Конституция Индии

Этот факт используется индийскими государствоведами для обоснования вывода, что Президент одновременно представляет как весь народ в целом, так и население различных штатов. Каждому члену легислатуры штата предоставляется число голосов, равное частному от деления числа жителей штата на количество выборных членов легислатуры этого штата. Если мы возьмем общее число голосов, принадлежащих выборщикам от штатов, и разделим на количество выборных членов Парламента, то получим число голосов, которым будет обладать каждый выборный член центрального Парламента.

Косвенные выборы Президента вполне согласуются с той номинальной в основе своей ролью, которую он играет в реальном руководстве страной, что отмечалось еще в документах Учредительного собрания при разработке проекта Конституции.

Президентом может быть избран гражданин Индии, достигший 35-летнего возраста и отвечающий требованиям, предъявляемым к депутатам Народной палаты. Президент не должен занимать оплачиваемую должность в Правительстве Индии или штата или в подконтрольных им органах, а также быть членом Парламента или легислатуры штата либо вообще занимать какую-либо оплачиваемую должность. Он может переизбираться неоднократно. Выборы должны проводиться до истечения срока полномочий Президента, а в случае досрочной вакансии его должности новый Президент должен быть избран не позднее чем через шесть месяцев на полный срок.

Споры, связанные с выборами Президента, окончательно разрешаются Верховным судом. Если выборы будут признаны недействительными, все акты лица, исполнявшего должность Президента на основании этих выборов, считаются ничтожными.

Президент Индии является главой государства и формально наделен исполнительной властью, которую осуществляет непосредственно или через должностных лиц, подчиненных ему согласно Конституции (ст. 58). Однако, в соответствии с 42-й и 44-й поправками к Конституции, он обязан следовать советам Правительства (Совета министров), причем даже в том случае, если безуспешно попросит Совет министров пересмотреть данный ему совет (ст. 74). В результате практически все основные полномочия Президента осуществляются по решению Совета министров, а зачастую -- только Премьер-министра.

Президент назначает Правительство, созывает и закрывает сессии Парламента, может их отсрочивать, собирает, как отмечалось, обе палаты для разрешения разногласий между ними, может досрочно распускать Народную палату.

Он имеет большие законодательные полномочия. Мы уже упоминали о его праве вето в отношении прошедших через Парламент законов, причем вето может касаться не закона в целом, а отдельных его положений. Некоторые билли могут вноситься в Парламент или легислатуру штата только с согласия Президента. Глава государства промульгирует законы. Указы (ordinances) Президента, издаваемые в период между сессиями Парламента, имеют силу закона (ч. 2 ст. 123). Правда, если в течение шести недель с начала ближайшей сессии Парламента эти указы не будут утверждены или будут отклонены резолюциями палат, они теряют силу.

Глава государства обладает правом объявления чрезвычайного положения (ст. 352), введения президентского правления в штатах (ст. 356) и объявления чрезвычайного положения в области финансов (ст. 360).

В соответствии с Конституцией Президент формально является носителем исполнительной власти (ст. 53), главнокомандующим Вооруженными силами, неотъемлемой составной частью Парламента. Он назначает членов Совета министров, губернаторов штатов, главного судью и других членов Верховного суда и высших судов штатов, Генерального атторнея, Генерального аудитора и многих других высших государственных служащих. Он обладает правом помилования. Во внешнеполитических отношениях Президент осуществляет представительские функции. В отличие от Великобритании, акты главы государства в Индии не требуют контрасигнатуры в качестве необходимого условия их действительности.

За нарушения Конституции Президент может быть подвергнут процедуре импичмента (ст. 61). Инициатива преследования Президента принадлежит любой из палат. Соответствующая резолюция может быть принята палатой не ранее чем через 14 дней после письменного уведомления о намерении ее внести, подписанного по крайней мере 1/4 общего числа членов палаты. Для принятия резолюции требуются голоса не менее 2/3 общего числа членов палаты. В этом случае другая палата проводит расследование, причем Президент может явиться и быть представленным. Если резолюция, подтверждающая обвинение, поддержана 2/3 состава второй палаты, Президент считается смещенным со своей должности.

Вице-президент избирается сроком на пять лет тайным голосованием специальной коллегией выборщиков, состоящей из членов обеих палат Парламента, созванных на совместное заседание, по системе пропорционального представительства на основе единственного передаваемого голоса (ч. 1 ст. 66). Вице-президент не может занимать оплачиваемую должность в органах Правительства Индии или штата. Вице-президентом может стать гражданин старше 35 лет, обладающий квалификацией, необходимой для избрания в качестве члена Совета штатов, поскольку по должности является председателем этой палаты Парламента. Вице-президент замещает Президента в периоды его отсутствия, болезни или в случае вакантности должности Президента до избрания нового главы государства. Вице-президент может быть смещен со своей должности решением Совета штатов, принятым большинством его имеющихся членов.

3.2 Совет министров Индии, Генеральный атторней для Индии

Ведущую роль в практическом осуществлении государственной власти в Индии играет Совет министров -- коллективный орган исполнительной власти, состоящий из Премьер-министра и министров, назначаемых Президентом страны, причем министры назначаются по совету Премьер-министра. В соответствии с конституционным обычаем Президент обязан назначить Премьер-министром лидера партии, победившей на выборах в Народную палату. Премьер-министр формирует Правительство из руководящих деятелей фракции большинства в нижней палате Парламента. Он распределяет министерские портфели и определяет функции и полномочия министров (ч. 1 ст. 75). Формируя Правительство, Премьер-министр стремится к тому, чтобы в нем были представлены основные на­циональности, религиозные общины, касты, крупнейшие штаты и т. д. В случае необходимости формирования коалиционного правительства учитывается специфика партнеров ведущей партии по коалиции. Несмотря на кажущуюся пестроту состава Правительства, большинство его членов принадлежат к высшим кастам индийского общества. Члены Совета министров должны быть членами Парламента, и если министр назначен не из числа парламентариев, ему нужно в течение шести месяцев избраться в Парламент, ибо в противном случае он утратит свою должность.

Премьер-министр может с одобрения Президента изменять состав Правительства и увольнять министров. Формаль­но министры находятся в должности, "пока это угодно Президенту" (during the pleasure of the President), но фактически -- пока угодно Премьер-министру. В годы независимости происходил процесс персонализации власти в руках Премьер-министра, пиком чего стали 42-я и 44-я поправки, приведшие к конституционному оформлению этого процесса и институционализации Кабинета. В результате сложилось явление, которое по аналогии с термином "президенциализм" можно назвать "премьер-министериализмом" (или, как метко отметил профессор X. Радж, "премьер-министерская форма правления"), с тем лишь отличием, что вместо концентрации власти в руках главы государства суперпрезидентской республики, она почти с тем же эффектом оказалась в руках главы Правительства парламентарной республики. Правда, расстановка сил, сложившаяся после выборов 1989 г., привела к некоторому ослаблению реальной власти главы ко­алиционного правительства меньшинства В. П. Сингха, а впоследствии Нарасимхи Рао, о чем говорит даже появление должности заместителя Премьер-министра. Приход в 1998 г. к власти коалиционного правительства, возглавляемого Премьер-министром Аталом Бихари Ваджпаи (БДП), лишь продолжил эту тенденцию и усилил зависимость ведущей партии коалиции от ее союзников.

Совет министров ответствен перед Народной палатой и в случае выражения последней вотума недоверия может быть уволен в отставку Президентом. Однако Президент по совету Премьер-министра может в этом случае досрочно распустить нижнюю палату.

В Совете министров насчитываются 50--60 членов, однако Совет министров очень редко собирается в полном составе. Все вопросы руководства страной решаются Кабинетом -- узким составом Правительства, куда входят 15--20 руководителей наиболее важных отраслей управления. Как Совет министров, так и Кабинет возглавляются Премьер-министром, который созывает на заседания эти органы и руководит их работой. Обычно решения принимаются с общего согласия без формального голосования. Большая часть работы Кабинета осуществляется через создаваемые внутри него специализированные комитеты: по политическим вопросам, обороне, бюджету, законодательству, экономической политике и интеграции, занятости, парламентским делам, новым назначениям и т. д.

Весьма существенную роль в деятельности Правительства играет секретариат -- аппарат советников и помощников при главе Правительства.

Руководители менее важных ведомств, не являющиеся членами Кабинета, имеют ранг Государственных министров, Министры, не имеющие закрепленных за ними министерств и выполняющие отдельные важные поручения, называются министрами без портфеля. Они могут быть членами Кабинета. В Совет министров входят также заместители министров. Министерства контактируют с Парламентом через парламентских секретарей (специально уполномоченных заместителей министров -- парламентариев).

Конституция не определяет конкретные функции и полномочия Правительства, но из обязанности Президента сле­довать советам последнего вытекает, что почти все, кроме чисто представительских, полномочия Президента осуществляются Советом министров. Следовательно, исполнительная власть формально закрепленная за Президентом, на деле осуществляется Правительством. Почти всеми основными полномочиями Президента на практике пользуется Кабинет. Будучи сравнительно узким, оперативным и постоянно работающим органом, Кабинет во главе с Премьер-министром на деле осуществляет управление страной. Правительство превратилось в главный источник законодательной инициативы и оказывает определяющее влияние на весь законодательный процесс.

Генеральный атторней для Индии. Это юридический советник высших органов власти, прежде всего Правительства, по своему статусу близкий к министру. Он также выполняет другие обязанности юридического характера, которые могут быть поручены ему Президентом либо возложены на него Конституцией или законом. При осуществлении своих полномочий Генеральный атторней имеет право выступать в обеих палатах Парламента или в их комиссиях без права голоса (ст. 88 Конституции), а также вправе присутствовать и выступать в любом суде страны.

Генеральный атторней для Индии назначается Президентом из числа лиц, квалификация которых отвечает требованиям, предъявляемым к судьям Верховного суда. Он занимает свою должность, "пока это угодно Президенту", и в отличие от других высших должностных лиц, вознаграждение которых устанавливается законом, получает такое вознаграждение, "какое Президент может определить".

Хотя в Конституции упоминается только Генеральный атторней, ему в помощь Правительство установило должно­сти Генерального солиситора и Дополнительного генерального солиситора с необходимым для их деятельности аппаратом. На практике оба эти должностных лица являются заместителями Генерального атторнея и выполняют те же функции, что и он. Права, обязанности и особенности деятельности этих трех должностных лиц подробно регулируются Правилами назначения и условиями службы аппарата Генерального атторнея, принятыми в 1961 г. В каждом из штатов Индии функции, аналогичные функциям Генерального атторнея, выполняет Генеральный адвокат штата (ст. 165).

В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом ни один суд не вправе рассматривать серьезный вопрос, касающийся центрального правительства и связанный с толкованием Конституции Индии, без предварительного письменного оповещения по этому вопросу Генерального атторнея.

В отличие от своего британского коллеги Генеральный атторней для Индии не является министром и членом Парламента, хотя в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции обладает привилегиями члена Парламента. Ему не запрещена полностью юридическая практика, но он не вправе давать советы, противоречащие интересам Правительства. Генеральный атторней для Индии не считается платным советником Правительства или государственным служащим.

Поскольку должность Генерального атторнея находится в прямой зависимости от Президента, а практически -- Премьер-министра, то, как правило, он поддерживает линию Правительства. При смене правящей в центре партии, следуя сложившейся практике, Генеральный атторней "добровольно" уходит в отставку. Степень его независимости увеличивается при коалиционном правительстве или в периоды, когда поддержка Правительства нижней палатой Парламента минимальна.

3.3 Конституционно-правовые основы судебной власти в Индии

В Индии, как и в России, в отличие от ряда других федеративных государств существует единая, строго централи­зованная судебная система, призванная служить укреплению единства страны и единообразному применению законодательства на всей ее территории.

Унифицированы и достаточно четко определены на конституционном уровне только высшие уровни судебной систе­мы Индии: Верховный суд и высокие суды штатов.

Система судов каждого штата, которая замыкается на высокий суд штата, включает так называемые "дополнитель­ные суды" и имеет свои особенности. Вот почему обобщенное описание судебной системы Индии с неизбежностью носит несколько схематический характер, не позволяющий раскрыть всего реально существующего на местах разнообразия. Это бросается в глаза даже в толковании понятия "окружной судья" в п. "а" ст. 236 Конституции, согласно которому это понятие охватывает целый ряд судейских должностей.

Низшей ступенью судебной системы являются суды панчаятов, создаваемые для мелких территориальных единиц, объединяющих несколько деревень. Здесь из числа местных жителей, не имеющих, как правило, юридического образования, создаются судебные органы, рассматривающие наименее значимые правонарушения, совершенные на территории панчаята. В некоторых штатах суды панчаятов, рассматривающие незначительные уголовные дела, являются судами первой инстанции. Наказание обычно ограничивается общественным порицанием или незначительным штрафом.

Вышестоящие суды ниже уровня высокого суда штата разделяются на гражданские и уголовные и действуют неза­висимо друг от друга.

Следующей, более высокой инстанцией судов по гражданским делам, рассматривающей иски по суммам от 1 до 5 тыс. рупий, являются суды муисифов (в переводе -- судьи-индусы). Над судами мунсифов на иерархической лестнице стоят дополнительные судьи, имеющие неограниченные полномочия по рассмотрению гражданских дел. Они вправе рассматривать апелляции на решения судов мунсифов.

В судах ниже окружных отправление правосудия часто осуществляется представителями местной администрации в лице соответствующих чиновников. Состав окружных судов назначается губернатором штата по согласованию с высоким судом штата из числа лиц, состоящих на службе Союза или штата либо имеющих не менее семи лет опыта работы адвокатом (ст. 233 Конституции). Окружные суды по уголовным и гражданским делам, соответственно, рассматривают апелляции на решения судебных магистратов, мунсифов и дополнительных судей, а также слушают наиболее серьезные дела в качестве суда первой инстанции.

Высшая судебная инстанция штата -- его высокий суд, осуществляющий руководство деятельностью всех нижестоя­щих судебных инстанций штата. Главный судья штата назначается Президентом после консультации с главным судьей Индии и губернатором штата, а все остальные судьи высокого суда -- также после консультации с главным судьей штата. Судьей высокого суда может быть гражданин Индии, имеющий 10-летний стаж работы судьей или адвокатом высокого суда штата (ст. 217 Конституции). Число судей устанавливается приказом Президента. Судьи занимают свои должности до достижения ими 62 лет. Смещение судей высоких судов штатов возможно по решению обеих палат Парламента (но не легислатуры своего штата).

Высокий суд штата рассматривает апелляции на решения нижестоящих судов штата, а также разрешает по первой инстанции наиболее важные дела, которые он принимает к своему производству. Особое значение имеет его функция органа конституционного контроля.

Парламент может образовать высокий суд для союзной территории или объявить любой суд на такой территории высоким судом для определенных целей Конституции (ст. 241 Конституции). Союзная территория Дели имеет собственный высокий суд, в то время как на остальные союзные территории распространяется юрисдикция высоких судов соседних штатов.

Высший орган единой централизованной судебной системы Индии --- Верховный суд, который состоит из главного судьи, обычно старшего по возрасту, и 25 судей. Судьи Верховного суда назначаются Президентом после консультации с главным судьей Индии (если, разумеется, речь не идет о кандидатуре на эту должность), судьями Верховного суда и высоких судов штатов по выбору Президента. Кандидат в судьи должен быть гражданином Индии, иметь стаж работы судьей высокого суда не менее пяти лет, или не менее 10 лет быть адвокатом при высоком суде, или быть, по мнению Президента, выдающимся юристом. По достижении 65-летнего возраста судьи обязаны уходить в отставку, а также могут быть досрочно уволены за недостойное поведение или смещены приказом Президента по причине профессиональной непригодности. Приказ Президента о смещении члена Верховного суда должен основываться на обращении обеих палат Парламента, принятом решением 2/3 присутствующих и голосующих членов и большинства от общего числа членов каждой палаты.

В случае необходимости главный судья Индии может с согласия Президента и после консультации с главным судьей какого-либо из высоких судов назначить судью этого высокого суда временным судьей Верховного суда. Главный судья Индии может также в случае необходимости просить какого-либо отставного судью Верховного суда или высокого суда принять участие в работе Верховного суда, но это участие добровольное, хотя и оплачиваемое.

Верховный суд полномочен рассматривать в качестве суда первой инстанции споры между Союзом и штатами, а также споры между штатами по вопросам права или факта, от которых зависит наличие или объем законного права. Он является высшей апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. Апелляции на решения высоких судов подаются, если:

-- соответствующий высокий суд подтвердит, что в деле затронут существенный вопрос права, связанный с толкованием Конституции;

-- Верховный суд сам разрешит апелляцию в случае отказа высокого суда в подтверждении;

-- неправильно разрешен существенный вопрос права.

В пределах действующего законодательства Верховный суд издает предписания по вопросам судопроизводства, а по просьбе Президента может давать различные заключения по вопросам факта или права. Наиболее важна роль Верховного суда Индии и высоких судов штатов в качестве органов конституционного контроля. Как упоминалось, Верховный суд может издавать судебные приказы в защиту конституционных прав и свобод.

При рассмотрении любого дела Верховный суд может давать толкование конституционных положений, а формулируемое им право обязательно для всех судов страны. Верховный суд может объявить неконституционным любой закон, противоречащий Конституции Индии. Чаще всего это касается законодательных актов, нарушающих конституционные права и свободы.

Анализируя поправки к Конституции, изменившие положение Верховного суда, можно отметить общую тенденцию к ослаблению его позиций, преобладавшую до конца 70-х гг. и" усилившуюся в последующий период. Этот процесс, однако, протекает очень неровно. Так, для преодоления сопротивления Верховного суда, занимавшего первые два десятилетия весьма консервативные позиции, Правительство было вынуждено несколько раз инициировать конституционные поправки. Особенно ослабила судебную власть, в том числе и по вопросам конституционного контроля, 42-я поправка 1976 г., принятая в период монопольного господства ИНК. Однако проведенная в 1977 г. правительством Джаната парти 43-я поправка в основном вернула роль судебных органов в прежнее положение, а 44-я -- даже усилила их независимость.

С возвращением к власти в 1980 г. правительства Индиры Ганди фактическая роль судов в Индии снова стала падать. Определенная стабилизация либерального политического режима, связанная с правлением Раджива Ганди, вновь укрепила положение судебной власти. С некоторым общим ослаблением роли исполнительной власти после убийства Р. Ганди, с изменением партийной системы и все более частыми коалиционными правительствами перспектива дальнейшего усиления роли суда стала более заметной.

Большое значение для толкования и реализации положений Конституции имеет деятельность судов в качестве органов конституционного контроля. Стремление повысить роль конституционного контроля характерно для различных политических сил, хотя они пытаются использовать этот инструмент подчас в диаметрально противоположных направлениях.

Важно отметить, что на основе судебных прецедентов в стране возникло и усилилось так называемое казуальное (судебное) конституционное право, которое существенно дополняет и изменяет содержание конституционных норм. За годы независимости расширилась роль конституционного обычая, который приобретает не только фактический, но и сугубо правовой характер. Он юридически закрепляется в решениях Верховного суда, содержащих толкование Конституции, и подчас инкорпорируется поправками в ее текст (например, 42-я и 44-я поправки о взаимоотношениях Президента и Правительства и конституционализации Кабинета). Ко второй половине 70-х гг. в практике Верховного суда и доктринах, на которых основывается его деятельность, произошли серьезные изменения: судьи стали шире обращаться к понятиям, применяемым в странах с развитыми демократическими институтами.

Создатели Конституции Индии, стремясь избежать использования ко многому обязывающей классической формулировки "due process of law" (надлежащая правовая процедура), использованной в V и XIV поправках к Конституции США, предпочли сформулировать в ст. 21 эту гарантию жизни и личной свободы граждан иначе, употребив выражение "according to procedure established by law" (в порядке, установленном законом). Однако в результате постепенного переосмысления и после более демократичного толкования этих терминов в делах "Купер против Индийского Союза" и "Манека Ганди против Индийского Союза" Верховный суд в решении по делу Сунил Батра признал, что эти два понятия в принципе равнозначны. Это показательный пример развития вышеупомянутого казуального конституционного права.

В свете усилившегося внимания к правам человека Верховный суд в упомянутом решении по делу Манека Ганди дал весьма либеральное толкование права на жизнь (которое в тексте Конституции отсутствует) и личную свободу. Вместе с принятием концепции надлежащей правовой процедуры в решениях по другим делам было признано право на быстрый и справедливый суд, юридическую помощь, компенсацию за незаконное содержание под стражей, должное управление тюрьмами, защиту чести и достоинства, а также на обеспечение средств к существованию.

Начиная с середины 70-х гг. произошло расширение таких важных концепций, на которых основывается деятельность судов, как "locus standi" (право лица быть выслушанным в суде) и "cause of action" (основание иска). Выступая по делу муниципалитета Ратлам, судья Верховного суда Кришна Айер пояснил суть этого нового явления в Верховном суде: "Центр всей судебной деятельности должен сместиться, как указывает преамбула к Конституции, от традиционного индивидуализма в качестве основного ценностного критерия к ориентации на интересы общества, которые должны защищаться посредством "public interest litigation", т. е. процедуры судебного разбирательства вопросов, затрагивающих групповые интересы". Такого рода разбирательство в суде может быть инициировано любым гражданином в интересах любой общины или группы людей, которые страдают от несправедливости, но в силу своей недостаточной юридической грамотности или тяжелого материального положения не имеют возможности осуществить защиту своих прав обычным путем. В соответствии со ст. 39-а Конституции это должно делаться бесплатно. В этом направлении и были приняты Верховным судом решения по ряду дел, поддержавшие право работников участвовать в управлении производством на основании ст. 43-а Конституции. Вместе с тем Верховный суд расширил применение принципов естественной справедливости, что является, пожалуй, половиной пути по направлению к не признававшейся в Индии до недавних времен доктрине прирожденных и неотчуждаемых прав человека и гражданина.

Практика и эволюция концепций и доктрин, используемых Верховным судом Индии, свидетельствуют о расширяющемся демократическом толковании им прав и свобод, большем внимании к групповым интересам наиболее отсталых и социально незащищенных слоев населения, признании этим высшим органом конституционного контроля важнейших элементов понятий господства права и правового государства.

Процесс некоторой общей демократизации форм судебной деятельности и усиления судебной власти вполне соответствует естественной логике движения страны к более широкому использованию инструментов демократии по мере ускоряющегося экономического развития.

4. Конституционно-правовые основы политико-территориального устройства Индии

4.1 Индийский федерализм

Состав федерации. Индия является одной из крупнейших стран мира по территории (ок. 3,3 млн. кв. км). Ее населяют десятки наций и сотни племен, говорящих на 1652 языках (18 из которых, перечисленных в VIII приложении к Конституции, считаются основными) и диалектах, исповедующих разные религии (индуизм -- 82,6%, мусульманство -- 12,2%, джайнизм, буддизм, сикхизм, христианство и др.), разделенных на 3 тыс. каст и 25 тыс. подкаст численностью от нескольких сот до нескольких миллионов человек каждая. Вот почему с завоеванием независимости перед руководством страны встал сложный вопрос, какую форму территориально-политического устройства избрать, с тем чтобы наилучшим образом в рамках демократии обеспечить независимое развитие всей страны в целом и каждого из составляющих ее народов в отдельности. Народы Индии издавна были связаны общностью исторического развития, культуры, религии, национальной психологии. Поэтому их объединение в федерацию стало естественным следствием всего развития страны.

Процесс становления современной индийской федерации состоял из двух основных этапов. Конституция Индии первоначально сохранила складывавшееся еще в колониальный период федеративное устройство национального государства в форме союза различных по своему положению штатов, лишенных государственного суверенитета. Как отмечалось, Конституция предусматривала наличие в составе государства трех групп штатов -- А, В и С, что отражало сложившееся еще в колониальный период административно-территориальное деление страны. Полноправными субъектами федерации являлись только штаты групп А и В, в то время как штаты группы С и территории группы D управлялись непосредственно союзным правительством. Организованные на такой основе субъекты федерации, несмотря на укрупнение и определенные изменения границ, оставались в основном искусственными образованиями, какими они были созданы еще в колониальные времена англичанами.

Принципиальные изменения в структуре и сущности территориального устройства Индии были вызваны Законом о реорганизации штатов 1956 г., который в целом явился важнейшим актом конституционного значения, означавшим коренную перестройку федерации с учетом национально-языкового признака. Идеи этого закона нашли свое отражение в тексте Конституции посредством принятия обширной по объему и глубокой по значению 7-й поправки, затронувшей свыше 100 статей Конституции.

Вместо 28 старых многоязычных штатов было создано 14 новых, из которых в 10 был соблюден монолингвистический принцип, а в четырех остальных -- применен принцип билингвизма (использования в штате двух языков). Шесть административно-территориальных подразделений получили статус союзных территорий.

Особенностью новой системы субъектов федерации явилось наличие нескольких хиндиязычных штатов. Были ликвидированы деление штатов на группы и различия в их политическом, правовом, административном и экономическом положении в союзе. Политико-территориальное деление пришло в большее соответствие с национальными, социально-экономическими и культурными потребностями регионов страны.

Реорганизация штатов 1956 г., ставшая решающим событием в объединении страны на национально-лингвистической основе, покончила с существованием княжеств, представлявших собой серьезное препятствие на пути Индии к прогрессу, ликвидировала институт феодальных князей -- раджпрамукхов и ряд других пережитков феодализма, дала новый стимул развитию производительных сил страны. Политико-административные границы были установлены в основном в соответствии с национальным составом населения, создали лучшие возможности для применения широкой областной автономии и демократического местного самоуправления. Дальнейшее развитие состава Союза основывалось на системе, установленной 7-й поправкой к Конституции.

В 1960 г. возникли новые многоязычные штаты Гуджарат и Махараштра, в 1962 г. -- штат Нагаленд, в 1966 г. -- штаты Пенджаб и Хариана, в 1970--1971 гг. -- штаты Мегхалайя, Химачал-Прадеш, Манипур и Трипура, а в 1975 г. -- штат Сикким. Это увеличение числа штатов происходило как за счет выделения лингвистических единиц из уже существовавших штатов (Гуджарат и Махараштра -- из штата Бомбей), так и путем преобразования союзных территорий в самостоятельные штаты (Манипур, Трипура). Кроме того, полноправными штатами стали "автономный штат" Мегхалайя и "ассоциированный" штат Сикким. Иногда весьма малонаселенные территории получали статус штата в результате вооруженной борьбы соответствующего населения (например, Нагаленд).

Некоторые изменения на карте индийской федерации произошли в результате присоединения в 1961--1962 гг. к Индийскому Союзу бывших португальских и французских колоний в качестве союзных территорий (Дадра и Нагархавели, Гоа, Даман и Диу, а также Пондичерри). К уже имевшимся шести союзным территориям в ходе развития федерации прибавились еще три: Чандигарх, Мизорам, Аруначал-Прадеш. Две последних в 1986 г. перешли в разряд штатов. Союзная территория Гоа стала штатом в 1987 г. К настоящему времени союзных территорий осталось 7, а число штатов увеличилось до 25.

Свыше 30 раз Конституция изменялась с целью упорядочения федеративного устройства путем создания и укрепления лингвистических штатов, союзных территорий, присоединения к Индии освободившихся колоний и уточнения границ. Процесс этот, судя по всему, не завершен.

В Индии установлено единое федеральное гражданство, а штаты собственного гражданства не имеют. Единое гражданство представляет собой дополнительным препятствие сепаратистским тенденциям в стране.

Судебные и административные органы всех штатов и федерации составляют единую систему. Правительство Индий­ского Союза может давать правительствам штатов любые указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Территории штатов (кроме штата Джамму и Кашмир, где необходимо согласие его законодательного органа) могут быть изменены федеральным законом без согласия штата.

Для координации в масштабах нескольких штатов усилий в области планирования, решения территориальных конфликтов, развития языковых групп, транспорта и других вопросов, представляющих общий интерес, все штаты разбиты на 6 зон. В каждую зону входит по несколько штатов, и они образуют зональный совет, который дает консультации по вышеупомянутым вопросам федеральным государственным органам и правительствам штатов. Правда, на практике значение зональных советов в Индии весьма невелико.

Особая часть Конституции (ч. XVII) регулирует вопрос о языках. Официальный язык Союза -- хинди в написании деванагари. Что касается цифр, то для официальных целей Союза употребляется международная форма их обозначения. Как отмечалось, на неопределенное время допускается использование в данном качестве также английского языка. В штатах вопрос об использовании того или иного языка для тех или иных официальных целей решается законом штата. По требованию какой-либо значительной части населения штата Президент может предусмотреть использование языка этого населения для определенных целей.

Конституция установила в ст. 348, что, пока Парламент законом не установит иного, все заседания Верховного суда и высоких судов ведутся, а тексты биллей и поправок, актов Парламента и легислатур штатов публикуются на английском языке. Правда, губернатор штата с предварительного согласия Президента может разрешить использование в высоком суде штата хинди или другого языка. Если легислатура издаст акты на ином, чем английский, языке, такие акты подлежат переводу на английский и английский текст считается аутентичным.

Частное же лицо может обращаться к официальным лицам с заявлениями и жалобами на любом языке, употребляемом в Союзе или штате.

Конституция обязывает власти штатов и местные власти прилагать усилия к тому, чтобы обеспечить возможность изучения родного языка в начальной школе детьми, принадлежащими к языковым меньшинствам. Президент назначает специального чиновника, который должен следить за соблюдением конституционных гарантий языковым меньшинствам, представлять доклады, которые Президент направляет палатам Парламента и правительствам соответствующих штатов.

Конституция вменила в задачу Союзу распространение и развитие языка хинди, которым владеет менее половины населения страны.

Распределение компетенции. Индийскую федерацию с момента создания отличала высокая степень централизации. Это признают многие индийские и иностранные государствоведы. В результате действия законов концентрации и централизации капитала в Индии за годы независимости усилился процесс экономического объединения страны. Экономическая централизация в качестве неизбежного следствия вызвала концентрацию политической власти, усиление государственной машины и рост чиновничьего аппарата.

Наиболее взрывоопасной зоной остается расположенный недалеко от столицы страны Дели пограничный с Пакистаном штат Пенджаб. Там религиозно-националистические элементы, выступающие под эгидой конфессиональной партии сикхов Акали дал, требуют отторжения Пенджаба от Индии и создания "самостоятельного государства Халистан". Поддерживаемые из-за границы сикхские террористы в октябре 1984 г. злодейски убили Премьер-министра Индиру Ганди.

Большие сложности наблюдались в северо-восточном штате Ассам, где экстремисты провоцировали крупные беспорядки, нарушавшие нормальный ритм жизни. Это привело к многочисленным человеческим жертвам. Поводом для выступлений антиправительственных националистических группировок в Ассаме было требование выселения из этого штата около 5 млн. человек неассамского происхождения, в том числе беженцев из Бангладеш. Играя на шовинистических настроениях, ассамские экстремисты провоцировали нападения на избирательные и полицейские участки, государственные учреждения и совершали политические убийства.

Значительным достижением правительства Раджива Ганди явилось подписание в июле 1985 г. соглашения с партией Акали дал об урегулировании положения в штате Пенджаб и мирное решение в августе того же года проблемы беженцев из Бангладеш в Ассаме. Эти соглашения позволили отменить двухлетнее президентское правление в Пенджабе и в спокойной обстановке провести в обоих штатах дополнительные выборы в Парламент и в легислатуры штатов, хотя они и не сняли всех причин напряженности, особенно в Пенджабе.

В штате Тамилнаду, населенном в основном лицами тамильской национальности, не без влияния внешних сил время от времени вспыхивают выступления за выделение его из Индийского Союза. Сепаратистско-террористические элементы нередко напоминают о себе в штатах Джамму и Кашмир, Хариана и Нагаленд, где им оказывают поддержку Пакистан, США и некоторые другие страны. Социальной базой сепаратизма внутри страны является мелкая, средняя и часть крупной буржуазии, связанной с внутрирегиональным рынком своего штата. Путем усиления автономии штата она стремится оградить себя от более мощных и "иноштатных" конкурентов, а также выйти на общенациональный и международный рынки. Интересы различных локальных и региональных группировок подчас вступают в противоречие с политикой центрального Правительства. Национализм и сепаратизм всячески поддерживают и внешние враждебные Индии силы.

Определенную базу для центробежных тенденций создает недовольство населения различных районов и штатов недостаточными темпами развития, растущей безработицей, неравномерностью развития различных районов, провалом практического осуществления радикальных аграрных преобразований и т. д. Именно в устранении этих причин видится путь к единству страны на демократической основе.

Наиболее яркое выражение в развитии фактической Конституции Индии централизация нашла в деятельности Плановой и Финансовой комиссий, Верховного суда, в работе возникших в ходе реорганизации штатов зональных советов, которых в настоящее время 6, межштатных советов, создаваемых Президентом для решения вопросов общенационального значения, в создании трех новых всеиндийских государственных служб и в использовании центром армейских частей и полицейских сил в различных штатах. Усиление контроля Союза над штатами достигается также посредством проведения конференций вышеуказанных организаций, совещаний главных министров, министров по отраслям, главных судей штатов и т. д. Централизация власти достигается и в результате произвольного использования союзным правительством, Президентом, Парламентом или Верховным судом нечетко сформулированных положений некоторых поправок к Конституции (например, ст. 310, 368, 371).

Централизованный характер индийской федерации нашел свое выражение и в предоставлении 7-й поправкой губернатору штата права с согласия, а на деле по указанию федерального правительства передавать Союзу любые функции и полномочия штатов.

Законодательная власть между федерацией и ее субъектами в Индии распределяется довольно сложным образом и регламентируется приложением VII к Конституции. Это приложение состоит из трех перечней вопросов. Важнейший и самый обширный из них -- союзный перечень, то есть круг вопросов, отнесенных к исключительной законодательной компетенции федерации. Этот перечень, состоящий сегодня из 97 позиций, включает в себя исключительное право союзных законодательных органов регламентировать такие важнейшие вопросы, как оборона страны, внешнеполитические и внешнеторговые связи, банковское дело, денежное обращение, железнодорожное, воздушное и водное сообщение, торговля между штатами и др. Здесь же сформулирована презумпция исключительной компетенции Союза: согласно п. 97 Парламент может законодательствовать по любому вопросу, не вошедшему в два следующих перечня, включая налоги. Тот же принцип содержится и в ст. 248 Конституции. Кроме того, ч. 4 ст. 246 предусматривает право Парламента законодательствовать вообще по любому вопросу для любой части территории страны, не включенной в состав какого-либо штата.

Перечень конкурирующего законодательства характеризуется тем, что по вопросам, включенным в него, могут законодательствовать как федерация, так и ее субъекты. Закон штата в сфере конкурирующего законодательства действует в случае, если по данному вопросу отсутствует федеральное законодательство. Если же он не соответствует ранее изданному закону Союза, такой закон штата получает приоритет над федеральным лишь в случае одобрения его Президентом. Это, однако, не мешает Парламенту принять союзный закон, отменяющий любой такой закон штата. В сферу конкурирующего законодательства входят 47 вопросов, в числе которых уголовное, гражданское, трудовое, семейное, социальное, профсоюзное законодательство и т. д. Следовательно, по своей сущности федеральные органы остаются господствующими и в сфере конкурирующего законодательства, а оно, по своему реальному содержанию, является лишь продолжением "союзного перечня".

Перечень, относящийся к исключительной компетенции штатов, включает в себя 66 вопросов, в числе которых охрана общественного порядка, полиция, тюрьмы, организация судов, местное самоуправление, здравоохранение и санитария, помощь инвалидам и безработным, культура, образование и др. Хотя формально законодательствовать в этих сферах призваны штаты, федеральный Парламент по решению Совета штатов, принятому квалифицированным большинством в 2/3 присутствующих и голосующих его членов, может законодательствовать по любому из вопросов, входящих в исключительную компетенцию штатов, рассматривая их как относящиеся к национальным интересам всей страны. Такая резолюция Совета штатов действует в течение года, после чего в течение шести месяцев действие соответствующего закона Парламента должно прекратиться, однако Совет штатов вправе продлевать действие своей резолюции. Аналогичное право центральный Парламент получает и в силу действия прокламации о чрезвычайном положении. Более того, законы штатов, изданные в рамках их исключительной компетенции, не будут действовать, если противоречат союзным законам, изданным в вышеуказанных случаях. И наконец, по просьбе двух или более штатов Парламент может издавать законы по вопросам исключительного ведения штатов, и эти законы действуют также в других штатах, если их легислатуры приняли соответствующее решение.

Тенденция к централизации законодательной власти в руках Союза отразилась и в динамике вышеупомянутых перечней за полвека развития Конституции. Эта динамика свидетельствует, что сфера исключительной компетенции штатов сократилась, а сферы исключительной союзной компетенции и конкурирующей компетенции расширились.

Следует также отметить, что распределение компетенции между Союзом и штатами в сфере законодательной власти распространяется на сферу власти исполнительной.

В ч. XII Конституции, регулирующей, в частности, финансы, подробно расписаны налоговые и иные финансовые отношения между Союзом и штатами. Каждые пять лет или в случае необходимости раньше Президент создает Финансовую комиссию, требования к составу и порядок назначения которой устанавливаются законом. Эта комиссия должна давать Президенту рекомендации о распределении между Союзом и штатами чистого дохода от налогов и по ряду иных финансовых отношений Союза со штатами и местными властями. С учетом ее рекомендаций соответствующие предложения вносятся в Парламент. Собственность Союза не подлежит налогообложению в штатах, если союзным законом не будет установлено иное.

Помимо ограничения прав штатов в пользу центра в условиях чрезвычайного положения в Индии существует еще один чрезвычайный институт -- президентское правление, с установлением которого основные функции управления тем или иным штатом переходят к центральным государственным органам. Президентское правление вводилось в Индии свыше 100 раз.

После включения в Конституцию 42-й поправки Правительство Союза получило возможность использовать для восстановления закона и порядка в каком-либо штате любые вооруженные силы, находящиеся в его подчинении. Действия войск не подлежат контролю со стороны штатов и направляются приказами федерального правительства.

Практически во всех штатах созданы министерства по обеспечению подъема благосостояния отсталых слоев населения, среди которых нередко оказываются национальные меньшинства (ч. 1 ст. 164). На разных уровнях функционируют также всевозможные советы, комитеты и комиссии, призванные улучшать положение национальных, языковых и иных меньшинств и снижать таким образом уровень социальной напряженности в стране. Среди них комиссия по развитию отсталых классов, комиссия по делам меньшинств, комиссия по языку, комиссия по эмоциональной интеграции, совет национальной интеграции и т. д. Однако ограниченность полномочий, финансовых ресурсов и бюрократические рогатки часто сводят их подлинную роль лишь к вспомогательной информационно-исследовательской деятельности.

Специального рассмотрения заслуживает штат Джамму и Кашмир, который занимает в Индийском Союзе особое положение. В момент вступления в Союз этот штат обладал значительно большей, чем другие субъекты федерации, законодательной и административной автономией. Это объяснялось стремлением обеспечить большую лояльность по отношению к Индии населения этого мусульманского штата, имеющего большое военно-стратегическое значение. Так, в соответствии с соглашением 1952 г. между Индией и штатом Джамму и Кашмир, этот штат получил право на собственную Конституцию, которая действует с 27 ноября 1956 г. Наряду с государственным флагом Индийской Республики штат Джамму и Кашмир имеет свой государственный флаг. Во главе штата стоит Губернатор (до 1965 г. он назывался "Садар-и-рийасат"), избираемый Легислатурой штата. Он должен получить "признание" со стороны Президента республики. В соответствии с Конституцией штата Джамму и Кашмир Губернатор назначает Главного министра (до 1965 г. он назывался Премьер-министром), который формирует Совет министров штата. В соглашении о вхождении штата Джамму и Кашмир в Индийский Союз предусматривалась передача Союзу компетенции в вопросах обороны, внешних сношений и путей сообщения, хотя с согласия правительства штата Президент Индии мог распространить компетенцию центрального правительства на другие вопросы, относящиеся к ведению штата. Как указано в Конституции Индии, целый ряд ее положений не применяется к штату Джамму и Кашмир без специального о том решения, согласованного, как правило, с правительством штата.

Развитие штата в рамках Индийской Республики пошло по линии унификации и сближения его положения с положением других субъектов федерации, то есть по линии уменьшения самостоятельности. Так, в 1954 г. в результате достигнутой с правительством штата Джамму и Кашмир договоренности Президент распространил на этот штат компетенцию союзного правительства по 87 из 97 пунктов союзного перечня. При этом ряд важных вопросов экономики, торговли, превентивного заключения и некоторые другие полномочия союзного правительства, вместе с положениями из области совпадающей компетенции и остаточных полномочий, по-прежнему находились исключительно в ведении штата. В 1956 г., чтобы распространить на Джамму и Кашмир ряд союзных законов о профсоюзах, трудовых конфликтах и т. п., к этому штату были применены некоторые положения союзного и конкурирующего перечней.

Для введения в штате Джамму и Кашмир чрезвычайного положения по причине внутренних беспорядков Губернатор должен получить согласие Президента Союза. При этом функции правительства переходят к Губернатору. С 1952 г. Президент республики может по желанию или с согласия правительства штата объявлять в штате чрезвычайное положение в случае внутренних беспорядков. Прокламация о несостоятельности конституционного механизма в штате ранее также издавалась Губернатором с согласия Президента. Эта прокламация представлялась не союзному Парламенту, а легислатуре штата, и правительственные полномочия переходили к Губернатору. Приказом Президента в 1964 г. действие статей Конституции о несостоятельности конституционного механизма в штате и осуществлении в этом случае законодательных полномочий штата Парламентом (ст. 356, 357) было распространено на Джамму и Кашмир.

Конституция штата Джамму и Кашмир в ст. 3 торжественно провозгласила, что штат "является и останется неотъемлемой частью Индийского Союза". Поправки к Конституции штата, внесенные в 1965г. в соответствии с 15-й и 16-й поправками к союзной Конституции, запретили любые формы пропаганды выхода из Союза, чем еще более закрепили положение Джамму и Кашмира как части Индийской Республики.

Из сохранившихся к настоящему времени особенностей этого штата целый ряд направлен на охрану интересов его граждан. Это ограничения относительно поселения в Джамму и Кашмире на постоянное жительство, особый порядок приобретения на территории штата недвижимого имущества и др.

Помимо штатов в составе индийской федерации имеется еще такая специфическая форма "значительно ограниченной автономии", как союзная территория. Высшую законодательную власть в союзных территориях осуществляет федеральный Парламент, а Президент может издавать обязательные для исполнения правила по вопросам управления союзными территориями.

Контроль центральной исполнительной власти над союзными территориями также неоднократно усиливался в процессе изменения Конституции. В соответствии с 69-й поправкой 1991 г. к Конституции союзная территория Дели получила особый статус "Национальной столичной территории".

4.2 Политико-административное устройство штатов и союзных территорий. Местное самоуправление и управление

Каждый штат и союзная территория делится на округа (зила паришад). Территории округов подразделяются на талуки и тексилы. 72 крупных города выделены из состава округов, и в них образованы муниципальные корпорации. Для территорий, переходных от сельской местности к городской, создаются поселки городского типа, называемые "нагар панчаят" (или иначе в соответствии с местными языками и обычаями). Размеры территорий и их соответствие тому или иному типу муниципалитета определяются решением губернатора штата исходя из его оценки числа жителей, плотности населения, уровня и перспектив промышленного развития и т. д. В случае неподпадения местности по каким-либо параметрам под понятие муниципалитета того или иного уровня, губернатор может предоставить ей статус промышленного района (industrial township).