Административная ответственность за экологические правонарушения

Известно, что в процессе работы над проектом КоАП РФ вопрос включения в институт административной ответственности юридических лиц был крайне дискуссионным. В конечном итоге и теоретики, и практики, участвовавшие в разработке кодекса, пришли к единому мнению о необходимости привлечения юридических лиц к ответственности за административные правонарушения Дубовик О.Л. Реформа законодательства об административной ответственности за экологические правонарушения// Юридический мир. - 2002. - № 4. - С. 26-29..

В гл. 8 содержатся статьи, предусматривающие ответственность за совершение:

1) нарушений общих требований охраны окружающей среды (несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов; несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами; нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами; нарушение законодательства об экологической экспертизе" сокрытие или искажение экологической информации) ;

2) земельных правонарушений, т.е. за порчу земель, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;

3) горных правонарушений, охватывающих составы нарушения требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, нарушения требований по рациональному использованию недр, нарушения правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр;

4) водных правонарушений, в том числе нарушение порядка отвода земельных участков, а равно порядка предоставления в пользование лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов, нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов, нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления, невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования, незаконная добыча песка, гравия, глины и иных общераспространенных полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, осуществление молевого сплава леса либо нарушение установленного порядка очистки водных объектов от затонувшей древесины и наносов, нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемым водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления и (или) вредными веществами, а равно захоронение вредных веществ (материалов) в водных объектах, нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты, нарушение условий разрешения (лицензии) на водопользование при добыче полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а равно при возведении и эксплуатации подводных и надводных сооружений, при осуществлении промыслового рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации нефтепроводов и других продуктопроводов, проведении дноуглубительных, взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб, портовых и иных сооружений, нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств, а также невыполнение правил ведения судовых документов;

5) проступков, посягающих на ресурсы континентального шельфа и моря и порядок деятельности в их пределах, в частности, нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии, нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований в указанных акваториях, нарушение правил захоронения в них отходов и других материалов; незаконная передача минеральных и (или) живых ресурсов на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

6) проступков, посягающих на атмосферный воздух (нарушение правил охраны атмосферного воздуха, выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума, эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума);

7) лесонарушений Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (ЛК РФ) (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 25 июля,24 декабря 2002 г., 10, 23 декабря 2003 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 21 июля, 31 декабря 2005 г, 4 декабря 2006 г., 20 февраля 2008г.)// СЗ РФ. - 1997. - № 5. - Ст. 610; СЗ РФ. - 2006. - № 1. - Ст. 10., т.е. нарушение порядка отвода лесосек, освидетельствования мест рубок в лесах, не входящих в лесной фонд, нарушение правил лесопользования, нарушение правил осуществления побочного лесопользования, нарушение правил в области воспроизводства, улучшения состояния и породного состояния лесов, повышения их продуктивности, семеноводства лесных растений, незаконная порубка, повреждение либо выкапывание деревьев, кустарников или лиан, уничтожение мест обитания животных, уничтожение либо повреждение сенокосов и пастбищных угодий, мелиоративных систем, а также дорог на землях лесного фонда или в лесах, не входящих в лесной фонд, нарушение требований санитарных правил в лесах, загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными или другими вредными веществами либо промышленными или бытовыми отходами или выбросами, нарушение правил пожарной безопасности в лесах;

8) проступков, посягающих на животный мир и среду его обитания: нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных, нарушение установленного порядка создания, использования или транспортировки биологических коллекций, уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, нарушение правил переселения, акклиматизации или гибридизации объектов животного мира, нарушение правил охоты, нарушение правил рыболовства, а равно нарушение правил добычи иных, кроме рыбы, водных биологических ресурсов Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ "О животном мире" (с изм. и дор. От 11 ноября 2003 г., 2 ноября, 29 декабря 2004г., 31 декабря 2005 г. И т.д.)// СЗ РФ. - 1995. - № 17. - Ст. 1462; СЗ РФ. - 3006. - № 1. - Ст.10.;

9) нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей природной среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах);

10) нарушений требований при осуществлении работ в области гидрометеорологии, мониторинга загрязнения окружающей природной среды и активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы.

Помимо главы 8 КоАП РФ административная ответственность за совершение экологических правонарушений предусмотрена Федеральным законом РФ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" (ст. 75), Федеральным законом РФ от 30 марта 1999 г. (с изм. от 30.12.2001 г.) "Осанитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ст. 55), Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г. (ст. 74), Лесным кодексом РФ от 29 января 1997 г. (с изм. от 30.12.2001 г.), Водным кодексом РФ от 16 ноября 1995 г Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (ВК РФ) (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.,30 июня, 23 декабря 3002 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 31 декабря 2005 г.)// СЗ РФ. - 1995. - № 47. - Ст. 4471; СЗ РФ. - 2006. - № 1. - Ст.10.. (ст.130), Законом РФ от 21 февраля 1992 г. (в ред. От 3 марта 1995 г.) "О недрах" (ст. 49), Федеральным законом РФ от 4 мая 1999 г. "Об охране атмосферного воздуха" (ст. 31) и др. В указанных статьях федеральных законов перечислены либо виды юридической ответственности, в том числе и административная, за нарушение экологического законодательства, либо указаны составы экологических правонарушений, которые содержат бланкетные нормы права Белоусов В.В. Проблемы административной ответственности за экологические правонарушения// Юридическая безопасность человека в России. - М.: Изд-во МНЭПУ, 2001. - С. 183..

Глава 7 КоАП РФ включает ряд статей, где основным объектом посягательства выступают отношения в области охраны собственности, а дополнительным являются отношения в области охраны окружающей природной среды, охраны экологической информации и др.

Так, ст.7.1 предусматривает ответственность за самовольное занятие земельного участка, ст. 7.2 - за уничтожение специальных знаков, ст. 7.3 - за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), ст. 7.4 - за самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, ст. 7.5 - за самовольную добычу янтаря, ст. 7.6 - за самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии), ст. 7.7 - за повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки, ст. 7.8 - за самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохраной зоны водного объекта, либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, ст. 7.9 - за самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд, ст. 7.10 - за самовольную переуступку права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом, ст. 7.11 - за пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии), ст. 7.13 - за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны.

Глава 10 также содержит ряд составов административных правонарушений, связанных с охраной окружающей среды Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. - Киев, 1978. - С. 17. В ст. 10.1 "Нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками", ст.10.2 "Нарушение порядка ввоза и вывоза подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза)", ст. 10.3 "Нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза)", ст. 10.14 "Нарушение порядка ввоза на территорию Российской Федерации семян сельскохозяйственных растений", установлена ответственность за посягательства на фитосанитарную безопасность как составной элемент биобезопасности (или экологической безопасности населения и территорий, в частности, растительный мир). В других статьях этой главы установлена ответственность за нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил, сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных, нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил переработки, хранения или реализации продуктов животноводства; экологических и иных требований при мелиорации земель, например, проведение мелиоративных работ с нарушением проекта, нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений, повреждение мелиоративных систем. В определенной степени экологическое значение имеют и составы, предусмотренные ст. 10.11-10.13.

Отметим, что в эту главу, обеспечивающую охрану растительного и животного мира, но в первую очередь растений и сельскохозяйственных животных, необоснованно помещены также ст. 10.4 и 10.5, содержащие составы непринятия мер по обеспечению режима охраны посевов, мест хранения и переработки растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и конопли, а также непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в этот Перечень, посягающие на совершенно иной объект - общественную безопасность и здоровье населения.

Кроме того, ст. 19.4 предусматривает ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), ст. 19.5 - за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), ст. 19.6 - за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, ст. 19.7 - за непредставление сведений (информации), ст. 19.9 - за нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов, ст. 19.19 - за нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, ст. 19.20 - за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии).

Наконец, ст. 20.6 устанавливает ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Применение мер административной ответственности осуществляется в порядке, установленном нормами разделов 3 "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях", 4 - "Производство по делам об административных правонарушениях", 5 - "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях" КоАП РФ.

В соответствии со ст. 28.1. КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются: 1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события такого правонарушения (помимо должностных лиц природоохранительных органов протоколы уполномочены составлять работники органов внутренних дел (милиции) - см. п. 1. ч. 2 ст. 28.3); 2) поступившие из правоохранительных органов, иных государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы с данными, указывающими на наличие события административного правонарушения; 3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, сообщения в средствах массовой информации. Дело считается возбужденным с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, т.е. доставления, административного задержания, личного досмотра или иных видов досмотра, изъятия вещей и документов, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, ареста товаров, транспортных средств, иных вещей, привода и др., либо протокола об административном правонарушении, вынесение прокурором постановления о возбуждении такого дела, а также вынесение определения о возбуждении дела при необходимости проведения административного расследования либо оформление предупреждения или наличия (взимания) административного штрафа на месте Щуплецова Ю.И. Экологические правонарушения: Дисциплинарная и административная ответственность// Журнал российского права. - 2000. - № 2. - С. 92-97..

В соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ в случае, если после выявления экологического административного правонарушения осуществляются экспертизы или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. Решение об этом принимают должностные лица правоохранительных органов и органов внутренних дел (милиции), уполномоченные составлять протокол Назаров А.А. Особенности применения административной ответственности за экологические правонарушения// Становление и развитие научных школ права в государственных университетах России: (часть 4). - СПб,: СПбГУ, 1999. - С. 54-56.. Решения оформляются в виде определения (а протокол - в виде постановления). Административное расследование проводится по месту совершения или выявления правонарушения в течении одного месяца с момента возбуждения дела, хотя в исключительных случаях срок может быть продлен еще на один месяц вышестоящим должностным лицом, по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении, который в течении суток направляется судье, уполномоченным рассматривать их органам, должностным лицам Романова Н.Л. Соотношение экологических преступлений и административных правонарушений в сфере экологии: Проблемные вопросы// Соотношение преступлений и иных правонарушений. - М.: ЛексЭст, 2005. - С. 510-513.. При этом целый ряд дел об экологических проступках, если по ним проводилось административное расследование, могут рассматривать только судьи районных судов (например, о самовольной добыче янтаря, о нарушениях законодательства об охране и использовании континентального шельфа и морских акваторий, животного мира, перечисленных в части 1 и 2 ст. 23.1. В остальных же случаях они рассматриваются мировыми судьями. Кроме дел, где проводилось административное расследование, судьям могут быть переданы на рассмотрение и другие дела, если решение об этом приняло должностное лицо природоохранительного органа (ч. 2 ст. 23.1). Дела о правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов; а совершенных несовершеннолетними, т.е. лицами не достигшими 16-летнего возраста, рассматриваются комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Если по делу не проводится административное расследование либо срок административного расследования истек за время нахождения инспектора или командира пограничного корабля (судна, катера) в море (например, до начальника инспекции - старшего инспектора сутки и более хода, ухудшилась гидрометеорологическая обстановка и вынудила пережидать непогоду в бухте, поломался главный двигатель и т.д., инспектор наблюдает за осуществлением промысла, который будет осуществляться еще не один день, срок командировки не закончился), то уложиться в процессуальные сроки практически невозможно Дубовик О.Л. Реформа законодательства об административной ответственности за экологические правонарушения// Юридический мир. - 2002. № 4. - С. 26-29..

Назначение административного наказания без составления протокола возможно, если наказание предусмотрено в виде предупреждения или штрафа до одного МРОТ. Это означает, что такие санкции могут применяться только за совершение деяния по ст. 8.29 "Уничтожение мест обитания животных" (гнезд, нор и пр.). Во всех других случаях административные штрафы превышают один МРОТ и, как правило, существенно.

Экологические проступки в зависимости от тех или иных обстоятельств (часть из них указана выше) согласно КоАП РФ рассматриваются: судьями, мировыми судьями, органами и войсками пограничной службы, органами государственной санитарно-эпидемиологической службы, органами, осуществляющими государственный ветеринарный надзор, органами, осуществляющими карантинный фитосанитарный контроль, органами, осуществляющими государственный контроль и надзор в области защиты растений, органами, осуществляющими государственный контроль за химизацией и использовании химических веществ в сельском хозяйстве, государственными семенными инспекциями, органами, осуществляющими государственный контроль и надзор в области мелиорации земель, органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель, органами, осуществляющими государственный геологический контроль, органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, органами, уполномоченными в области использования, охраны и защиты лесного фонда, органами охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков, органами, уполномоченными в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, органами рыбоохраны, органами гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, органами, осуществляющими государственный экологический контроль, органами государственного горного и промышленного надзора, органами, осуществляющими государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии, органами, осуществляющими государственный пожарный надзор, органами, осуществляющими государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, органами российской транспортной инспекции, органами морского транспорта, органами внутреннего водного транспорта, органами государственной инспекции по маломерным судам, органами, осуществляющими государственное регулирование в области авиации, органами государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, органами, осуществляющими государственный контроль за соблюдением правил охраны и использования объектов культурного наследия, органами, осуществляющими государственный геодезический надзор, а также государственный контроль в области наименований географических объектов - в зависимости от субъекта нарушения.

Таким образом, налицо множественность субъектов реализации административной ответственности за экологические правонарушения. Даже с учетом административной реформы 2004 г. и предстоящих в связи с этим изменений КоАП РФ эта характеристика в целом остается прежней Романова Н.Л. Соотношение экологических преступлений и административных правонарушений в сфере экологии: Проблемные вопросы. - М.: ЛексЭст, 2005, С. 510-513.

Наказуемость административных экологических правонарушений. Основные санкции установлены законодателем в виде штрафа (причем его размеры колеблются существенным образом), а также конфискации орудий, средств совершения правонарушения, незаконно добытого. Здесь следует указать, что размеры санкций всего в нескольких статьях близки к минимальным, т.е. от 1 до 3 МРОТ (для граждан) - в ст. 8.23 за эксплуатацию механических транспортных средств с превышением содержания загрязняющих веществ в выбросах или нормативов уровня шума; в ст. 8.25 ч. 1 - за нарушение правил заготовки живицы или второстепенных лесных ресурсов, по ч. 1 ст. 8.26 - за нарушение правил осуществления отдельных видов лесопользования, в ст. 8.27 - за нарушение правил воспроизводства лесов и семеноводства лесных растений, в ст. 8.29 - за уничтожение мест обитания животных, в ст. 10.8 - за нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил перевозки, хранения или реализации продуктов животноводства. С другой стороны, в ряде статей размеры штрафа близки к максимальным, например, за правонарушения, посягающие на живые и неживые ресурсы континентального шельфа РФ и морских акваторий: от 1 до 2 тыс. МРОТ на юридических лиц - за нарушение правил использования и охраны неживых (минеральных) ресурсов - по ч. 1 ст. 8.17 - от 2 до 3 тыс. МРОТ - за самовольную прокладку или вывод на территорию Российской Федерации подводных кабелей, трубопроводов или тоннелей (по ч. 3 этой же статьи), за нарушения правил захоронения отходов в морях России, на ее континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (ст. 8.19) и др. Бринчук М.М. Экологическое право (Право окружающей среды) М., 1998. Таким образом здесь законодатель применяет положения статьи 3.5., устанавливающей размеры административного штрафа, его минимальные (не менее 0,1 МРОТ) и максимальные размеры (на граждан - не более 25 МРОТ, на должностных лиц - не более 50 МРОТ, на юридических лиц - не более 1000 МРОТ) и исключения из этого правила - в том числе для наказаний за экологические проступки, когда налагаемые на должностных и юридических лиц размеры штрафа могут быть выше, но не превышать, соответственно 200 МРОТ и 5000МРОТ (абз. 2 ч. 3 ст. 3.5). Кроме того, в нескольких случаях законодатель определяет размеры административного взыскания - штрафа исходя не из кратной величины по отношению к МРОТ, а из стоимости предмета административного правонарушения на момент его окончания или пресечения. Так, в ст. 8.17 ч. 2 штраф установлен в отношении граждан в размере от одной второй до одного размера стоимости водных биологических (живых) ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения; на должностных лиц - от одного до полуторакратного размера стоимости водных биологических (живых) ресурсов; на юридических лиц - от двукратного до трехкратного размера стоимости водных биологических (живых) ресурсов, а в ст. 8.20 штраф налагается на граждан в размере от одной второй до одного размера стоимости минеральных и (или) живых ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения; на должностных лиц - от одного до полуторакратного размера стоимости минеральных и (или) живых ресурсов; на юридических лиц - от двукратного до трехкратного размера стоимости минеральных и (или) живых ресурсов Тарасенко О.Ю. Некоторые проблемы осуществления мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере охраны и использования морских биологических ресурсов// Российский военно-правовой сборник. - 2004. - № 1..

Наконец, в ст. 8.17 - 8.20, 8.37, 8.39, 8.34 использована и такая санкция, как конфискация в виде альтернативного основного или наряду со штрафом наказания. При этом законодатель четко указывает, что именно подлежит конфискации. По ст. 8.20 это орудия добывания редких и находящихся под угрозой исчезновения животных и растений, сами животные или растения, их продукты; по ст.8.37 это орудия охоты, судна и другие орудия лова, орудия добывания животных; по ст. 8.39 - это средства совершения правонарушения и продукция незаконного природопользования (осуществляемого на особо охраняемых территориях); по ст. 8.34 - это коллекционные объекты; по ст. 8.17 - это судна и другие орудия совершения правонарушения; по ст. 8.18 - 8.20 - это еще и летательные аппараты.

Очень редко в КоАП РФ используются иные меры административного взыскания, Так, только в ст. 8.37 речь идет о лишении права охоты на срок до 2-х лет. Учитывая, что согласно ст. 3.3. лишение специального права, предоставленного физическому лицу, является основным видом наказания, эта эффективная для экологических правонарушений мера явно недостаточно использована Демидова Н.Г., Кудрина И.В. Проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности за экологические правонарушения// Правовые проблемы охраны окружающей среды. - М.: Интел-Синтез, 1998. - С. 159-172..

Дополнительно могут назначаться возмездное изъятие орудия или средства совершения административного правонарушения, их конфискация, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина либо лица без гражданства. Но эти санкции должны быть указаны в статье Особенной части. Законодатель не счел нужным предусмотреть их в статьях главы 8.

2.2 Результаты реформы административного законодательства

Итоги реформы законодательства об административной ответственности за экологические правонарушения. Основные существенные изменения сводятся к следующим:

1) Изменено число статей (их только в гл. 8 - сорок), соответственно, значительно возросло количество составов экологических проступков. Это произошло за счет: во-первых, включения новых, ранее не известных составов, во-вторых, их "разукрупнения"; в-третьих, перенесения соответствующих составов из общих и специальных экологических законов.

Примерами первого варианта правотворческого решения служат составы ст. 8.4 "Нарушение законодательства об экологической экспертизе", ст. 8.10 "Нарушение требований по рациональному использованию недр", второго - ст. 8.13 "Нарушение правил охраны водных объектов", ст. 8.15 "Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств", ст. 7.6 "Самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии)", ст. 7.7 "Повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки", третьего - ст. 7.8 "Самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохраной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения"; ст. 8.39 "Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых территориях".

2) Хотя большинство составов экологических проступков сформулированы как формальные, но сохранены и конструкции материальных (ст. 8.19, 8.30, 8.35) и введены составы поставления в опасность (например, в ст. 8.3, устанавливающей ответственность за нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами, которое может повлечь причинение вреда окружающей природной среде, в ст. 8.13, устанавливающей ответственность за нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления (по ч. 1), а по ч. 4 - за нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение).

3) Изменился подход к использованию таких конструкций составов, как общие и специальные: в новый КоАП РФ включен целый ряд общих составов (ст. 8.1 - 8.5), выполняющих роль своеобразных резервных норм. Конечно, это порождает проблему разграничения общих и специальных составов, но она решается со значительно меньшими затратами - путем толкования закона - по сравнению с необходимостью внесения постоянных поправок в текст Кодекса Щуплецова Ю.И. Экологические правонарушения: Дисциплинарная и административная ответственность// Журнал российского права. - 2000. - № 2..

4) Уточнены признаки объективной стороны многих традиционных составов экологических проступков. Они описаны более подробно, например, ст. 8.35 ч. 1 - уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации либо охраняемых международными договорами, а равно действия (бездействие), которые могут привести к гибели, сокращению численности либо нарушению среды обитания этих животных или к гибели таких растений, либо добывание, сбор, содержание, приобретение, продажа либо пересылка указанных животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов без надлежащего на то разрешения или с нарушением условий, предусмотренных разрешением, либо с нарушением иного установленного порядка. Правда, привычка использовать "назывательные" составы, когда и текст нормы, и ее название фактически совпадают, все же сохранилась (например, ст. 8.15 "Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств").

5) Законодатель счел нужным в некоторых случаях подробно описать предмет посягательства. Например, в ст. 8.5 раскрыто не только содержание экологической информации: это данные о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, сведения о состоянии земель, водных и других объектов, но и указаны общие ее признаки - полнота и достоверность. Впервые в качестве самостоятельного объекта названа окружающая среда Агапов А.Б. Административная ответственность. Учебник. М., Статут. 2005..

6) Специфика рассмотрения дел об экологических административных правонарушениях отражена законодателем и должна учитываться правоприменителями, например, в связи со ст. 4.5, регулирующей давность (ч. 1), ст. 26.1, в которой указываются обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении, где особое внимание для материальных составов надо обратить на установление характера и размера ущерба, причиненного административным правонарушением.

7) Усложнились предписания, определяющую систему субъектов применения административных взысканий, что отражает сложность самого построения контрольно-надзорных органов.

8) Изменен порядок и круг лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. В соответствии с ч. 1 ст. 28.3 протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах компетенции соответствующего органа, а также должностными лицами органов внутренних дел (милиции) по статьям, предусмотренным п. 1 ч. 2 ст. 28.3 Назаров А.А. Особенности применения административной ответственности за экологические правонарушения. СПб.;СПбГУ, 1999. - С. 54-56.

9) Санкции в основном определены в виде административного штрафа, Предусмотрена и конфискация (например, ст. 8.19, 8.37). Законодатель использовал два способа определения размера штрафа. В большинстве статей он определяется через величину кратную МРОТ. В нескольких случаях - в зависимости от стоимости предмета административного правонарушения (например, ч. 2 ст. 8.17).

10) По многим параметрам структура КоАП РФ схожа со структурой КоАП РСФСР, что понятно. Обсуждавшаяся в начале работы над проектом идея о двух кодексах, содержащих, соответственно, материальные и процессуальные предписания (по аналогии с УК и УПК, ГК и ГПК), не была поддержана, и КоАП РФ объединяет нормы различных видов и, следовательно, состоит из трех частей: Общей (раздел 1), Особенной (раздел 2) и регулирующей процессуальные вопросы (разделы 3-4).

Удачным решением технического характера следует признать введение отдельной нумерации статей внутри каждой из глав. Это позволит вносить изменения и дополнения в текст Кодекса без особого ущерба для его структуры Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности// Государство и право. - 2000. - № 6. .

Если проанализировать - хотя бы в первом приближении - результаты реформы административной ответственности за экологические правонарушения применительно к отдельным их видам, то можно отметить ряд тенденций.

Земельные правонарушения. КоАП РФ, сохраняя традиции и преемственность правового регулирования, содержит ряд статей, предусматривающих меры ответственности за посягательства на земельную собственность, право землепользования, правопорядок в сфере рационального использования и охраны земель (почв), их состояние и качество. Эти статьи включены в гл. 7, 8, 10.

Число статей и составов земельных административно-наказуемых правонарушений увеличилось; расширен круг объектов защиты; усилены санкции.

Горные правонарушения. При формулировании составов в этом случае законодатель использовал более разнообразные приемы юридической техники, предусмотрев формальные, материальные и составы поставления в опасность. Этим обеспечивается потенциальная эффективность норм КоАП и повышается их профилактический потенциал.

Кодекс достаточно полно регулирует ответственность за посягательства на отношения собственности, порядок недропользования и охраны недр См.: Дубовик О.Л. Экологическое право. Учебник. М.: Проспект, 2003. - С. 584.

Водные правонарушения. Пожалуй, в ходе административно-правовой реформы эта часть подверглась наибольшим изменениям (если не считать введения общих составов). Законодатель принял решение не только существенно расширить перечень составов, но в максимальной степени использовал средства юридической техники при формулировании признаков предмета и объективной стороны, постаравшись их конкретизировать.

Правонарушения, посягающие на атмосферный воздух. Изменения здесь были минимальны. Например, был исключен состав ввода в эксплуатацию предприятий без соблюдения требований по охране атмосферного воздуха в связи с введением общей нормы (ст. 8.1). Аналогичная ситуация с составами нарушения таких требований при складировании и сжигании отходов, при обращении с пестицидами и агрохимикатами.

Правонарушения, посягающие на континентальный шельф и морские воды РФ. Были проведены в основном редакционные и структурно-технические преобразования, сводящиеся к объединению отдельных статей, уточнению терминологии и отдельных формулировок. Главное - это расширение объекта защиты за счет включения в предмет посягательства внутренних морских вод и территориального моря РФ, их живых и неживых ресурсов.

Лесонарушения. Институт административной ответственности за их совершение имеет давние традиции и регулируется подробным образом. И в КоАП РСФСР и в КоАП РФ это самые многочисленные статьи (соответственно, 17 и 9). В них содержится значительное число формальных и материальных составов.

Изменения носят в основном редакционный и структурный характер.

Правонарушения, посягающие на животный мир. Подход к охране животного мира средствами административной ответственности в принципе остался прежним. В результате реформы уточнены признаки объективной стороны в ряде составов, дана новая редакция норм. Было проведено сокращение перечня административно-наказуемых деяний (жестокое обращение с животными, нарушение правил их содержания). К сожалению, законодатель отказался от предложения ввести ответственность за содержание экзотических, т.е. несвойственных России, видов животных без разрешения, бойцовых собак и др. Боголюбов С.А. Черные дыры в экологическом законодательстве// "Черные дыры" в Российском законодательстве. - 2002. - № 4.

Правонарушения, посягающие на особо охраняемые территории и объекты. Эта часть административного законодательства подверглась существенным изменениям: расширен перечень составов, введена новая статья (8.39).

Но - подчеркнем еще раз - главное, конечно, это включение новых общих и специальных составов, ранее не предусматривающихся в российском законодательстве об административной ответственности за экологические правонарушения.

2.3 Профилактика экологических правонарушений

В любом экологическом правонарушении неизбежно угадывается наличие причин и условий, способствующих его совершению. Например, причиной отсутствия очистных сооружений на предприятии является их дороговизна, существенно сказывающаяся на хозрасчетном доходе трудового коллектива, а условием этого нарушения - безнаказанность за подобные нарушения.

Устранение причин и условий, способствующих экологическим правонарушениям, - главная цель юридической ответственности. Поэтому в законодательстве содержится ряд мер, специально предназначенных для этого. Деревянко Л.А. Предупреждение экологических правонарушений// Современные проблемы понимания государства и права. - Ставрополь, 2004. - С. 93-96.

1. Устранение причин и условий совершения экологических правонарушений должно осуществляться путем системного подхода к реализации этой цели. Например, нельзя считать системной такую группу мероприятий, как лесовосстановительные работы при отсутствии необходимых посадочных машин, саженцев и других средств при достаточной правовой урегулированности этих отношений. Проводимые профилактические мероприятия оказываются нереализованными именно из-за несистемного подхода к этому делу.

2. В профилактике экологических правонарушений должны использоваться многообразные средства: организационные, управленческие, идеологические, технические, технологические и т. п. Так, недостаточно всестороннего обеспечения профилактических мероприятий техническими, технологическими и т.п. средствами, если не будет проводиться систематической работы по их идеологическому обеспечению, направленной на перестройку экологического сознания граждан и юридических лиц.

3. Профилактическая работа должна сочетать общеэкологические мероприятия и учитывать обеспечение сохранности как всей окружающей природной среды, так и отдельных составляющих природных объектов. Например, при применении агрохимопыления полей необходимо обеспечить чистоту всей окружающей природной среды и непричинение вреда отдельным объектам (дикой фауне в лесах, рыбным запасам в водоемах и т.п.).

4. Профилактические мероприятия можно подразделить на:

А) предварительную профилактику экологических правонарушений. Так, точное определение размеров лесосеки в лесорубочном билете устраняет условия безнаказанности в случае данного нарушения, поскольку ликвидирует обезличку при ведении лесохозяйственных работ;

Б) пресекательную профилактику, осуществляемую в условиях продолжающегося экологического правонарушения. Например, административное задержание лиц, нарушающих правила охоты, ловли рыбы, изъятие вещей, являющихся непосредственным орудием правонарушения;

В) профилактику по свершившемуся факту экологического правонарушения. Так, органы, должностные лица и суд, рассматривающие дело, при обнаружении причин и условий, способствовавших экологическим правонарушениям, выносят соответствующим организациям и должностным лицам предложения о принятии мер по устранению этих причин и условий (ст. 29.13 КоАП РФ), представления следователя, частные определения суда (ст. 225 ГПК РФ).

Приоритетное положение в системе профилактических мероприятий должна занимать предварительная профилактика. Поэтому государственные органы, общественные организации, трудовые коллективы разрабатывают и осуществляют мероприятия, направленные на предупреждение административных правонарушений, выявление и устранение причин и условий, способствующих их совершению, строгое воспитание граждан в духе высокой сознательности и дисциплины, соблюдение экологических законов. Жариков Ю.Г. Особенности предупреждения экологических правонарушений// Экологическое право. - 2003. - № 6. - С. 25-26.

Заключение

Резюмируя все вышеизложенное в данной дипломной работе, мы можем сделать определенные выводы относительно интересующих нас проблем, а именно относительно сущности и содержания административной ответственности за экологические правонарушения по действующему законодательству.

Итак, мы выяснили, что основанием административной ответственности является наличие в деянии признаков состава экологического проступка, а также умышленная или неосторожная вина субъекта ответственности (физического или юридического лица), наличие правовой нормы, установившей запрет и содержащей санкцию за его нарушение.

Экологическому правонарушению присущи следующие признаки:

- противоправность (нарушение Закона об ООС и других законодательных актов РФ и субъектов Федерации);

- вредоносность - причинение либо создание реальной угрозы причинения вреда ОС и здоровью человека;

- наказуемость - применение мер воздействия к нарушителям;

- наличие деяния (действия либо бездействия);

- наличие виновности.

Экологические правонарушения посягают на экологические правоотношения, т.е. общественные отношения, возникающие как по поводу ОС в целом, так и ее отдельных составляющих.

Следует отметить, что административная ответственность является наиболее часто применяемым видом юридической ответственности за нарушение экологического законодательства, а наиболее распространенным видом наказания - штраф. В целом же, согласно статье 3.2 КоАП РФ, выделяют следующие виды административных наказаний:

1) предупреждение;

2) административный штраф;

3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу (права эксплуатации транспортного средства, права охоты и т.д.);

6) административный арест;

7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

8) дисквалификация.

В данной работе была также затронута такая тема, как привлечение к административной ответственности за совершение экологических правонарушений не только физических, но и юридических лиц. До принятия нового КоАП РФ юридических лиц можно было привлечь к административной ответственности только рядом законодательных актов субъектов Российской Федерации.

В части 3 ст. 2.1 КоАП РФ указано, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение физическое лицо, равно как и привлечение к административно ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

В заключении хочется отметить, что новый Закон "Об охране окружающей среды", вступивший в силу с 12 января 2002 года, имеет свои особенности.

Из закона выведен перечень нарушений, за которые наступает административная ответственность, и это обоснованно с точки зрения законодательной техники: все они должны быть предусмотрены, независимо от сферы регулирования и отрасли права, в одном акте - Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Другое дело, что значительная часть экологических проступков из Закона РФ "Об охране окружающей среды" 1991 г. В КоАП РФ 2001 г. Не попала, что создает определенные трудности для осуществления государственного экологического контроля. Эти пробелы, на наш взгляд, могут быть восполнены законодательством субъектов Российской Федерации.

Обратим внимание и на интересный казус. В статье 84 нового Закона предусматривается признание утратившим силу прежнего Закона РФ 1991 г., за исключением его статьи 84 "Административная ответственность за экологические правонарушения" с перечнем таких правонарушений до введения в действие нового КоАП РФ. Для этапа подготовки законопроекта это было логично. Однако новый Закон "Об охране окружающей среды" принимался и вводился в действие уже после того, как вводился в действие новый КоАП, поэтому в названном исключении уже не было смысла.

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (с изм. от 25.03.2004 года)// Российская газета. - 1993. - 25 декабря. - № 237; СЗ РФ. - 2004. - № 13. - Ст. 1110.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (с изменениями от 26 января, 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 10 октября 2004 г.)// СЗ РФ. - 1994 г. - № 32. - Ст. 3301; СЗ РФ. - 1996. - № 5. - Ст. 410; СЗ РФ. - 2001. - № 49. - Ст. 4552.

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. (КоАП РФ) (с изм. и доп. от 31 декабря 2005 г., 5 января 2006 г., 24 июля 2007 г.)// СЗ РФ. - 2002. - № 1 (часть 1). - Ст. 1; Российская газета. - 2006. - № 1. - Ст. 8.

4. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (с изм. от 8 декабря 2003 г., 19 декабря 2005 г., 5 января 2006 г.)// СЗ РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954; Российская газета. - 2006. - № 1.

5. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ГПК РФ) (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 7 июня, 28 июля, 2 ноября, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 27 декабря 2005 г.)// СЗ РФ. - 2002. - № 46. - Ст. 4532; СЗ РФ. - 2006. - № 1. - Ст. 8.

6. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (УПК РФ) (с изм. и доп. от 29 мая, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 30 июня, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 22 апреля, 29 июня, 28 декабря 2004 г., 1 июня 2005 г., 9 января 2006 г.)// СЗ РФ. - 2001. - № 52 (часть 1). - Ст. 4921; Российская газета. - 2006. - 12 января. - № 2.

7. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ЗК РФ) (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля, 31 декабря 2005 г., 30 июня, 4 декабря 2006 г, 10 мая, 8 ноября 2007 г, 15 марта 2008 г.)// СЗ РФ. - 2001. - № 44. - Ст. 4147; СЗ РФ. - 2006. - № 1. - Ст. 17.

8. Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ТК РФ) (с изм. и доп. от 24, 25 июля 2002 г., 30 июня 2003 г., 27 апреля, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.)// СЗ РФ. - 2002. - № 1. - Ст. 3; СЗ РФ. - 2005. - № 19. - Ст. 1752.

9. Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (ВК РФ) (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня, 23 декабря 2003 г., 29 декабря 2004 г.,9 мая, 31 декабря 2005 г., 23 июля 2006 г.)// СЗ РФ. - 1995. - № 47. - Ст. 4471; СЗ РФ. - 2006. - № 1. - Ст. 10.

10. Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (ЛК РФ) (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 25 июля, 24 декабря 2002 г., 10, 23 декабря 2003 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 21 июля, 31 декабря 2005 г., 4 декабря 2006 г., 24 октября 2007 г., 20 февраля 2008 г.)// СЗ РФ. - 1997. - № 5. - Ст.610; СЗ РФ. - 2006. - № 1. - Ст. 10.