Государственные и муниципальные (унитарные) предприятия

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

унитарный муниципальный казенный предприятие

Введение

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ (УНИТАРНЫЕ) ПРЕДПРИЯТИЯ

1.1 Понятие государственных и муниципальных предприятий

1.2 Формы унитарных предприятий

1.3 Особенности унитарных предприятий

ГЛАВА 2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ РАБОТЫ И ПРАВОСПОСОБНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

2.1 Гражданская правоспособность государства и государственных (муниципальных) образований

2.2 Критерии эффективности работы муниципальных предприятий

2.3 Факторы, влияющие на эффективность работы муниципальных предприятий

Заключение

Список используемой литературы

Приложение



Введение

Унитарные предприятия как юридические лица являются важнейшими субъектами хозяйствования, участвующие в рыночных отношениях. Унитарные предприятия вносят огромный вклад в экономику страны. В связи с этим последнее время к унитарным предприятиям уделяется большое внимание, о чем свидетельствуют имеющиеся теоретические и практические наработки в гражданском законодательстве.

Правоспособность субъекта предпринимательского права (предпринимательская правоспособность) означает способность иметь права и обязанности по осуществлению и регулированию (организации) предпринимательской деятельности. Предпринимательская правоспособность -- неотъемлемый элемент понятия субъекта предпринимательского права и в этом заключается актуальность данной темы. Правоспособность дает возможность вести предпринимательскую деятельность, участвовать в предпринимательских отношениях.

В условиях плановой экономики совокупность прав и обязанностей субъектов хозяйственного права характеризовалась понятием компетенции. Это понятие используется и в настоящее время применительно к субъектам, осуществляющим регулирование (организацию) хозяйственной деятельности, а также к внутрихозяйственным субъектам. Что же касается субъектов, непосредственно осуществляющих хозяйственную деятельность (индивидуальных и коллективных предпринимателей), то для их правовой характеристики в настоящее время большей частью используется понятие правоспособности. Это связано с тем, что частноправовые нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность, включены в гражданское законодательство, где применяется именно понятие правоспособности.

Целью курсовой работы является изучение правоспособности государственных учреждений как элемента гражданского права. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

· Дать характеристику государственным муниципальным предприятиям;

· Описать формы и особенности унитарных предприятий;

· Рассмотреть гражданскую правоспособность государственных образований;

· Изучить факторы влияющие на эффективность работы предприятий.

Объектом исследования является общественные отношения, связанные с созданием и деятельностью унитарных предприятий.

Предмет исследования - понятие государственных (муниципальных) унитарных предприятий, содержание их гражданской правоспособности и дееспособности.

При написании работы использовались общенаучные и нормативно-правовые методы.



ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ (УНИТАРНЫЕ ) ПРЕДПРИЯТИЯ

1.1 Понятие государственных и муниципальных предприятий

Государственные и муниципальные предприятия как особая разновидность коммерческих организаций. Специфика этих субъектов гражданского права состоит в том, что их имущество находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п. 1 ст. 113 ГК) . Поэтому они являются единственным видом коммерческих юридических лиц, которые имеют не право собственности на принадлежащее им имущество, а вторичное вещное право. Государственные и муниципальные предприятия являются унитарными, а их имущество неделимо и не может быть распределено по вкладам. Таким образом, государственным (муниципальным) предприятием называется юридическое лицо, учрежденное государством либо органом местного самоуправления в предпринимательских целях или в целях выпуска особо значимых товаров (производства работ или оказания услуг), имущество которого состоит в государственной (муниципальной) собственности.

Учредительными документами государственных и муниципальных предприятий являются решение собственника (как правило, его представителя в лице соответствующего органа министерства государственного имущества) и устав, утвержденный указанным лицом. В соответствии с п. 2 ст. 52 ГК в учредительных документах унитарных предприятий должны быть определены предмет и цели деятельности конкретного юридического лица. Это обусловлено тем, что правоспособность государственных и муниципальных предприятий, в отличие от других коммерческих организаций, является специальной. Поэтому государственные и муниципальные предприятия не могут осуществлять любые виды деятельности, они должны заниматься только такими видами хозяйствования, которые определены им собственником в уставе. Однако это не означает, что унитарные предприятия ограничены в совершении различных сделок.

Если иное специально не установлено собственником в уставе, они вправе совершать всякие сделки, необходимые им для достижения целей, предусмотренных в уставе. Так, государственное предприятие вправе передать с согласия собственника часть своего имущества в аренду, если это не помешает основному производству и позволит изыскать дополнительные источники финансирования. Тем не менее систематическая сдача своего имущества в аренду явно выходит за рамки специальной правоспособности унитарного предприятия, ибо его цель - производство продукции, а не услуги по предоставлению вещей внаем.

Природа государственных и муниципальных предприятий находит свое выражение в их фирменном наименовании, которое должно содержать указание собственника их имущества. Другие средства индивидуализации государственных и муниципальных предприятий не отличаются от аналогичных средств иных коммерческих организаций .

В отличие от других предпринимательских юридических лиц, органы управления государственных и муниципальных предприятий, как правило, носят единоличный характер. Возглавляет предприятие руководитель (генеральный директор, директор), который назначается на должность и освобождается от должности собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен (п.4 ст. 113 ГК).

В настоящее время правовое положение государственных и муниципальных предприятий определяется ГК, а также рядом специальных нормативных актов, принятых по поводу отдельных разновидностей этих юридических лиц. В соответствии с п. 6 ст. 113 ГК должен быть принят специальный закон, посвященный правовому статусу унитарных предприятий.

1.2 Формы унитарных предприятий

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения. Оно создается по решению уполномоченного на то государственного органа (комитета по управлению государственным имуществом) или органа местного самоуправления (для муниципальных предприятий) и существует за счет самостоятельно извлеченной прибыли. При этом собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам такого предприятия, за исключением случаев субсидиарной ответственности по обязательствам обанкротившегося вследствие его указаний юридического лица .

Характер имущественной обособленности рассматриваемого предприятия определяется содержанием права хозяйственного ведения в соответствии со ст. 295 ГК. Собственник имущества унитарного предприятия имеет широкие полномочия по вопросам его деятельности. Он вправе:

а) принимать решение о его создании, реорганизации и ликвидации;

б) определять содержание его специальной правоспособности (предмет и цели деятельности);

в) назначать на должность и освобождать от должности руководителя (директора) предприятия;

г) осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Кроме того, собственник имеет право на часть прибыли унитарного предприятия. Сделки, которые унитарное предприятие совершает со своим недвижимым имуществом, требуют согласия собственника.

До государственной регистрации унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, его собственник обязан полностью оплатить уставный фонд. Следовательно, поэтапное формирование уставного фонда для унитарных предприятий, в отличие от других коммерческих организаций, не допускается. Минимальный размер уставного фонда должен быть определен в законе о государственных и муниципальных унитарных предприятиях (ст. 114 ГК).

Гарантией защиты интересов кредиторов унитарного предприятия является его уставный фонд. В случае снижения стоимости чистых активов предприятия ниже размера уставного фонда, зафиксированного в уставе, представитель собственника, уполномоченный создавать такие предприятия, обязан произвести уменьшение уставного фонда до величины чистых активов. При уменьшении уставного фонда предприятие обязано письменно уведомить об этом своих кредиторов. Для такого предприятия наступают последствия, аналогичные реорганизационным, т. е. его кредиторы вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательств, должником по которым является предприятие, и возмещения убытков (ср.: п. 2 ст. 60 и п. 6 ст. 114 ГК).

Если же стоимость чистых активов унитарного предприятия падает ниже минимального размера уставного фонда, установленного в законе, предприятие подлежит ликвидации.

Лишь применительно к унитарным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, в ГК используется понятие дочернего предприятия. Его не следует отождествлять с понятием дочернего общества. Отличительные черты дочернего предприятия таковы :

1. Единственным учредителем дочернего унитарного предприятия может быть только "материнское" унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения. Имущество дочернего предприятия принадлежит на праве хозяйственного ведения как самому дочернему предприятию, так и его учредителю. В этом случае возникает некое вторичное право хозяйственного ведения на имущество, ранее закрепленное государством или муниципальными образованиями за унитарным предприятием_учредителем. Содержание такого права должно ограничиваться как рамками первичного права хозяйственного ведения, которые установлены ГК и уставом учредителя, так и теми пределами осуществления вторичного права, которые будут заданы "материнским" унитарным предприятием для дочернего. При этом для учредителя, несомненно, обязателен принцип "никто не может передать больше прав, чем имеет сам".

2. Учредитель самостоятельно утверждает устав дочернего предприятия. Однако для передачи имущества в хозяйственное ведение дочернего предприятия требуется получить согласие собственника имущества (п. 2 ст. 295 ГК).

3. Учредитель назначает на должность и освобождает от должности руководителя дочернего предприятия.

4. Ответственность учредителя по обязательствам дочернего предприятия аналогична ответственности собственника унитарного предприятия по обязательствам последнего (п. 8 ст. 114 ГК).

Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие). Правовое положение унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления (федерального казенного предприятия), весьма специфично. С одной стороны, казенное предприятие создается для производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) и, следовательно, осуществляет коммерческую деятельность. С другой стороны, оно может осуществлять свою хозяйственную деятельность за счет бюджетных средств, выделенных федеральной казной. Таким образом, правоспособность казенного предприятия занимает промежуточное положение между правоспособностью коммерческой и некоммерческой организаций, т. е. такое юридическое лицо может быть условно охарактеризовано как "предпринимательское учреждение". Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, создается по особому решению Правительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности (п. 1 ст. 115 ГК). При этом устав казенного предприятия является его учредительным документом и утверждается Правительством (п. 2 ст. 115 ГК) . В постановлении Правительства от 12 августа 1994 г. № 908 было указано, что устав казенного завода утверждается федеральным органом исполнительной власти на основе Типового устава. Федеральные казенные заводы могут создаваться либо заново для решения конкретной задачи, либо в большинстве случаев на базе реорганизованного федерального государственного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения. В последнем случае запрещаются сокращение рабочих мест, отказ в приеме на работу работников реорганизованного предприятия и передача имущества другим лицам. Права казенного завода на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии с правилами ГК об оперативном управлении (ст. 297, 298): он вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Следовательно, согласие собственника требуется для распоряжения любым имуществом такого предприятия, как движимым, так и недвижимым. В Указе Президента России от 23 мая 1994 г. № 1003 установлено, что Правительство вправе изымать у казенного завода неиспользуемое им или используемое не по назначению имущество (п. 9).

Источниками формирования материальной базы казенного завода являются: 1) имущество, переданное ему по решению Правительства Российской Федерации для ведения основных видов деятельности; 2) денежные и иные средства, полученные от реализации продукции (работ, услуг) предприятия; 3) средства, выделенные из федерального бюджета или внебюджетных фондов. В уставе казенного предприятия определяются: - обязательная отчетность казенного предприятия по установленным формам;

- персональная ответственность руководителя казенного завода за результаты хозяйственной деятельности;

- обязанность использования федеральных средств по целевому назначению;

- виды деятельности и порядок распределения прибыли. Кроме того, в уставе и других документах фиксируется фирменное наименование предприятия с обязательным указанием на его казенный характер.

Руководство казенным предприятием осуществляется директором, действующим на принципах единоначалия, который назначается на должность и освобождается от должности федеральным органом правительства, утвердившим его устав (п. 5.1-5.2 Типового устава казенного завода).

В силу прямого указания закона (п. 5 ст. 115 ГК) Российская федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Таким образом, государство принимает на себя риски, связанные с деятельностью предприятия, и в дополнительном порядке отвечает за его долги всем своим имуществом, на которое может быть обращено взыскание. Реорганизация и ликвидация казенных предприятий также осуществляются Правительством Российской Федерации.

1.3 Особенности унитарных предприятий

Уставный капитал унитарных предприятий образуется за счет закрепленных за унитарным предприятием основных и оборотных активов, его размер отражается в балансе предприятия на дату утверждения устава. Размер уставного фонда муниципального унитарного предприятия должен составлять не менее 1000 МРОТ, установленных федеральным законом на дату государственной регистрации муниципального предприятия, а государственного унитарного предприятия -- не менее 5000 МРОТ. Уставный фонд в унитарном предприятии выполняет те же функции, что и уставный капитал в других коммерческих организациях. Помимо того, что уставный фонд является материальной основой ведения унитарным предприятием хозяйственной деятельности, он выступает индикатором ее эффективности .

Если по окончании финансового года стоимость чистых активов муниципального предприятия окажется меньше установленного минимального размера уставного фонда на дату государственной регистрации такого предприятия и в течение трехмесячного срока стоимость чистых активов не будет восстановлена до размера минимального уставного фонда, собственник муниципального предприятия должен принять решение о его ликвидации.

Если же собственник в течение трех месяцев не принимает решение о восстановлении размера чистых активов до минимального размера уставного фонда, кредиторы вправе потребовать от такого муниципального предприятия прекращения или досрочного исполнения обязательств и возмещения причиненных убытков.

Важным источником формирования финансовых ресурсов унитарного предприятия является прибыль. Она формируется в таком же порядке, как в других коммерческих организациях. Однако Бюджетный кодекс РФ определяет прибыль унитарных предприятий как источник неналоговых доходов бюджета, Государственные и муниципальные унитарные предприятия ежегодно перечисляют в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в их распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Порядок, размеры и сроки платежей определяются правительством Российской Федерации, уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления.

Часть прибыли унитарного предприятия за предыдущий год, подлежащая перечислению в федеральный бюджет в текущем году, определяется решением федерального органа исполнительной власти не позднее 1 мая на основании отчета о деятельности предприятия за прошедший год и утвержденной программы деятельности предприятия. При этом часть прибыли, подлежащая перечислению в федеральный бюджет, исчисляется путем уменьшения суммы чистой прибыли (нераспределенной прибыли) предприятия за прошедший год на сумму утвержденных в составе программы деятельности предприятия на текущий год расходов на реализацию мероприятий по его развитию, осуществляемых за счет чистой прибыли.

Порядок распределения прибыли в унитарном предприятии определяется его уставом. В соответствии с уставом прибыль после уплаты налогов отчисляется в фонд материального поощрения, фонд социальных мероприятий и другие стимулирующие фонды.

По решению собственника часть чистой прибыли, остающаяся в распоряжении предприятия, может быть направлена на увеличение его уставного фонда .

Оставшаяся после обязательных отчислений часть чистой прибыли используется предприятием на:

- внедрение, освоение новой техники и технологии, мероприятия по охране окружающей среды и труда;

- развитие и расширение финансово-хозяйственной деятельности предприятия, пополнение оборотных активов;

- строительство, реконструкцию, обновление объектов основных средств;

- проведение научно-исследовательских работ, изучение конъюнктуры рынка, потребительского спроса, маркетинг.

Особенностью финансов унитарных предприятий может быть использование ими целевых бюджетных источников финансирования. Ассигнования из федерального, регионального и местных бюджетов направляются прежде всего на осуществление отдельных программ и мероприятий социального характера.

Эти ассигнования предоставляются в форме дотаций, субвенций и субсидий.

Субсидии -- это бюджетные средства, предоставляемые на условиях долевого финансирования расходов по выполнению программ и проектов, а также на развитие и осуществление уставной деятельности унитарных предприятий.

Субвенции (бюджетные средства, которые предоставляются на безвозмездной основе); разновидность субвенций -- грант, который может быть предоставлен в собственность или пользование как в виде денег, так и в виде имущества.

Государственные унитарные предприятия, в том числе и муниципальные, могут получать от государственного органа или органа местного самоуправления дотации на покрытие убытков. Данные средства не являются базой для налогообложения. Дотации -- одна из форм государственной помощи в виде выделения из бюджета средств, направляемых на финансирование как капитальных вложений, так и текущих расходов. К таким расходам могут относиться дополнительные расходы унитарного предприятия в связи с проведением конверсии, закупкой комбикормов, расходами на отопление жилищного фонда и теплиц и т. д.

Теперь обратимся к особенностям привлечения заемных средств унитарными предприятиями. В связи с тем, что унитарное предприятие не является собственником имущества, использование заемных средств в качестве источников финансовых ресурсов становится довольно проблематичным. Оно не может, например, в качестве обеспечения кредита без согласия собственника предоставлять в залог кредитным организациям недвижимое имущество. Особенность организационно-правовой формы унитарного предприятия ставит его в неравные условия с другими участниками делового оборота вследствие ограниченности источников финансовых ресурсов.

Учитывая это обстоятельство, унитарным предприятиям, испытывающим недостаток финансовых ресурсов, собственник может предоставить в пользование бюджетные кредиты на условиях возвратности и платности. Предоставление бюджетных кредитов унитарным предприятием осуществляется на основании ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.

Источником погашения процентов по бюджетному кредиту является себестоимость.

Начисленные проценты по кредитам, используемым на инвестиции и конверсионные мероприятия, увеличивают балансовую стоимость инвестиций в соответствии с Положением по бухгалтерскому учету "Учет основных средств". Бюджетный кредит может быть получен под поставку (товаров) для нужд собственника унитарного предприятия. В этих отношениях собственник унитарного предприятия выступает как заказчик и кредитор .



ГЛАВА 2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ РАБОТЫ И ПРАВОСПОСОБНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

2.1 Гражданская правоспособность государства и государственных (муниципальных) образований

Правовое положение государства и государственных (муниципальных) образований составляет важную часть учения о субъектах гражданского права, в которой тесно переплетены частно- и публично_правовые элементы. От того, как государство рассматривается в рамках права публичного, зависит и его положение как субъекта гражданского права.

Государство как носитель суверенитета едино и неделимо (не может существовать двух суверенов на одной и той же территории). Соответственно государство в гражданском обороте может рассматриваться как единый и единственный субъект .

В то же время Российское государство является многоуровневым образованием. Это связано как с множественностью функций, выполняемых государством в современную эпоху, так и с особенностями именно Российской Федерации, колоссальные размеры территории которой и многообразие культуры и быта населяющих ее людей уникальны. Рассматривать государство только как единого и неделимого субъекта ни в публичном, ни в гражданском праве при таких обстоятельствах нельзя. Государство подразделяется на субъекты различных Уровней - Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования (города, районы, села, поселки, деревни и т. д.).

Подобная многоуровневость должна учитываться при анализе правосубъектности государства и государственных (муниципальных) образований. Но она важна не всегда. Гражданское законодательство исходит из того, что в целом участие государства и его частей в гражданском обороте строится на одинаковых принципах. Имеются, однако, и различия. Поэтому в дальнейшем сказанное о государстве распространяется на все государственные (муниципальные) образования, если иное особо не оговорено. Государство как носитель власти. Государство, как и другие субъекты гражданского права, может участвовать в гражданско_правовых отношениях. И в этом смысле оно обладает правоспособностью. Однако его правоспособность обладает рядом особенностей, связанных с тем, что оно является также и главным субъектом публичного права, носителем власти. Эти особенности концентрированно выражают свойство суверенности, присущее государству.

Государство осуществляет власть. Но функция властвования свойственна и другим субъектам. Властвует работодатель над своими работниками, родители над своими детьми, сообщества над своими членами. Однако среди них государство выделяется как единственная власть, обладающая суверенитетом. На определенной территории повеления государства преобладают над всеми иными властными велениями. Это преобладание воплощается в независимости государства от кого бы то ни было и составляет главный признак его суверенитета.

Суверенитет имеет как внутреннее, так и внешнее проявление. В пределах своей территории государство олицетворяет наивысшую власть. Никто не может вмешиваться во внутренние дела государства, если только иное не вытекает из общих принципов международного права. Вовне суверенитет проявляется как независимость данного государства от других государств и иных субъектов международного права.

Государство как суверен обладает свойствами, которые превращают его в особого субъекта гражданского права, а именно :

- государство само принимает законы, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданского права;

- государство может принимать административные акты, из которых возникают гражданско_правовые отношения независимо от воли другой стороны;

- государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско_правовые отношения; - государство пользуется иммунитетом.

Перечисленные свойства выражают далеко не все особенности государства как участника гражданско_правовых отношений. Однако даже то, что названо, позволяет говорить об особом положении государства в гражданском праве.

Это особое положение отражает две противоположные тенденции. С одной стороны, необходимость уравнивания государства в отношениях с субъектами частного права, не обладающими властными полномочиями, а с другой - использование этих полномочий для направления хозяйственного развития в определенное русло. Первая тенденция отражена в ГК в качестве общего принципа. Согласно п. 1 ст. 124 ГК государство участвует в гражданско_правовых отношениях на равных с другими субъектами началах. Иными словами, оно заранее отказывается от своего особого положения как суверена в частно_правовых отношениях. И тем не менее во многих других нормах Кодекса (см., напр. ст. 445 ГК) и в иных правовых актах полномочия государства по вмешательству в гражданско_правовые отношения достаточно широки.

Государство как лицо. В этом качестве оно существует в рамках как публичного, так и частного права. При этом для современного право_понимания характерно отрицание заимствования частно_правовых конструкций для характеристики публично_правовых феноменов и наоборот. То, что государство является субъектом публично_правовых отношений, особых сомнений не вызывает. В данных отношениях оно действует не как частно_правовой субъект, и потому нельзя заимствовать какие_либо гражданско_правовые характеристики для описания государства как субъекта публичного права. В рамках этих отношений государство выступает как носитель публичной власти.

В отношениях, регулируемых частным правом, государство не обладает властными полномочиями. Здесь оно подчинено общим принципам гражданского права. Таким образом, происходит своеобразное "расщепление" личности государства в зависимости от природы отношений, в которых оно участвует.

И тем не менее властная (публично_правовая) сущность государства дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается тем не менее юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве, где классификация субъектов предстает как трехчленная - физические лица, юридические лица и особое лицо - государство. Подчеркивая особенность государства как субъекта частного права, его тем самым выводят из общего рада субъектов. Вместе с тем конструкция "особого лица" таит в себе и ряд проблем.

Следуя этой трактовке, необходимо пояснять, в чем состоят особенности государства как субъекта гражданского права. Однако законодатель идет по иному пути, распространяя на государство нормы, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Таким образом, государство приравнено к юридическому лицу, но не названо таковым.

Гражданская правоспособность государства. Правоспособность государства не может быть тождественна правоспособности различных физических и юридических лиц. В чем_то она шире, а в чем_то - уже. Рад возможностей может принадлежать только государству, например, приобретать имущество, не имеющее наследников, или выпускать государственные ценные бумаги. Выделена также особая сфера отношений, в которые, исходя из их природы, могут вступать и другие субъекты гражданского права, однако это им прямо запрещено. Такая сфера обычно называется государственной монополией. Например, устанавливается государственная монополия на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров (ст. 17 Закона РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. В то же время некоторые возможности, например, передавать имущество по наследству, заключать отдельные виды договоров (договор коммерческой концессии и др.), иметь свое имя, ему недоступны. Однако это только количественные различия. Но есть и различия качественные.

Государство участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, ибо природа государства не позволяет ему приобретать рад прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Однако она не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены законом. Государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности. Конечно, исходя из концепции правового государства, трактовка правосубъектности государства как специальной выглядит привлекательно. Но разве специальный характер правоспособности когда_либо мешал государству ее расширять? Совсем нет. Главную преграду такому расширению образует гражданское общество, которое вводит государство в определенные рамки, указывая на цели, достижению которых оно должно служить .

Поэтому правоспособность государства можно назвать целевой - она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство. Таким образом, государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению. Оно не может, к примеру, наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от ответственности и т. д. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Ряд обязанностей государства, касающихся его участия в гражданском обороте, вытекают и из других норм Конституции.

Государство как таковое неспособно своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, а также создавать и исполнять обязанности. От его имени всегда действуют государственные органы, как являющиеся юридическими лицами, так и не признанные таковыми, в рамках которых действуют должностные лица. Именно их сознание и воля позволяют действовать государству как субъекту права.

Государственные (муниципальные) образования как субъекты гражданского права, приравненные к государству. Государство участвует в гражданском обороте не как нерасчлененное целое, а как совокупность субъектов разных уровней (разной степени охвата территории, общности и т. п.). Все эти субъекты независимы друг от друга и выступают как самостоятельные участники гражданско_правовых отношений. Они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за юридическими лицами или может находиться только в государственной или в муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК). Любой из этих субъектов не отвечает по обязательствам другого (пп. 4 и 5 ст. 126 ГК) , если только он не дал гарантию (поручительство/ в отношении такого обязательства. В законе могут быть установлены случаи, когда такая ответственность наступает и при отсутствии гарантии (поручительства).

В гражданско_правовых отношениях участвуют три категории субъектов: 1) Российская Федерация; 2) субъекты РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа; 3) муниципальные образования.

От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК).

Особыми участниками гражданского оборота выступают муниципальные образования. Под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет, казна и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальные образования создаются по модели образований государственных, однако в отличие от последних органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ, п. 5 ст. 14 Закона РФ об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). По сути, муниципальное образование выступает в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители. Подобный вывод подтверждается, в частности, тем, что права собственника могут осуществляться от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования. Население, таким образом, выступает в качестве органа муниципального образования. И все_таки близость муниципальных образований к государственным по принципам их организации и деятельности позволяет рассматривать их совместно.

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК). В роли таких органов могут выступать представительный орган местного самоуправления, выборный глава муниципального образования (если такая должность предусмотрена) и иные органы местного самоуправления.

2.2 Критерии эффективности работы муниципальных предприятий

Сложность определения критерия эффективности работы для муниципального унитарного предприятия определяется двойственностью его статуса. С одной стороны, унитарное предприятие является на рынке муниципальных услуг равноправным с другими хозяйствующими субъектами и его целью, согласно Гражданскому кодексу РФ, должно быть получение прибыли. С другой стороны, муниципальные предприятия являются элементами муниципальной собственности. А вся муниципальная собственность, являясь общим достоянием населения муниципального образования, должна работать на благо именно этого населения. Как определить эффективность муниципальных предприятий в их первой ипостаси, понятно - как любого коммерческого предприятия. А вот что является критерием эффективности муниципальных предприятий во второй ипостаси - это более сложный вопрос. Поэтому, прежде чем говорить о критериях эффективности муниципальных предприятий, необходимо рассмотреть вопрос об эффективности использования муниципальной собственности в целом .

Понятие эффективности применительно к муниципальной собственности (как и любой иной публичной собственности) отличается от понятия экономической эффективности, которое применяется при коммерческой оценке использования частной собственности. В отношении муниципальной собственности должны использоваться два критерия эффективности: экономический (доход, рентабельность) и социальный, т. е. прямая польза для местного сообщества, которую не всегда можно выразить в денежной форме.

Использование этих двух критериев в хозяйственной деятельности муниципалитета служит основой для разделения муниципальных хозяйствующих субъектов на две группы: муниципальные предприятия, ориентированные на получение дохода, и муниципальные учреждения, ориентированные на получение социального, некоммерческого эффекта.

В общем виде такой подход достаточно прост и понятен. Действительно, школа, больница, музей, подростковый клуб должны быть учреждениями, а рынок, жилищно-коммунальная, транспортная, ремонтно-строительная организация - предприятиями. В реальной жизни все гораздо сложнее, поскольку коммерческие и социальные цели в деятельности одной организации могут переплетаться. Муниципальные учреждения могут оказывать и оказывают населению платные услуги, сокращая тем самым потребность в бюджетном финансировании, а муниципальные предприятия не могут абстрагироваться от решения социальных задач. Важно лишь и в том и в другом случае соблюдать определенную меру, установление которой является одновременно и наукой и искусством муниципального управления.

В ряде случаев выбор между упомянутыми критериями и, соответственно между организационными формами муниципальных хозяйствующих субъектов бывает далеко не очевиден. Например, как уже отмечалось, в одних городах кинотеатры являются муниципальными учреждениями и покрывают значительную долю своих расходов за счет бюджетного финансирования. Такой подход определяется их ролью как очагов культуры (иногда единственных очагов, особенно в малых муниципальных образованиях). В других городах кинотеатры являются муниципальными предприятиями, что стимулирует их максимально самоокупаться, изыскивать способы зарабатывания средств путем, например, использования фойе в промежутках между сеансами, сдачи части площадей в субаренду, организации рекламных компаний и т. д. Такие же проблемы возникают для муниципальных аптек, обслуживающих льготные категории населения. Часто муниципалитет идет на перевод муниципального предприятия в учреждение, опасаясь его банкротства.

Точка зрения авторов (возможно, кому-то она покажется излишне радикальной) состоит в том, что для оценки работы самого муниципального предприятия критерием эффективности должен быть только экономический результат его деятельности. Решение социальных, некоммерческих задач - проблема не предприятия, а муниципальной власти. Если она считает, что то или иное унитарное муниципальное предприятие должно участвовать в решении социальных задач, требующих расходов, оно должно выдать предприятию муниципальный заказ на сумму, компенсирующую его расходы на выполнение социальных функций. С учетом суммы по муниципальному заказу предприятие обязано быть рентабельным и получать прибыль.

Муниципальная власть имеет определенные рычаги воздействия на деятельность унитарных предприятий с целью учета интересов населения. Во-первых, это установление для предприятия соответствующих критериев качества услуг (местные стандарты и нормативы), например, длительность ожидания в очередях, нормативные сроки устранения типичных аварийных ситуаций, температура воды в системе отопления или регулярность движения городского транспорта. Эти нормативы должны фиксироваться при выдаче муниципального заказа, а при их несоблюдении могут применяться соответствующие меры экономического и административного воздействия. При отсутствии таких нормативов предприятие, в погоне за максимизацией прибыли, может снижать качественные показатели обслуживания населения. Во-вторых, при установлении цен и тарифов на продукцию и услуги муниципальных предприятий, органы местного самоуправления не должны допускать чрезмерно высокой рентабельности предприятий, оказывающих жизненно важные услуги, оставляя в распоряжении предприятия лишь часть его дохода, необходимую для нормального воспроизводства хозяйственной деятельности .

Выполняя установленные муниципальной властью нормативы как обязательные условия функционирования, муниципальное предприятие может работать с разными показателями экономической эффективности. То есть социальная эффективность задается муниципальной властью, а экономическая эффективность, при установленных муниципалитетом условиях, зависит от работы самого муниципального предприятия.

С вопросом о критерии эффективности работы муниципальных предприятий необходимо определиться изначально, чтобы в дальнейшем иметь основу для оценки целесообразности мероприятий по реформированию системы управления этими предприятиями.

Конкретный расчет показателей экономической эффективности работы муниципальных унитарных предприятий производится по общепринятым показателям и методикам определения экономической эффективности деятельности любого предприятия, поэтому останавливаться на их рассмотрении нет необходимости.

2.3 Факторы, влияющие на эффективность работы муниципальных предприятий

Как уже отмечалось, эффективность деятельности большинства муниципальных унитарных предприятий в России достаточно низка, причем из года в год ситуация только ухудшается. Все это отрицательно сказывается на качестве обслуживания населения и ложится тяжелым грузом на местные бюджеты. Наличие высокой кредиторской задолженности предприятий не вселяет надежд на скорое изменение положения в лучшую сторону.

Факторы, влияющие на эффективность работы муниципальных унитарных предприятий, можно разделить на три группы:

· внешние, определяемые федеральным законодательством, общим состоянием российской экономики и экономической политикой государства;

· местные, определяемые социально-экономической ситуацией в конкретном муниципальном образовании и политикой муниципальной власти;

· внутренние, определяемые уровнем финансово-хозяйственной деятельности самого предприятия.

К внешним факторам, зависящим от общей ситуации в государстве, можно в первую очередь отнести низкий жизненный уровень большинства населения и наличие в связи с этим значительного количества льготных категорий по оплате жилищно-коммунальных, транспортных и других муниципальных услуг, установленных федеральными законами (так называемые федеральные социальные мандаты). При крайне неудовлетворительной компенсации со стороны государства соответствующих расходов местных бюджетов (нефинансируемые мандаты) эти расходы в конечном счете ложатся на плечи муниципальных унитарных предприятий, оказывающих соответствующие услуги.

Другой серьезной причиной является неудовлетворительное финансирование государственных учреждений и организаций, расположенных на территории муниципальных образований. Во многих регионах крупнейшими дебиторами муниципалитетов являются государственные унитарные (казенные) предприятия, организации Министерства обороны, Министерства юстиции и др. И в этом случае муниципальной власти не остается ничего другого, кроме как перекладывать эти расходы на свои унитарные предприятия.

Следующей причиной является передача в муниципальную собственность большого количества ведомственного жилищного фонда, объектов социальной сферы и инженерного обеспечения городов в процессе приватизации государственных предприятий. Предполагалось, что на содержание этих объектов местные бюджеты получат соответствующие дополнительные источники доходов. Однако в реальной жизни этого не произошло, в лучшем случае выдавались незначительные разовые компенсации. К тому же, многие объекты были переданы в муниципальную собственность в крайне изношенном состоянии и требуют крупных расходов на их поддержание в работоспособном состоянии. Некоторые жилые дома, котельные, инженерные сети и другие объекты были просто заброшены их прежними хозяевами, и органы местного самоуправления были вынуждены принимать на себя их содержание в аварийном порядке.

Следующей причиной является неконтролируемый рост цен и тарифов на услуги естественных монополий: электроэнергия, газ, железнодорожные перевозки. Зачастую такие повышения происходят в середине финансового года, когда все местные бюджеты и сметы расходов муниципальных предприятий сверстаны и утверждены. Именно этот фактор сыграл главную роль в росте кредиторской задолженности муниципальных предприятий перед поставщиками ресурсов. Лишь с 2002 года государство взяло под свой контроль регулирование цен и тарифов на услуги естественных монополий, с тем чтобы, по крайней мере, была возможность прогнозировать соответствующие изменения на следующий финансовый год и закладывать их в расходы предприятий и местных бюджетов.

Наконец, государство не создало необходимой правовой базы для деятельности муниципальных предприятий, ограничив ее лишь крайне неудачной формой унитарного предприятия, о чем уже говорилось выше. В свое время предполагалось принять отдельный федеральный закон об унитарных государственных и муниципальных предприятиях, однако и этого сделано не было.

К местным факторам, влияющим на эффективность работы муниципальных унитарных предприятий, относятся уровень бюджетной обеспеченности в конкретном муниципальном образовании и уровень благосостояния жителей, политика местной власти по отношению к унитарным предприятиям (в т. ч. тарифная политика), уровень менеджмента в администрации муниципального образования и др. Роль этих факторов исключительно велика.

Разумеется, политика муниципалитета во многом определяется ситуацией в государстве и политикой государства. Как уже отмечалось, государство не компенсирует или не полностью компенсирует местным бюджетам расходы на финансирование федеральных социальных мандатов и на оплату услуг, оказываемых муниципальными предприятиями государственным организациям. Социальная значимость ряда муниципальных услуг, цены и тарифы на которые, согласно законодательству, устанавливаются органами местного самоуправления, не позволяет им применять прямые рыночные механизмы оплаты этих услуг. В первую очередь это относится к стоимости отопления, горячего и холодного водоснабжения, внутригородских пассажирских перевозок. Поддержание низких тарифов является объективной необходимостью, а компенсировать разницу приходится местным бюджетам. Эта разница перекладывается на муниципальные унитарные предприятия, обрекая их на неэффективное функционирование. Всякое сдерживание цен и тарифов на муниципальном уровне означает частичную или полную замену рыночных рычагов регулирования хозяйственной деятельности на административные. Чаще всего оно означает прямые потери для местного бюджета, ибо хозяйствующие субъекты, чьи цены и тарифы административно ограничиваются, требуют бюджетных дотаций. В условиях дефицита местных бюджетов эти дотации, даже будучи включенными в соответствующие статьи расходов по утвержденному бюджету, фактически выделяются унитарным предприятиям в неполном объеме или не выделяются совсем. И это несмотря на то, что муниципальные образования расходуют на финансирование муниципального хозяйства от трети до половины расходов своих бюджетов .

Муниципалитет, преследуя свои сегодняшние интересы и, зачастую не думая о дне завтрашнем, вынуждает унитарные предприятия в административном порядке выполнять работы и услуги, а затем не оплачивает их в полном объеме. Дебиторская задолженность большинства таких предприятий в значительной мере формируется самой муниципальной властью. Подобное "управление", в конце концов, приводит к банкротству предприятия. С позиций долгосрочной перспективы такие действия должны расцениваться как нанесение ущерба муниципальной собственности и всему населению муниципального образования.

Еще одним фактором, зависящим от муниципалитета, является отсутствие достаточного контроля за деятельностью унитарных предприятий со стороны собственника, о чем будет сказано ниже. Здесь лишь следует отметить, что каждое предприятие, в т. ч. и унитарное, должно обладать достаточной степенью хозяйственной самостоятельности. Эта предпринимательская свобода, безусловно необходимая для успешного ведения дела, достигается, в первую очередь, правовыми методами, в частности - выбором организационно-правовой формы предприятия, а также содержанием муниципальных контрактов с органами местного самоуправления, осуществляющими его финансирование. Однако хозяйственная самостоятельность и контроль не исключают друг друга.

Несмотря на то, что в некоторых случаях действия муниципалитета являются причинами неэффективной работы и даже банкротства унитарных предприятий, муниципальные власти тоже можно понять. Они ответственны за обеспечение минимума жизненно важных услуг для населения, и именно с этой целью они производят те или иные экономически необоснованные действия, в частности, "заставляя" унитарные предприятия оказывать услуги себе в убыток. Однако это обстоятельство не оправдывает действия муниципальных властей, так как они лишь частично вызваны сложившейся ситуацией в стране. Неумение в современных рыночных условиях грамотно распоряжаться своими имущественными комплексами - вот еще одна из причин того положения, в котором на сегодняшний день оказались наши муниципалитеты.

Из внутренних факторов, влияющих на эффективность работы муниципальных унитарных предприятий, важнейшим является незаинтересованность руководителей и работников предприятий в снижении затрат и повышении эффективности своей деятельности. Многие из них исходят из принципа: будешь больше зарабатывать самостоятельно - снизят тариф снизят дотации из бюджета, зачем мне это нужно, проще, когда город дает деньги, нежели зарабатывать их самому. Практически, у унитарного предприятия нет веских стимулов для изменения этого подхода. Вот эмоциональная реплика одной из участниц круглого стола в журнале "Муниципальная экономика" по вопросам управления муниципальными предприятиями: "В муниципальном предприятии единственной частной собственностью является то, что работники кладут себе в карман в виде зарплаты, или то, что они украли. Я не встречала иной формы ответственности директора муниципального предприятия, кроме его увольнения, причем ему далеко не всегда нужна его трудовая книжка". Другая реплика там же: "Все муниципальные магазины - банкроты. Когда магазин выкупают со всеми долгами, через полгода он восстанавливает платежеспособность".

Старение и высокая степень износа основных фондов на обслуживаемых объектах (здания, инженерные коммуникации) и на самих предприятиях (транспортные средства, оборудование и др.) также является одной из проблем, не позволяющих повысить эффективность работы муниципальных унитарных предприятий. Достаточно сложная ситуация складывается в большинстве предприятий в связи с отсутствием денежных средств на замену основных и пополнение оборотных фондов. Одним из вариантов решения данной проблемы, применяемых на практике, являются взаимозачеты, что приводит к необоснованно завышенным закупочным ценам, следовательно, - к увеличению затрат и к снижению рентабельности данного предприятия.

...