2.1 Сутність і місце політичних партій у політичній системі України

Серед ознак започаткування демократичних процесів в Україні є створення політичних партій, їх перші кроки у формуванні органів державної влади, надбання багатьма громадськими організаціями справді самоврядної природи. Це зумовлено тим, що політичні партії, народившись у надрах громадянського суспільства в боротьбі за державну владу, виходять за його межі, перетворюючись на посередника між суспільством і державою. Вони є єдиним елементом такого суспільства, який за умови оволодіння державною владою може перетворити приватні інтереси громадян, різних соціальних верств на загальний політичний інтерес.

Виникнення і розвиток багатопартійності, започаткування участі політичних партій у формуванні органів державної влади є, по-перше, перешкодою узурпації влади державою; по-друге, однією з гарантій реалізації конституційного права громадян України брати участь в управлінні державними справами; по-третє, одним із політико-правових засобів здійснення представницької форми народовладдя; по-четверте, результатом втілення у життя права громадян України на свободу об'єднання у політичні партії. Закріплене у ст. 36 Конституції України це право є можливістю задовольняти первинні потреби громадян в політико-правовій сфері відносин. Ю.М. Тодика до первинних потреб відносить також цінності конституційного ладу - справедливість, благополуччя та ін. [24, 21-23] За допомогою політичної партії найбільш суттєві первинні потреби перетворюються на інтерес соціальних верств, за умови оволодіння політичною партією державною владою - на загальний політичний інтерес [10, 204].

Якщо політична партія не виражає соціального чи іншого суттєвого групового інтересу, тобто не має соціальної бази, вона втілює свої вузькопартійні інтереси і неминуче приречена на поразку. Білоруський вчений-державознавець М.Ф. Чудаков вважає хибним обмежувати характеристику політичної партії лише класовою ознакою [26, 91]. Водночас не варто про неї забувати. Ще під час буржуазних революцій у Західній Європі виникали буржуазні партії, які боролись за політичну владу для буржуазії. У другій половині XIX ст. створювались робітничі і селянські політичні партії.

Їх боротьба за права пригноблених, проти всевладдя буржуазії сприяла конституційному закріпленню загального, рівного виборчого права, ускладненню соціальної структури суспільства, формуванню в країнах Західної Європи і США соціальної держави, підвищенню життєвого рівня працюючих за наймом верств населення, розширенню участі в управлінні державними справами робітників, селян, жінок та ін.

Сьогодні не зменшується значення ідеологічних чинників, одним з яких є класова ознака політичних партій і навпаки. Тому класова ознака політичних партій існуватиме доти, доки існуватимуть класи, соціальні прошарки, що мають свої інтереси, які відбивають політичні партії. Але як свідчить історичний досвід, абсолютизація цієї ознаки може призвести до деформації суспільних відносин, до зрощення правлячої партії і держави, перетворення першої на державну партію.

Висока роль політичних партій у формуванні та функціонуванні державної влади, у житті суспільства дала, по-перше, підстави політологу і видавцю довідника "Партії Західної Європи" Й. Рашке зробити висновок про те, що всі держави Західної Європи є партійними [19, 17-18]; по-друге, можливість виявити чітко виражену тенденцію до правової інституціалізації політичних партій, тобто до перетворення їх "на правовий інститут шляхом дедалі ширшого регулювання правом комплексу відносин, пов'язаних з утворенням, організацією та діяльністю партій" [28, 5].

У зв'язку з цим в 1967 р. у ФРН було прийнято перший у світовій історії Закон "Про політичні партії".

2.2 Особливості становлення політичних партій в Україні

В Україні, Росії, інших пострадянських державах слабкість демократичних традицій, соціальна інерція незалежності державної влади від суспільства, низька його структуризація, вкрай повільний розвиток національного підприємництва, зубожіння робітничого класу, інтелігенції й багатьох інших верств населення зумовлюють труднощі у розвитку політичних партій: відірваність багатьох з них від своєї соціальної бази, а часто і повна її відсутність; прагнення керівництва деяких політичних партій шукати опору не стільки у соціальному середовищі, скільки у владних структурах. Це породжує неспроможність політичних партій виконувати притаманні їм функції; несприйняття значною частиною населення політичних партій як політико-правових інституцій, необхідних для задоволення первинних потреб, реалізації громадянських, соціально-економічних, екологічних та інших прав. Водночас Конституція визначила Україну як демократичну державу. Така характеристика нашої країни є одним із найважливіших напрямів її модернізації [23, 139]. Вона передбачає розвиток багатопартійності, чітке конституційно-правове регулювання статусу політичних партій.

Регламентація правового статусу політичних партій і громадських організацій започаткована Законом України "Про об'єднання громадян" від 16 червня 1992 р. Партії тільки народжувалися, лише проявлялися їх ознаки, що відрізняло їх від громадських організацій. На тому етапі законодавець не виокремив регулювання їх статусу в окремому законі. Поряд з цим невпинний процес розвитку багатопартійності зумовив заходи, що сприяли підвищенню ролі партій у політичній системі України. Вже в Законі України "Про вибори народних депутатів України", який був прийнятий 18 листопада 1993 р., політичні партії визначалися як суб'єкти висування претендентів у кандидати в народні депутати України.

У 90-х роках XX ст. відбувся не тільки процес розвитку політичних партій, зростання їх ролі, а й формування атмосфери терпимості, яка є однією з найважливіших передумов дієвості такого принципу конституційного ладу, як політичний плюралізм. Це - розв'язання політичної кризи кінця 1994 - початку 1995 рр. шляхом прийняття Конституційного договору між Верховною Радою України і Президентом України, що за своєю природою був правовим компромісом на основі політичної угоди, прийняття Конституції України 1996 р., парламентські і президентські вибори, під час яких у рамках демократичної процедури змагалися різні політичні сили.

Відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 24 вересня 1997 р. половина конституційного складу Верховної Ради обиралася за списками від політичних партій, виборчих блоків партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційного представництва. Застосування цього закону сприяло подальшому зростанню ролі політичних партій у політичній системі України. Вони, по-перше, стали повноцінними суб'єктами виборчого процесу; по-друге, отримали більше можливостей для здійснення притаманних їм функцій; по-третє, сприяли структуризації Верховної Ради (була зроблена спроба створити парламентську більшість); по-четверте, зумовили активізацію роботи парламентських фракцій (наприклад, значно розширювався вплив партій, представлених у парламенті, на дію погоджувальної ради депутатських фракцій і груп); по-п'яте, деякою мірою стали впливати на формування органів виконавчої влади (так, започаткована практика консультацій Президента України з лідерами парламентських фракцій перед внесенням ним на розгляд Верховної Ради кандидатури Прем'єр-міністра та ін.); по-шосте, створили такі умови, за яких позапартійні депутати стали менше впливати на перебіг парламентських подій. Тому їх чисельність різко зменшилася. Відповідно збільшилася кількість громадських організацій.

Закон України "Про об'єднання громадян" не відповідав реаліям партійного життя, тенденціям суспільного розвитку. До того ж правове регулювання статусу політичних партій мало відповідати основним положенням Конституції України. Тому через десять років після появи перших політичних партій, 5 квітня 2001 р., було прийнято Закон України "Про політичні партії в Україні", на відміну від багатьох країн Західної Європи, де подібні закони були прийняті через 100, а то і більше років з моменту започаткування політичних партій. Прийняття в Україні цього закону після порівняно короткого терміну партійної історії можна пояснити тим, що: по-перше, після набуття Україною незалежності і проголошення шляху до демократії почалося швидке збільшення кількості політичних партій, зростання їх впливу на суспільні відносини; по-друге, розвиток політичних партій, підвищення їх ролі у політичній системі країни значно випередили формування демократичних традицій; по-третє, в останньому десятилітті XX ст. політико-правова історія України розвивалася більш інтенсивно, ніж у попередні роки, не говорячи вже про XIX ст.; по-четверте, за більш ніж 100 років партійної історії країн Західної Європи та інших регіонів світу був накопичений багатий досвід цивілізованої участі політичних партій у боротьбі за державну владу та її реалізацію, в конституційно-правовому регулюванні їх статусу, і цей досвід дедалі більше стає надбанням українських політиків і вчених; по-п'яте, одним з основних напрямів зовнішньої політики України є інтеграція нашої держави до Західної Європи, в тому числі у політико-правовому аспекті.

2.3 Правове регулювання статусу політичних партій в Україні

Закон України "Про політичні партії в Україні" відіграє позитивну роль у подальшому розвитку політичних партій, збільшенні їх впливу на формування органів державної влади, в цілому політичної системи. Сутність політичних партій випливає із сучасних тенденцій суспільного розвитку та конституційного закріплення їх місця і ролі в політичній системі України. Це - зареєстровані згідно з законом добровільні об'єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що мають своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах та інших політичних заходах. Відповідно до цього: по-перше, громадяни об'єднуються у політичні партії добровільно. Це означає, що ніхто не може бути примушений до вступу у будь-яку з політичних партій або зазнавати утисків у зв'язку з належністю до якоїсь з них; по-друге, у політичні партії громадяни об'єднуються на підставі прихильності до певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку. Відповідно до своєї ідеологічної основи (комуністичної, соціалістичної і соціал-демократичної, ліберальної і неоліберальної, консервативної і неоконсервативної та ін.) кожна з них реалізує систему тактичних і стратегічних завдань та методів їх досягнення. Йдеться про певні шляхи розв'язання найбільш важливих політичних, економічних, екологічних, духовних та ін. проблем, що постали на сучасному етапі розвитку України. Партійна програма є своєрідним орієнтиром для участі громадян у політичному житті. Через неї активний у політичному відношенні громадянин знаходить відповіді на питання, які ставить життя, щодо привабливості або непривабливості тієї чи іншої політичної партії.

Незважаючи на політичні традиції більш ніж вікової партійної історії, за якими політичні партії, як правило, мали свої політичні програми, український законодавець передбачив обов'язок політичної партії мати свою програму та закріпив основні її елементи: цілі та завдання партії і шляхи їх досягнення. У такому концентрованому вигляді наведена норма має важливе значення як для розвитку політичних партій, так і для підвищення їх ролі в політичній системі України. По-перше, політичні партії повинні тепер відповідальніше ставитися до підготовки своїх програм, визначення цілей та завдань партії і особливо шляхів їх досягнення з огляду на інтереси соціальних верств, прошарків, груп. По-друге, останні, зв'язуючи реалізацію своїх інтересів з певною політичною партією, мають законні підстави для того, щоб порушити питання про недовіру до неї на виборах у разі невиконання нею програмних цілей та завдань. По-третє, визначення сутності політичних партій закріплює їх місце у політичній системі України як демократичної держави. З одного боку, вони виражають політичну волю громадян. Ті політичні партії, які перемогли на виборах, беруть участь у формуванні органів державної влади та забезпечують в ідеалі, через участь у них, втілення в життя своїх програм, підтриманих громадянами. З другого боку - політичні партії виступають активним чинником щодо політичної волі громадян, тобто сприяють її формуванню. По-четверте, сутність політичної партії реалізується через участь у виборах. Використовуючи досвід правового регулювання статусу політичних партій країн з усталеними демократичними традиціями, український законодавець передбачив обов'язок Міністерства юстиції України звертатися до Верховного Суду України з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, якщо вона протягом десяти років не висувала своїх кандидатів на виборах Президента України і народних депутатів України [10, 210].

Регулювання правового статусу політичних партій, громадських об'єднань має два рівні - конституційний і поточний. До першого відносять Конституцію України, до другого - закони України "Про політичні партії в Україні", "Про об'єднання громадян", "Про вибори народних депутатів України", "Про вибори Президента України", "Про Центральну виборчу комісію", "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських селищних, міських голів", "Про власність" та ін. Водночас партії мають свій статут, який визначає не тільки характер партійного будівництва, а й норми внутрішньопартійної демократії.

У партійному статуті регламентується порядок утворення статутних органів політичної партії, їхні повноваження та терміни цих повноважень, порядок вступу осіб до політичної партії, зупинення та призупинення членства в ній, права та обов'язки членів політичної партії, порядок створення, загальну структуру та повноваження обласних, міських, районних організацій політичної партії та її первинних осередків, порядок внесення змін та доповнень до статуту та програми політичної партії, порядок скликання та проведення партійних з'їздів, джерела матеріальних, у тому числі фінансових, надходжень та порядок здійснення витрат політичної партії, використання її коштів та іншого майна, що залишилося після її ліквідації (саморозпуску) та ін. Партійний статут приймається на установчому з'їзді політичної партії. Норми партійного статуту - це не правові, а корпоративні норми, які є обов'язковими тільки для членів відповідної партії.

Політичні партії в Україні створюються і діють тільки з всеукраїнським статусом. Завдяки цьому вони, по-перше, стають важливим чинником політичної інтеграції суспільства, що має зі свого боку унеможливити політичний, національний, релігійний та ін. сепаратизм; по-друге, зі свого боку забезпечують втілення в життя такого важливого принципу конституційного ладу, як верховенство права, закону. Конституції; по-третє, можуть бути використані всіма громадянами України, які мають право голосу, для задоволення первинних потреб шляхом членства у них, а також підтримки на виборах; по-четверте, зі свого боку сприяють розвитку політичної культури громадян України, формуванню у них почуття відповідальності за зроблений вибір, а також - вимогливості як до своїх обранців, так і до сформованих за їх участю органів державної влади і місцевого самоврядування.

Гарантії діяльності політичних партій зумовлені характером відносин між ними та органами державної влади й місцевого самоврядування, що створюються за їх участю. Перша гарантія полягає в тому, що політичні партії є рівними перед законом. Це означає, що органам державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовим особам заборонено надавати їм привілеї, а також сприяти їх діяльності. Друга гарантія полягає в тому, що законом забороняється, за винятком випадків, передбачених законодавством України, втручання з боку органів державної влади та місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх місцевих осередків. Третя гарантія закріплена в ст. 22 Закону України "Про політичні партії в Україні", якою передбачається відповідальність посадових осіб та громадян у випадках створення та участі у незареєстрованих політичних партіях, обмеження в правах чи переслідування громадян у зв'язку з належністю до політичних партій, необґрунтованої відмови в реєстрації політичних партій та інших порушень законодавства про політичні партії. Ця гарантія має важливе значення на сучасному етапі державотворення, оскільки є суттєві суперечності між проголошенням демократичного розвитку країни і рівнем політико-правової культури посадових осіб і громадян.

Законодавець передбачив випадки обмеження утворення і діяльності політичних партій з боку органів державної влади, що цілком відповідає світовій практиці правового регулювання статусу політичних партій. Так, у Португалії з огляду на її недавню історію 6 жовтня 1978 p. було прийнято Закон "Про заборону фашистських організацій". У ст. 37 Конституції України передбачено, що забороні підлягають ті політичні партії, програмні цілі або дії яких спрямовані на: ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності України, підрив безпеки держави, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової та релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення. Як і в інших країнах світу, в Україні політичні партії не можуть мати воєнізованих формувань. Це положення Основного Закону України надто важливе, тому що за відсутності в нашій державі глибоких демократичних традицій воно має забезпечити політичним партіям вплив на громадян, реалізацію права формувати органи державної влади і місцевого самоврядування тощо виключно цивілізованими засобами в межах Конституції та законів України [10, 212].

Важливою складовою конституційно-правового регулювання статусу політичних партій в Україні є закріплення членства в них та його обмеження. Наскільки це серйозна і відповідальна справа, яка може мати далекі політичні наслідки, свідчить історичний факт розколу РСДРП на "більшовиків" і "меншовиків" на другому з'їзді цієї партії в 1903 р. Внаслідок різного бачення В. Леніним і Л. Мартовим членства в партії, перший писав, що боротьба на з'їзді навколо цього питання була дуже принциповою.

Ця боротьба і наступний вищезгаданий розкол великою мірою обумовили появу на політичній авансцені України, як і всієї Російської імперії, на початку XX ст. революційної і реформістської партій.

Українське законодавство щодо регулювання партійного членства вельми демократичне, відносячи його переважно до статуту кожної політичної партії. Конституційно-правовим регулюванням членства в політичних партіях впроваджуються такі вимоги: а) членом політичної партії може бути лише громадянин України, який відповідно до Конституції України має право голосу на виборах. Це пояснюється тим, що лише громадяни нашої держави володіють політичними правами, передбаченими статтями 36 і 38 Конституції України; б) громадянин України може перебувати одночасно лише в одній політичній партії; в) членство в політичній партії є фіксованим, обов'язковою умовою чого є наявність заяви громадянина України, поданої до статутного органу політичної партії, про бажання стати членом цієї партії; г) форма фіксації членства в політичній партії визначається статутом політичної партії. Політична практика свідчить, що більш фіксованим є членство у лівих партіях; ґ) членами партії не можуть бути: судді, працівники прокуратури, працівники органів внутрішніх справ, співробітники СБУ, військовослужбовці. На час перебування на зазначених посадах або на службі члени політичної партії зупиняють членство у цій партії. Дане положення випливає зі змісту ст. 15 Конституції України [1]. Цим же пояснюється і заборона діяльності структурних осередків політичних партій в органах виконавчої та судової влади, у виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах і в навчальних закладах та інших державних установах і організаціях.

Діяльність політичної партії може здійснюватися лише після їх реєстрації. Таким чином встановлюється правовий зв'язок між політичними партіями та органами державної влади, місцевого самоврядування, громадянами, деякими іншими суб'єктами конституційно-правових відносин. Акт реєстрації, з одного боку, надає можливість політичним партіям легально, на законних підставах, реалізувати передбачені Законом України "Про політичні партії в Україні" права, а з другого - зобов'язує встановлені цим законом органи державної влади здійснювати передбачений ним державний контроль за діяльністю політичних партій [10, 214].

Реєстрації політичної партії, природно, передує її створення. Рішення про це відбувається на установчому з'їзді політичної партії. Воно має бути підкріплене підписами не менше 10 тисяч громадян України, які відповідно до Конституції України мають право голосу на виборах, зібраними не менш як у двох третинах районів і не менш як у двох третинах областей України, міст Києва та Севастополя та не менш як у двох третинах районів Автономної Республіки Крим. Таким чином законодавець за допомогою правового заходу прагне розширити суспільну підтримку політичних партій, забезпечити умови для їх всеукраїнського статусу.

Створення політичної партії супроводжується затвердженням її статуту та програми, обранням керівних та контрольно-ревізійних органів. Після цього відбувається власне реєстрація політичної партії, яку здійснює Міністерство юстиції України. До заяви про реєстрацію додається програма і статут, протокол установчого з'їзду, підписи громадян України, зібрані на підтримку рішення про створення політичної партії, відомості про склад керівних органів політичної партії та ін. Після перевірки цих матеріалів у 30-денний термін приймається рішення про реєстрацію. Якщо вони не відповідають Конституції і законам України, Міністерство юстиції відмовляє у реєстрації політичної партії. А у разі виявлення протягом трьох років недостовірних відомостей у документах, наданих політичною партією для реєстрації, реєстраційне свідоцтво може бути анульоване за рішенням суду за поданням реєструючого органу. Таким чином, законодавець передбачив постійний контроль Міністерства юстиції України за діяльністю політичних партій, особливо на початковому етапі їх розвитку.

З дня реєстрації політична партія упродовж шести місяців має створити у більшості областей України, містах Києві та Севастополі, Автономній Республіці Крим передбачені її статутом обласні, міські, районні організації та інші утворення. Вони реєструються відповідними органами юстиції Міністерства юстиції України упродовж 10 днів від дня надходження письмової заяви від них, завіреної керівним органом політичної партії. До заяви додаються копія статуту політичної партії та протокол установчих зборів або конференції, на яких було утворене відповідне структурне утворення політичної партії. Якщо ця умова створення політичної партії не буде виконана, її реєстраційне свідоцтво може бути анульоване згідно з зазначеною процедурою. Після реєстрації структурні підрозділи політичної партії можуть набувати статусу юридичної особи лише у випадку, коли це передбачено її статутом. Міністерство юстиції та його органи у випадку відмови у реєстрації як політичної партії, так і її структурних підрозділів та утворень повинні надати заявникові своє вмотивоване письмове рішення. Воно може бути оскаржене до суду. Причому відмова у реєстрації не може бути перешкодою у повторному зверненні про реєстрацію.

У конституційно-правовому регулюванні статусу політичних партій в Україні головним є закріплення їх прав. Права політичних партій - це встановлені в Конституції і законах України можливості для здійснення ними відповідних функцій, а по суті - для виконання їх ролі в політичній системі нашої держави. Йдеться про перетворення приватних інтересів громадян, різних соціальних верств у загальний політичний інтерес. Перелік політичних прав, які регулюються в Конституції України, в Законі України "Про політичні партії в Україні" та інших нормативно-правових актах, зумовлений баченням законодавцем місця і ролі політичних партій у політичній системі України. Політичні партії можуть: по-перше, брати участь у виборах до Верховної Ради України, Президента України, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у порядку, встановленому відповідними законами України; по-друге, з метою розширення можливостей впливу на соціальні верстви, прошарки, групи населення, якомога більшу частину суспільства, а також збільшення каналів зворотного зв'язку, ідейно, організаційно та матеріально підтримувати молодіжні, жіночі та інші об'єднання громадян, надавати допомогу у їх створенні; по-третє, не тільки використовувати державні засоби масової інформації, а й засновувати власні, як передбачено відповідними законами України. Так, з більш ніж 100 політичних партій, що зареєстровані в Україні, 40 - мають свої друковані видання. Але близько десяти з них видають їх з періодичністю, яка була заявлена при реєстрації, інші - час від часу. А більшість політичних партій обмежуються виданням інформаційних листків [10, 216].

Відповідно до конституційного принципу політичної та ідеологічної багатоманітності Закон "Про політичні партії в Україні" гарантує політичним партіям свободу опозиційної діяльності. Це положення сприяє розвитку політичних партій, їх цивілізованій участі у виборах, більш продуктивному використанню їх впливу на органи державної влади та місцевого самоврядування, зменшенню можливості тиску державних органів на структури громадянського суспільства та ін.

Законодавець встановив такі напрями опозиційної діяльності політичних партій: а) викладати публічно і обстоювати свою позицію з питань державного і суспільного життя; б) брати участь в обговоренні та оприлюднювати, обґрунтовувати критичну оцінку дій і рішень органів влади, використовуючи для цього державні і недержавні засоби масової інформації в порядку, встановленому законом; в) вносити до органів державної влади та місцевого самоврядування пропозиції для розгляду відповідними органами в установленому порядку.