Державне управління та його співвідношення з виконавчою владою

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

1.1 Державне управління : поняття, ознаки, принципи функціонування

1.2 Законодавче регулювання та особливості державного управління в Україні

РОЗДІЛ 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

2.1 Нормативно-правові засади функціонування виконавчої влади в Україні

2.2 Співвідношення державного управління і виконавчої влади

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

державне управління виконавча влада

Актуальність курсової роботи. У зв'язку з необхідністю реформування адміністративного права надзвичайно загострилась проблема визначення предмета регулювання цієї галузі системи українського права. Розв'язання даної проблеми традиційно пов'язується з теоретичною оцінкою обсягу поняття «державне управління», що за умов дії принципу поділу державної влади корелюється з поняттям «виконавча влада».

Нерозробленість на теоретичному рівні деяких питань діяльності державного управління та виконавчої влади в України, особливо через призму забезпечення прав і свобод людини, неузгодженість нормативних актів, наявність спірних визначень у зазначеній сфері обумовлюють актуальність теми курсової роботи.

Розробкою теорії державного управління та виконавчої влади в Україні, займались провідні вчені юристи. Вагомий внесок у розробку даної проблеми внесли В.Б. Авер'янов О.М. Бандурка, Т.О. Коломоєць, В. К.Колпаков та ін.

Завдяки доробку цих вчених були розроблені теоретико-методологічні принципи, методи та процедури забезпечення діяльності державного управління та виконавчої влади в Україні. Разом з тим, як в теорії так і практиці державотворення залишаються неврегульованими та потребують додаткового дослідження деякі положення цієї проблематики.

Мета і завдання. Мета курсової роботи полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу теоретико-методологічних засад, нормативних основ розкрити поняття державного управління, його основних ознак та принципів, а також з'ясування співвідношення державного управління з державною виконавчою владою.

Відповідно до поставленої мети курсової роботи в ній необхідно вирішити наступні питання:

розкрити поняття«управління», «державне управління», ознаки державного управління;

-усвідомити сутність понять «влада», «виконавча влада» ;

розкрити питання співвідношення державного управління і виконавчої влади в Україні;

Об'єктом курсової роботи є суспільні відношення, які формуються під час здійснення державного управління та виконавчої влади.

Предметом дослідження є державне управління , виконавча влада в Україні та їх співвідношення.

Методи дослідження. У вирішенні зазначених завдань використовувались загальнотеоретичні і спеціально-наукові методи пізнання.

Основним серед сукупності методів, що використовувався при написанні роботи був формально-догматичний (спеціально-юридичний), за допомогою якого визначено поняття та сутність державного управління, виконавчої влади та особливості її діяльності. Системно-структурний метод дозволив всі державно-правові явища розглянути як елементи системи.

Крім того, у процесі роботи використовувались методи наукового пізнання. Методи класифікації, групування та системний були використанні для визначення форм державного управління та виконавчої влади.

Курсова робота є дослідженням присвяченим державному управлінні, виконавчій владі в Україніі їх співвідношенні. У ній обґрунтовано ряд наукових положень і висновків, нових у теоретичному плані:

- удосконалено поняття державногого управлінн, як невід'ємної складової політичної влади, що це здійснюється державними органами з метою забезпечення прав і свобод людини та громадянина;

- дістало подальшого розвитку розуміння сутності державної влади, в аспекті того, що в сучасній демократичній державі в якій будується громадянське суспільство метою державного примусу може бути тільки необхідність забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

- удосконалені особливості функціонування державної влади, як діалектична єдність і незалежність законодавчої, судової та виконавчої гілки влад;

- дістали подальшого розвитку, шляхи удосконалення діяльності державної влади в Україні в аспекті, щодо реального забезпечення органами державної влади прав і свобод людини і громадянина.

Структура курсової роботи. Курсова робота складається зі вступу, двох розділів, трьох підрозділів , висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг курсової роботи становить 46 сторінок. Список використаних джерел становить 30 найменувань та займає 3 сторінки.

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

1.1 Державне управління: поняття, ознаки, принципи функціонування

Термін "управління" має багато значень. У загальному розумінні це будь-який цілеспрямований, організуючий вплив на різноманітні процеси, що здійснюються в природі, техніці, суспільстві тощо. Характерно, що термін "управління" в перекладі на англійську мову - administration. Адмініструвати, тобто керувати, управляти, яскраво показує нам зв'язок адміністративного права з управлінням

Управління - це цілеспрямована сукупність дій, які забезпечують узгодженість та координацію спільних робіт з метою досягнення суспільно- важливих цілей та вирішення завдань.

Іншими словами, управління у соціальних системах виявляється у свідомо-вольових зв'язках людей. Усі основні управлінські категорії (суб'єкт, об'єкт, управлінський вплив, зворотні зв'язки) не є абстрактними. Вони матеріалізовані у конкретних діях людей, колективів, у взаємовідносинах між ними.

Управлінська система -- це єдине ціле, що існує і розвивається внаслідок взаємодії його компонентів.

Учені пропонують й інші визначення цього поняття. Наприклад, під управлінською системою розуміють сукупність компонентів, які у процесі взаємодії утворюють єдине ціле; сукупність компонентів, взаємодія яких породжує нові якості, не притаманні її складовим (живий організм, будівля, годинник, комп'ютер, навчальна група тощо); сукупність взаємопов'язаних і взаємодіючих елементів, які становлять єдине ціле і розвиваються відповідно до заданої мети, що є загальною для всіх цих елементів; певну цілісність (єдність), що існує внаслідок внутрішньої взаємодії і зв'язків між елементами, які її утворюють.

Адміністративне право - це управлінське право. Отже, управління тісно пов'язане з адміністративним правом. Основними ознаками управління є управлінська система, суб'єкт і об'єкт управління, керуючий вплив суб'єкта на об'єкт і зворотний зв'язок. Управлінська система - це єдність управлінських елементів, що взаємодіють як єдине ціле, породжуючи нові якості, не притаманні окремим її компонентам. Суб'єктом управління називають сторону управлінського процесу, що являє собою джерело керуючого впливу.

Об'єкт управління - сторона управлінського процесу, що функціонує під керуючим впливом суб'єкта, набуває певних нових якостей та змінюється. Керуючий вплив визначають як комплекс заходів, прийомів, форм, методів і організуючих команд, спрямованих на об'єкт управління, за допомогою яких реально змінюється об'єкт управління. Зворотний зв'язок можна охарактеризувати як певну інформацію для суб'єкта управління стосовно змін, що відбулися в об'єкті управління завдяки керуючому впливу.

Управлінській процес як багатоманітне явище здійснюється в природі, техніці та суспільстві. Звідси виділяють три різновиди управління, а саме:

- біологічне, що реалізується в процесі управління в рослинному і тваринному світі живими організмами;

- технократичне, що характеризує управління різноманітними машинами, механізмами, технічними засобами за допомогою математичних формул і символів;

- соціальне, тобто управління окремими людьми та їхніми об'єднаннями, що складають суспільство.

Соціальне управління характеризується:

1) тим, що проявляється через спільну діяльність людей;

2) його головне призначення - упорядкування й урегулювання спільної діяльності шляхом забезпечення узгоджених індивідуальних дій учасників такої діяльності, через вплив на їх поведінку;

3) є регулятором управлінських відносин;

4) є владним;

5) має особливий механізм реалізації - організаційно оформлені групилюдей.

Отже, соціальне управління може бути охарактеризоване, як управління суспільством. Суспільством вважають найвищий тип соціальної самоорганізації людей. Воно може існувати тільки тоді, коли функціонуватиме як складна цілісна система, а це означає, що без управлінського впливу функціонування суспільства неможливе.

Одним із видів соціального управління є державне управління. У широкому значенні слова під ним розуміють діяльність усіх видів органів держави: законодавчих, судових, контрольно-наглядових, виконавчо-розпорядчих з організації суспільного життя. Кожна з названих гілок єдиної державної влади, зберігаючи загальні ознаки соціального й державного управління, має свої специфічні керівні структури, форми та методи, прийоми, способи й засоби керівного впливу на об'єкт управління. Звідси можна виділити такі види державного управління:

- законодавче (законотворче);

- виконавчо-розпорядче (власне управлінське);

- судове (правосудне);

- контрольно-наглядове.

Державне управління, у широкому змісті слова, - діяльність органів та установ усіх гілок влади (законодавчої, виконавчої і судової) з створення і здійснення регулюючих, організуючих і координуючих впливів на всі сфери суспільства з метою задоволення його потреб, які змінюються. [20]

Державне управління, у вузькому змісті слова, - діяльність особливого роду, зміст якої полягає у виконанні правових актів шляхом різних форм організуючого впливу на суспільні явища та процеси. [4]. Тобто державне управління - здійснення виконавчої влади.

В кожному із зазначених видів державного управління існує внутрішня та зовнішня сторони. Внутрішня сторона характеризується управлінською діяльністю всередині системи, а зовнішня - спрямована на структурні елементи громадянського суспільства. У вузькому значенні державне управління розглядається як діяльність тільки виконавчо-розпорядчих органів держави: Кабінету Міністрів, міністерств, державних комітетів, інших органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, місцевих державних адміністрацій.

Державному управлінню властиві такі риси:

- діяльність із реалізації завдань і функцій держави;

- воно здійснюється спеціально створеними для цього державними органами й посадовими особами;

- останні діють за дорученням держави, від її імені і мають державно-владні повноваження;

- форми та методи роботи управлінських органів регламентуються правом.

Таким чином, державне управління (у вузькому розумінні) - це підзаконна виконавча й розпорядна діяльність органів державної виконавчої влади, спрямована на практичне виконання законів у процесі повсякденного й безпосереднього керівництва господарським, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Звідси державне управління (у вузькому розумінні) співвідноситься з виконавчо-розпорядчою владою та її органами через призму загального й особливого, у якому проявляються загальні риси правотворчої і правореалізаційної діяльності держави та виконавчо-розпорядчої діяльності однієї з гілок єдиної державної влади.

Державне управління здійснюють на підставі принципів:

- соціально-політичні: демократизм; участь населення в управлінській діяльності; рівноправність осіб; рівність усіх перед законом; законність; гласність; врахування громадської думки; об'єктивність;

- організаційні принципи побудови апарату державного управління: галузевий, функціональний, територіальний;

- організаційні принципи функціонування апарату державного управління: нормативність діяльності; єдиноначальність; колегіальність; поділ управлінської праці; відповідальність за свої рішення; оперативна самостійність.

Зміст державного управління реалізується через комплекс функцій -функцій управління, які виконують задачі держави й суспільства шляхом владно організаційної діяльності у різних процесуальних формах. Слід відзначити, що управлінські зв'язки простежуються й у діяльностізаконодавчих органів, органів прокуратури, судів, проте ці зв'язки є внутрішніми, організаційно-правовими.

Також виділяють місцеве самоуправління - право територіальної общини - жителів села або добровільного об'єднання в сільську общину жителів декількох сіл, міст для самостійного вирішення питань місцевого значення.

Державне управління виступає як соціальне явище, адже воно є керівництвом кимось або чимось, атрибутом суспільного життя, якому характерні ознаки суспільного життя, і проявляється там, де є спільна діяльність людей. Державне управління являє собою виконавчо-розпорядчу діяльність, основним напрямком якої є виконання законодавчо-нормативних актів. Виконання цієї функції досягається за допомогою використання необхідних владно-юридичних повноважень. Державне управління є також специфічним засобом спрямовуючого впливу управлінської діяльності на процеси функціонування та розвитку держави. Вищевикладене дає підстави вирізнити найхарактерніші ознаки державного управління:

- державне управління - це, передусім, соціальне, політичне явище;

- державне управління і органи, що здійснюють його функції, є складовою частиною єдиного механізму державної влади;

- державне управління - це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження, і поза цим не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.

Таким чином, державне управління - це систематично здійснюваний цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність осби з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої в інтересах держави

1.2 Законодавче регулювання та особливості державного управління в Україні

У вітчизняній і зарубіжній юридичній літературі немає загальновизнаного поняття державного управління, що пов'язано з різними підходами до розв'язання цього важливого питання. Державне управління тлумачать з погляду змісту, сутності, форм, яких воно набуває і в яких функціонує. Представники загальносоціологічних наукових напрямів під час дослідження проблем управління виходять з його реального змісту як специфічного виду суспільної діяльності, спрямованої на систематичне здійснення певного впливу людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки з метою забезпечення її функціонування та досягнення поставлених цілей.

В адміністративно-правовій науці найпоширенішим є поняття державного управління як самостійного виду державної діяльності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій і завдань держави в процесі повсякденного й безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Незважаючи на деякі відмінності, всі автори відзначають організуючий, виконавчо-розпорядчий характер управлінської діяльності, спрямований на виконання завдань і функцій держави.

Особливості сучасного державного управління, його еволюція пов'язані з процесами зміни соціально-економічної та політичної систем. Значення держави та її управління економікою і соціально-культурною сферою за сучасних умов не тільки не послаблюються, а й посилюються, про що свідчить інтенсивна правотворча діяльність, спрямована на регулювання відносин у цих сферах.

Конституція України також дозволяє державі активно впливати на економічні, соціальні, культурні, політичні процеси, на формування ринку й ринкових відносин. Звичайно, діяльність держави та її органів не завжди може позитивно впливати на ринкові процеси, але органи виконавчої влади якраз і створюють для стимулювання державою ринкової економіки. Цю діяльність і мають оцінювати за результатами функціонування управлінської системи, змінами в методах управління, його характері.

Зміни в соціально-економічній системі й державному ладі, перехід до ринкових відносин, місцевого самоврядування обумовили зміни в мотивації та методах державного управління -- воно не зводиться лише до прямого управління економікою та соціально-культурною сферою, прямого управління діяльністю окремих підприємств і установ з боку вищих органів на основі принципу «влада -- підкорення». Відбувається процес розроблення заходів, спрямованих на стимулювання самостійності в діяльності підприємств і установ, пошук напрямів заохочення такої діяльності. Владна управлінська діяльність може виявлятися по-різному, а державне регулювання має свої особливості не тільки в сферах економіки, соціальної, культурної, адміністративно-політичної діяльності, а й у окремих галузях.

У деяких випадках управління пов'язано з безпосереднім розпорядництвом, носить «командний характер», ґрунтується на імперативних приписах, заборонах, що обмежують самостійність. Проте воно дедалі більше здійснюється у формі нормативного регулювання, використання дозволів і рекомендацій, надання допомоги, сприяння й координації. Застосування лише жорстких варіантів управління суспільними процесами суперечить заданій моделі розвитку суспільства, та й сама система вже не «дозволяє» державі втручатися в усі питання управління й практичної діяльності, як це було до проголошення Україною незалежності.

Державне управління і зараз охоплює ті самі галузі та сфери суспільства, але його роль у них стає новою, принципово змінюється вплив на здійснювані процеси. Превалюючого значення набуває функція державного регулювання, від якої жодна держава не може відмовитися, оскільки законодавство поширюється на всі галузі та сфери і є прерогативою держави. Однак законодавче регулювання саме значною мірою залежить від того, державними чи недержавними є ті чи інші об'єкти та які структури здійснюють управління галуззю, сферою, об'єктом. Від цього залежить і рівень державного впливу на розв'язання питань управління й діяльності. Але в основі того, що відбувається, все ж таки лежать особливості й значення галузей і сфер, а також процеси приватизації, зміни форм власності, лібералізації цін, розвитку зовнішньоекономічної діяльності тощо, які впливають на відповідні галузі та сфери.

Об'єкти, що не є державними, перебувають в управлінні недержавних структур, а тому діють на засадах внутрішнього самоуправління. До них належать недержавні підприємства, установи й організації, а держава лише встановлює відповідні межі їх діяльності, яка не повинна здійснюватися на шкоду суспільству. Це стосується, як правило, порядку створення, реорганізації, ліквідації юридичних осіб, сплати податків і виконання загальнообов'язкових правил.

Інший підхід застосовують у випадках, коли об'єкти перебувають у спільному управлінні державних і недержавних органів. Так, органам місцевого самоврядування можуть передавати об'єкти, що перебувають у державній власності, і відповідно -- управління ними, а державні органи контролюють використання коштів та об'єктів, їм переданих. Представники державних органів можуть входити до складу органів управління недержавних структур, якщо там є частка державної власності.

Різним рівень управлінського впливу буде й у випадках, коли об'єкти відповідних галузей і сфер перебувають у державній та недержавній власності (державне підприємство, фермерське господарство в сільському господарстві, підприємство в промисловості, зв'язку, установи в сфері освіти тощо).

У випадках, коли об'єкти перебувають у власності держави, управління ними безпосередньо здійснюють державні органи, і методи управління визначаються саме цим, незважаючи на те, що держава надає їх органам окремі можливості щодо самоуправління.

Особливості державного управління в Україні полягають також у тих функціях, на виконання яких його спрямовано. Ці функції складають зміст державного управління як самостійної форми діяльності, що має певну мету, однак запланований результат може бути досягнутий лише в разі правильного встановлення завдань управління, забезпечення матеріальними, людськими ресурсами, законодавчою основою, об'єктивною інформацією.

Державне управління як вид соціального управління обов'язково містить три елементи: прийняття рішення, його виконання та контроль за реалізацією. Державне управління -- це частина державної діяльності, що має своїм основним призначенням здійснення виконавчої влади. Державний характер такого управління полягає в тому, що в його процесі реалізуються завдання, функції та інтереси держави. Для його здійснення створюють спеціальні органи (встановлюють посади), які діють у рамках законів і в межах своїх повноважень.

Виконавча діяльність є основним призначенням державного управління й складає першу, найважливішу його сторону. Для безпосереднього управління економікою, соціально-культурним будівництвом і адміністративно-політичною діяльністю характерною є розпорядча діяльність, яка становить інший бік державного управління. Виконавча й розпорядча діяльність органів виконавчої влади виявляється у відносинах влади і підпорядкування, наданні суб'єктам, що її здійснюють, юридично-владних повноважень.

Державному управлінню притаманні характерні риси, що випливають з його природи -- здійснення виконавчих і розпорядчих повноважень:

- загальнодержавний характер, оскільки воно охоплює найважливіші сторони життя держави й суспільства;

- спрямованість на виконання Конституції та законів України (підзаконна діяльність);

- юридично-владний, розпорядчий характер;

- організаційний зміст, за допомогою якого досягають регулювання й координації спільної праці людей;

- активність і цілеспрямованість, має безпосередніми об'єктами свого впливу галузі економічного, соціального й адміністративно-політичного будівництва;

- безперервне та постійне здійснення.

Змістом державного управління є комплекс функцій, які називаються функціями управління. Через їх реалізацію суб'єкти виконавчої влади здійснюють управлінські процеси, досягають поставленої мети. Функція управління пов'язує в одне ціле запланований результат, практичну діяльність з виконання намічених завдань і одержаний результат. Запланований результат може бути досягнутий лише у разі, коли правильно, з урахуванням реальних можливостей (забезпечення матеріально-фінансовими, людськими ресурсами (фахівцями), об'єктивною інформацією, законодавчою основою тощо) визначено управлінські завдання

Отже, функції державного управління є відносно самостійними елементами виконавчої державної діяльності, що здійснюється на основі закону чи іншого правового акта спеціальною системою органів виконавчої влади притаманними їм методами. За мету функції управління мають виконання завдань держави та суспільства шляхом владно-організуючої діяльності в різних процесуальних формах.

РОЗДІЛ 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

2.1 Нормативно-правові засади функціонування виконавчої влади в Україні

Організація державної влади в Україні згідно зі ст. 6 Конституції України здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Різні види влади повинні співпрацювати між собою і доповнювати одна одну, залишаючись при цьому певною мірою незалежними, а також мати можливість впливати одна на одну. Результатом такої взаємодії є встановлення основаних на законі відносин держави з громадянським суспільством, кожною людиною, створення умов для забезпечення прав і законних інтересів особи, розвитку громадянського суспільства, становлення правової держави. [20]

Виконавча влада -- влада, що має право безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади в масштабах усієї країни є уряд. Назва уряду встановлюється Конституцією і законодавством. Частіше за все уряд має офіційну назву -- Ради або Кабінети міністрів. У Швейцарії, наприклад, -- це Федеративна Рада, в Італії -- Рада Міністрів, у Японії -- Кабінет. Очолює уряд його глава. Як правило, це прем'єр-міністр (наприклад, у Франції). Або -- голова Ради Міністрів (Італія), канцлер (ФРН), державний міністр (Норвегія).

Суб'єктами виконавчої влади в Україні, які здійснюють перелічені функції, є: органи загальної компетенції -- вищі органи у системі органів виконавчої влади; органи спеціальної компетенції -- центральні органи державної виконавчої влади; місцеві органи державної виконавчої влади. У своїй сукупності суб'єкти виконавчої влади утворюють єдину систему органів.

Виконавчій владі та системі її органів присвячено розділ VI Конституції "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади".

Єдність системи органів виконавчої влади обумовлена: єдністю всієї державної влади, яка випливає з державної цілісності України; розмежуванням компетенції органів виконавчої влади; їх спільною діяльністю. У межах цієї системи визначається порядок формування окремих її елементів.

Виконавча влада - державна влада, яка передбачає наявність особливих ланок державного апарату, діяльність яких спрямована на реалізацію загальних норм, установлених суб'єктами законодавчої (представницької) влади з метою регулювання різних сторін суспільного життя. [28]

Кабінет Міністрів України -- вищий орган виконавчої влади. Згідно з частиною першою ст. 113 Конституції «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади». Це означає, що Кабінет Міністрів як уряд очолює систему органів виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи діяльність цих органів.

До складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та міністри України. У Законі України «Про Кабінет Міністрів України», передбачається, що обов'язково мають існувати базова група міністрів і відповідно міністри: закордонних справ, юстиції, оборони, внутрішніх справ, фінансів. Інші міністерства можуть створюватися чи ліквідовуватися за рішенням Президента України.

Прем'єр-міністр є главою Кабінету Міністрів, і керує його роботою, забезпечує виконання програм діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою. Перший віце-прем'єр та віце-прем'єр-міністри як заступники Прем'єр-міністра виробляють стратегію і тактику реалізації програми діяльності Кабінету Міністрів .у закріплених за ними напрямках і сферах діяльності.

Міністри України, як правило, очолюють міністерства. Вони забезпечують формування і проведення державної політики у доручених їм сферах і несуть політичну відповідальність перед Президентом і Верховною Радою за виконання покладених на них завдань і повноважень.

Склад Кабінету Міністрів формується Президентом за участю Верховної Ради у строк не довше шестидесяти днів після припинення повноважень попереднього уряду (частина п'ята ст. 115 Конституції).[21]

Органами виконавчої влади України місцевого або територіального рівня є, по-перше, органи виконавчої влади загальної компетенції, місцеві державні адміністрації в областях і районах, які підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. По-друге, до цього рівня належать також органи спеціальної (галузевої та функціональної) компетенції, які безпосередньо підпорядковані як центральним органам виконавчої влади, так і відповідним місцевим органам виконавчої влади.

Згідно з ч. 12 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються організація і функціонування органів виконавчої влади.[21]

Загальні основи компетенції та функції Кабінету Міністрів України визначені у ст. 116 Конституції України, а в повному обсязі -- в Законі України "Про Кабінет Міністрів України".[21]

Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади сформульовані у відповідних Положеннях про ці органи.

Компетенція місцевих державних адміністрацій визначена у ст. 119 Конституції України та Законі України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р. [21]

У межах своєї компетенції вищі органи виконавчої влади організують реалізацію внутрішньої і зовнішньої політики Української держави; здійснюють керівництво і регулюють соціально-економічну сферу; забезпечують єдність системи виконавчої влади; спрямовують і контролюють діяльність підлеглих органів виконавчої влади; здійснюють управління власністю незалежно від її форм; розробляють і реалізують загальнодержавні програми.

Виконавча влада-організація державновладної виконавчо-розпорядчої, підзаконної діяльності спеціально створеним апаратом для практичного здійснення завдань держави у господарській,соціально-культурній та адміністративно-політичній галузях.

Виконавча влада- одна з трьох гілок державної влади, яка відповідно до конституційного принципу поділу державної влади покликана розробляти і втілювати державну політику щодо забезпечення виконання законів, управління сферами суспільного життя, насамперед державним сектором економіки. У відносинах із законодавчою і судовою владою вона користується певною самостійністю.

Органи виконавчої влади є ключовими суб'єктами адміністративного права, оскільки їм належить провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні суспільних відносин, що є предметом адміністративно-правового регулювання. Кожний окремий орган виконавчої влади:

- створюється з метою безпосереднього здійснення конкретного виду державної діяльності;

- виконує діяльність, що характеризується чітко визначеною державою спрямованістю, цілями, завданнями та функціями, певним обсягом компетенції (прав і обов'язків);

- реалізовує свою діяльність з допомогою визначених державою методів і форм

- має певну організаційно-правову форму, внутрішню структуру і зовнішні зв'язки.

Отже, орган виконавчої влади є організаційно самостійним елементом державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі структурних підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесений Конституцією і законами України до системи органів виконавчої влади.

Для кожного органу виконавчої влади характерна насамперед організаційна відокремленість від інших елементів апарату державного управління. Водночас другою найважливішою характеристикою є функціональна відокремленість, котра характеризує різні аспекти компетенції та фактичної діяльності цих органів. Саме дані ознаки є ключовими при виділенні окремих видів органів виконавчої влади.

Специфічне місце в інституті відповідальності органів виконавчої влади відведено так званій політичній (конституційно-правовій) відповідальності Кабінету Міністрів України. Вона полягає у конституційно встановленому обов'язку уряду скласти свої повноваження за умов:

- прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів (частина перша ст. 87 Конституції України);

- прийняття Президентом України рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра (п. 9 частини першої ст. 106 Конституції України). [21]

Масштаби функціонування виконавчої влади є найбільшими у державі. До сфери її безпосереднього відання належать величезні правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні та інші ресурси. Виконавча влада спирається на значні території та контингенти людей, збройні сили, спеціалізовані примусові установи тощо. Виконавчою владою охоплюється найширша сфера відносин у державі.

По-перше, це відносини як з кожним окремим громадянином, так і з громадянським суспільством у цілому, а також з громадськими організаціями, політичними партіями, професійними спілками. Виконавча влада у цих відносинах має переважно правозастосовний і забезпечувальний характер, її завдання полягає у забезпеченні вільного розвитку громадянського суспільства в межах приписів представницької влади.

По-друге, це економіка, соціально-культурна й адміністративно-політична сфери. Усі вони у той чи інший спосіб організаційно оформлені та виражені. Тут функціонують органи управління державним майном, підприємствами, торгівлею, освітою, охороною здоров'я, наукою, культурою, внутрішніми та закордонними справами, обороною тощо. Це відносини між різними суб'єктами у межах самої виконавчої влади.

По-третє, це відносини з органами представницької та судової гілок влади, а також з прокуратурою, діяльність якої доповнює діяльність усіх гілок влади. Будучи підвладною, виконавча влада забезпечує життєдіяльність організаційних структур Верховної Ради України, судових і прокурорських органів. У цьому розумінні тут також має місце реалізація управлінських повноважень у встановленому законодавством обсязі.

Отже, виконавча влада -- це здатність держави за допомогою управлінської діяльності реалізовувати веління законодавчої влади.

2.2 Співвідношення державного управління і виконавчої влади

Розглядаючи співвідношення виконавчої влади й державного управління, слід виходити з того, що категорія «виконавча влада» є політико-правовою, а категорія «державне управління» -- організаційно-правовою. Єдине, що їх об'єднує, це виконавча спрямованість.

Право на існування мають обидві ці державно-правові категорії. Державне управління - реальність, без якої державно-владний механізм працювати практично не може. За своїм призначенням державне управління являє собою “державну діяльність в рамках якої реалізується виконавча влада”. Іншими словами, державне управління практично здійснюється в межах виконавчої влади.

Ці поняття не є тотожними. Державне управління як владна діяльність здійснюється і поза межами виконавчої влади. В процесі, так званого, внутрішньоорганізаційного управління, наприклад в апараті парламенту, суду, прокуратури.

За словами професора В.Б. Авер'янова “виконавча влада і державне управління є своєрідними сторонами, умовно кажучи, - “статикою” і “динамікою” єдиного явища, яке прийнято визначати як управлінську (або адміністративну) сферу діяльності держави. [5]

Як бачимо, між державним управлінням і виконавчою владою існує прямий, нерозривний зв'язок. Зміст державного управління визначають завдання і функції виконавчої влади.

Державне управління безпосередньо, органічно і нерозривно пов'язане з виконавчою владою. Воно є змістом і формою прояву цієї влади.

Поняття “ державне управління ” - більш широке у порівнянні з виконавчою владою. Виконавча влада похідна від державного управління. Вона закликана визначити об'єм та характер державно-владних повноважень, що реалізуються в процесі державно-управлінської діяльності. З іншого боку, державне управління - це і є той вид діяльності, який направлений на практичну реалізацію виконавчої влади. Відповідно всі суб'єкти виконавчої влади одночасно є елементами системи державного управління. Однак далеко не всі елементи державного управління є суб'єктами виконавчої влади.(Наприклад, адміністрація державного підприємства, установи).

Державна влада в Україні, записано в ст. 6 Основного закону здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. [21]

Державні органи України розбудовані відповідно до вказаного вище принципу. Органи виконавчої влади представляють собою окрему гілку влади. Адміністративна діяльність в деяких нормативно-правових актах прямо названа як функція органів виконавчої влади.

Як вже зазначалось, виконавча влада є окремою гілкою державної влади в цілому, її складовою частиною, разом з іншими гілками влади вона складає цілісний механізм впливу на суспільні відносини, на поведінку їх учасників.

Виконавча влада представляє собою вплив владного суб'єкта на підвладний об'єкт з метою спрямування його дій, поведінки у передбаченому законодавцем напрямі.Цей вплив є цілеспрямованим на досягнення мети, зазначеної в законі а в окремих випадках -указів президента або актів українського уряду. Наступною особливістю є підзаконний характер діяльності органів, що здійснюють виконавчу владу.

Організуючий зміст виконавчої влади також є її особливістю. При цьому під організацією розуміється створення умов, необхідних для нормальної роботи суспільства в цілому, його окремих елементів, колективів тощо .Виконавча влада призвана відігравати регулюючу роль в організації суспільних відносин. Закон є лише правилом, проекцією належні поведінки, а не сама поведінка. Норми закону крім використання, додержання та виконання реалізуються також із допомогою їх застосування, де органи виконавчої влади мають виконувати відповідні управлінські функції.

Органи виконавчої влади уповноважені законами України надавати адміністративні послуги в різних сферах суспільного життя. Вони здійснюють відповідні організаційні дії, в результаті яких громадяни України та інші учасники правових відносин мають можливості реалізації передбачених в законодавстві прав і свобод.Синтезуючи названі особливості та зважаючи на те, що виконавча влада є складовою державної влади, яка належить народові України, можемо сформулювати це важливе для системи права України поняття.

Виконавча влада є окремою гілкою державної влади, системний, цілісний, вольовий, організуючий, цілеспрямований вплив спеціально уповноважених на те органів і посадових осіб, а також інших суб'єктів правовідносин, які здійснюють окремі функції управлінського характеру на основі делегованих повноважень, на дії, поведінку учасників правовідносин, з метою їх регулювання та охорони задля досягнення мети, заявленої в Конституції і законодавстві України та надання адміністративних послуг громадянам й іншим суб'єктам правовідносин для реалізації ними своїх прав і свобод.

В адміністративно-правових джерелах застосовується також термін «адміністративна діяльність». Цей термін використовується при характеристиці діяльності окремих органів виконавчої влади. Спільними рисами виконавчої влади і адміністративної діяльності є виконавчий характер діяльності, адже і виконавча влада і адміністративна діяльність основані на виконанні законів, підзаконність є їх загальним принципом функціонування. Спільними їх ознаками є цілеспрямованість впливу управляючого суб'єкта на об'єкт управління, організуючий характер такого впливу, а також надання адміністративних послуг громадянам.

Таким чином, адміністративна діяльність і виконавча влада в цих аспектах збігаються і можуть розглядатися як тотожні поняття. Однак адміністративна діяльність органів влади є поняттям в деякому розумінні ширшим від поняття виконавчої влади. Передусім за суб'єктом її здійснення вона не збігається з виконавчою владою, яку здійснюють лише органи цієї гілки влади та спеціальні інституції, яким делеговані повноваження на здійснення функцій органів виконавчої влади. Тоді як адміністративну діяльність, як управлінську діяльність урегульовану нормами адміністративного права здійснюють не тільки органи виконавчої влади. Вона притаманна й органам інших гілок влади. Сюди відносяться, наприклад, суди, звичайно їх основна діяльність - це правосуддя. Але без організаційної діяльності в окремо взятому суді не обходиться і ця діяльність урегульована адміністративним правом.

Оскільки виконавча влада, як і будь-який інший вияв владних повноважень, відзначається здатністю підкоряти інших своїй волі і є специфічною складовою влади взагалі, а державне управління -- це невід'ємна частина управлінської діяльності в цілому, співвідношення між ними випливає із співвідношення між владою і управлінням.

Державне управління є способом реалізації, формою вираження виконавчої влади. Отже, постає питання: чи полягає службова роль державного управління лише в реалізації виконавчої влади, чи вона виходить за її межі .

Державно-управлінська діяльність міністерства або обласної державної адміністрації -- це спосіб реалізації виконавчої влади. Проте з таким трактуванням важко погодитися, якщо йдеться щодо управлінської діяльності адміністрації державного вузу, школи, аптеки, магазину, залізничної станції, театру тощо. У такому разі за допомогою державного управління реалізується адміністративна влада (це поняття включає і виконавчу владу). Аналогічним чином треба кваліфікувати й внутрішньоуправлінську діяльність в органах державної виконавчої влади (наприклад, управлінські рішення щодо відпусток, надання матеріальної допомоги, тощо). Все це належить до адміністративної влади, реалізованої у державно-управлінській формі.

Отже, державне управління є формою вираження не тільки виконавчої, а й інших видів адміністративної влади.

Активне використання терміна «орган виконавчої влади» зумовлює необхідність розглянути питання про співвідношення понять «орган виконавчої влади», «орган державного управління» і «суб'єкт виконавчої влади».

З перелічених достатньо розроблене лише поняття «орган державного управління». Під ним, як правило, розуміють структуру, яка реалізує управлінські функції держави. Звідси випливає, що органи виконавчої влади водночас є й органами державного управління.

Проте не всі органи державного управління є органами виконавчої влади. Найбільш чітким критерієм їх розмежування є нормативне закріплення за останніми статусу органів виконавчої влади. Міністерства, комітети, місцеві державні адміністрації у відповідних документах визначені як органи виконавчої влади. Однак цього не можна сказати про адміністрації державних підприємств, установ, організацій. Вони є лише органами державного управління.

Отже, органом виконавчої влади є орган державного управління, офіційно визнаний органом виконавчої влади.

Складніше стоїть справа з поняттям «суб'єкт виконавчої влади». До суб'єктів виконавчої влади належать усі органи останньої. Питання полягає в тому, чи є її суб'єктами управлінські структури, які не мають статусу органу виконавчої влади, наприклад, виконавчий комітет міської ради, який взагалі належить до виконавчих органів місцевого самоврядування? Відповідь:так .

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим комітетам міських рад делеговані деякі повноваження органів виконавчої влади. На підставі п. 2 ст. 11 цього Закону виконавчі комітети під час здійснення делегованих їм повноважень підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Це означає, що вони реалізують певний обсяг виконавчої влади, тобто належать до її суб'єктів. [21]

Отже, поряд з органами виконавчої влади її суб'єктами є й інші управлінські структури.

У зв'язку з необхідністю реформування адміністративного права надзвичайно загострилась проблема визначення предмета регулювання цієї галузі системи українського права. Розв'язання даної проблеми традиційно пов'язується з теоретичною оцінкою обсягу поняття «державне управління», що за умов дії принципу поділу державної влади корелюється з поняттям «виконавча влада».

В науці адміністративного права радянського періоду категорія «державне управлінню «вважалася базовою і домінуючою. Проте у попередні роки данна категорія так і не дістала цілком однозначного тлумачення. І передусім через те, що у вітчизняній адміністративно-правовій літературі переважну увагу було приділено з'ясуванню співвідношення так званих «широкого» та «вузького» тлумачень поняття державного управління.

Те чи інше тлумачення державного управління повинно мати відповідне методологічне обгрунтування. Так, широке тлумачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності держави, тобто усіх форм реалізації державної влади, є прийнятним лише на рівні аналізу в цілому загальносоціальної системи управління, який пов'язаний з виокремленням її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відмежувати державні інститути управлінського впливу (тобто з боку держави) від впливу з боку усіх інших (тобто недержавних) інститутів.

На більш конкретному рівні аналізу системи управління держава -- як інтегрований суб'єкт державного управління- вимагає вже диференційованого розгляду, тобто розгляду як сукупності державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Відтак, категорія державного управління у вузькому, більш спеціалізованому значенні відображає відносно самостійний різновид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів. Основними видами діяльності держави є здійснення: а) законодавчої влади; б) виконавчої влади; в) судової влади.

Отже, «державне управління» у новій класифікаційній схемі не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності. Проте це аж ніяк не означає, що власне явище «державне управління», а отже -- і відповідна категорія (поняття) зникає із змісту державної діяльності.

Державне управління у вузькому розумінні, тобто як специфічний різновид діяльності органів держави, існувало і продовжує існувати цілком об'єктивно. Адже його основний зміст, сутність, а саме -- організуючий вплив з боку носіїв державно-владних повноважень (тобто певної групи органів державної влади) на суспільні відносини і процеси з метою їх впорядкування, координації і спрямування шляхом різного роду нормотворчих і розпорядчих дій на виконання законів та інших правових актів держави (звідси, до речі, поширена характеристика державного управління як «виконавсько-розпорядчої» діяльності) -- не тільки зберігається, але й набуває все більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у новостворюваному громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної і відкритої державної влади.

На рівні наукового аналізу використовувати «широке» розуміння державного управління немає ніякої потреби. Для відтворення «широкого» розуміння доцільнішим було б обрати прийнятний термін -- наприклад, «державне впорядкування (або регулювання) суспільних процесів», яким і позначати всю сукупність напрямів і форм реалізації влади держави в цілому в інтересах організуючого, впорядковуючого впливу на життєдіяльність суспільства.

Що ж до «вузького» тлумачення поняття «державне управління», то саме воно має бути пануючим в адміністративно-правовій науці. Причому слід визнати, що державне управління в даному розумінні, хоча і є окремим видом діяльності держави, тим не менше не є виключною прерогативою якогось одного виду державних органів. Натомість державне управління у тому чи іншому обсязі має прояв у діяльності різних державних органів, котрі належать до різних гілок державної влади.

Разом з тим тільки для органів виконавчої влади державне управління означає провідний напрям діяльності (хоча і не всеохоплюючий, а тим більше не єдиний), оскільки саме ця гілка влади покликана забезпечити організацію виконання законодавчих та інших правових актів держави, тобто за своєю природою має власне управлінський характер.

Для органів же інших гілок державної влади -- законодавчої і судової, а також решти державних органів (наприклад, органів прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо) здійснення державного управління має обслуговуюче значення стосовно їх профілюючих (основних) завдань і функцій, позаяк обмежується суто внутрішньоорганізаційними рамками. Хоча в цих випадках правомірно говорити про здійснення державного управління як особливого виду державної діяльності, проте необхідно водночас розуміти певною мірою похідний, допоміжний характер подібного управління. Слушно додати, що таке «внутрішньоорганізаційне управління» (це -- цілком, як здається, прийнятна дефініція) властиве і самим органам виконавчої влади.

Найсуттєвіша різниця між розглянутими проявами вузького розуміння державного управління полягає у тому, що для органів виконавчої влади державне управління означає фактично здійснення повноважень виконавчої влади, а внутрішньо-організаційне управління, що здійснюється всередині як самих органів виконавчої влади, так і решти державних органів, до цих повноважень жодним чином не належить. Виходячи з цього, найдоцільніше було б запровадити як у науковому, так і нормотворчому обігу термінологічне розмежування між власне «державним управлінням» (тобто здійснюваним з боку органів тільки виконавчої влади щодо зовнішніх керованих об'єктів) / так званим «внутрішньоорганізаційним управлінням» (тобто здійснюваним всередині усіх державних органів, включаючи і самі органи виконавчої влади).

З огляду на відзначений тісний змістовний зв'язок використовуваних в юридичних дослідженнях понять державного управління (у вузькому розумінні) і виконавчої влади треба застерегти проти спрощеного підходу до співвідношення даних понять. Виникнення таких поглядів зумовлене тим, що той вид діяльності держави, котрий за радянських часів визначався як «державне управління», почали механічно ототожнювати з реалізацією (здійсненням) виконавчої влади. Це цілком допустимо в деяких випадках, але аж ніяк не прийнятно для потреб цілісної доктринальної оцінки розглядуваного співвідношення.

Значне коло повноважень виконавчої влади реалізується через державне управління. У даному разі обсяги понять «державне управління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба зважати на певну лексичну умовність зіставлення термінів «управління» і «влада», адже сама по собі «влада» та «реалізація (здійснення) влади» (що і є власне «управлінням») -- нетотожні явища. Тут приблизно така ж різниця, як і при віднесенні категорій «функція» і «функціонування», тобто вона більш характерна для співвідношення «статики» і «динаміки». [5]

Коли ж йдеться про реалізацію багатьох тих повноважень виконавчої влади, в яких ознак управління (у справжньому науковому розумінні поняття «управління» -- як владно-організуючого впливу на суспільну діяльність з метою її впорядкування, координації і спрямування) аж ніяк не виявляється. Зокрема, уся діяльність органів виконавчої влади щодо: застосування до громадян заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень ; позасудового захисту порушених прав і свобод громадян (в порядку адміністративного оскарження); розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за зверненнями приватних осіб, включаючи надання різноманітних адміністративних (управлінських) послуг -- у вигляді дозвільно-реєстраційних та інших подібних дій; навіть прийняття зобов'язуючих рішень щодо приватних осіб у процесі вирішення так званих «публічних потреб» (наприклад, відведення земель, будівництво шляхів, мостів тощо) -- уся ця діяльність за своєю суттю не є управлінською. Хоча вона здійснюється в цілому «у сфері» державного управління, тобто сприяє або пов'язана з вирішенням усіх основних цілей, завдань і функцій управлінського впливу на суспільні відносини з боку органів виконавчої влади.

...