Правові проблеми фінансового контролю в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Правові проблеми фінансового контролю в Україні

Спеціальність: 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право

Савченко Леся Анатоліївна

Харків - 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі фінансового права Академії державної податкової служби України Державної податкової адміністрації України.

Науковий консультант - доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України Воронова Лідія Костянтинівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри конституційного та адміністративного права.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Андрійко Ольга Федорівна, Інститут держави і права імені В.М. Корецького Національної академії наук України, заступник завідувача відділом державно-правових проблем управління;

доктор юридичних наук, доцент Кучерявенко Микола Петрович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, завідувач кафедри фінансового права;

доктор юридичних наук, доцент Рябченко Олена Петрівна, Національний університет внутрішніх справ МВС України, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Провідна установа - Одеський національний університет імені І.І. Мечникова, кафедра адміністративного та підприємницького права.

Захист відбудеться 27 червня 2002 року о 9.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77.

Автореферат розіслано 24 травня 2002 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Битяк Ю.П.

Анотації

правопорушення фінансовий контроль законодавство

Савченко Л.А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. - Харків, 2002.

Дисертація присвячена комплексному дослідженню державного фінансового контролю як функції соціального управління та інституту фінансового права. У ній з'ясовується сутність, дається поняття, характеризуються види, форми і методи фінансового контролю, аналізується правовий статус державних органів, що здійснюють фінансовий контроль, узагальнюється досвід організації і діяльності органів фінансового контролю України та зарубіжних країн, вносяться пропозиції щодо удосконалення правової організації фінансового контролю та нормативно-правових актів, які регулюють фінансово-контрольні відносини.

Ключові слова: фінансовий контроль, контролюючі органи, підконтрольні суб'єкти, інститут фінансового права, фінансово-контрольні норми, фінансово-контрольні правовідносини, фінансова політика.

Аннотации

Савченко Л.А. Правовые проблемы финансового контроля в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. - Харьков, 2002.

Диссертация посвящена комплексному исследованию государственного финансового контроля как функции социального управления и института финансового права. В ней раскрывается сущность и состояние научной разработки проблемы правового регулирования финансового контроля, исследуются труды ученых, уделявших внимание вопросам финансового контроля в разные периоды развития нашего государства.

Раскрывается понятие финансов, их сущность и функции. Особое внимание уделено контрольной функции и её соотношению с функциями финансового контроля, осуществляемого органами государства.

В диссертации раскрыто содержание финансового контроля, дано его определение и сделан вывод о целесообразности законодательного закрепления этого понятия.

Автор, как и другие представители юридической науки и практики, считает назревшим вопрос о принятии Закона Украины “О финансовом контроле в Украине”, проект которого давно составлен.

Анализ Лимской декларации руководящих принципов контроля, Декларации об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств, соответствующих нормативных актов, позволяет выделить основные принципы финансового контроля, которые необходимо было бы внести в вышеназванный проект Закона. Для обеспечения внедрения этих принципов в практику органов финансового контроля предлагается внести изменения и дополнения в действующее законодательство.

Исследуя государственный финансовый контроль как функцию социального управления, автор сосредоточивает внимание на содержании и особенностях управленческих отношений в сфере финансовой деятельности государства, а также классификации функций управления. Делается вывод, что контрольная функция возникает как дополнительная и существует на каждом этапе управленческого процесса, будучи тесно связанной с другими. Когда контроль не связан с конкретным решением, он выступает в качестве заключительной стадии управленческого процесса.

В работе определяется место института финансового контроля в системе финансового права, обобщаются специфические особенности финансово-контрольных норм и соответствующих правоотношений. Утверждается, что созрела необходимость решить вопрос о классификации финансового контроля на виды, формы и методы, поскольку ее отсутствие приводит к неоднозначному определению разных понятий в нормативно-правовых актах, к их смешению, что, в свою очередь, отражается на деятельности контрольных органов. Предлагается классификация финансового контроля, которая, по мнению автора, является наиболее удобной и понятной. Дается авторское определение понятий “ревизия” и “проверка”, которые предлагается закрепить в проекте Закона Украины “О финансовом контроле в Украине”.

Анализируется правовой статус государственных органов, осуществляющих финансовый контроль, обобщается опыт организации и деятельности органов финансового контроля Украины и зарубежных стран, отмечается, что одним из наиболее важных направлений повышения эффективности финансового контроля в современных условиях является координация и взаимодействие между контролирующими субъектами, вносятся предложения по совершенствованию правовой организации финансового контроля и нормативно-правовых актов, регулирующих финансово-контрольные отношения.

Ключевые слова: финансовый контроль, контролируюшие органы, подконтрольные субъекты, институт финансового права, финансово-контрольные нормы, финансово-контрольные правоотношения, финансовая политика.

Annotation

Savchenko L.A. The legal problems of the financial control of Ukraine. - Manuscript.

Thesis for the academic Doctor's Degree of Law on speciality 12.00.07. - theory of administration; administrative law and process; financial law. - National Law Academy of Ukraine named after Yaroslav Mudryj. - Kharkiv, 2002.

The dissertation is devoted to the complex research of the state financial control as a function of social management and as an institution of the financial law. It reveals the essence and the notion of the financial law, its types, forms and methods are characterized, the legal status of the state bodies executing financial control is analyzed, the experience of organizing and activity of the financial law bodies of Ukraine and other countries is generalized, proposals on improving the legal organization of the financial control and normative legal acts wich regulate financial control relations are made.

Key words: financial control, controlling bodies, the subjects under control, institution of the financial law, financial control norms, financial control legal relations, financial policy.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Одним із елементів правової держави, основні засади побудови якої закладені в Конституції України, виступає державний контроль, складовою частиною якого є фінансовий контроль. Якісні перетворення, які відбуваються в Україні, потребують значних фінансових ресурсів, що забезпечать повне і своєчасне виконання завдань і функцій держави. Повнота та своєчасність надходження коштів до державних фондів, дотримання діючого законодавства під час їх розподілу та використання залежать від організації і здійснення фінансового контролю.

Дослідженню контролю у його різних аспектах присвячена різноманітна наукова література. Вчені по-різному підходять до проблеми контролю. Деякі автори розглядають контроль як функцію фінансів, інші - приділяють більше уваги фінансовому контролю як різновиду державного, говорячи про нього як про функцію управління, треті - досліджують його як інститут фінансового права.

Проблемі фінансового контролю присвячували свої дослідження науковці різних періодів: А.О. Альський, О.Ф. Андрійко, І.А. Андреєв, О.О. Анісімов, В.Г. Афанасьєв, М.Ф. Базась, М.Т. Білуха, Е.О. Вознесенський, М.Й. Климко, Н.О. Ковальова, О.І. Коняєв, Е.О. Кочерін, Л.М. Крамаровський, Н.Д. Погосян, В.І. Туровцев, І.П. Устинова, Ф.М. Хашукаєва, В.Н. Шеметов, С.О. Шохін, О.А. Ялбулганов та інші, але їх дослідження були фрагментарними.

Яскравим прикладом вивчення даної проблеми останнім часом є праці О.Ю. Грачевої, яка проводила дослідження, використовуючи національне законодавство Російської Федерації.

Неможливо уявити аналіз практично будь-якого питання фінансового контролю без праць відомих учених, що внесли значний вклад у розвиток науки фінансового права: О.М. Горбунової, Д.А. Бекерської, Л.К. Воронової, Н.Д. Еріашвілі, М.В. Карасевої, М.П. Кучерявенка, Н.А. Куфакової, П.С. Пацурківського, Ю.А. Ровинського, Н.І. Хімічевої, С.Д. Ципкіна та інших.

Разом з цим, необхідно зазначити, що розробка питань фінансового контролю, його організації і здійснення у підручниках та наукових дослідженнях в основному здійснювалася в той час, коли ці питання в Україні не ставилися так гостро. Лише останніми роками у публікаціях вказується на необхідність прийняття Закону “Про фінансовий контроль в Україні”, а це, в свою чергу, потребує розроблення відповідного понятійного апарату, який у роботах науковців відображений не досить повно. У центрі дискусії вчених опинилися різні питання фінансового контролю, що призвело до неоднозначного визначення деяких понять навіть у нормативних актах, а це, відповідно, впливає і на діяльність органів фінансового контролю, і на проведення спільних контрольних дій. Потребує вдосконалення законодавство, що визначає правовий статус фінансово-контрольних органів. Нечітке визначення їх завдань та функцій, шляхів і меж взаємодії сприяє неналежному здійсненню фінансового контролю.

Наявність суперечливих питань, недостатня розробленість певних теоретичних положень, відсутність комплексного дослідження правових проблем фінансового контролю в Україні вказують на актуальність теми дисертаційного дослідження.

Сьогодні гостро відчувається потреба у комплексному дослідженні фінансового контролю у бюджетній сфері, саме тому, нами і зосереджено увагу на його здійсненні у цій сфері.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційної роботи пов'язана з організаційними заходами, що проводяться в Україні з метою підвищення ефективності використання коштів бюджетів усіх рівнів, створення дієвого механізму протидії правопорушенням і зловживанням у бюджетній сфері. Цей напрям досліджень знайшов своє підтвердження в Указах Президента України “Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності” від 23 липня 1998 р. № 817/98, “Про заходи щодо підвищення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів” від 19 вересня 2000 р. № 1074/00, “Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері” від 25 грудня 2001 р. № 1251/01 та у пріоритетних завданнях Кабінету Міністрів України на 2001 рік, затверджених його розпорядженням від 26 березня 2001 р. № 109.

Напрями досліджень дисертаційної роботи є складовою частиною наукових планів Академії державної податкової служби України. Вона виконана в рамках теми науково-дослідної роботи кафедри фінансового права Академії державної податкової служби України (номер державної реєстрації 0102U000477), де автор дисертаційного дослідження є керівником роботи.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі врахування досягнень юридичної та економічної наук, узагальнення правозастосовної діяльності органів фінансового контролю, аналізу вітчизняного і зарубіжного законодавства, розкрити правові проблеми організації та здійснення фінансового контролю в Україні, сформулювати теоретичні висновки й пропозиції щодо вдосконалення національного законодавства.

Відповідно до поставленої мети дисертаційного дослідження зроблено спробу вирішити такі завдання:

- з'ясувати поняття, сутність фінансового контролю, його функції, завдання та роль у здійсненні фінансової діяльності держави;

- визначити принципи фінансового контролю;

- охарактеризувати систему органів фінансового контролю зарубіжних країн;

- з'ясувати сутність державного фінансового контролю як функції управління та заключної стадії управлінського процесу;

- охарактеризувати управлінські відносини у сфері фінансової діяльності держави;

- розкрити роль фінансового контролю у здійсненні фінансової політики держави;

- уточнити місце інституту фінансового контролю в системі фінансового права;

- визначити особливості фінансово-контрольних норм і фінансово-контрольних правовідносин;

- розробити науково обґрунтовану класифікацію фінансового контролю за видами, формами і методами;

- охарактеризувати завдання та функції органів державного фінансового контролю, визначити порядок їх взаємодії;

- визначити шляхи вдосконалення державного фінансового контролю в сучасних умовах;

- проаналізувати правове забезпечення діяльності органів фінансового контролю та розробити пропозиції і рекомендації щодо його вдосконалення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері організації і здійснення фінансового контролю в Україні та регулюються Конституцією України, Бюджетним кодексом України, Законами України “Про Рахункову палату”, “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, “Про державну податкову службу в Україні” та багатьма іншими законами, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, нормативно-правовими актами органів фінансового контролю.

Предметом дослідження є теоретичні і методологічні проблеми правового регулювання фінансового контролю в Україні.

Методи дослідження. Визначаючи власний гносеологічний підхід, автор спирався на вітчизняний і зарубіжний інтелектуальний досвід правової та економічної наук, відображений у науковій літературі. Методологічною основою дисертаційної роботи стали такі наукові методи: формально-догматичний (спеціально-юридичний), порівняльно-правовий та системно-структурного аналізу.

За допомогою формально-догматичного методу досліджувався зміст та сутність фінансово-контрольних правовідносин, здійснювалась зовнішня наукова обробка правового матеріалу. Важливу роль цей метод відіграв при констатації окремих законодавчих положень і норм - визначенні завдань і функцій органів фінансового контролю.

Порівняльно-правовий метод застосовувався при аналізі законодавства зарубіжних країн, тлумаченні таких базових понять, як “фінанси”, “фінансовий контроль”, “ревізія”, “перевірка” тощо. Цей метод дав можливість сформулювати визначення відповідних понять, що стосуються фінансового контролю.

Метод системно-структурного аналізу дозволив дослідити фінансовий контроль як складову частину державного контролю та складову частину фінансового права.

Наукова новизна роботи визначається, перш за все, тим, що дисертація є першим в українській правовій літературі комплексним, узагальненим монографічним дослідженням правових проблем фінансового контролю.

У дисертації обґрунтовується ряд нових у теоретичному плані й важливих, на наш погляд, для практики понять і положень.

На захист виносяться зроблені дисертантом узагальнення, оцінки і висновки, нові підходи до вирішення питань поставленої проблеми.

Елементи новизни знайшли вираження у таких положеннях:

- уточнено поняття фінансового контролю, його сутність у сучасних умовах, завдання та функції;

- у новому аспекті висвітлено принципи фінансового контролю і доведена необхідність їх законодавчого закріплення;

- обґрунтовано необхідність розмежування на законодавчому рівні понять “гласність” і “публічність”;

- уточнено роль фінансового контролю у здійсненні фінансової політики держави;

- по-новому розглянуто фінансовий контроль як функцію управління, яка є допоміжною, бо присутня під час здійснення інших функцій, та як заключну стадію управлінського процесу;

- уточнено місце інституту фінансового контролю в системі фінансового права;

- запропоновано класифікацію фінансового контролю за видами, методами, формою;

- чітко визначено функції органів, для яких контрольна функція є основною;

- запропоновано визнати Рахункову палату вищим органом фінансового контролю;

- запропоновано окремі статті до проекту Закону України “Про фінансовий контроль в Україні” та зміни і доповнення до Конституції України, Законів України “Про Рахункову палату”, “Про державну податкову службу в Україні”, “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, інших нормативних актів.

Практичне значення отриманих результатів. Одержані результати дисертаційного дослідження можуть бути використані:

- для подальшої розробки правових проблем фінансового контролю, для наукових досліджень щодо його здійснення у банківській, податковій, валютній та інших сферах, у подальшій розробці теоретичних проблем інших інститутів фінансового права;

- при вдосконаленні діючого законодавства, що визначає правовий статус органів фінансового контролю;

- при підготовці проекту Закону України “Про фінансовий контроль в Україні”;

- у навчальному процесі при підготовці відповідних розділів підручників і навчальних посібників з курсу “Фінансове право”, під час викладання даної дисципліни;

- при розробці нового спецкурсу “Правові основи фінансового контролю” та підготовці відповідного методичного матеріалу, підручників і навчальних посібників з даного спецкурсу.

Практичне значення результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що теоретичні положення та висновки, які становлять наукову новизну роботи, представлені автором у конкретних рекомендаціях і пропозиціях щодо вдосконалення роботи органів фінансового контролю на основі внесення відповідних доповнень і змін у нормативні акти, що визначають їх правовий статус. Так, деякі пропозиції реалізовані Верховною Радою України при внесенні змін і доповнень до Закону України “Про державну податкову службу в Україні”. Конкретні висновки автора знайшли відображення у Положенні про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Деякі пропозиції дисертанта реалізовані Головним контрольно-ревізійним управлінням України під час підготовки проектів Законів України “Про фінансовий контроль в Україні”, “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” та методичних вказівок, рекомендацій, інструкцій, що стосуються організації і здійснення фінансового контролю цією службою і прийняті до реалізації управлінням Державного казначейства у місті Києві та Державною податковою інспекцією в м. Ірпені Київської області.

Результати дисертаційного дослідження використовуються при читанні лекцій з курсів “Фінансове право” та “Правові основи здійснення фінансового контролю” в Академії державної податкової служби України, підготовці навчально-методичних матеріалів з курсів “Правові основи здійснення фінансового контролю”, “Фінансове право”, “Фінансове право (проблеми теорії)”, “Фінансово-правовий механізм формування доходної частини бюджетів” для студентів юридичного факультету, а також лекційних матеріалів для працівників органів державної контрольно-ревізійної служби та державної податкової служби - слухачів Центру перепідготовки і підвищення кваліфікації кадрів для державної податкової служби України Академії державної податкової служби України.

Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана й обговорена на кафедрі фінансового права Академії державної податкової служби України. Окремі положення дисертації доповідались автором на науково-практичних конференціях: “Реформа міжбюджетних відносин і проблеми розвитку податкової системи України” (жовтень 1999, м. Ірпінь), “Україна: поступ у майбутнє” (квітень 2000, м. Київ), “Сучасні соціально-економічні проблеми Криму і шляхи їх вирішення” (квітень 2000, м. Сімферополь), “Проблеми правового регулювання діяльності суб'єктів підприємництва” (жовтень 2000, м. Донецьк), “Податкова політика в Україні та її нормативно-правове забезпечення” (грудень 2000, м. Ірпінь),“Бюджетно-податкова політика в Україні (проблеми та перспективи розвитку)” (грудень 2001, м. Ірпінь), міжнародних науково-практичних конференціях: “Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці та бізнесі” (травень 2000, м. Ірпінь), “Право і суспільство: актуальні проблеми взаємодії” (травень 2000, м. Вінниця), “Проблеми взаєморозуміння, співпраці та взаємодії органів охорони правопорядку з населенням” (червень 2000, м. Донецьк), “Теорія і практика перебудови економіки” (жовтень 2000, м. Черкаси), “Реформування фінансово-кредитної системи і стимулювання економічного зростання” (травень 2001, м. Луцьк), “Юриспруденція - світ права” (вересень - жовтень 2001, Ірландія, м. Дублін; квітень 2002, Іспанія, м. Мадрид) та на семінарі “Податкова політика. Досвід та основні напрями у сфері податкових реформ” (квітень 2001, м. Київ, ДПА України).

Публікації. За темою дисертації автором опубліковано дві монографії, 34 статті у фахових наукових виданнях. Окремі висновки, пропозиції та рекомендації викладено у навчальному посібнику “Фінансове право”, 4-х статтях надрукованих у наукових журналах, збірниках наукових праць, 4-х тезах доповідей, надрукованих за матеріалами конференцій. Матеріали дослідження використані при підготовці “Словника-довідника для працівників органів державної податкової служби”. Загальний обсяг публікацій біля 40 друкованих аркушів.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаної літератури із 557 найменувань. Повний обсяг дисертації - 455 сторінок. Обсяг основного тесту роботи - 390 сторінок.

2. Основний зміст роботи

У “Вступі” обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, вказується зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методологічна основа, відзначається наукова новизна роботи, її наукове та практичне значення, наводяться дані щодо апробації і публікації результатів дослідження.

Розділ перший “Поняття та сутність фінансового контролю” складається з трьох підрозділів і присвячений загальним питанням фінансового контролю. У підрозділі 1.1. “Ступінь і стан наукової розробки проблеми правового регулювання фінансового контролю” зазначається, що всебічний аналіз наукової літератури, яка стосується теми дослідження, показав, що фінансовому контролю приділяли увагу у різні періоди як вчені-юристи, так і економісти. У центрі їх уваги були різні питання фінансового контролю.

Особлива увага звертається на наукові праці О.Ф. Андрійко, яка досліджувала проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади, Н.О. Ковальової, у працях якої робиться спроба чіткого розмежування фінансово-контрольної діяльності, фінансового контролю як правового інституту, як елемента в механізмі керування економікою і як засобу охорони норм фінансового права, І.П. Устинової, метою дослідження якої було проведення комплексного теоретичного аналізу суспільних відносин, пов'язаних з правовим регулюванням та повноваженнями органів виконавчої влади у здійсненні фінансового контролю в Україні та О.Ю. Грачевої, монографія якої присвячена комплексному дослідженню державного фінансового контролю як економічної та правової категорії, його ролі у боротьбі з економічними правопорушеннями і злочинами в умовах формування ринку в Російській Федерації.

На підставі здійсненого аналізу літератури з досліджуваної проблеми встановлено, що авторами недостатньо розроблені теоретичні положення, деякі питання потребують розкриття на базі сучасного українського законодавства, відсутнє комплексне дослідження правових проблем фінансового контролю в Україні. Вказується, що поза увагою науковців залишилися проблеми, пов'язані із здійсненням фінансового контролю у бюджетній сфері, вони потребують наукового дослідження, детального висвітлення, вивчення та обґрунтування.

Аналіз наукової літератури дав змогу зробити загальний огляд різних думок на сутність, призначення фінансового контролю тощо та викласти свою позицію з тих питань, які розкриваються у дисертаційній роботі.

У підрозділі 1.2. “Роль фінансового контролю у здійсненні фінансової діяльності держави” доводиться, що розкриттю змісту фінансового контролю, його ролі у здійсненні фінансової діяльності держави повинен передувати аналіз фінансів, їх сутності та функцій. Аналізуючи фінанси, зазначається, що це історична категорія, так як вони з'явилися одночасно з появою держави при поділі суспільства на класи. На їх організацію впливає тип державного устрою, форма правління, існуючий державний режим, тому зміст поняття “фінанси” змінюється при переході від одного суспільного ладу до іншого. Звертається увага на різноманітні визначення поняття “фінанси”, що дають вчені, та вказується, що найбільш повно розкриває суть фінансів тлумачення їх як економічних відносин, пов'язаних з формуванням, розподілом і використанням централізованих та децентралізованих фондів коштів з метою виконання завдань і функцій держави. Але розкриття природи і призначення фінансів потребує не лише з'ясування їх суті, а й вивчення функцій, які вони виконують. Зазначається, що питання про функції фінансів є дискусійним у науковій літературі.

Аналізуючи різні позиції вчених щодо функцій фінансів, робиться висновок, що до них слід віднести розподільчу, контрольну, стабілізуючу і регулюючу. Особлива увага приділяється контрольній функції, основу якої складає рух фінансових ресурсів, що здійснюється в певній формі та за відповідних умов і завдяки якій створюються умови для здійснення державою контролю за формуванням і використанням централізованих і децентралізованих фондів коштів.

Звертається увага на те, що у юридичній і економічній літературі існують різні думки щодо співвідношення контрольної функції фінансів і фінансового контролю. Автор погоджується із вченими, які зазначають, що контрольна функція фінансів нічого спільного не має з фінансовим контролем.

У науковій літературі відсутній єдиний погляд на питання про поняття фінансового контролю, тому це поняття визначається по-різному. Аналіз наявних тлумачень поняття фінансового контролю дозволяє запропонувати своє визначення цієї категорії, яке, на нашу думку, відображатиме найбільш суттєві сторони цього явища і його роль у здійсненні фінансової діяльності держави: фінансовий контроль - це діяльність державних органів і недержавних організацій, наділених відповідними повноваженнями, що спрямована на забезпечення законності, фінансової дисципліни, раціональності в ході мобілізації, розподілу й використання фінансових ресурсів держави. Робиться висновок про необхідність закріплення даного визначення у проекті Закону України “Про фінансовий контроль в Україні”.

Далі дисертант зазначає, що сутність фінансового контролю знаходить своє відображення у його завданнях, виходячи із яких, можна виділити функції фінансового контролю. Аналізуючи погляди вчених щодо функцій фінансового контролю, автор пропонує до них віднести аналітичну, інформаційну, стабілізуючу, правоохоронну, попереджувальну та виховну.

Історичний аналіз становлення та розвитку фінансового контролю і фінансів дав підставу стверджувати, що у здійсненні фінансової діяльності держави у різні періоди роль фінансового контролю була неоднаковою. Фінансовий контроль у різноманітних формах пронизує всю фінансову діяльність держави. Його основним завданням є виявлення, усунення та попередження порушень у цій сфері. Підкреслюється, що функція контролю властива кожній з функцій фінансової діяльності, тобто формуванню, розподілу й використанню централізованих і децентралізованих фондів коштів.

Розглядаючи принципи фінансового контролю, вказується, що такі принципи, як законність, гласність і плановість, властиві фінансовій діяльності та фінансовому контролю, але в той же час для фінансового контролю характерні ще й спеціальні принципи, основні з них ще у 1977 році були закріплені у Лімській декларації керівних принципів контролю, що прийнята на ІХ Конгресі Міжнародної організації вищих контрольних органів (INTOSAI), у якій узагальнено досвід організації і діяльності державних органів фінансового контролю різних країн. До таких принципів віднесено: незалежність, об'єктивність, компетентність та гласність.

Усвідомлюючи важливу роль державного фінансового контролю, керівниками вищих органів фінансового контролю держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав було прийнято Декларацію про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав, яка до таких принципів відносить законність, незалежність, об'єктивність, компетентність, оперативність, доказовість, гласність, дотримання професійної етики. Дисертант аналізує всі зазначені вище принципи, але вказує, що фінансовий контроль базується на принципах законності, плановості, об'єктивності, незалежності, публічності, компетентності, оперативності. Оскільки діюче законодавство, що визначає правовий статус органів фінансового контролю, нечітко визначає ці принципи, їх слід закріпити у проекті Закону України “Про фінансовий контроль в Україні”.

Автор вважає, що для забезпечення принципу законності, втілення його у діяльність органів фінансового контролю доцільно:

- у законодавстві, яке визначає правовий статус державної податкової служби, державної контрольно-ревізійної служби, Рахункової палати України та Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, зазначити, що на роботу до цих державних органів не можуть бути прийняті особи, які були засуджені за вчинення навмисних злочинів, незалежно від зняття чи погашення судимості - наявність такої норми сприятиме захисту інтересів держави, оскільки посадові особи цих органів є представниками держави, здійснюють контрольні функції у важливій сфері - фінансовій;

- у Законі України “Про Рахункову палату” більш точно визначити вид відповідальності, яка застосовуватиметься до посадових осіб за невиконання або неналежне виконання їх обов'язків, доповнивши Закон новою статтею “Обов'язки та відповідальність посадових осіб Рахункової палати”.

Діюче законодавство передбачає захист посадових осіб органів фінансового контролю від зовнішнього впливу. У певних випадках доручення контрольних органів, наприклад, Рахункової палати, виконують інші особи (незалежні аудитори, окремі висококваліфіковані спеціалісти тощо), які залишаються незахищеними. У Кримінальному кодексі України є окрема стаття, якою встановлено відповідальність за погрозу або насильство щодо службової особи чи громадянина, який виконує громадський обов'язок. З метою захисту особистих і майнових прав осіб, які виконують доручення Рахункової палати (у порядку кримінального судочинства), доцільно внести зміни до статті 37 Закону України “Про Рахункову палату”, зазначивши, що вони виконують громадський обов'язок. Відповідні зміни слід внести і до Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Автором робиться висновок: якщо органи фінансового контролю у своїй діяльності будуть керуватися відповідними законами і дотримуватися їх, посадові особи цих органів та особи, що виконують їх доручення, будуть захищені від зовнішнього впливу, відповідальність посадових осіб за неналежне виконання чи невиконання норм права буде чітко встановлена, можна буде сказати, що одним із принципів їхньої діяльності є законність.

З аналізу діючого законодавства, літературних джерел видно, що ототожнюються два різні поняття “гласність” і “публічність”, їх слід законодавчо розмежувати. Під “гласністю” потрібно розуміти обов'язковість проходження фінансових документів, висновків про діяльність відповідних контрольних органів через представницькі органи, а “публічність” - це доведення результатів діяльності органів фінансового контролю до відома громадськості.

Одним із виражень принципу публічності у діяльності рахункових палат є те, що вони обнародують результати проведених контрольних заходів, публікують звіти про свою діяльність. На думку автора, потребують конкретизації нормативні положення, що визначають зміст звіту, який подають Рахункова палата України і Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим відповідним органам, оскільки ці звіти підлягають опублікуванню. Якщо проаналізувати найменування річних звітів Рахункової палати України, то слід зазначити, що вони мають різні назви. Доцільно виробити однотипну назву такого звіту. Його можна назвати Звітом про роботу Рахункової палати у відповідному році.

З метою належного здійснення фінансового контролю контролюючі органи наділені правом отримувати певну інформацію від підконтрольних суб'єктів. Діюче законодавство містить положення щодо забезпечення дотримання працівниками державної контрольно-ревізійної та державної податкової служб комерційної та службової таємниць. Визначення поняття “комерційна таємниця” дано у Кримінальному кодексі України. На думку автора, з метою захисту законних прав та інтересів суб'єктів господарської діяльності і для належного здійснення фінансового контролю працівниками зазначених служб слід законодавчо закріпити поняття “службова таємниця”, під якою доцільно розуміти відомості, що визначені самим суб'єктом господарювання і містяться у Статуті чи Положенні, на підставі якого він діє. А у Законі України “Про Рахункову палату” слід вказати вид відповідальності, до якої будуть притягнуті посадові особи Рахункової палати за порушення професійної таємниці - вона може бути дисциплінарною або матеріальною.

Одним із важливих принципів діяльності контрольних органів є незалежність. Для забезпечення незалежності Рахункової палати України доцільно:

- не зобов'язувати її при складанні планів виконувати звернення не менш як однієї третини конституційного складу Верховної Ради України, звернення та пропозиції Президента України і Кабінету Міністрів України, а надати їй право на їх відхилення та на прийняття рішення на власний розсуд;

- у статті 98 Конституції України вказати, що Рахункова палата є незалежним вищим органом фінансового контролю і здійснює контроль не від імені Верховної Ради України (як зазначено у діючому законодавстві), а від імені народу України;

- із тексту статті 1 Закону України “Про Рахункову палату”: “Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави” вилучити слова “підпорядкований” та “інших” - це свідчитиме про незалежність Рахункової палати від будь-яких органів держави, у тому числі і від самої Верховної Ради України;

- надати право Президенту України призначати і звільняти з посад половину складу Рахункової палати;

- збільшити строк повноважень посадових осіб Рахункової палати до 8 років, враховуючи два строки повноважень Верховної Ради України.

Для забезпечення незалежності Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим доцільно:

- збільшити строк повноважень посадових осіб цієї інституції до 8 років, враховуючи два строки повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

- встановити, що Першого заступника, заступника голови Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, секретаря, головних контролерів і керівників структурних підрозділів призначає її голова за погодженням з Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Дана пропозиція знайшла відображення у діючому законодавстві.

Враховуючи зарубіжний досвід, з метою недопущення впливу особистих інтересів вищих посадових осіб Рахункової палати на її діяльність, на прийняття рішень, Голова, Перший заступник і заступник Голови Рахункової палати не повинні знаходитись у родинних зв'язках з Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем'єр-міністром України, Генеральним прокурором України, Головою Конституційного Суду України, Головою Верховного Суду України, Головою Вищого Господарського Суду України.

У підрозділі 1.3. “Система органів фінансового контролю в Україні і зарубіжних країнах” розглядається система фінансового контролю розвинених зарубіжних країн і вказується, що вона в цілому однотипна, оскільки майже ідентичні принципи здійснення фінансового контролю та завдання, що стоять перед контролюючими органами. Певна увага приділяється парламентському контролю. Відмічається, що у більшості держав існують комітети, які часто називаються бюджетними, від яких парламент отримує певну інформацію. Зазначається, що Конституція України не дає чіткого визначення форм парламентського контролю, а лише вказує, що Верховна Рада України “здійснює парламентський контроль у межах, визначених цією Конституцією”. Вважаємо, що відсутність чітко закріпленого переліку контрольних повноважень парламенту послаблює його положення в системі державної влади і впливає на здійснення парламентського контролю, отже, доцільно у Законі України “Про фінансовий контроль в Україні” відвести окремий розділ цьому виду контролю.

Вказується, що у розвинених країнах велике значення належить спеціалізованим органам фінансового контролю, до яких слід віднести: контрольно-рахункові органи або відомство головного ревізора-аудитора, податкове відомство, недержавні служби контролю та служби внутрішнього контролю, які мають певні функції та завдання. Автором аналізується відповідне законодавство про органи фінансового контролю таких держав: США, Великобританія, Франція, Німеччина, Італія, Швеція, Швейцарія, Саудівська Аравія, Японія, Російська Федерація.

Відмічається, що основні елементи системи органів фінансового контролю в Україні вже склалися і діють. До контролюючих органів, що здійснюють контроль у бюджетній сфері, слід віднести: Рахункову палату України, Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органи державної контрольно-ревізійної та державної податкової служб, Державне казначейство України. Але крім спеціалізованих контрольних органів його здійснюють Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України.

Робиться висновок, що повністю перенести досвід організації і діяльності контрольних служб іноземних держав в українське законодавство неможливо, але знання шляху, яким іде розвиток державного фінансового контролю у цих країнах, вивчення їх досягнень і помилок допомагає нам на шляху до створення ідеальної системи контролюючих суб'єктів.

Другий розділ “Державний фінансовий контроль як функція соціального управління” складається з трьох підрозділів. Він присвячений дослідженню державного фінансового контролю як функції соціального управління. Для цього необхідно розглянути соціальне управління як особливий вид діяльності держави, оскільки у відриві від сфери управлінської діяльності, яку обслуговує фінансовий контроль, його сутність не може бути ґрунтовно розкрита. Цьому і присвячено підрозділ 2.1. “Поняття соціального управління як одного із видів діяльності держави”, у якому вказується, що вчені по-різному визначають поняття “управління”, але незважаючи на різне тлумачення цього терміна, воно має об'єктивний характер і являє собою цілісну систему, що має свою структуру. До елементів системи відносяться суб'єкти, об'єкти, а також прямі і зворотні зв'язки між ними. Автор погоджується із вченими, які зазначають, що управління має не лише внутрісистемне, а й міжсистемне значення, про що свідчить наявність систем вищого і нижчого рівня. При цьому підкреслюється, що з метою впорядкування системи, забезпечення її цілісності суб'єкт здійснює впорядковуючий вплив шляхом вчинення управлінських дій - це вказує на існування управління, яке і є впорядковуючим впливом.

Підкреслюється, що соціальна система має певні особливості, оскільки тут у якості системи, що управляє, і тієї, яка управляється, виступають люди. Тому і соціальне управління є особливим видом управління, оскільки його елементами є люди, суспільство тощо, які наділені волею, свідомістю. Оскільки в процесі соціального управління реалізуються інтереси певних осіб, колективів, таких об'єднань громадян, як політичні партії, які мають мету брати участь в управлінні, то можна стверджувати, що воно носить політичний характер, який найяскравіше проявляється в сфері фінансової діяльності держави, де має місце рух коштів і саме тут перетинаються інтереси різних кіл.

Соціальне управління існує постійно, отже це - безперервний процес, який складається із окремих циклів, що постійно повторюються. Аналізуючи думки вчених щодо кількості, послідовності цих стадій, автор приходить до висновку, що ними є: підготовка і прийняття управлінського рішення, виконання управлінського рішення, перевірка його виконання. Кожна із стадій складається із певного набору дій управлінського характеру, що пов'язані з поняттям “рішення”, від чіткості, лаконічності, конкретності якого залежить його виконання і здійснення перевірки виконання, що знаходить своє безпосереднє вираження у функції контролю, завдяки якому виявляються результати управлінського впливу, можливі відхилення від встановлених дій. Контроль є необхідною умовою і основним фактором забезпечення ефективності управління, основною метою якого є з'ясування: чи всі можливі засоби і способи були використані для виконання управлінського рішення, чи всі умови створені для його реалізації, враховані помилки і недоліки у функціонуванні системи і які їх причини. Наголошується, що це відбувається шляхом отримання зворотної інформації про стан об'єкта управління.

Автором зосереджується увага на змісті, особливостях та класифікації управлінських відносин у сфері фінансової діяльності держави, які є різновидом суспільних відносин, мають соціальний, владний характер і є за своєю суттю організаційними. Торкаючись питання класифікації, автор підтримує позицію вчених щодо їх поділу на відносини дисципліни й ініціативи, субординації і координації, вертикальні та горизонтальні, роблячи висновок, що ця класифікація властива і для управлінських відносин у сфері фінансової діяльності держави.

Підпункт 2.2. “Контроль як функція управління та заключна стадія управлінського процесу” розпочинається із встановлення термінологічного змісту самого поняття “функція управління”, що є необхідним для розкриття суті контролю як функції управління. Відмічається, що це поняття в літературі трактується по-різному. Наголошується, що важливе теоретичне і практичне значення має класифікація функцій управління. Найбільш вдалим та таким, що розкриває зміст управлінської діяльності є поділ функцій на загальні (основні) та спеціальні (особливі). Дається характеристика таким загальним функціям, як планування, прогнозування, регулювання, керування, організація, координація і контроль. Підкреслюється, що контрольна функція постійно супроводжує процес планування, оскільки створення відповідних нормативів є початковою базою не лише планування, а й контролю, який і оцінює результати виконання планів, визначає ефективність і правильність планування, перевіряє його обґрунтованість. Коли функція планування взаємодіє з функцією контролю, то функція прогнозування з нею фактично не перетинається, оскільки неможливо перевірити чи виявити у майбутньому порушення прогнозів, які носять імовірний характер. Контрольна функція також пов'язана з функцією регулювання, від належного здійснення якої залежить реальність показників контролю. Виконання контрольної функції залежить і від належного здійснення функцій організації, керування, координації. Таким чином, підсумовує дисертант, контрольна функція виникає і існує на кожному етапі управлінського процесу, тісно пов'язана з іншими функціями, але у даному випадку вона є допоміжною, бо дає дані для кращого здійснення зазначених функцій управління, є засобом перевірки забезпечення виконання інших функцій, тобто є їх частиною, але не втрачає свого самостійного значення. Дисертант акцентує увагу на тому, що в управлінні існує такий етап, коли контрольна функція стає основною, бо сутність контролю зводиться лише до перевірки виконання об'єктом управління приписів, що містилися в управлінському рішенні. Автор робить висновок, що у випадку, коли контроль не пов'язаний з конкретним рішенням, він виступає в якості функції управління, яка дозволяє не лише виявити, але й запобігти помилкам і недолікам у роботі суб'єктів і об'єктів управління, а якщо контроль пов'язаний з конкретним рішенням і здійснюється перевірка його виконання, то він виступає в якості заключної стадії управлінського процесу.

У підрозділі 2.3. “Державний фінансовий контроль як умова реалізації фінансової політики держави” приділяється увага бюджетній, податковій, грошово-кредитній політиці держави як різновидам фінансової, яка являє собою діяльність держави у сфері фінансів і покликана забезпечити нормальне функціонування фінансової системи суспільства і на цій основі - здійснення економічних, соціальних та інших функцій. Наголошується, що основною метою фінансової політики держави є збільшення обсягів фінансових ресурсів для задоволення потреб суспільства, для реалізації відповідних державних планів. Але для підтримки дисципліни у сферах мобілізації, розподілу і використання фінансових ресурсів потрібен контроль. Саме фінансовий контроль є наглядом за належною реалізацією фінансової політики держави, важливою умовою її реалізації.

Не можна недооцінювати роль держави у проведенні фінансової політики, бо остання знаходить свій вияв у фінансовому законодавстві, яке відповідно приймається державними органами. Говорячи про бюджетну політику, автор вказує, що до прийняття Бюджетного кодексу України, вона була спрямована на правове регулювання бюджетного процесу. Треба зауважити, що обслуговування процесу формування і використання бюджету є найважливішою функцією державного фінансового контролю. Податкова політика повинна забезпечувати нормальне існування держави, розвиток її економіки, соціального захисту населення тощо, але без ефективного дієвого податкового контролю неможлива реалізація податкової і, звичайно, фінансової політики держави. Роль держави у проведенні фінансової політики є визначальною. Відповідні державні органи, здійснюючи фінансовий контроль, який є умовою реалізації фінансової політики держави, забезпечують проведення останньої.

Розділ третій “Фінансовий контроль - інститут фінансового права” складається з трьох підрозділів та присвячений характеристиці фінансового контролю як особливого інституту фінансового права. У підрозділі 3.1. “Місце інституту фінансового контролю в системі фінансового права” на основі системного аналізу й концептуально-порівняльного підходу визначено місце інституту фінансового контролю в системі фінансового права, узагальнено специфічні особливості фінансово-контрольних норм.

Звертаючи увагу на деякі загальнотеоретичні положення, що стосуються системи права, галузі права, категорії правового інституту, досліджуючи позиції вчених щодо розміщення інституту фінансового контролю в системі фінансового права автор вважає, що інститут фінансового контролю є самостійним інститутом фінансового права як галузі права, який відноситься до її загальної частини, хоча має складну структуру, оскільки складається з фінансово-правових норм, що включені як в загальну, так і в особливу частину. Певна увага приділяється в дисертації аналізу фінансово-контрольних норм, які мають специфічні особливості, що викликані як специфікою самих фінансово-правових норм, видом яких вони є, так і специфікою тих відносин, які вони врегульовують. При цьому підкреслюється, що специфічними особливостями фінансово-контрольних норм є те, що вони, в основному, є зобов'язуючими і забороняючими, мають всепроникаючий характер, а це свідчить, що фінансовий контроль у різноманітних сферах фінансової діяльності має свої специфічні цілі, завдання, об'єкти тощо. Характеризуючи контроль у бюджетній, банківській, податковій, валютній сферах автор приходить до висновку, що необхідно більш чітко врегулювати у кодифікованому нормативному акті порядок здійснення бюджетного контролю та визначити особливості податкового, валютного, банківського контролю. Крім цього, загальні фінансово-контрольні норми потрібно об'єднати у єдиному нормативному акті.

Підрозділ 3.2. “Види, форми, елементи і методи фінансового контролю” присвячений питанню класифікації фінансового контролю, яка являє безсумнівний інтерес, бо надає можливість осмислити і розкрити таке багатоаспектне поняття, як “фінансовий контроль”, і, звичайно, зрозуміти суть фінансового контролю як інституту фінансового права.

Дисертант зазначає, що на сьогодні не має єдиного погляду вчених щодо видів та критеріїв класифікації фінансового контролю. Підкреслюється, що класифікація має як теоретичне, так і практичне значення, отже вона повинна бути зручною та зрозумілою.

Стверджується, що назріла необхідність вирішити питання класифікації фінансового контролю на види, форми, методи, оскільки її відсутність призводить до неоднозначного трактування різних понять у нормативно-правових актах, що, у свою чергу, відображається на діяльності контрольних органів.

На підставі проведеного аналізу точок зору, наведених у спеціальній літературі, підходів до класифікації фінансового контролю пропонується в основу поділу фінансового контролю на види покласти суб'єкт, наділений контрольними повноваженнями, тобто, виділити державний і недержавний фінансовий контроль. У свою чергу, підвидами державного фінансового контролю є загальнодержавний, який може бути парламентським, інституційним, президентським, адміністративним, і відомчий - внутрівідомчим і внутрігосподарським.

...