Державне управління та його співвідношення з виконавчою владою

Отже, виконавча влада реалізується не тільки у формі державного управління, а й в різноманітних інших формах державної діяльності, які також підлягають регулюванню адміністративним правом. У свою чергу, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади. Тобто данні явища і категорії за своїм змістом не збігаються, їх співвідношення є значно складнішим і виглядає наступним чином. [5]

Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:

- у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме:

в ході реалізації їх повноважень стосовно керованих об'єктів зовнішнього суспільного -- економічного, соціального та ін. -- середовища;

в ході виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що самій виконавчій владі дані повноваження первісно не належать;

в ході керування вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів;

в ході керування роботою державних службовців всередині кожного органу (та його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до вже згадуваного «внутрішньоорганізаційного управління»);

- поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме:

всередині апарату будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади -- в ході керування роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

всередині державних підприємств, установ і організацій -- в ході керування роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями належать до згадуваного «внутрішньоорганізаційного управління»);

з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами;

з боку різноманітних дорадчо-консультатив-них органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України та ін.), в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб. [5]

Сфера здійснення виконавчої влади визначається тим, що:

- поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, котрі опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (державного управління), значне місце займають ті напрями, в яких відсутні іманентні ознаки поняття «державне управління». Крім перелічених вище прикладів неуправлінських видів діяльності органів виконавчої влади, при оцінці будь-якого іншого напряму реалізації виконавчої влади слід обов'язково виходити з його конкретного змісту-- на предмет з'ясування його управлінського чи неуправлінського характеру, а точніше -- зі змісту закріплених за даними органами функцій і повноважень;

- у випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі власне управлінської діяльності, слід врахувати, що у демократичній державі ця діяльність може здійснюватись не тільки виключно державними органами, а й окремими недержавними суб'єктами -- адже функції та повноваження виконавчої влади можуть бути делеговані державою: а) по-перше, органам місцевого самоврядування; б) по-друге, деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, окремим громадським організаціям) тощо.

Важливо також додати, що управлінські прояви виконавчої влади держави цілком об'єктивно збігаються за своїм змістом з аналогічними проявами місцевого самоврядування, яке виступає окремою формою реалізації в цілому публічної влади (другою її формою, як прийнято вважати, є державна влада). Розуміння цього факту може слугувати концептуальною підставою для легалізації у науковому обігу і правотворчості поняття «самоврядне управління» (управління у сфері місцевого самоврядування), яке б співвідносилося з установленим поняттям «державне управління».

Державне управління -- спосіб реалізації виконавчої влади. Усвідомлення сутності понять "управління", "влада", "державне управління", "виконавча влада", а також співвідношення влади і управління є достатньою базою для того, щоб визначити співвідношення державного управління і державної виконавчої влади.

Оскільки виконавча влада, як і будь-який інший прояв владних повноважень, відзначається здатністю підкоряти інших своїй волі і є специфічною складовою влади взагалі, а державне управління -- це невід'ємна частина управлінської діяльності в цілому, співвідношення між ними випливає із співвідношення між владою і управлінням.

Державне управління є способом реалізації, формою вираження виконавчої влади. Отже, постає питання: чи полягає службова роль державного управління лише в реалізації виконавчої влади, чи вона виходить за межі останньої?

Немає сумніву в тому, що державно-управлінська діяльність міністерства або обласної державної адміністрації є спосіб реалізації виконавчої влади. Проте з таким трактуванням важко погодитися, коли йдеться про управлінську діяльність адміністрації державного вузу, школи, аптеки, магазину, театру тощо. У такому разі за допомогою державного управління реалізується адміністративна влада (дане поняття включає і виконавчу владу). Аналогічним чином треба кваліфікувати й внутрішньо-управлінську діяльність в органах державної виконавчої влади (наприклад, управлінські рішення про відпустки, перенесення зупинок громадського транспорту, надання матеріальної допомоги, зміну місць дислокації служб підприємства тощо). Все це належить до адміністративної влади, реалізованої у державно-управлінській формі.

Державне управління за своїм призначенням становить собою вид державної діяльності, в межах якої реалізується державна влада. Це повністю відповідає системі поділу влади, оскільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повноваження через діяльність відповідних суб'єктів.

Виконавча влада набуває реального характеру в діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату, що дістали назву органів виконавчої влади, але продовжують здійснювати, як і раніш, управлінську діяльність і за суттю є органами державного управління. Нині державне управління здійснюють у рамках єдиної системи державної влади на засадах поділу влади, тому державне управління, елементами якого є виконавча та розпорядча діяльність, не може протиставлятися виконавчій владі, оскільки через нього реалізуються владні повноваження суб'єктів виконавчої влади. Відповідно, всі суб'єкти виконавчої влади є ланками системи державного управління.

Виконавча влада в Україні, в її державно-управлінському розумінні, певною мірою відходить від функцій безпосереднього управління, притаманних більшості держав з суворою централізованою системою управління та пануванням державної форми власності. Відбуваються процеси, що свідчать про зменшення функцій державного управлення деякими сферами життя, особливо економікою. На цій підставі проявляються тенденції до становлення системи державного регулювання, коли безпосереднє втручання апарату управління в діяльність об'єктів зменшується, а управлінський вплив пов'язується з самостійністю тих чи інших структур.

Відомо, що жодна держава ще не відмовилася від державного управління як із політичних, економічних, так і з соціальних причин. Державно-управлінська діяльність завжди була і буде необхідною, але ії форми й методи диктують умови суспільного життя. Сьогодні відбуваються процеси, що свідчать про зменшення прямого управлінського впливу на деякі сторони суспільного життя, але в такій сфері, як адміністративно-політична діяльність, загальний обсяг «прямого управлінського впливу» не зменшується. Одночасно держава все більше й більше стає на шлях формування сильної виконавчої влади, спроможної забезпечити необхідний рівень управління суспільними відносинами (створення відповідно до Конституції України централізованої системи виконавчої влади в державі, закріплення відносин відповідальності, підзвітності та підпорядкованості місцевих державних адміністрацій вищим органам виконавчої влади згідно із Законом України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації» т. ін.).

Таким чином, створюється система виконавчої влади, яку складають державні органи -- суб'єкти виконавчої влади, та організаційний механізм здійснення виконавчої влади як державного управління. При цьому державне управління слід розглядати ширше, ніж систему виконавчої влади, оскільки його здійснюють не тільки органи, що входять до системи виконавчої влади, а й інші, які не є органами виконавчої влади (адміністрація державних підприємств і установ, керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, органи міністерств і відомств на місцях тощо). Тісні взаємозв'язки виконавчої влади та державного управління як різновиду соціального управління поєднує в одне ціле й таке явище, як адміністративне право, оскільки його формування як самостійної галузі права традиційно пов'язують із державним управлінням.

Адміністративне право виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами в суспільстві. Межі адміністративно правового регулювання пов'язані з діяльністю органів виконавчої влади, охоплюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються в цій сфері державної діяльності щодо керівництва економікою, соціальною сферою й культурою, адміністративною діяльністю. Адміністративне право розглядають як сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини в сфері державного управління. Його основу становить адміністративне законодавство, що є складовою частиною всього законодавства України.

Під адміністративним законодавством розуміють систему правових актів, у яких знаходять свій зовнішній прояв адміністративно-правові норми.Воно охоплює не всі нормативно-правові акти, а лише ті, що відносяться до управлінської діяльності (виконавчої та розпорядчої).

В системі адміністративно-правового регулювання основне місце належить: охороні й забезпеченню прав і свобод громадян; розробці та реалізації загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального й культурного розвитку; управлінню об'єктами державної власності відповідно до закону; вдосконаленню форм і методів державного управління; розв'язанню організаційних проблем державного будівництва (координація та спрямування роботи органів виконавчої влади, забезпечення зовнішньоекономічної діяльності, митної справи тощо); вдосконаленню заходів заохочення та застосування відповідальності в державному управлінні (в тому числі державних службовців); встановленню й ефективному втіленню в життя правових і організаційних засад господарювання (забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, стимулювання підприємництва, захист прав власника, охорона прав споживачів, недопущення недобросовісної конкуренції тощо); регулюванню функціонування в межах закону об'єктів недержавної власності; здійсненню заходів щодозміцнення законності й порядку.

Згідно з наведеним виконавчу владу представлено в механізмі поділу влади органами виконавчої влади.

Таким чином, сутність проблеми співвідношення виконавчої влади й державного управління характеризується низкою чинників, які свідчать про те, що в деяких випадках вони мають як спільні риси, так і відрізняються за деякими важливими ознаками. Виконавчу владу та державне управління здійснюють виконавчі органи. Однак до органів управління належить також адміністрація державного підприємства чи установи, яка не е виконавчим органом, бо інакше її слід було б включити до числа суб'єктів виконавчої влади тощо. Разом з там, поняття «суб'єкт виконавчої влади» й «орган виконавчої влади» є тотожними.

Державне управління у певній своїй частині реалізується поза межами виконавчої влади, так і виконавча влада у певній своїй частині реалізується (або може реалізовуватися) поза межами державного управління.

ВИСНОВКИ

Отже, державне управління є формою вираження не тільки виконавчої, а й інших видів адміністративної влади.

З перелічених понять"орган державної виконавчої влади", "орган державного управління", "суб'єкт державної виконавчої влади" достатньо розроблене лише поняття органу державного управління. Під ним розуміють структуру, спеціально утворену державою для реалізації управлінських функцій. Звідси випливає, що органи виконавчої влади одночасно є й органами державного управління.

Проте не всі органи державного управління є органами державної виконавчої влади. Найбільш чітким критерієм їх розмежування є нормативне закріплення за останніми статусу органів державної виконавчої влади. Так, міністерства, комітети, місцеві державні адміністрації у відповідних документах визначені як органи виконавчої влади. Однак цього не можна сказати про адміністрації державних підприємств, установ, організацій. Вони є лише органами державного управління.

На підставі викладеного можна стверджувати, що органом державної виконавчої влади є орган державного управління, офіційно визнаний органом виконавчої влади.

Складніше з поняттям "суб'єкт державної виконавчої влади". До суб'єктів виконавчої влади належать усі органи останнього. Питання полягає в тому, чи є її суб'єктами управлінські структури, які не мають статусу органу виконавчої влади, наприклад, виконавчий комітет міської ради, який взагалі належить до виконавчих органів місцевого самоврядування? Відповідь на це має бути позитивною.

Отже, поряд з органами виконавчої влади її суб'єктами є й деякі інші управлінські структури. До цих структур насамперед належать державні утворення, спеціально створені для здійснення управлінських функцій, тобто всі органи державного управління. Виняток становлять адміністрації підприємств та установ, що є організаціями, призначеними для виконання господарських, соціально-культурних, адміністративно-політичних функцій, а також проведення робіт і надання послуг з метою задоволення суспільних потреб й одержання прибутку (виробничі, транспортні та торговельні підприємства, підприємства зв'язку, заклади культури, охорони здоров'я, освіти).

До зазначених структур також належать недержавні органи управління, яким делеговані повноваження органів виконавчої влади.

До суб'єктів виконавчої влади відносяться:

- органи державної виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, обласні державні адміністрації, міністерства, державні комітети, відомства, департаменти, бюро, агентства, інспекції);

- органи державного управління, які не належать до першої групи, але реалізують виконавчу владу (Адміністрація Президента України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку);

- недержавні органи управління, яким делеговано повноваження органів виконавчої влади.

Поняття "державне управління " фактично є синонімом поняття "державно-управлінська діяльність" у його широкому розумінні та формою практичної реалізації виконавчої й іншої адміністративної влади в її буквальному розумінні.

Поняття "виконавчі органи "є збірним. Воно може бути використане для визначення всіх суб'єктів державно-управлінської діяльності, включаючи суб'єктів виконавчої влади, а також органи управління, що діють за межами її практичної реалізації (наприклад, виконавчі органи системи місцевого самоврядування, органи управління життєдіяльністю підприємств, установ, громадських об'єднань, комерційних структур).

Зазначені уточнення зроблено тому, що єдина термінологія, необхідність якої зумовлена переходом до системи поділу влади, остаточно ще не склалась.

Поняття «державне управління» слід розглядати як категорію, значно ширшу за поняття «державна виконавча влада» або «державна виконавча діяльність». Адже державне управління здійснюють усі державні органи - законодавчої, судової та виконавчої гілок влади. Хоч основна група управлінських відносин складається саме у сфері виконавчої влади, не всі відносини за участю органів виконавчої влади можуть бути управлінськими, і не всі з останніх входять до складу предмета адміністративного права. Так, виконавчі органи здійснюють багато функцій, які не є управлінськими (інформаційна, благодійна, ідеологічна діяльність тощо.

Виконавча влада представлена в механізмі розподілу влади органами виконавчої влади. Державне управління здійснюється в рамках цієї системи й знаходить свій вияв у діяльності різних ланок державного апарату, який є органом державного управління. Основне призначення його - виконавча та розпорядча діяльність у межах, передбачених адміністративним правом.

За словами професора В.Б. Авер'янова, у вітчизняній та зарубіжній літературі не сформувалось сталого та загальновизнаного визначення державного управління.[4] Державне управління можуть трактувати з точки зору суті, реального змісту діяльності або форм, яких воно набирає і в яких існує. Враховуючи поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову, державне управління можна визначити шляхом відмежування законодавчої, виконавчої та судової діяльності держави, наголошуючи тим самим на змісті державного управління.

Для державного управління об'єктом управління є суспільство, а не форма державної діяльності, спрямована на здійснення завдань та функцій держави, що полягає у виконавчій та розпорядчій роботі органів управління.[5]

Державне управління пов'язане з реалізацією цілей і функцій держави. Поряд із цим, враховуючи політичну та юридичну природу державного управління, воно не є суцільно підпорядкованим процесу виконання функцій держави[20].

Цілі та функції як держави, так і державного управління випливають з її конституції. Це співвідноситься з підходами західних вчених, що „управління не може бути визначеним головним чином функціонально”[7]. У цій же праці Ж. Ведель вказує на первинність конституції держави у визначенні цілей та функцій держави.

Управлінський характер і правова природа функцій держави зумовлюють набуття державним управліням таких специфічних ознак[4]:

-у процесі його здійснення формуються та реалізуються цілі, завдання, функції, інтереси держави та її суб'єктів, конституційні права, забезпечуються законні інтереси громадян;

-функції управління виконуються спеціальними субєкттами, які формуються переважно державою, діють за дорученням держави, наділені необхідними повноваженнями державно-владного характеру;

-державне управління - це соціальне, політичне явище, вид суспільної діяльності, пов'язаної із здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову;

-державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси ціле визначення, ціле покладання та ціле здійснення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти;

-державне управління - це систематично здійснюваний цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність осби з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої в інтересах держави;

-цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та становлять відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави;

-цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави;

-органи державної влади як суб'єкти державного управління діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями;

-виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих повноважень; державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави.

Наведені ознаки дають змогу запропонувати таке визначення категорії „державне управління”: державне управління - цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:

Адміністративна діяльність: Навчальний посібник . За заг. ред. д.ю.н., доцента О.І. Остапенка.- Львів: ЛІВС, С 2002 р. - 252с

Адміністративне право України. Підручник для юрид. вузів і фак. За ред. Ю.П. Битяка. - Харків: Право, 2001. - С.207-208.

Административное право зарубежных стран. Под ред. профессора А.Н. Козырина. - М., 2005. : Спарк, 464 с.

Авер'янов В.Б., Андрійко О.Ф., Битяк Ю.П. та ін.Виконавча влада і адміністративне право/НАН України; Інститут держави і права м..В.М. Корецького / В.Б. Авер'янов (ред.). - К.: Видавничий Дім “Ін Юре”, 2002, - 668 с.

Авер'янов В.Б., Крупчан О.Д. Виконавча влада: конституційні засади і шляхи реформування. -- Харків, 2001. -- 40 с.

Бандурка О.М., Греченко В.А. Влада в Україні на зламі другого і третього тисячоліть. Монографія. - Харків: Вид-во Ун-ту внутр. справ, 2000. - 304 с.

Веремеенко И.И., Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Части 1 и 2. - М., 1991-1992- С. 18, 19

Виконавча влада і адміністративне право /За заг. ред. В.Б. Авер'янова. -- К.: Видавничий Дім “Ін Юре”, 2002. - 668 с.

Відом. Верх. Ради України. - 1992. -№ 27. -Ст. 382. Про службу безпеки України: Закон України

Гладун З. Поняття і зміст державного управління: адміністративно-правовий аналіз. -- Львів, 2006. --21с.

Голосніченко Д.І. Теорія повноважень: вітчизняний і зарубіжний досвід їх формування. Монографія. - Київський національний ун-т внутрішніх справ. - К. : Видавець Голосніченко А.М. (Г.А.М.), 2009. - 356 с.

Голосніченко І.П (Україна), професор Пітер Г. Соломон- молодший (Канада). - К.: Юрінком Інтер. 2010. - С. 515.

Драго Р. Административная наука. -- М., Прогресс , 2002- С. 5-6.

Коваль Л.В. Адміністративне право України: Курс лекцій. - К., 1998. -С.45-46.

Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. - К., 1999-гл. ІV-С.154.

Коваль Л.В. Філософські аспекти адміністративного права - Вісник КДУ.- К., 2001. - Вип. 14.

Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. - М.: Юрист, 1999.- С.11-12., С.15.

Козлов Ю.М. Административные правоотношения. -- М., Юрид. лит., 2001. - 184 c.

Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. -- К.: Юрінком Інтер, 2008. -- 736 с, С.140-145.

Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України, - К.: Юрінком Інтер, 2009. - 544с.

Конституція України. - К., Преса України, 1996. Верховна Рада України; Закон від 28.06.1996 № 254к/96-ВР

Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. -- М., «Юридическая литература», 1998, 141 с.

Локк Д. Два трактата о правлении Д. Локк - Сочинения : в 3 т. ; [пер. с англ.]. - М. : Прогрес, 1983-1985. - Т. 3. - 1985. - 408 с.

Монографія. - Харків: Вид-во Ун-ту внутр. справ, 2000. - С.9

Монтескье Ш. О духе законов (1748) Ш. Монтескье -История политических и правовых учений: хрестоматия. - Белгород : 1999. - С. 262-273.

Ніжник Н.Р.Державна виконавча влада в Україні:формування та функціонування ч.1. Київ. Вид-во: УАДУ, 2009 - 224 с. Зб. наук. пр.

Овсянко Д. М. Административное право. -- М., Юристь, 2000. -- 468 с.

Полянський І.А. Правоведение - М.1999/4 - С. 18.

Самсонов В.М. Административное законодательство: понятие, содержание,реформа. -- Харьков, 1991- С.-117.

Размещено на Allbest.ru