Політичні партії також мають право підтримувати міжнародні зв'язки з політичними партіями і громадськими організаціями інших держав, міжнародними і міжурядовими організаціями, укладати угоди про співробітництво і здійснювати інші заходи, які не суперечать законам і міжнародним угодам України. Але при цьому вони повинні дотримуватися таких умов: політичні партії не можуть укладати угоди, які ставлять їх у підпорядковане або залежне становище стосовно будь-якої іншої іноземної організації чи політичної партії; вони можуть засновувати тільки такі міжнародні спілки чи вступати до таких спілок, статутами яких передбачено створення лише консультативних або координаційних органів.

Український законодавець виходить з того, що політичні партії є неприбутковими організаціями. Тому держава гарантує їм право на кошти та інше майно тільки для здійснення своїх статутних завдань. Для цього вони можуть використовувати як власне, так і орендоване рухоме та нерухоме майно, обладнання, транспорт. Правовий режим майна політичних партій регулюється Законом України "Про власність" поруч з іншими суб'єктами колективної власності, як і у більшості країн світу.

Правове регулювання фінансової діяльності політичних партій спрямоване не тільки на сприяння ефективному виконанню ними своєї ролі в політичній системі, а й на оздоровлення політичного життя шляхом припинення можливої корупції, особливо серед партійного керівництва. Законодавець визначив, що вони для здійснення своїх статутних завдань не можуть використовувати кошти таких суб'єктів права.

1. Органів державної влади та місцевого самоврядування. У світі, однак, набула поширення практика участі держави у фінансуванні політичних партій. Щоб зрозуміти, чому це положення суперечить світовій практиці, важливо не забувати, що участь держави у фінансуванні політичних партій має дві складові: з одного боку, сприяє розвитку демократії, великою мірою забезпечуючи прозорість фінансової діяльності політичних партій, а з другого - створює умови для зрощення держави з політичною партією, що перемогла на виборах.

Останнє актуальне для України з огляду на те, що: а) зовсім недавно, за часів панування КПРС, держава і партія становили одне ціле, в принципі маючи спільні кошти; б) слабкість сучасних політичних партій в Україні, які переважно ще не стали продуктом розвитку суспільства, породжує їх неможливість повною мірою протистояти органам державної влади у разі їх зазіхань на права суспільства; в) органи державної влади, які далеко не повною мірою контрольовані суспільством, у тому числі політичними партіями, за певних умов можуть підтримувати ті партії, які відповідають їхнім політичним уподобанням; г) поширення правового нігілізму серед представників органів державної влади, політичних партій. Наявність цих чинників привела до того, що під час обговорення проекту Закону "Про політичні партії в Україні" народні депутати не змогли знайти згоди щодо питання про участь держави у фінансуванні політичних партій.

2. Вони не можуть використовувати також кошти державних та комунальних підприємств, установ і організацій, а також підприємств і організацій, у майні яких є частки (паї, акції), що є державною чи комунальною власністю, або які належать нерезидентам; іноземних держав та їх громадян, підприємств, установ, організацій; благодійних і релігійних об'єднань та організацій; анонімних осіб або від осіб під псевдонімом; політичних партій, що не входять до виборчого блоку політичних партій [10, 218].

Якщо кошти, які заборонені законом, надійдуть на рахунок політичної партії, вони мають бути перераховані самою політичною партією до Державного бюджету або стягнуті в дохід держави у судовому порядку.

Для забезпечення рівності політичних партій перед законом, прозорості їх фінансової діяльності законодавець передбачив державний контроль за використанням коштів і майна політичних партій, які зобов'язані щорічно публікувати в загальнодержавному засобі масової інформації фінансовий звіт про доходи і видатки, а також звіт про своє майно, вести бухгалтерську звітність.

Громадські організації набувають право власності на кошти і майно, отримане від їх засновників, членів громадських організацій та держави, набуте в результаті вступних та членських внесків, пожертвувань громадян, підприємств, установ та організацій, господарської та іншої комерційної діяльності створених ними госпрозрахункових установ та організацій. Фінансування молодіжних та дитячих громадських організацій, діяльність яких спрямовується на забезпечення соціального становлення та розвиток молодих громадян відбувається за рахунок Державного бюджету.

Визначення суб'єктів державного контролю за діяльністю політичних партій має важливе значення в правовому регулюванні статусу партій. Коло державних органів та обсяг повноважень щодо контролю за діяльністю політичних партій визначається роллю останніх та їх місцем у політичній системі і в свою чергу надає можливість політичним партіям цивілізовано виконувати статутні завдання, реалізовуючи свою громадсько-політичну природу. Такими органами є Міністерство юстиції України, на яке покладено контроль за додержанням політичними партіями Конституції, законів України та їх статуту, а також Центральна й окружні виборчі комісії, які покликані здійснювати контроль за додержанням політичними партіями порядку їх участі у виборчому процесі.

У разі порушення політичними партіями Конституції і законів України до них можуть вживатися такі заходи, як попередження і заборона. При застосуванні попередження відповідний контролюючий орган видає припис про недопущення протиправних вчинків, якщо керівництво політичної партії публічно оголосило про намір вчинити їх і надає припис про усунення допущених правопорушень, якщо вчинені політичною партією дії не зумовлюють іншого виду відповідальності. Після отримання попередження керівництво політичної партії зобов'язане невідкладно усунути порушення законодавства України і у п'ятиденний термін повідомити відповідний контролюючий орган про вжиті заходи. Якщо керівництво політичної партії не реагує на ці попередження, то політична партія може бути заборонена у судовому порядку за поданням Міністерства юстиції чи Генерального прокурора України. Причому в першій інстанції справу про її заборону розглядає Верховний Суд України. Так, у разі повідомлення відповідною банківською установою Міністерству юстиції України про надходження на рахунок політичної партії заборонених законом коштів та відмову партії перерахувати ці кошти у Державний бюджет України, незважаючи на попередження цього контролюючого органу. Міністерство юстиції України звертається до суду з позовом про стягнення згаданих коштів у дохід держави та поданням про заборону політичної партії. Рішення суду щодо останнього зумовлює розпуск усіх її структурних підрозділів і утворень, передбачених статутом політичної партії, та припинення партійного членства.

Конституційно-правове регулювання статусу політичних партій і громадських організацій в Україні має кілька характерних рис: по-перше, воно відповідає реаліям суспільного розвитку нашої держави. За роки незалежності в Україні утворилося понад 100 політичних партій. Причому кілька з них у своєму розвитку досягли досить високого рівня: з чіткою програмою, побудованою на основі визначених ідеологічних принципів, структурою, що відповідає партійному статуту, широкою соціальною базою, достатнім кадровим потенціалом, фіксованим членством та ін.; по-друге, це регулювання закріплює місце і роль політичних партій у політичній системі України, сприяє їх утвердженню як вагомих структур цієї системи; по-третє, у зв'язку зі зростанням ролі політичних партій у політичній системі України, збільшенням їх впливу на розвиток суспільних відносин значно розширюється законодавча основа діяльності партій: крім Конституції і Закону "Про політичні партії в Україні", діяльність політичних партій регулюється багатьма іншими законами; по-четверте, правове регулювання гарантує політичним партіям передбачену Конституцією і законами України можливість діяльності у відповідності зі своїми статутами і в межах закону; по-п'яте, конституційно-правова регламентація, спрямована на заборону органам державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовим особам втручатися у внутрішню діяльність політичних партій, сприяє зміцненню самоврядної, громадської основи політичних партій, перетворенню їх на активний інститут громадянського суспільства; по-шосте, це регулювання створило умови для подальшого розвитку громадських організацій, ефективної реалізації ними своїх завдань і функцій. Водночас це не означає, що немає підстав для подальшого вдосконалення конституційно-правової регламентації статусу політичних партій, громадських організацій, інших структур громадянського суспільства. Все це важливо для забезпечення демократичного розвитку соціуму, забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Розділ 3. Аналіз Закону України "Про політичні партії"

конституційний правовий політичний партія

Як вказувалось вище, 5 квітня 2001 року Верховною Радою України було прийнято доопрацьований варіант Закону України "Про політичні партії в Україні".

Статтею 2 Закону "Про об'єднання громадян" [2], політична партія визначалась як об'єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, які мають головною метою участь у виробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого та регіонального самоврядування і представництво в їх складі. Відповідно до Закону "Про політичні партії в Україні", політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об'єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах. Однак, попри нові елементи конкретизації, останнє визначення партії є менш досконалим від поданого у Законі України "Про об'єднання громадян". Головною його вадою є те, що у ньому не відображено основне завдання партії - участь у формуванні органів державної влади та місцевого самоврядування і вплив на їх діяльність.

Крім того, у ст. 1 Закону наголошується на тому, що метою об'єднання громадян у партії є задоволення не лише їхніх політичних, але й економічних, соціальних та культурних інтересів. У той же час, задоволення соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів, відповідно до ст. 3 Закону "Про об'єднання громадян", є основним завданням громадських організацій, а не політичних партій. Як бачимо, Закон недостатньо чітко відмежовує політичні партії від інших об'єднань громадян (громадських організацій, професійних спілок тощо).

У ст. 8 Закону "Про політичні партії в Україні" [3] встановлено перелік відомостей, які має містити партійний статут. Слід відзначити, що принципово нових вимог до цього документу даним Законом внесено не було, а тому залишились невирішеними багато проблем, пов'язаних з функціонуванням політичних партій. Зокрема, у статуті повинні бути відображені відомості про внутрішньопартійний порядок висування кандидатів на виборах Президента України, Верховної Ради України, представницьких органів місцевого самоврядування, оскільки ці питання не врегульовані діючим законодавством. Не передбачено Законом і обов'язкове включення до партійних статутів положень, які б визначали порядок формування майна територіальних організацій політичних партій, права партії на майно її осередків та інші питання взаємовідносин центральних партійних органів з осередками на місцях. Закон не встановлює і порядку прийняття статуту політичною партією, порядок реєстрації Міністерством юстиції змін та доповнень до нього. Ці питання також повинні бути врегульовані.

Закон "Про політичні партії в Україні" [3] закріпив низку принципово нових вимог до назви та символіки партій. Так, останні не повинні збігатись з назвою та символікою іншої зареєстрованої політичної партії; заборонено буквальне відтворення у символіці партії не лише державних символів України, але і символів іноземних держав. Однак, в Україні ще досі не прийнято закону на розвиток положень ст. 20 Конституції, у якому було б зроблено докладний опис державних символів України, розкрито зміст буквального і стилізованого зображення. Не визначено діючим законодавством і чітких критеріїв перевірки відповідності партійної символіки символіці зарубіжних держав. Поза увагою законодавця залишилася і можливість порушення у назві або символіці політичної партії інтелектуальної власності інших суб'єктів.

Відносини, пов'язані з набуттям, припиненням членства у політичних партіях, права та обов'язки членів Законом "Про політичні партії в Україні" [3] врегульовані лише частково, переважна більшість цих питань, згідно з цим Законом, повинна регламентуватись партійними статутами. У той же час до Закону включено кілька нових положень стосовно членства у політичній партії, які вигідно відрізняють його від Закону "Про об'єднання громадян". Зокрема, ним заборонено колективне членство в партіях, закріплено обов'язковість фіксованого членства та скасовано неприпустимість перебування у складі членів партії осіб, засуджених до відбування покарання у місцях позбавлення волі.

Статтею 6 Закону визначено коло осіб, які не можуть бути членами партій. До них належать судді, працівники прокуратури, органів внутрішніх справ, співробітники Служби безпеки України, військовослужбовці. У той же час видається дещо незрозумілою позиція законодавця, який не включив до даного переліку працівників інших правоохоронних органів (державної податкової служби, митної служби тощо). Виходячи з логіки Закону, зазначені категорії осіб також мають бути включені до встановленого ним переліку.

З метою реалізації норм Конституції, якими передбачено вичерпний перелік підстав обмеження права громадян на об'єднання у політичні партії, до Закону "Про політичні партії в Україні" було включено відповідну статтю. У той же час більшість підстав обмеження щодо утворення та діяльності партій, встановлені цим Законом, уможливлюють їх довільне тлумачення реєструючими органами та судом, а отже і випадки необґрунтованої відмови у реєстрації чи заборони діяльності окремих партій. Зокрема, доцільно було б конкретизувати поняття державної безпеки (п. 4 ст. 5 Закону) та визначити форми підривної діяльності щодо неї; встановити форми та межі посягання на права і свободи людини тощо. Для прикладу, програмні документи низки партій лівого спрямування містять вимоги щодо перерозподілу власності, що фактично передбачає порушення економічних прав громадян та права власності зокрема.

Закон "Про політичні партії в Україні" [3] містить низку новел, які спрямовані на удосконалення процесу створення партій. Зокрема, Законом встановлено вимогу, яка передбачає підтримку рішення про створення політичної партії не менш як 10000 підписів громадян, які відповідно до Конституції мають право голосу на виборах, зібраними не менш як у двох третинах районів двох третин областей, міст Києва та Севастополя та не менш як у двох третинах районів Автономної Республіки Крим, як одну з обов'язкових підстав для реєстрації партії. Вважається, що збір підписів громадян у різних регіонах України має засвідчувати всеукраїнський статус партії та певною мірою запобігати постійному збільшенню їхньої кількості. Однак, оскільки Законом не встановлено джерел фінансування та порядку збору підписів на підтримку рішення про створення партії, вимоги до підписних листів, порядок здійснення контролю за повнотою та достовірністю інформації, що у них міститься, а також не передбачено жодних перешкод для підтримки одними й тими ж громадянами партій з діаметрально протилежними програмами, встановлення законодавчої вимоги про збір підписів на підтримку створення партії перетворюється на досить неефективний механізм запобігання збільшенню їх кількості (за наявності відповідних матеріально-фінансових ресурсів у засновників партії, зібрати необхідну кількість підписів на підтримку досить легко). Та й сам механізм збору підписів, як свідчить досвід виборчих кампаній, не виконує відведену йому роль, оскільки не відображає реальну підтримку тієї чи іншої політичної сили виборцями. Натомість, ефективнішим був би механізм передреєстраційного обмеження партій шляхом встановлення вимог щодо кількості місцевих партійних осередків. Такий механізм передбачає проведення необхідних для реєстрації місцевих (регіональних) партійних осередків заходів ще до реєстрації самої партії. Очевидно, наявність осередків партії у більш ніж половині регіонів України об'єктивніше, ніж зібрані підписи, свідчить про загальнонаціональний характер відповідної політичної сили, рівень її підтримки.

Після прийняття Закону "Про політичні партії в Україні" [3] порядок реєстрації партій зазнав й інших змін. Так, реєстрація регіональних партійних організацій за цим Законом здійснюється територіальними управліннями Міністерства юстиції України, а не виконавчими органами місцевих рад. Значно скорочено термін розгляду заяв про реєстрацію партій (з двох місяців до тридцяти днів). Але все-таки встановлений Законом порядок реєстрації політичних партій та їх регіональних організацій заслуговує критичної оцінки. Зокрема, відповідно до ч. 13 ст. 11 Закону, у реєстрації політичної партії може бути відмовлено, якщо документи, подані для реєстрації політичної партії, не відповідають Конституції та законам України. Очевидно, що закріплене цим Законом визначення підстав для відмови партії у реєстрації не можна визнати досконалими, оскільки воно фактично передбачає надання реєструючим органам необмеженого права вільного тлумачення правових норм, створює умови для відмови у реєстрації тієї чи іншої партії без достатніх на те підстав. У зв'язку з цим, до Закону доцільно було б включити їх вичерпний перелік. Зокрема, такими підставами можуть бути: невідповідність статуту та символіки партії вимогам Закону, неподання повного пакету реєстраційних документів, недостовірність інформації у поданих документах, порушення строків подання реєструючому органу відповідного пакету документів. Крім того, Законом має бути прямо передбачено, що помилки та неточності у програмних документах політичної партії не можуть створювати підстав для відмови у її реєстрації, за винятком порушень встановлених законом вимог до програмних документів. Закріплення подібного положення убезпечило б партії від відмов у реєстрації з малозначних приводів.

Потребує конкретизації також частина 12 ст. 11 Закону [3], що розглядається. Нею передбачено, що рішення про реєстрацію або відмову у реєстрації партії Міністерство юстиції приймає протягом 30 днів з моменту надходження відповідних документів; цей строк може бути продовжений Міністерством на 15 днів у разі потреби. Конкретизації поняття цієї "потреби" Закон не містить. Однак, навіть 15 днів затримки з реєстрацією можуть мати для партії важливе значення. Так, останній закон про вибори народних депутатів України передбачає, що право на участь у виборах мають партії, зареєстровані за певний час до дня виборів (початку виборчої кампанії). З огляду на це, у відповідній нормі Закону доцільно було б визначити ряд випадків, настання яких може слугувати підставою для продовження строку прийняття рішення про реєстрацію політичної партії.

Відповідно до частини 10 ст. 11 Закону "Про політичні партії в Україні" [3] політична партія щорічно інформує Міністерство юстиції України про обласні, міські, районні організації партії або інші структурні утворення, передбачені статутом партії. Дане положення не узгоджується з частиною 8 цієї ж статті, оскільки органи, що здійснюють реєстрацію політичних партій та їхніх структурних утворень, ведуть відповідні реєстри, в яких і відображається наявність регіональних партійних осередків. Таким чином, на партії покладається ще один обов'язок, за невиконання якого до політичної партії може бути застосовано санкції аж до заборони у судовому порядку (порушення вимог щодо діяльності політичної партії відповідно до ч. 1 ст. 21 є підставою для її заборони).

Слід зважити й на те, що відмова у реєстрації партії на встановлених Законом підставах повинна бути не правом (як встановлено ч. 13 ст. 11 Закону), а обов'язком реєструючого органу.

Існує значна кількість інших проблем, безпосередньо пов'язаних з процесом створення політичних партій, які залишились неврегульованими даним Законом. Крім сказаного, невизначеним є і порядок оскарження рішення Міністерства юстиції щодо реєстрації політичної партії та її територіальних організацій або неприйняття будь-якого рішення з цього питання. Зокрема, не встановлено строки подачі відповідної скарги, не визначено коло суб'єктів, які мають право оскаржувати рішення реєструючого органу, а також суд, до компетенції якого віднесено розгляд таких скарг. На нашу думку, доцільно було б також законодавчо врегулювати порядок здійснення особливої (прискореної) процедури судового розгляду справ, пов'язаних з реєстрацією та діяльністю політичних партій, зокрема встановивши конкретні його строки.

Законом "Про політичні партії в Україні" статус місцевих партійних осередків так і залишився неврегульованим. Зокрема, не визначено порядок скликання та проведення установчих зборів, на яких приймається рішення про утворення регіональних партійних організацій, порядок ліквідації регіональних партійних осередків (у тому числі у разі порушення ними законодавства) тощо. Врегулювання потребує також статус власності останніх.

Закон також не встановлює мінімальну чисельність членів територіальних організацій політичних партій (достатній рівень представництва партії у області, як випливає зі змісту Закону, - один член партії, який і очолює обласний осередок партії). Цікаво і те, що хоча Закон і встановлює вимогу стосовно створення партією осередків у більшості областей України, будь-які наслідки їхньої ліквідації відсутні. Не регламентується Законом і відповідальність партійних осередків за вчинення дій всупереч рішенням керівних партійних органів та інші аспекти взаємовідносин місцевих осередків та статутних органів партії. З огляду на це, виникає потреба у внесенні до Закону змін та доповнень, якими б врегульовувалися ці прогалини.

Важливим нововведенням Закону "Про політичні партії в Україні" [3] стало закріплення права партій на опозиційну діяльність, включаючи можливість викладати публічно і обстоювати свою позицію з питань державного і суспільного життя, брати участь в обговоренні та оприлюднювати критичну оцінку дій та інших рішень органів влади, використовуючи для цього державні та недержавні засоби масової інформації в порядку, встановленому законом, вносити до органів державної влади України та органів місцевого самоврядування пропозиції, які обов'язкові для розгляду відповідними органами в установленому порядку. Але навряд чи можна погодитись з тим, що обстоювання позиції з питань державного життя та внесення пропозицій до органів державної влади та місцевого самоврядування є опозиційною діяльністю. Включення цієї норми до Закону можна пояснити тим, що на початку 2000 року у Верховній Раді було створено більшість, внаслідок чого виникла потреба врегулювати статус опозиції у стінах парламенту. Тому Президент у пропозиціях до Закону "Про політичні партії в Україні" від 13 квітня 2000 року і запропонував включити до закону відповідну норму. Однак, реалізація її вимагає визначення поняття опозиційної діяльності (як і статусу опозиції) законодавством.

Вагомою вадою даного Закону є включення до нього положень, які суттєво звужують обсяг прав, що належать партіям. Зокрема, зі змісту ст. 12 [3] випливає, що партія має лише ті права, які передбачені Конституцією та Законами України (а тому у даному випадку порушується загальновизнаний принцип "дозволено все, що не заборонено"). Крім того, Законом "Про політичні партії в Україні" встановлено вичерпний перелік прав політичних партій, що у поєднанні з недосконалістю механізму реалізації цих прав суттєво ускладнює можливість досягнення партією своїх цілей та завдань. Цей перелік доцільно було б розширити, передбачивши, зокрема, право партій на здійснення видавничої діяльності (у тому числі на створення видавництв) для пропаганди своїх програмних цілей та оприлюднення результатів роботи, на створення коаліцій (об'єднань, союзів) з іншими політичними партіями тощо.

Певні сумніви викликає доцільність надання п. 5 ст. 12 Закону партіям права матеріально підтримувати будь-які молодіжні, жіночі та інші об'єднання громадян, оскільки цим положенням, за умови відсутності конкретизуючої норми, фактично створюються умови для нецільового використання партійних коштів, фінансових зловживань з боку партій тощо. У той же час не можна заборонити надання партією матеріальної допомоги створеним нею молодіжним, жіночим та іншим об'єднанням громадян. Тому для усунення цих недоліків зміст п. 5 статті 12 Закону необхідно конкретизувати.

Статтею 13 Закону [3] закріплено право політичних партій на здійснення міжнародної діяльності у формах і межах, встановлених Законом "Про політичні партії". Дана норма спрямована на обмеження можливого втручання у внутрішні справи України іноземних суб'єктів, забороняючи політичним партіям зносини на міжнародній арені поза консультативно-координаційною діяльністю в узгодженості з партіями інших держав, міжнародними і міжурядовими організаціями. Поряд з цим зазначена стаття містить і певні недоліки. Зокрема, згідно з ч. 2 ст. 13 Закону, політичні партії можуть засновувати міжнародні спілки чи вступати до таких спілок, статутами яких передбачено створення лише консультативних та координаційних органів. Враховуючи, що координація є однією з форм управління, дана норма суперечить частині першій цієї статті, яка забороняє укладення партіями угод, які ставлять її у підпорядковане або залежне становище від будь-яких інших іноземних організацій чи політичних партій.

Відповідно до ст. 14 Закону політичні партії є неприбутковими організаціями і для задоволення своїх статутних завдань мають право на рухоме та нерухоме майно, кошти, обладнання, транспорт, інші засоби, набуття яких не забороняється законами України. Політичні партії можуть орендувати необхідне рухоме та нерухоме майно. Даною нормою Закону партія позбавлена права бути власником майна, яке не може використовуватись для здійснення статутної діяльності. Однак, можливе виникнення ситуації, коли внаслідок укладення фізичною чи юридичною особою односторонньої угоди (скажімо, заповіту тощо), у власності політичної партії може опинитися майно, непридатне для здійснення статутної діяльності. З огляду на положення даного Закону, статус такого майна буде невизначеним.

Статтею 15 Закону [3] встановлюється перелік обмежень у фінансуванні політичних партій. Цікаво, що пункт 1 цієї статті заборонено фінансування партій органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Вже цей факт переконливо свідчить про підхід законодавця до вирішення проблеми державного фінансування політичних партій - останнє Законом не передбачене взагалі.

Згідно з п. 2 ст. 15 цього Закону заборонено також фінансування партій державними та комунальними підприємствами, установами та організаціями, а також підприємствами, установами і організаціями, у майні яких є частки (паї, акції), що є державною чи комунальною власністю, або які належать нерезидентам. Водночас, Закон не уточнює конкретний розмір таких часток, хоча відповідне положення слід було б у Законі відобразити.

Не врегульовано Законом і низку інших питань, пов'язаних з формуванням матеріально-фінансової бази партій (у тому числі порядок здійснення пожертвувань фізичними та юридичними особами на користь партії, розміри таких пожертвувань тощо), оподаткуванням надходжень на користь партій.

Окремою нормою слід деталізувати порядок фінансової звітності партії. У статті 17 Закону [3] передбачено, що політична партія зобов'язана щорічно опубліковувати в загальнодержавному засобі масової інформації фінансовий звіт про доходи і видатки, а також звіт про майно політичної партії. Водночас, порядок здійснення контролю за поданням звітності та відповідальність за порушення вимог ст. 17 Закону не передбачено. Дане питання також повинно бути регламентоване законодавством.

Закон містить низку норм, які досить суперечливо визначають статус майна після розпуску партії та порядок використання такого майна. Так, відповідно до статті 23 Закону "Про політичні партії в Україні" [3], приймаючи рішення про припинення діяльності політичної партії, партійний з'їзд одночасно приймає рішення про використання майна та коштів політичної партії на статутні чи благодійні цілі. Проте, порядок використання майна партії, яку в установленому Законом порядку було заборонено, взагалі не визначено. Очевидно, майно таких партій не завжди може використовуватись для досягнення статутних цілей.

Відповідно до ст. 18 Закону "Про політичні партії в Україні" контроль за діяльністю партій здійснюють Міністерство юстиції України та Центральна виборча комісія. У той же час недоцільним є віднесення повноважень із здійснення фінансового контролю до компетенції Міністерства юстиції, оскільки чинним законодавством відповідними функціями наділено органи фінансового контролю, зокрема Державну податкову адміністрацію України та її регіональні відділення. До встановленого Законом переліку контролюючих органів доцільно віднести також і низку інших правоохоронних органів, у тому числі Генеральну прокуратуру (відповідно до ст. 21 Закону, Генеральний прокурор України наділений правом внесення подання про заборону політичної партії до Верховного Суду України, а тому, фактично, здійснює контроль за її діяльністю), Службу безпеки України (остання згідно із Законом "Про службу безпеки України" виявляє та ліквідовує організації, діяльність яких спрямована на підрив обороноздатності, територіальної цілісності та безпеки держави тощо). Нелогічним є запровадження контролю Міністерства юстиції за надходженням коштів на рахунки політичних партій, оскільки відповідна норма ст. 15 Закону суперечить Закону "Про банки і банківську діяльність" (відомості про стан рахунків клієнтів банку складають банківську таємницю, яка розкривається банками на вимогу обмеженої кількості суб'єктів, до яких Міністерство юстиції не належить). Одночасно з розширенням переліку органів, що здійснюють контроль за діяльністю партій, необхідно конкретизувати їхні права та обов'язки з метою запобігання порушенню прав партій та надмірного державного втручання у їхню діяльність.

Згідно з ч. 2 ст. 18 Закону політичні партії зобов'язані подавати на вимогу контролюючих органів необхідні документи та пояснення. Однак питання, стосовно яких мають подаватись пояснення, а також періодичність вимог реєструючих органів про їх подання Законом не врегульовано. Ці положення слід було б включити до Закону.

Статтею 19 Закону [3] визначено лише 2 заходи, які застосовуються до політичних партій у разі порушення ними Конституції та законів України: попередження про недопущення незаконної діяльності та заборона політичної партії. Політична партія може бути за поданням Міністерства юстиції чи Генерального прокурора заборонена у судовому порядку у разі порушення вимог щодо створення і діяльності політичних партій. Подібне формулювання підстав для заборони партії є неприпустимим, оскільки будь-яке, навіть незначне порушення партією встановлених даним Законом вимог щодо її діяльності може слугувати підставою для її заборони (наприклад, неподання фінансового звіту тощо). З огляду на це, у статті 21 необхідно чітко визначити всі підстави для заборони партій.

Слід відзначити, що заборона діяльності партій як захід впливу є неефективним, оскільки партія після його застосування фактично припиняє своє існування. Тому цілком правильним було б включення до ст. 19 даного Закону й інших видів партійної відповідальності, особливо зважаючи на те, що в Україні вже існує досвід застосування інших, окрім встановлених Законом "Про політичні партії в Україні", засобів впливу щодо партій-порушників. Зокрема, Законом "Про об'єднання громадян" за вчинення об'єднанням громадян, у тому числі партією, порушення до них можна було застосувати стягнення у вигляді попередження, штрафу, тимчасової заборони окремих видів діяльності, тимчасової заборони діяльності, ліквідації. Такі види партійної відповідальності слід було б передбачити і при розробці Закону "Про політичні партії в Україні". Слід також відзначити, що попередження про недопущення незаконної діяльності, яке встановлене як захід, що застосовується до партій-порушників законодавства, по суті, повинне бути засобом контролю за діяльністю партій, а не засобом впливу на них.

Особливо слід наголосити на тому, що Законом "Про політичні партії в Україні" не відмежоване поняття заборони партії та анулювання свідоцтва про реєстрацію. Так, і заборона, і анулювання свідоцтва згідно з даним Законом, мають однакові правові наслідки: припинення діяльності політичної партії, розпуск керівних органів, обласних, районних, міських організацій, її первинних осередків та інших структурних утворень, передбачених статутом партії, припинення членства в партії. Однак при цьому не враховується принципова різниця між забороною та анулюванням: при забороні партії вона припиняє свою діяльність як така і не може бути створена знову, при анулюванні свідоцтва ніщо не заважає партії знову подати пакет реєстраційних документів до Міністерства юстиції. Важливо також, що порушення вимог щодо створення політичної партії, яке передбачене ст. 21 Закону як підстава для заборони партії, повинно бути лише підставою для анулювання реєстраційного свідоцтва.

Підсумовуючи сказане, можна відзначити, що саме по собі прийняття Закону "Про політичні партії в Україні" [3] вже є позитивним фактом. Наявність навіть недосконалого правового поля може слугувати поштовхом до інституціалізації політичних партій в Україні. Тим більше, що Закон закріпив низку радикально нових прогресивних положень, спрямованих на стимулювання електоральної активності політичних сил, розвиток їхньої інфраструктури тощо. Водночас, неврегульованими залишилися численні питання створення політичних партій, статусу їх місцевих осередків, партійної власності, благодійної діяльності партій, державного контролю за партійними фінансами тощо. Все це створює умови для зловживань, як з боку органів влади, так і з боку самих партій.

Висновки

Дослідивши конституційно-правове положення політичних партій в Україні, можна зробити наступні висновки:

1. Політична партія - це сукупність осіб, що є ідеологічно та організаційно об'єднаними з метою завоювання, утримання та використання державної влади, а також для реалізації інтересів тих чи інших суспільних груп.

2. Виникнення і розвиток багатопартійності, започаткування участі політичних партій у формуванні органів державної влади є, по-перше, перешкодою узурпації влади державою; по-друге, однією з гарантій реалізації конституційного права громадян України брати участь в управлінні державними справами; по-третє, одним із політико-правових засобів здійснення представницької форми народовладдя; по-четверте, результатом втілення у життя права громадян України на свободу об'єднання у політичні партії. Закріплене у ст. 36 Конституції України це право є можливістю задовольняти первинні потреби громадян в політико-правовій сфері відносин. Ю.М. Тодика до первинних потреб відносить також цінності конституційного ладу - справедливість, благополуччя та ін. За допомогою політичної партії найбільш суттєві первинні потреби перетворюються на інтерес соціальних верств, за умови оволодіння політичною партією державною владою - на загальний політичний інтерес.

3. Регламентація правового статусу політичних партій і громадських організацій започаткована Законом України "Про об'єднання громадян" від 16 червня 1992 р. Партії тільки народжувалися, лише проявлялися їх ознаки, що відрізняло їх від громадських організацій. На тому етапі законодавець не виокремив регулювання їх статусу в окремому законі. Поряд з цим невпинний процес розвитку багатопартійності зумовив заходи, що сприяли підвищенню ролі партій у політичній системі України. Вже в Законі України "Про вибори народних депутатів України", який був прийнятий 18 листопада 1993 р., політичні партії визначалися як суб'єкти висування претендентів у кандидати в народні депутати України.

4. Закон України "Про політичні партії в Україні" відіграє позитивну роль у подальшому розвитку політичних партій, збільшенні їх впливу на формування органів державної влади, в цілому політичної системи. Сутність політичних партій випливає із сучасних тенденцій суспільного розвитку та конституційного закріплення їх місця і ролі в політичній системі України. Це - зареєстровані згідно з законом добровільні об'єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що мають своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах та інших політичних заходах.

5. Незважаючи на політичні традиції більш ніж вікової партійної історії, за якими політичні партії, як правило, мали свої політичні програми, український законодавець передбачив обов'язок політичної партії мати свою програму та закріпив основні її елементи: цілі та завдання партії і шляхи їх досягнення. У такому концентрованому вигляді наведена норма має важливе значення як для розвитку політичних партій, так і для підвищення їх ролі в політичній системі України.

6. Регулювання правового статусу політичних партій, громадських об'єднань має два рівні - конституційний і поточний. До першого відносять Конституцію України, до другого - закони України "Про політичні партії в Україні", "Про об'єднання громадян", "Про вибори народних депутатів України", "Про вибори Президента України", "Про Центральну виборчу комісію", "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських селищних, міських голів", "Про власність" та ін. Водночас партії мають свій статут, який визначає не тільки характер партійного будівництва, а й норми внутрішньопартійної демократії.

Література