти прав и законных интересов институтов гражданского общества на участие в формировании и реализации государственной политики;

2) обеспечение органами государственной власти прав и законных интересов институтов гражданского общества;

3) невмешательство органов государственной власти в деятельность друг друга, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством;

4) гласность и коллегиальность при выработке совместных решений и их реализации;

5) ответственность за выполнение взятых на себя обязательств;

6) равенство прав институтов гражданского общества на государственную поддержку в случаях, предусмотренных действующим законодательством;

7) государственный контроль над деятельностью институтов гражданского общества, в том числе за использованием предоставляемых средств государственного бюджета в соответствии с действующим законодательством;

8) общественный контроль над органами государственной власти в соответствии с действующим законодательством.

Исходя из имеющихся подходов Васильева Т. А. Гражданское общество и власть конфликт или консенсус // Социальная политика и социология Междисциплинарный научно-практический журнал - М Изд РГСУ - 2009 -№ 4- С 26 (0 6 п л) , а также из системных представлений, в первом приближении можно представить себе три варианта взаимодействия органов власти и гражданских структур: сотрудничество, отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация. При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим равенство (в определенном смысле) сторон и взаимодействии, построенном на доминировании, вплоть до полного подчинения одной из сторон. Ясно, что в реальных современных условиях такой доминирующей стороной может быть только государство. Рассмотрим эти варианты подробнее, выделяя более конкретные модели.

1)Партнерское взаимодействие.

Модель поддержки развития НКО, или «модель садовника». Органы как федеральной, так и региональной власти принимают нормативные акты, способствующие появлению и развитию независимых общественных организаций, как основы зарождающегося гражданского общества, и предпринимают конкретные действия по поддержки развития таких организаций. Партнерская модель, при которой государственные органы понимают важность независимых неправительственных организаций и не пытаются ими управлять, а участвуют в различных формах диалога с НКО, в виде «переговорных площадок» и иных форм. Важным критерием для существования подобной модели является понимание ответственными представителями органов власти, важности самого феномена общественного контроля. «Модель архитектора». Организации гражданского общества формируют публичную политику, предлагая повестку дня, а также решения определенных проблем, предлагают и участвуют в реализации реформы конкретных институтов государственной власти, участвуют в создании новых органов государственной власти, обучают и воспитывают чиновников государственных структур.

2) Взаимодействие, основное на доминировании власти. Патерналистская модель. В обмен на политическую лояльность властные структуры обеспечивают определенную поддержку деятельности послушных организаций - путем представления бесплатных помещений или льготной аренды, путем прямого финансирования, оказание преференций при распределении грантов и иными способами.

Модель «Приводных ремней». Эта модель была наиболее ярко представлена в Советском Союзе в 1930-1970-е годы, когда партийно-государственный аппарат рассматривал все общественные организации исключительно как передаточные механизмы от партийного руководства к рядовым жителям страны, при этом ни о какой самостоятельности в этом случае и говорить не приходилось. «Общественные» организации занимали положенное им место винтиков, точнее, приводных ремней в находящейся под полным контролем руководства политической системы.

3) Отсутствие взаимодействия (игнорирование).

Модель игнорирования, когда государство не замечает большинства НКО, не мешает, но и не помогает их деятельности. Такая модель может быть реализована в условиях разнообразной негосударственной поддержке деятельности НКО с одной стороны и концентрацией власти на разнообразных политических и экономических проблемах, с другой.
4) Конфронтация.

Модель «Борьбы с противником». В рамках этой модели представители государства видят в лице независимых неправительственных организаций, не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель, опасность для собственной власти, и стараются осложнить их деятельность или даже их закрывать. При этом финансирование из международных фондов трактуется как превращение такой организации в «агента иностранного влияния». Модель «Гражданского неповиновения». В условиях нарушения властью гражданских прав человека и политических свобод ряд общественных организаций избирает тактику гражданского неповиновения - участия в несанкционированных митингах, пикетах, других действиях, вызывающих репрессивные действия власти, переходя тем самым фактически в плоскость политической борьбы. Право на гражданское неповиновения в ряде работ рассматривается как одно из важных политических прав Ковалёва Н.В., Мерсиянова И.В., Якобсон Л.И. Мониторинг состояния гражданского общества в России // Личность. Культура. Общество. -2008. -Т.10. -№5-6. -С.224-230.. Важно отметить, что в реальной ситуации всегда существует сочетание нескольких видов подобных моделей, однако в большинстве случаев можно выделить преобладающую модель.

1.2 Модели взаимодействия в современной истории России

В начале двадцатых годов, в СССР параллельно существовали несколько моделей взаимодействия органов государственной власти и общественных организаций: модель игнорирования (краткий период начала НЭПа), модель патернализма и, по отношению к «непослушным» организациям, все большую силу, по мере свертывания НЭПа, набирала модель «Борьбы с противником». В итоге, в начале 30-х годов, уже не осталось «непонятливых» организаций, а по отношению к остальным модель патернализма плавно переросла в «Модель приводных ремней».
Эта модель и оставалась доминирующей вплоть до начала Перестройки, однако, начиная с 50-х годов, стала проявляться и «патерналистская модель», в рамках которой появлялись и существовали такие самодеятельные и частично автономные организации и движения, как клубы самодеятельной песни, коммунарское движение, некоторые экологические группы и т.д Розин М.В. Развитие права в России как условие становления гражданского общества и эффективной власти. - М.: Московский психолого-социальный институт, 2009 г. - 352 с.. С другой стороны, правозащитники предложили государству партнерскую модель, которая была отвергнута и в отношении них со стороны власти реализовывалась модель «Борьбы с противником». Модель гражданского сопротивления практически не существовала в советское время, что объясняется, по-видимому, катками сначала большевистских, а затем сталинских репрессий ко всем несогласным. В период Перестройки (1985-1989 гг.) «Модель приводных ремней» уже показывала свою неэффективность, и власти пытались переключиться на «патерналистскую» модель. Однако их уступки постоянно запаздывали, к партнерской модели подавляющее большинство представителей власти были не готовы, и фактически реализовывалась «модель игнорирования». В этот период наблюдался бурный рост «неформальных» организаций, которые действительно существовали как бы «не замечая власти». Другой особенностью этого периода являлась быстрая политизация структур гражданского общества, их активное участие в выборах, приносивших в крупных городах победу реформаторским силам, в митингах и в сопротивлении августовскому путчу 1991 г. (пример гражданского сопротивления), которое и стало реальной российской «цветной» революцией. В период(1990-1993 гг.) в крупных городах России на короткое время доминирующей стала «Модель садовника» - модель поддержки развития независимых общественных организаций как основы гражданского общества. Движущей силой ее реализации стали представители демократического движения страны, ставшие в 1989-1990 депутатами союзного, федерального и региональных парламентов. Поддержка развития неправительственных организаций рассматривалась ими как важная составная часть демократической политической реформы как таковой. В ряде случаев эту деятельность поддерживали и наиболее «продвинутые» представители власти исполнительной. Иногда, в случае успешного организационного развития НКО, между ними и властными структурами начинали устанавливаться и партнерские отношения (партнерская модель). При этом в отношении старых, «доперестроечных» НКО во многих властных структурах развивалась по обоюдному согласию Патерналистская модель. Остальные три варианта модели в этот период практически отсутствовали.
После начала 90-х годов, когда «демократы первой волны» во властных структурах (прежде всего, в структурах представительной власти) принимали законы, облегчающие регистрацию общественных организаций, а также поддерживали их развитие как важной части гражданского общества, внимание властей разного уровня к развитию НКО постепенно угасало. Основными движущими силами развития организаций некоммерческого сектора становились международные, прежде всего, американские организации, а также работающие при их поддержке российские НКО, ставящие своей целью содействие развития гражданского общества.
В этот период диалог НКО и власти в той или иной мере происходил в основном на местном уровне, и в ряде случаев, на региональном. Федеральная власть, как правило, игнорировала НКО, за исключением отдельных случаев. В тех случаях, когда такое взаимодействие происходило, то, в отличие от ситуации начала 90-х годов, оно имело место, прежде всего с властью исполнительной, так как от нее зависели предоставление помещений для офиса и размер арендной платы. С другой стороны, многие НКО социальной направленности реально участвовали в решении социальных проблем, их представители входили в различные профильные советы, а сами они иногда выполняли проекты по заказам местных и (или) региональных властей. По мере развития опыта, систематических встреч представителей власти и лидеров НКО естественным образом возникала и проблема легитимного (законного, общепринятого) представления интересов сообщества НКО перед властными структурами. В качестве способа решения этой проблемы многими рассматривается создание городских и региональных ассоциаций некоммерческих организаций. Однако в российской практике так и не сложился опыт создания таких ассоциаций. Вместо этого имели место попытки создания таких ассоциаций "сверху", со стороны властных структур, в виде Общественных палат при Представителях Президента или в других формах, которые, как правило, оказывались неудачными. Хоконов А.А. Развитие гражданского общества в России (проблемы и противоречия) / А. А. Хоконов. - Власть. - 2009. - N10. - С.32-3. Вместе с тем профильные региональные или местные коалиции НКО оказывались более успешными.

В целом, начиная с середины 90-х годов, неправительственные организации испытывали существенно большее внимание от иностранных благотворительных фондов, чем со стороны российских властных структур. Прежде всего, это был фонд Сороса, во вторых, это фонд «Евразия», работавший за свет средств, выделяемых Американским агентством международного развития (USAID). Эти два фонда, имеющие к тому же свои региональные отделения, позволяли активным НКО получать гранты размером от 10 до 35 тысяч американских долларов. Московское представительство Еврокомиссии также регулярно проводило конкурсы на предоставление грантов. Специальные конкурсы грантов проводились также на правозащитную, экологическую, феминистскую тематику. Таким образом, сложилась целая система зарубежной поддержки российских НКО.
Во второй половине 90-х готов ряд российский некоммерческих организаций не только действовали действительно независимо от властных структур, но и сами оказывали влияние на их развитие - прежде всего путем разработки и (иногда) внедрения новых, более современных направлений в правовой системе и в социальной политике. Примером могут служить инициативы по развитию ювенальной юстиции и восстановительного правосудия в целом (Общественный центр «Судебно-правовая реформа»), разработка программ предотвращения коррупции («Траспаренси-интернэшнл - Россия», фонд Индем), а также деятельность по развитию института Уполномоченного по правам человека, а субъектах РФ (СПб гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ).

В этот период, преобладала «модель игнорирования», что стало возможным, с одной стороны, благодаря, массированной финансовой поддержке российских НКО международными фондами, а с другой - концентрацией власти на политических и экономических проблемах. Одновременно с этим продолжала свое укрепление Патерналистская модель, а в ряде регионов России, в частности, в Пермской области, закладывались основы Партнерской модели взаимодействия. «Модель садовника» была выражена уже существенно слабее, зато стала проявляться «модель архитектора» Остальные три типа моделей также как и в предыдущий период, практически отсутствовали. Васильева Т.А. Возникновение и развитие государственной и гражданской деятельности в России Исторический обзор // Брошюра - М Изд Информ-Знание - 1997 -49с (3,1 п л )

Сама процедура смены верховной власти в Кремле, начавшаяся одновременно со сменой власти вторая чеченская война, а также закрытие НТВ в его старой, резко публицистической манере - все это вызвало серьезное недоверие к новому Президенту РФ со стороны правозащитных и ряда других сетевых организаций. Одновременно с недоверием у них появилась потребность в определенной форме общей организации, потребность, которая ранее, при президентстве Б.Н.Ельцина, не давала о себе знать. Вначале в январе 2000 г. состоялся Правозащитный съезд, на котором была образована коалиция правозащитников «Общее дело».
В конце 2000 года в Москве состоялось учреждение уже более широкой коалиции под названием «Народная Ассамблея», учредителями которой стали несколько правозащитных организаций - Общество "Мемориал", Московская Хельсинкская группа (МХГ) и Центр развития демократии и прав человека, а также ряд других организаций. Это был своего рода круглый стол крупных сетевых общественных организаций, созданный с целью налаживания взаимодействия между организациями разного профиля для решения крупных комплексных задач, а также для объединения организационных ресурсов и обмена технологиями с той же целью.
Можно предположить, что в определенной степени новый Президент и его администрация заинтересовались сообществом НКО как потенциальным партнером в реализации проекта модернизации страны. Итогом стала встреча Президента РФ В.В.Путина с группой представителей гражданского общества в День независимости России, 12 июня 2001 г. и последующий за ним Гражданской форум, который стал реальным примером развития действительно партнерского стиля сотрудничества. В этот период время, по крайней мере, на федеральном уровне на смену «модели игнорирования» пришла «Партнерская модель», которая получила свое максимальное выражение в «переговорных площадках» Московского Гражданского форума 2001 г., в Тольяттинском диалоге 2002 г. и в Российском Форуме в Нижнем Новгороде в 2003 г. Однако, как выяснилось, далеко не для всех НКО, такая модель является предпочтительной, для многих более желательной оказалась модель патерналистская. Более того, противоречия между этой частью структур гражданского общества и тех лидеров и активистов НКО, которые были готовы только на партнерскую модель, были часто более глубокими, чем между ними вместе и властью.

На региональном уровне партнерская и патерналистская модели конкурировали между собой, в зависимости от регионов. Так, наибольшее развитие партнерская модель (с элементами «модели садовника») получила в Приволжском федеральном округе, в котором существовали целых четыре уровня конкурсной поддержки НКО, тогда как в Дальневосточном федеральном округе преобладала патерналистская модель (Хабаровский край) или даже модель игнорирования (Приморский край). Одновременно, по мере укрепления организационного и исследовательского потенциала ряда НКО, продолжала развиваться и «модель архитектора».
В последние годы отчетливо оформились две основные тенденции во взаимодействии российского государства и гражданского общества, которые проявились и ранее, в 2000 - 2003 гг. Часть организаций гражданского общества, прежде всего крупные сетевые организации правозащитного характера, а также экологические и ряд других, рассматривая многие действия российского руководства как угрозу демократии как таковой, стали все больше дистанцироваться от властных структур, отказываться от участия в мероприятиях типа «гражданских форумов», и проводить, совместно с оппозиционными партиями, как правого, так и левого толка, свои форумы, получившими название «Всероссийский Гражданский конгресс».
Другое направления представляют неправительственные организации, не желающие уходить в поле политической борьбы, и готовые взаимодействовать с властными структурами пусть и в рамках предлагаемых государством процедур. Именно такие организации участвовали в основном в так называемом Социальном Форуме в Перми, состоявшемся в ноябре 2004 года. Для понимания изменений отношения к неправительственным организациям и появления в конце 2005 г. нового законодательства об НКО, существенно усиливавшего государственный контроль за деятельностью общественных организаций, необходимо учитывать процессы, происходившие за пределами России, прежде всего - в странах СНГ, а также роль, которую сыграли в этих процессах международные фонды и местные НКО. Речь идет о феномене «цветных революций», которые произошли в Грузии осенью 2003 г., в Украине - зимой 2004 г. и, в меньшей степени, в Киргизии - весной 2005 г. Оказалось, что неполитические неправительственные организации могут оказаться реальной силой смены правящей элиты. Эти обстоятельства обусловили, своеобразный «цветочный синдром» у части российского руководства Васильева Т.А. Возникновение и развитие государственной и гражданской деятельности в России Исторический обзор // Брошюра - М Изд Информ-Знание - 1997 -112с (3,1 п л ) , боязнь повторения процесса уже в России, что и привело, во-первых, к появлению нового законодательства о деятельности НКО, которое многие эксперты оценили как репрессивное, и, во-вторых, к постепенному уходу (как самостоятельному, так и в процессе «выдавливания» из-за ухудшения политического климата) основных зарубежных грантодателей из России.

Второе обстоятельство, осложняющее деятельность негосударственных некоммерческих организаций в современной России - это существенное снижение источников финансирования по сравнению с девяностыми годами и даже началом 2000-х годов, связанное прежде всего с постепенным уходом из России иностранных фондов. Вместе с тем в регионах России и на муниципальном уровне постепенно развивался опыт муниципальных грантов и опыт социального заказа, и пионером здесь остается пока регионы Поволжского федерального округа. Осень 2003 г. стала моментом смены превалирующих моделей взаимодействия. За некоторыми исключениями стали преобладать патерналистская модель по отношению к готовым принять такую модель организациям, а затем и «модель борьбы с противником» по отношению к остальным. Все же опыт партнерской модели остался как в памяти участвовавших в реализации такой модели представителей власти и НКО, так и в реальности - в отдельных сегментах общественной жизни на федеральном уровне, а также в некоторых регионах России (например, в Пермской области) и в ее крупных городах.

Модели игнорирования и «садовника» в этих условиях практически полностью исчезли с публичной арены, с другой стороны, снова, впервые за прошедшие двадцать лет, проявились элемента «модели приводных ремней», прежде всего в выстраивании многих общественных организаций вокруг «партии власти» - «Единой России». Существенно слабее, особенно, в 2005-2007 гг. стала проявляться и «модель архитектора», что было связано как с усилением закрытости власти, так и с проблемами финансирования организаций, действующих в рамках этой модели. Хоконов А.А. Развитие гражданского общества в России (проблемы и противоречия) / А. А. Хоконов. - Власть. - 2009. - N10. - С.32-3. Мы видим, таким образом, что предложенные восемь моделей взаимодействия органов государственной власти и НКО позволяют достаточно хорошо описать быстро меняющуюся картину современной российской публичной политики.

Основные правовые проблемы организации взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в современной России складываются из следующих негативных явлений и процессов: противоречивость развития регионального законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации по учреждению, формированию и организации работы, связанной с взаимодействием государственных органов и институтов гражданского общества; несовершенство финансово-экономических и правовых механизмов развития институтов гражданского общества на региональном и местном уровне, затрудняющих дальнейшее развитие гражданского общества, учитывая их социальный статус и негосударственную, некоммерческую направленность деятельности (при этом механизмы такой поддержки не должны зависеть от уровня их лояльности государственным органам, быть прозрачны и открыты для населения); неоднородность и фрагментарность развития институтов гражданского общества на региональном и местном уровне, что связано с недостаточностью правовой и политической культуры в Российской Федерации и требует определенных усилий со стороны государства по созданию благоприятной среды, способствующей активному вовлечению институтов гражданского общества в социально-экономическую и общественно-политическую жизнь страны.

2. Формы участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти и практика их реализации

2.1 Проведение общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти

Развитие и совершенствование законодательства - процесс непрерывный, поскольку принятие, изменение или отмена правовых норм является закономерным результатом общественного развития. Особенно динамичным и в то же время значимым для слаженной и эффективной работы национальной правовой системы законодательный процесс становится в условиях проведения коренных экономических, социальных и политических реформ. При этом может подвергнуться изменению не только механизм правового регулирования общественных отношений в самых различных сферах правовой действительности, но и сама процедура законотворчества, механизм согласования воль в законодательном процессе, а также роль и место государства в системе социального управления обществом. Подобные перемены можно с легкостью проследить на примере становления новой системы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с институтами гражданского общества, начало формирования, которой пришлось на конец 80-х годов XX века, период апофеоза гражданской активности широких народных масс. Конституция новой России, подтвердив и закрепив основные демократические завоевания августа 1991 года, заложила базисные ориентиры развития законодательства в области взаимодействия свободного гражданского общества и правовой российской государственности на годы вперед. Розин М.В. Развитие права в России как условие становления гражданского общества и эффективной власти. - М.: Московский психолого-социальный институт, 2009 г. - 352 с.Благодаря принятию необходимых законов, как на федеральном, так и на региональном уровне институты гражданского общества получили динамичное развитие, в результате чего они не только выросли количественно, но и стали восприниматься как равные партнеры для властных структур и бизнеса, в решении наиболее острых социальных вопросов.

Кроме того, процесс построения открытого демократического общества, потребовал поиска инновационных подходов в управлении делами государства. Ускорение темпов общественного развития, информатизация управления, особенно в условиях глобализации миропорядка, предъявляют повышенные требования к работе всего государственного аппарата в целом, в том числе к выполнению государством своей законотворческой функции. От эффективности законодательства как основного регулятора общественной жизни, полноты и точности законотворческих решений зависит во многом стабильность государства, его положение как субъекта международного права и международных отношений. В этих условиях единственно верным выходом становится привлечение институтов гражданского общества к обсуждению и разработке государственной политики, посредством механизма социального партнерства неправительственных организаций и власти в законодательном процессе. Следует отметить, что в той или иной степени общественные структуры всегда принимали участие в работе законодательных органов власти. Однако, в советский период нашей истории общественные организации, по сути, составляли единую с государством машину управления, являлись «приводными ремнями» в деле строительства социализма. Вспомним, что и роль закона была не на высоте - основное значение отдавалось подзаконным актам (приказам, инструкциям, решениям КПСС). И только в демократическом обществе, независимые и добровольные объединения граждан, явились выразителями подлинных интересов и потребностей своих целевых групп. Привлечение к поиску оптимальных законодательных решений общественных объединений имеет своей целью, в том числе, и реализацию механизма обратной связи между законодателем и обществом, а также реализацию принципа социальной справедливости в действующем законодательстве. Между тем, в цивилизованных странах Запада еще в конце 70-х ХХ века начали оформляться контуры новой демократии - демократии участия, при которой система политического представительства, реализуемая политическими партиями и движениями, логично дополняется системой специального представительства интересов, которую представляют институты гражданского общества - общественные объединения, а также различного рода «группы интересов», «группы давления» и т.д. Развитие законодательства в данных странах осуществляется, при активном использовании оценки регулирующего воздействия нормативных актов (regulatory impact assessment), под которым понимается проведение эмпирических исследований, направленных на прогнозирование либо оценку фактического воздействия предложенных регулирующих актов на целевую аудиторию, рынки, государственный сектор (A comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries. - Dublin, 2004). Проведение таких оценочных исследований в общегосударственном масштабе можно рассматривать как инструмент информационно-аналитической и социально ориентированной системы управления, при которой разработка правового акта сопровождается проведением публичных обсуждений и получением экспертных оценок со стороны заинтересованных лиц и организаций.

Отдельные элементы построения партисипативной модели демократии в Российской Федерации можно проследить в создании и развитии института Общественной палаты, общественных консультативных советов, образуемых при органах государственной власти и местного самоуправления, привлечении независимых экспертов к проведению экспертизы законопроектов и участию в парламентских слушаниях на начальных стадиях законодательного процесса. Однако, как в действиях федеральной власти, так и на уровне законодательства, отсутствует общая концепция государственной политики Российской Федерации в сфере взаимодействия между государственными органами и институтами гражданского общества на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Изменения в законодательстве, регулирующем правовой статус и деятельность неправительственных некоммерческих организаций в Российской Федерации, произошедшие за последние два года, свидетельствуют о новом внутриполитическом векторе во взаимодействии с НПО. Стремление государства повысить прозрачность деятельности организаций некоммерческого сектора, ограничить воздействие зарубежных стран на общественно-политическое развитие нашло свое выражение в создании нового инструментария государственного контроля и введении новых форм отчетности, как для общественных объединений, так и для иных некоммерческих организаций. Несмотря на то, что эффективность реализации нового законодательства об НПО остается под вопросом, основная цель нововведений была достигнута: обществом был получен четкий и ясный сигнал от государства о том, что взаимодействие в гражданском диалоге возможно лишь для тех гражданских организаций, которые строго соблюдают действующее законодательство и не являются «марионетками в руках зарубежья». С другой стороны, беспрецедентная в российской истории поддержка государством социально значимых проектов НПО, инициированная Президентом России В.В.Путиным и реализованная через проведение публичного конкурса и бюджетное финансирование, говорит еще об одном: государство в лице своих органов и должностных лиц, готово на постоянной основе, а не только в период проведения общегосударственных выборов, способствовать развитию самоуправляемых общественных структур, деятельность которых направлена на достижение общественного блага. Последние опросы общественного мнения отражают еще одну тенденцию развития современного российского общества. Так, если общую поддержку проводимому в стране курсу общественно-политической модернизации выражает подавляющее большинство россиян, то на конкретные вопросы о социально-экономическом и политическом будущем своей страны, ответить затрудняются. В определенной мере это является следствием стагнации политической системы, что при дальнейшем интенсивном развитии экономики может привести к коллапсу. Безусловно, что укрепление государственного аппарата, в том числе и специальных служб, а также методов и форм его работы, способны повысить его эффективность как социальной системы, но в то же время не могут реализовать механизм выпуска социального «пара». Бойков В.Э. Государство и гражданское общество в тисках взаимного отчуждения / В.Э. Бойков. - //Социология власти.-2011. N 5,6-С.90-102 Все это заставляет задуматься о проработке концептуальных основ взаимодействия государства и общества в столь стремительно изменяющемся мире на сколько-нибудь длительную историческую перспективу. Думается, что первоочередными задачами данной концепции могли бы стать следующие:

* создание механизма консультаций органов государственной власти Российской Федерации с институтами гражданского общества в процессе разработки, обсуждения и принятия нормативно-правовых актов и иных управленческих решений;

* анализ практики социального партнерства и выявление институтов гражданского общества, готовых к сотрудничеству на постоянной основе;

* проработка вопросов создания общественных консультативных советов при органах исполнительной, законодательной и судебной власти Российской Федерации;

* проработка вопросов дальнейшего совершенствования и развития системы государственной финансовой поддержки проектов неправительственных некоммерческих организаций;

* оказание государственной поддержки в виде социального заказа на проведение общественной экспертизы проектов нормативно-правовых актов Российской Федерации;

* создание механизмов устойчивого взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в федеральном законодательном процессе;

* создание системы отбора неправительственных некоммерческих организаций, осуществляющих значимую общественно полезную деятельность и существующих на добровольные пожертвования граждан Российской Федерации в целях создания для них благоприятного налогового и административного режима;

* поддержка неправительственных некоммерческих организаций российских соотечественников за рубежом, осуществляющих защиту прав и свобод граждан Российской Федерации за рубежом, способствующих поддержке и распространению культуры народов Российской Федерации за рубежом;

* создание условий для упрощенного порядка регистрации и отчетности садоводческих, огороднических и иных дачных объединений граждан Российской Федерации;

* оказание государственной поддержки добровольным объединениям граждан Российской Федерации на селе, призванных обеспечивать сохранение и развитие исторических традиций народов Российской Федерации, преемственность культурных основ между поколениями;

* привлечение институтов гражданского общества к реализации федеральных целевых программ в сфере социальной политики государства, а также к реализации приоритетных национальных проектов.

Кроме того, важным моментов является определение механизмов взаимодействия по линии молодежной политики, культуры, искусства, защиты прав лиц старшего поколения. Представляется, что с внедрением новых инструментов финансового контроля, за деятельностью НПО, является возможным предоставление налоговых льгот и введение упрощенного порядка регистрации для общественных объединений, реализующих уставную деятельность, в наиболее значимых для общества направлениях (демография, миграция и т.д.). Другое, не менее важное направление, - поддержка НПО наших соотечественников за рубежом. Не секрет, что вопросы соблюдения прав и свобод данных лиц в иностранных государствах, а особенно - на пространстве бывшего СССР, являются весьма актуальными.

В этой связи представляется возможным создание сети российских ресурсных центров в форме неправительственных организаций в большинстве европейских, да и не только, государств. Данные структуры могут стать дополнительным инструментом российской внешней политики, общественной дипломатии, а также очагами российской культуры и духовности за рубежом. Думается, что, кроме создания механизмов всенародных общественных обсуждений, общественно значимых проектов, законов Российской Федерации и проведения обязательных общественных консультаций, при подготовке законопроектов, также необходимо привлекать институты гражданского общества к работе по кодификации российского законодательства и определению основных приоритетов законопроектной деятельности, законодательно закрепить обязательное проведение независимых экспертных исследований в законодательном процессе и мониторинг общественного мнения при разработке концепций законопроектов. Орлова И.В. Гражданское общество в России: возможность и действительность / И.В.Орлова // Социальная политика и социология. -2010. -№3. -С.38-49.

Реализация подобной Концепции, осуществление которой немыслимо сегодня без участия Общественной палаты Российской Федерации, позволит существенно повысить экспертный потенциал управленческих решений, наладить устойчивые каналы связи между обществом и государством, повысить общественное благосостояние. Концепция политики Российской Федерации в сфере взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества (далее - Концепция) - целостная, социально обоснованная система взглядов на формирование в демократическом правовом государстве отношений социального партнерства органов государственной власти и институтов гражданского общества, призванных обеспечивать на постоянной основе эффективную реализацию принципа народовластия, учет мнения всех социальных групп при принятии значимых управленческих решений, независимо от их финансовых и иных возможностей.

2.2 Создание и деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества

Развитие общественных, экономических и социально-политических отношений в Российской Федерации неразрывно связано с повышением эффективности работы органов государственной власти. В целях решения задачи требуется не только оптимизация государственного администрирования и регулирования, но и усиление роли общественного контроля.

Развитие общественного контроля над деятельностью всей системы органов государственной власти, призвано обеспечить непосредственный контроль за соблюдением властью гарантированных прав и свобод человека и гражданина, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и Конституцией Российской Федерации. Задачами создания института общественных контролеров является уничтожение бюрократических барьеров и коррупционных посягательств, повышение доверия между властью и обществом, что является необходимым условием для полноценного функционирования общественно-политической и социально-экономической системы Российской Федерации.

В нашей стране, уже эффективно работают такие институты общественного контроля, как Общественная палата России, общественные палаты субъектов Федерации, общественные советы муниципальных органов, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти. Активное участие в общественном контроле принимают НКО, общественные организации и профессиональные объединения. Хоконов А.А. Развитие гражданского общества в России (проблемы и противоречия) / А. А. Хоконов. - Власть. - 2009. - N10. - С.32-3.

9 мая 2012 г. Премьер-министр России Дмитрий Анатольевич Медведев дал поручения и.о. первого вице-премьера Игорю Шувалову «Представить предложения о повышении роли общественных советов при федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах с предоставлением им права оценки эффективности работы, соответствующих органов исполнительной власти, которая подлежит обязательному учету при оценке деятельности руководителей этих органов».

В определенной мере такое поручение связано и с тем, что деятельность отдельных институтов общественного контроля не сформировалась в целостную систему. В действующем законодательстве четко не определены функции общественного контроля, его полномочия и процедуры, не конкретизирован круг проектов правовых нормативных актов, подлежащих обязательному общественному контролю. Кроме того, в действующем законодательстве, не урегулированы вопросы взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества, не конкретизирована ответственность государственных и муниципальных органов за противодействие и отказ от содействия институтам гражданского общества в их деятельности по осуществлению общественного контроля.

В целях формирования эффективной системы общественного контроля, прежде всего, необходимо разработать и утвердить на государственном уровне регламент «Об общественных советах и общественном контроле», который создаст правовую основу функционирования системы общественного контроля, определив структуру и механизмы функционирования институтов, осуществляющих функции общественного контроля, а также конкретизирует правовые нормы взаимодействия гражданского общества и власти.

В качестве основных положений такого регламента могут рассматриваться:

- закрепление статуса общественных советов в органах власти как органов общественного контроля над деятельностью органов государственной власти, муниципальных органов;

- регламентация процедур формирования общественных советов, выборности председателей общественных советов;

- конкретизация прав и обязанностей председателей и членов общественных советов;

- регламентация процедур осуществления общественного контроля;

- определение полномочий общественных советов при осуществлении общественного контроля над деятельностью органов государственной власти, муниципальных органов;

- регламентация процедур взаимодействия общественных советов между собой;

- регламентация отношений в области осуществления общественного контроля над деятельностью органов государственной власти между общественными советами и органами государственной власти, муниципальными органами;

- определение обязанностей должностных лиц органов государственной власти, муниципальных органов при взаимодействии с институтами гражданского общества в процессе осуществления общественного контроля;

- определение ответственности должностных лиц органов государственной власти, муниципальных органов в случае отказа или противодействия представителям общественных советов при осуществлении общественного контроля.

Регламентом «Об общественных советах и общественном контроле» должны устанавливаться:

- основные принципы осуществления общественного контроля;

- правила и порядок функционирования единой системы общественного контроля;

- принципы и порядок взаимодействия входящих в единую систему общественного контроля институтов гражданского общества с НКО, общественными объединениями и организациям, обладающих специальными компетенциями в области общественного контроля;

- порядок аккредитации НКО, общественных объединений и организаций, обладающих специальными компетенциями в области общественного контроля, в рамках функционирования системы общественного контроля;

- полномочия институтов гражданского общества, осуществляющих функции общественного контроля;

- принципы и порядок установления правовых и нормативных документов, подлежащих обязательному рассмотрению в рамках осуществления общественного контроля;

- государственные гарантии доступа институтов общественного контроля к документам и материалам, необходимым для осуществления общественного контроля;

- общие и специальные процедуры осуществления общественного контроля, критерии выделения специальных процедур;

- обязанности должностных лиц органов государственной власти и управления, муниципальных органов по взаимодействию с институтами общественного контроля;

- процедуры осуществления общественного контроля, требования к их осуществлению, условия легитимности (общественные слушания, общественная и независимая экспертиза, подготовка заключений);

- обязательный порядок рассмотрения органами государственной власти, муниципальными органами экспертных заключений, рекомендаций и предложений, выработанных институтами общественного контроля в ходе реализации процедур общественного контроля;

- осуществление совместных экспертных процедур органов государственной власти, муниципальных органов и структур общественного контроля, направленных на преодоление расхождений в оценках ситуации, выявленной в ходе осуществления общественного контроля; согласительные комиссии;

- процедуры проведения совместного общественно-парламентского контроля;

- обязанность органов государственной власти и управления, муниципальных органов реагировать на заключения, рекомендации и результаты экспертиз, подготовленных в результате процедур общественного контроля;

- ответственность должностных лиц органов государственной власти, муниципальных органов за отказ или противодействие представителям институтов общественного контроля в осуществлении общественного контроля.

Сферой применения процедур общественного контроля в Российской Федерации должны стать все виды деятельности, непосредственно затрагивающие конституционные права граждан, интересы общественных объединений и организаций, а также интересы развития и безопасности страны, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Наличие какой-либо степени секретности или особой государственной важности в отдельных секторах государственной власти, не может служить основанием для исключения этих секторов, из сферы общественного контроля. В отдельных сферах государственной власти, деятельность которых защищена государственной тайной, должны устанавливаться специализированные процедуры осуществления общественного контроля.

Принципы осуществления общественного контроля и деятельность общественных советов основываются на установленной Конституцией Российской Федерации демократической природе общественного устройства Российской Федерации.

Неотъемлемым правом граждан России является право на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Это право может быть реализовано:

- через непосредственное участие граждан в общественном контроле через направление соответствующих обращений в органы государственной власти, муниципальные органы, средства массовой информации, а также через акции прямого действия, направленные на выявление фактов нарушения действующих норм и представления их общественности, в том числе через СМИ;