Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ЛАЗОР Олег Ярославович

УДК 35:574:32(477):342

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ РЕАЛІЗАЦІЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ

25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

Київ-2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Львівському регіональному інституті державного управління Національної Академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор економічних наук, професор ЛЕСЕЧКО Мирон Дмитрович, Львівський регіональний інститут державного управління Національної Академії державного управління при Президентові України, декан факультету державного управління та місцевого самоврядування, завідувач кафедри державного управління та місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, доцент МОРДВІНОВ Олександр Григорович, Гуманітарний університет “Запорізький інститут державного та муніципального управління”, завідувач кафедри державного управління і адміністративного менеджменту;

доктор технічних наук КАЧИНСЬКИЙ Анатолій Броніславович, Інститут проблем національної безпеки Ради національної безпеки і оборони України, завідувач відділу стратегії національної безпеки;

доктор економічних наук, професор КОВАЛЬ Ярослав Васильович, Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України,

завідувач відділу проблем використання і охорони лісових ресурсів.

Провідна установа - Національна академія Служби безпеки України, кафедра філософії, м. Київ.

Захист відбудеться 13 січня 2005 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 у Національній Академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної Академії державного управління при Президентові України за адресою (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 10 грудня 2004 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В. К. Майборода

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Становлення України як індустріально розвиненої держави з ринковою економікою збіглося у часі з глобальним процесом переходу до сталого розвитку і зміною екологічної парадигми. Виокремлення екологічного напряму державної політики сприяло формуванню суперечливого характеру інституційних компетенцій, що зумовлює необхідність визначення чітких механізмів державного управління у сфері реалізації екологічної політики на сучасному етапі. У реалізації екологічної політики України пріоритетні тенденції сталого розвитку ще невиразні, що потребує також вивчення і зарубіжного досвіду.

Державному управлінню у сфері природокористування та охорони навколишнього природного середовища вчені, зокрема юристи, економісти, географи, завжди надавали великої уваги. Дослідженню екологічних аспектів у державному управлінні, адміністративно-правовій охороні навколишнього природного середовища присвячено праці В.Ф.Погорілка, В.Л.Мунтяна, М.М.Брінчука, В.Д.Бакуменка, В.А.Красілова, М.І. Хилька, М.М.Єрофєєва, С.М.Кравченко, В.В.Костицького, Н.М.Красіліча, О.Г.Мордвінова, Б.Г.Розовського, Ю.С.Шемшученка та інших. Досить грунтовно досліджували взаємозв'язки між соціально-економічним розвитком та екологічним правом такі відомі екологи-правники, як: В.І.Андрейцев, Г.І.Балюк, С.Б.Гавриш, А.П.Гетьман, М.М.Кисельов, М.О.Краснова, М.І.Малишко, В.К.Попов, Г.П.Сєров та інші. Багато дослідників займалися питаннями правового забезпечення раціонального використання природних ресурсів. До них належать такі вчені, як: Г.А.Аксеньонок, В.В.Гречко, Л.А.Заславська, Я.В.Коваль, О.С.Колбасов, М.І.Краснов, Є.М.Кутін, В.Л.Мунтян, Г.Н.Полянська, Н.І.Титова, В.А.Чичварін та інші. Структуру природокористування, розміщення продуктивних сил досліджували В.А.Анучін, С.Д.Валентей, С.А.Генсірук, М.А.Голубець, Б.М.Данилишин, С.І.Дорогунцов, А.Б.Качинський, Ю.П.Лебединський, О.М.Маринич, Ю.П.Михайлов, В.С.Преображенський, І.М.Потравний, М.Ф.Реймерс, І.М.Синякевич, Ю.І.Стаднацький, С.М.Стойко, Ю.Ю.Туниця та інші. Необхідно зауважити, що загалом, ці дослідження були проведені в умовах стабільного економічного розвитку. Дослідження проблем державного управління у галузі екології та природних ресурсів у перехідний період перебувають на початковому етапі розвитку.

Основою запропонованої роботи є комплексний підхід до вирішення проблем державного управління у сфері реалізації екологічної політики. Дослідження структуровані за суб'єктом управління (органами влади), технологією управління (механізмами регулювання) та об'єктом управління (процесами природокористування та охорони навколишнього природного середовища).

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконувалась відповідно до тематики дослідження Національної академії державного управління при Президентові України, зокрема у межах комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР-ОК № 0201U004833), а також науково-дослідними темами кафедри екології та ландшафтної архітектури Українського державного лісотехнічного університету, в розробці яких здобувач брав безпосередню участь.

Мета і завдання дослідження полягають в науково-теоретичному обґрунтуванні адміністративно-правових засад державного управління у сфері реалізації екологічної політики та визначенні напрямів їх розвитку на сучасному етапі з використанням отриманих наукових результатів.

Для досягнення вказаної мети необхідне вирішення таких наукових завдань:

· розкрити сутність основних складових понятійно-категоріального апарату екологічної політики та управлінського процесу;

· провести аналіз трансформаційних змін в українській практиці еколого-правового регулювання;

· обґрунтувати основні засади адміністративно-правового регулювання основних ресурсів довкілля;

· дослідити компетенції вітчизняних інституцій державного управління та місцевого самоврядування в досліджуваній сфері та механізми їх впливу на процеси використання, охорону і відтворення природних ресурсів;

· удосконалити застосування адміністративно-контрольних методів державного управління у сфері реалізації екологічної політики;

· узагальнити досвід реалізації екологічної політики у промислово розвинутих країнах і визначити можливості його застосування в Україні;

· запропонувати ефективні заходи і важелі впливу держави на реалізацію визначених напрямів екологічної політики відповідно до вимог стратегічної мети - забезпечення екологічної безпеки України.

Об'єкт дослідження - процес формування екологічної політики та її реалізації на сучасному етапі.

Предмет дослідження - адміністративно-правові засади державного управління у сфері реалізації екологічної політики.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що визначення теоретико-методологічної основи державного управління у сфері реалізації екологічної політики, виокремлення й подальше розроблення адміністративно-правових засад її формування на основі сучасних наукових положень дасть змогу вдосконалити існуючі та створити нові підходи, методи і механізми для прийняття управлінських рішень з метою покращання стану довкілля та соціально-економічного розвитку суспільства.

Методи дослідження. Під час дослідження використовувались загальнонаукові та спеціальні методи, основними з яких є: абстрактно-логічний, дедуктивний, індуктивний, історичний, моделювання і прогнозування, методи системно-структурного, системного та функціонального аналізу, економіко-статистичні (групування, порівняння тощо).

Дослідження адміністративно-правових засад державного управління у сфері реалізації екологічної політики проведено методом системного аналізу. Для класифікації методів державного управління використано абстрактно-логічний метод. Дедуктивний метод застосовано для визначення мети державного управління у сфері реалізації екологічної політики, визначення цілей і підцілей. Визначення засобів та інструментів державного управління у досліджуваній галузі, об'єднання цілей проводились із застосуванням індуктивного методу. Зародження та особливості правового регулювання природокористування та охорони довкілля у світі та в Україні, генезис певних механізмів державного управління в екологічній сфері розглянуто в історичному аспекті. Дослідження організації та технології управління у галузі екології та природних ресурсів проведено методом системно-структурного аналізу. Визначення компетенції органів влади та їх функцій у досліджуваній галузі проведено за допомогою функціонального методу. Економіко-статистичні методи застосовані при групуванні даних проведеного державного інспекційного контролю, а також під час статистичних та динамічних порівнянь показників заповідності та лісового фонду.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні актуальної наукової проблеми теорії державного управління - дослідженні теоретико-методологічних та вдосконаленні адміністративно-правових засад функціонування системи державного управління у сфері реалізації екологічної політики в умовах ринкової трансформації. Внаслідок наукових досліджень були досягнуті результати, серед яких уперше:

сформовано комплекс базових науково-теоретичних і концептуальних положень екологічної політики, основою якого є запропонований перехід у науково-практичній діяльності від концепції абсолютної безпеки (нульового ризику) до концепції прийнятного (допустимого) ризику; визначено цілі, завдання, методи, принципи реалізації екологічної політики на сучасному етапі;

· досліджено сутність понятійно-категоріального апарату окремих складових екологічної політики (“оточуюче середовище”, “зовнішнє середовище”, “навколишнє природне середовище”, “навколишнє середовище”, “довкілля”; державне управління та державне регулювання у досліджуваній сфері; оцінка впливу на навколишнє середовище (далі - ОВНС) та оцінка впливу на довкілля (далі - ОВД), а також співвідношення між цими поняттями; доведено неідентичність понять “природне середовище” та “довкілля”;

· обґрунтовано основні засади нормативно-правового забезпечення державного управління у сфері реалізації екологічної політики загалом та зокрема щодо охорони та використання лісів, як одного із головних ресурсів довкілля; розвитку природно-заповідної справи як пріоритетного напряму екологічної політики та поводження з відходами як однієї з основних екологічних проблем урбанізованих територій;

· доведено невідповідність окремих програмних, нормативно-правових документів реальному стану природних ресурсів, що підтверджує недостатній управлінський вплив на екологічну ситуацію в державі;

· розкрито трансформаційні зміни механізму адміністративно-правового регулювання управлінського процесу у сфері реалізації екологічної політики;

· систематизовано за функціями управління повноваження інституцій виконавчої влади спеціальної компетенції у сфері реалізації екологічної політики, зокрема Міністерства екології та природних ресурсів України, його територіальних підрозділів, Державної екологічної інспекції;

· запропоновано нову модель механізму взаємодії інституцій виконавчої влади спеціальної компетенції з метою підвищення ефективності державного управління у сфері реалізації екологічної політики;

доведено необхідність створення системи адміністративного управління екологічним ризиком, яка реалізувала б відповідну політику;

· розроблено модель вирішення екологічних конфліктів, де значна роль належить проведенню незалежної екологічної експертизи та екологічного аудиту;

набули подальшого розвитку:

концептуальні засади стратегії розвитку державного управління у сфері реалізації екологічної політики в умовах ринкових перетворень, зокрема основні адміністративно-контрольні методи - екологічна експертиза та інспекційний екологічний контроль. Внаслідок цього для вдосконалення еколого-експертного процесу розроблені та запропоновані для використання алгоритми здійснення кожного етапу екологічної експертизи;

· теоретико-методологічні засади процесу провадження у справах про адміністративні правопорушення природоохоронного законодавства як найпоширенішого виду порушення у досліджуваній сфері та підстави притягнення до кримінальної відповідальності за вчинення екологічних злочинів, кількість та небезпека поширення яких дедалі зростає;

удосконалено методичні підходи щодо модернізації адміністративно-контрольних, еколого-економічних і фінансових важелів реалізації екологічної політики та оцінки впливів на довкілля для підвищення ефективності реалізації прийнятих рішень органами влади.

Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що розроблені теоретичні положення логічно доведені до рівня конкретних пропозицій, доцільних для впровадження в управлінську практику. Цінними є також науково обґрунтовані методичні підходи та рекомендації щодо вдосконалення вітчизняної системи державного управління у сфері реалізації екологічної політики і механізми їх застосування на сучасному етапі.

На сьогодні частину одержаних у роботі наукових результатів впроваджено у науково-практичних розробках центральних органів влади України та органів місцевого самоврядування, у підготовці довідкових видань, в аналітичній і навчальній роботі. Зокрема вони використані у частині вдосконалення нормативно-правового регулювання екологічної політики, процедури проведення державної екологічної експертизи, організації управлінського процесу у галузі екології та природних ресурсів під час підготовки проектів Закону України “Про відходи”, “Про екологічний аудит”, “Про внесення змін до Закону України “Про екологічну експертизу”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, проектів постанов Кабінету Міністрів України, зокрема проекту постанови “Про програму використання відходів виробництва і споживання на період до 2005 року”. Використання цих та інших положень наукової роботи засвідчують відповідні довідки про впровадження, видані:

· Комітетом з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи Верховної Ради України від 5 червня 2003 р. № 06-15/12-4935;

· Секретаріатом Кабінету Міністрів України від 3 квітня 2003 р.;

· Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 3 квітня 2003 р. № 02-3719/08;

· Міністерством екології та природних ресурсів України від 4 квітня 2003 р. № 2913/02-6;

· Українським державним лісотехнічним університетом від 3 червня 2003 р. № 08-11-383;

· Львівським регіональним інститутом державного управління Української Академії державного управління при Президентові України від 14 травня 2003 р. № 380/01.

Запропоновані в роботі теоретичні положення, висновки і рекомендації також можуть бути використані у діяльності інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних представництв, органів місцевого і регіонального самоврядування в частині, що стосується:

· вдосконалення підготовки й прийняття управлінських рішень у галузі екології та природних ресурсів;

· формування програмно-цільових управлінських рішень, планування розвитку територій, проведення державної та громадської екологічних експертиз проектів;

· систематизації екологічного законодавства, обґрунтування розроблення та прийняття нових нормативно-правових актів, необхідність яких підтверджується практикою здійснення природоохоронної діяльності;

· вдосконалення навчального процесу в інших вузах за програмами підготовки спеціалістів і магістрів державного управління, юристів, екологів, економістів-екологів, зокрема для оптимізації навчальних курсів з екологічної політики, проблем валеології в державному управлінні, екологічного права, екологічної експертизи, екологічного інспектування тощо.

Особистий внесок здобувача. Усі наукові результати, викладені в дисертації, отримані автором особисто. З наукових праць, опублікованих у співавторстві, у роботі використані лише ті ідеї та положення, що є результатом особистої роботи здобувача.

Апробація результатів досліджень. Основні положення й результати дисертації доповідались і обговорювалися на багатьох міжнародних і національних науково-практичних конференціях, зокрема: “Ефективність державного управління (регіональний аспект)” (Львів, 2001); “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (Київ, 2001); “Українське державотворення: уроки, проблеми, перспективи” (Львів, 2001); “Ефективність державного управління в контексті становлення громадянського суспільства” (Львів, 2002); “Громадянське суспільство і політика органів місцевого самоврядування (проблеми теорії і практики)” (Львів, 2002); “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, 2002); “Бюджет та фінансовий контроль у державному управлінні” (Харків, 2002); “Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика” (Львів, 2003); “Актуальні проблеми викладання муніципального менеджменту в вищих навчальних закладах України” (Київ, 2003), “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції (Київ, 2003); “Управління великим містом: адміністрування і безпосередня демократія” (Львів, 2003); “Ефективність державного управління в контексті європейської інтеграції” (Львів, 2004), а також на наукових семінарах з основними доповідями: “Конвенційний тип міжнародного співробітництва у галузі екології та природних ресурсів”, який проводився в Інституті регіональних досліджень НАНУ (Львів, 2001), “Екологічна політика України: концептуальні засади”, який проводився у Львівському регіональному інституті державного управління Української Академії державного управління при Президентові України (Львів, 2002), “Адміністративно-правові засади державного управління у сфері реалізації екологічної політики в Україні” (Львів, 2003) та міжнародних наукових конгресах “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2001; Харків, 2002).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 70 наукових праць загальним обсягом понад 145 друк. арк., зокрема 2 монографії (50,8 друк. арк.), 2 навчально-наукові видання (43,9 друк. арк.), 4 брошури (13,4 друк. арк.), 42 статті у наукових журналах і збірниках наукових праць, 6 навчально-методичних видань, 12 матеріалів і тез конференцій. Загалом за проблемами досліджень опубліковано понад 70 наукових праць, із них фахових із державного управління - 27 публікацій.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається із переліку умовних позначень, вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків.

Обсяг дисертаційної роботи. Дисертація викладена на 530 сторінках комп'ютерного тексту і містить: 447 сторінок основного тексту; 39 рисунків, зокрема 25 на окремих сторінках; 13 таблиць, зокрема 2 на окремих сторінках; 10 додатків (А-Л), що займають 59 сторінок; список використаних джерел із 256 найменувань на 24 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У дослідженні зроблено спробу узагальнення та систематизації досвіду щодо управлінських впливів у сфері реалізації екологічної політики. Захист довкілля - це процес, що вимагає координації й узгодження дій усіх членів спільноти: представників влади, політиків, громадськості, підприємців тощо. В іншому випадку, здійснити безкризовий перехід від біосфери до ноосфери - сфери Розуму, на необхідність якого вказував наш співвітчизник В.І.Вернадський, нам не вдасться.

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначаються мета і завдання роботи, наукова і практична цінність результатів, які здобуто в процесі дослідження, описано форми їх апробації та використання.

Перший розділ - “Теоретико-методологічні аспекти державної екологічної політики” - розкриває зміст визначень основних складових понятійно-категоріального апарату екологічної політики, узагальнює та виокремлює основні принципи екополітики, визначає напрями, мету, цілі, завдання та засоби її реалізації, розробляє нові методологічні підходи щодо особливостей державного управління та державного регулювання у досліджуваній сфері.

Аналіз праць з питань державного управління у сфері реалізації екологічної політики вказує на те, що ця проблема дотепер комплексно не досліджувалась. Однак на їх підставі визначені основні аспекти і тенденції дослідження, що стосуються формування адміністративно-правових засад державного управління у сфері реалізації екологічної політики. Проаналізовано такі напрями та аспекти екологічної політики: державно-управлінський, правовий, заповідний, фінансово-економічний тощо.

Суспільство є невід'ємною частиною природи. Тому важливо визначити місце людини у природному середовищі. Саме неоднозначне розуміння зв'язків у системі “людина - суспільство - природа”, яка на сьогодні функціонує з надмірним перевантаженням, призвело до дисгармонії та зумовило глобальні екологічні проблеми.

Поняття “середовище” охоплює сукупність усіх чинників, що діють на організм, популяцію, біоценоз. У науковій літературі розрізняють “оточуюче середовище”, “зовнішнє середовище”, “навколишнє природне середовище”, “навколишнє середовище”, “довкілля”. Вважаємо, що “оточуюче середовище” це не зовсім вдалий переклад російськомовного поняття “окружающая среда”, а тому пропонуємо використовувати термін “середовище оточення”, яке має два значення: середовище оточення людини та середовище природного оточення. Середовище оточення людини - це природне середовище, яке перетворене у процесі господарської діяльності і поєднує в собі природні об'єкти та продукти, створені людиною. Природне середовище оточення - це природне середовище існування, тобто незмінена людиною або малозмінена, перетворена природа. Зовнішнє середовище - це все, що перебуває поза об'єктом. Синонімом до нього є “навколишнє середовище”, складниками якого є взаємопов'язані природне, соціальне та антропогенне середовища, тобто “навколишнє природне середовище” є головним елементом цього поняття. У сучасній науковій літературі та у нормативно-правових документах дедалі частіше використовується термін “довкілля”, що містить абіотичні та біотичні складники оточення людини. За суттю цей термін є синонімом до “навколишнього середовища”.

Важливе значення для нашого дослідження мають такі поняття, як “охорона природи”, “охорона навколишнього природного середовища”, “охорона навколишнього середовища (довкілля)”. Охорона природи - це певна форма відносин суспільства та природи. Охорона навколишнього природного середовища на сьогодні - нова форма охорони природи - комплекс заходів, спрямованих на її збереження. У ст. 5 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” визначено об'єкти правової охорони навколишнього природного середовища, окремі з яких виходять за його межі та є об'єктами охорони довкілля.

Зміст поняття “раціональне використання природних ресурсів” полягає у такому їх використанні, за якого підтримується оптимальний рівень процесу обміну речовин між суспільством і природою. Однак цей термін потребує подальшого вдосконалення і чіткішої конкретизації.

Великий спектр значень має поняття “екологія”: від біологічної науки - до взаємодії людини з природним середовищем. На сьогодні є понад 60 таких визначень. Найприйнятнішим, на нашу думку, є визначення сучасної екології, як:

науки про узагальнені закономірності взаємодії природи та суспільства;

сфери діяльності людини, спрямованої на формування такого середовища, яке б забезпечило прогресивне функціонування суспільства.

Сучасна екологія - це міждисциплінарний комплекс знань. Відомі та пропонуються різні поняття, що є відповідниками назви сучасної екології: велика екологія, натурсоціологія, ноологія, соціоекологія, созологія тощо. Остаточного поняття ще немає, а тому пропонуємо термін “системна екологія”, який поєднує всі екологічні дисципліни та напрями їх розвитку.

Досвід економічно розвинутих країн підтверджує, що здійснювати екологічну політику в державі досить важко навіть за умов ефективної економіки, тому складнішою є вирішення цієї проблеми в Україні - державі, що перебуває в трансформаційному періоді та вимушена вирішувати одночасно безліч завдань, а екологічна криза як потенційно можлива екологічна небезпека стала дійсністю. Існують певні співвідношення між комфортністю життя людей та споживанням природних ресурсів. В економічно розвинутих країнах на сьогодні поєднуються висока комфортність життя і раціональне споживання ресурсів. У країнах третього світу ці показники надзвичайно низькі. В Україні поєднується невисока комфортність життя і значне споживання природних ресурсів.

Екологічна політика як комплекс засобів і заходів, спрямованих суспільством і державою на охорону та оздоровлення довкілля, ефективне поєднання природокористування і природоохорони та забезпечення нормальної життєдіяльності громадян, має два виміри - нормативний і регуляційний. Перший - це система правил і норм, другий - це конкретні дії для охорони навколишнього середовища. Зміст і структура природоохоронних заходів потребують уточнення суті, мети, цілей, принципів, завдань, способів та основних напрямів екологічної політики. Методологічною основою державної екологічної політики владних структур усіх рівнів є відповідні норми Конституції України. Метою екологічної політики в Україні на сучасному етапі має стати збалансування запитів людини, можливостей природи та технологій виробництва шляхом планомірного формування навколишнього середовища, якість якого забезпечила б можливість сталого розвитку суспільства. Основною ціллю екологічної політики є покращання якості життя за умови оптимального використання та відтворення природних ресурсів. Екологічна політика покликана узгодити соціальні та екологічні завдання суспільства як основу вирішення проблеми глобальної екологічної кризи. Основні принципи екологічної політики України викладені у ст. 3 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”. На основі узагальнення вітчизняного та зарубіжного досвіду формування механізмів вирішення соціальних і екологічних проблем виокремлені основоположні принципи екологічної політики України в перехідний період:

· пріоритет екології над економікою, поступовий та поетапний перехід до нових механізмів державного управління у сфері реалізації екологічної політики;

· відповідність механізму державного управління у сфері реалізації екологічної політики фактичному стану розвитку суспільства;

· узагальнення позитивного вітчизняного та зарубіжного досвіду з метою вирішення екологічних проблем;

· участь держави у фінансуванні екологічних програм;

· забезпечення сталого і невиснажливого природокористування;

· неперервне екологічне виховання, екологічна освіта й отримання екологічної інформації.

З метою забезпечення реалізації ефективної екологічної політики в Україні необхідно в основу професійної підготовки фахівців у всіх сферах діяльності (господарської, правової та екологічної) закласти основні системні принципи сталого розвитку. Основним суб'єктом екологічної політики повинна бути держава, оскільки реалізація екологічної, як і будь-якої іншої політики, неможлива без підкорення волі окремих осіб спільним інтересам. Основна роль у прийнятті рішень на національному рівні належить галузевим міністерствам, державним комітетам та іншим центральним органам державної виконавчої влади. Вони регулюють використання, відновлення і розміщення природних ресурсів, забезпечують екологічне обґрунтування доцільності господарських проектів, організацію постійного моніторингу довкілля, екологічної експертизи, екологічного контролю, екологічного виховання, екологічної освіти тощо. Основні методи реалізації екологічної політики: економічні (податки, санкції, пільги), адміністративно-правові (закони, укази Президента, постанови уряду, накази міністерств тощо), освітньо-інформаційні (преса, радіо, телебачення). Формуючи екологічну політику важливо знати і дотримуватись головних екологічних законів. Засоби, які використовуються для реалізації екологічної політики: заходи природоохоронного спрямування, економічне регулювання і стимулювання природоохоронної діяльності, примусові та спонукальні заходи.

У реалізації екологічної політики сучасні вчені виділяють три основні рівні: глобальний, національний і локальний. Вважаємо за необхідне виокремити такі рівні здійснення екологічної політики:

· локальний - рівень підприємства, організації;

· місцевий - рівень адміністративного району, міста;

· регіональний - рівень області;

· субнаціональний - рівень кількох областей;

· національний - рівень держави;

· міждержавний - рівень кількох держав;

· планетарний (глобальний) - рівень планети.

Упродовж останнього десятиліття реалізація управлінського процесу у сфері екологічної політики певною мірою спрямовується на перебудову відношень у системі “людина - суспільство - довкілля”. Це зумовлено значущістю екологічної проблеми, її глобальністю, масштабністю та значними фінансовими витратами на вирішення екологічних проблем. Екологічна політика є окремим напрямом діяльності держави і державного управління. Державне управління - діяльність, спрямована на виконання законів та інших нормативно-правових актів шляхом використання різних форм організуючого впливу на суспільні явища та процеси. Об'єктами управлінських відносин є майже всі сфери життя людини, а визначальним принципом цього виду діяльності є підпорядкованість. Тому методом адміністративно-правового регулювання є владні приписи. Якщо розглядати державне управління у сфері екологічної політики з позицій системного аналізу, то суб'єкти управління (державні органи та органи місцевого самоврядування) та об'єкти управління (підвідомчі сфери управління) повинні ефективно взаємодіяти через управлінську діяльність (суспільні відносини, які складаються між елементами системи). За своєю суттю державне регулювання ширше, ніж поняття “державне управління”, оскільки останнє для досягнення своєї мети використовує адміністративні впливи, тобто методи прямого зв'язку. Державне регулювання передбачає здійснення комплексних заходів у сфері екологічної політики з метою їх упорядкування, встановлення загальних норм і правил суспільної поведінки для охорони живої і неживої природи навколишнього середовища, захисту здоров'я та життя населення, організації та підтримування раціонального використання і відтворення природних ресурсів. За умови ефективного функціонування державного регулювання виключається потреба прямого втручання держави та її інституцій у діяльність екологічних структур. Розвинута мережа прямих і зворотних інформаційно-управлінських зв'язків у системі державного регулювання, а також наявність головного зворотного зв'язку, що дає можливість постійно порівнювати досягнуті показники ефективності з параметрами стратегічного завдання і мети, визначає основну суть і відмінність поняття регулювання від управління (рис. 1). Державне управління і державне регулювання відрізняються способом організації досягнення мети в тій чи іншій системі управління.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Система регулювання з головним зворотним зв'язком

На сьогодні державне управління визначилось як самостійна наука і як сфера діяльності. Внаслідок розвитку державного управління у сфері екології, вважаємо за доцільне внести відповідне доповнення у “Класифікатор видів економічної діяльності”.

У другому розділі - “Адміністративно-правовий механізм розробки та реалізації державної екологічної політики” - розглянуто еколого-правовий статус людини і громадянина в Україні, розроблено нові підходи до формування системи нормативно-правового забезпечення державної екологічної політики в Україні, проведено класифікацію джерел екологічного права, узагальнено засади нормативно-правового регулювання: охорони та використання лісів як одного з головних ресурсів довкілля, розвитку природно-заповідної справи як пріоритетного напряму екологічної політики України, управління у сфері поводження з відходами як однієї з основних проблем суспільства. Досліджено процес провадження у справах про адміністративні правопорушення у сфері охорони довкілля та умови настання кримінальної відповідальності.

В українському законодавстві найповніше вираження екологічних прав і обов'язків громадян відображено в Конституції та Законі України “Про охорону навколишнього природного середовища”, в яких громадяни держави отримали право на безпечні умови проживання відповідно до міжнародного права. Вперше право на життя у сприятливому довкіллі було закріплено в Конвенції ООН про навколишнє середовище (Стокгольм, 1972 р.). Своє продовження це право отримало у міжнародних актах, зокрема прийнятих на конференції ООН (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.) та на Саміті зі стійкого розвитку (Йоганнесбург, 2002 р.). За прийнятою теорією класифікації прав людини екологічні права належать до соціальних. Природоохоронні правовідносини регулюються нормами цивільного, кримінального, адміністративного, земельного, лісового, водного та інших галузей законодавства.

Україна за роки своєї незалежності сформувала, загалом, головні засади державної екологічної політики та визначила довготермінову стратегію вирішення екологічних проблем. Прийнятий комплекс основних нормативно-правових актів регулює відносини у сфері реалізації екологічної політики. Екологічне законодавство України містить такі основні блоки нормативно-правового регулювання: конституційне, еколого-правове і міжнародне (рис. 2).

Правове регулювання охорони і використання лісів в Україні має майже тисячолітню історію. Проте більшу частину цього часу територія теперішньої України була під гнітом різних завойовників, а тому і природні ресурси використовувалися по-грабіжницьки. Особливо масовим було винищення лісів у радянський період, наслідком яких стали катастрофічні повені. Сьогоднішня біда лісів, особливо карпатських - самовільні вирубування, які призвели вже до майже повного знищення колишнього колгоспного лісового фонду. Причин цього ганебного явища кілька: бідність сільського населення, безробіття і корупція.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Система нормативно-правового забезпечення у сфері екологічної політики в Україні

Ліси України, крім промислового використання, мають надзвичайно велике екологічне значення, зокрема захисні властивості лісів проявляються найбільше у захисті ґрунтів від водної та вітрової ерозії. Сучасний лісовий покрив упродовж останніх років значно змінений в сторону його збіднення як у світі, так і в Європі та Україні. Проведений аналіз динаміки стану лісового фонду України та Львівської області за останні десятиріччя засвідчує, що основні показники лісового фонду значно погіршились. Це вказує на те, що багато проблем ведення лісового господарства потребує негайного вирішення. Упродовж тривалого періоду лісистість держави змінюється, у регіональному розрізі цей показник також відмінний. Середнє значення лісистості України постійно зростає і збільшилося за останні півстоліття з 10,3 до 15,6%, тобто майже на 1% за кожні 10 років (рис. 3).

Рис. 3. Динаміка лісистості України (фактичні і прогнозовані показники)

Використовуючи методи наукового прогнозування, пропонуємо розраховувати лісистість L за такою формулою:

L = 10,10 + 0,09 T, (1)

де Т - розрахунковий період.

За збереження наявних темпів зростання середня лісистість могла б досягнути в 2015 р. 17-18% і наблизитись до визначених фахівцями оптимальних показників 19-20%, хоча і це буде набагато нижчий результат від фактичного на сьогодні середньоєвропейського (25,8%). Однак у затвердженій Кабінетом Міністрів України державній Програмі “Ліси України на 2002-2015 рр.” визначено досягнути показника 16,1%, що засвідчує нормативно закріплене різке зниження темпів зростання лісистості.

Збереження територій та об'єктів природно-заповідного фонду має стати пріоритетним напрямом екологічної політики в Україні. Такий вектор інтеграції повинен забезпечуватись практичними діями, що сприятимуть наближенню нас до загальноєвропейських стандартів життя. Особливо велика робота в цьому напрямку повинна проводитись на сучасному етапі для збільшення показника “відсотку заповідності”, який на 2015 рік повинен досягнути 10,4. Станом на 1 січня 2002 р. у природно-заповідному фонді України нараховується 7010 територій і об'єктів загальною площею 2557,8 тис. га, що становить 4,2% від площі держави. Кількість природно-заповідних об'єктів України, що мають особливу цінність, зростає (рис. 4). За останніх десять років така кількість об'єктів зросла в 1,5, площа - в 2,4 раза. Західні області репрезентовані в природно-заповідному фонді країни набагато краще, аніж решта територій (від 5,2% у Львівській області до 13,1% в Івано-Франківській області).

Рис. 4. Динаміка кількості природно-заповідних об'єктів, що мають особливу цінність

Серед усіх проблем, що є на сьогодні у керівників природно-заповідних об'єктів, найгострішою є фінансова. Частка національних витрат на екологічні потреби становить майже 0,5% ВВП за мінімально необхідних 3-7%. Із цих невеликих коштів на утримання природно-заповідного фонду припадає менше від 3%. Тому для того, щоб державні екологічні програми стосовно формування природно-заповідного фонду та національної екологічної мережі не набули лише декларативного спрямування, необхідно розробити та впровадити нові механізми фінансового забезпечення запроектованих заходів.

Дослідження суті понять, які визначають управлінські процеси щодо відходів, дали можливість створити нове, точніше поняття “управління у сфері поводження з відходами”, яке охоплює весь діапазон дій щодо відходів. Проблема управління у сфері поводження з відходами є однією з найактуальніших еколого-економічних проблем суспільства. У житловому секторі щороку нагромаджується майже 40 млн м3 сміття. Його складують на 700 міських сміттєзвалищах, 80% яких не відповідають санітарним вимогам, та спалюють на чотрьох сміттєспалювальних заводах, які теж працюють за застарілими технологіями. Найбільше площ під звалища зайнято у Донецькій області - 330 га, Одеській - 195 га, Запорізькій - 153 га. Ці цифри підтверджують вкрай неефективне використання потенціалу вторинних ресурсів у країні. Львівщина є однією з чотирьох областей України, які характеризуються найвищими показниками нагромадження відходів. У більшості областей України немає полігонів для централізованого зберігання та утилізації відходів. Вирішення вказаної проблеми потребує формування ефективної системи управління у сфері поводження з відходами як на загальнодержавному рівні, так і на місцях, що є важливим чинником екологічної політики. Ця проблема потребує комплексного підходу і, насамперед, формування стратегії управління у сфері поводження з відходами.

Сучасний Кодекс України про адміністративні правопорушення, який залишився нам у спадок від часів Радянського Союзу (прийнятий у 1982 р. Кодекс Української РСР про адміністративні правопорушення), можна охарактеризувати як недосконалий. Насамперед, це стосується правопорушень у галузі екології та природних ресурсів. В адміністративному кодексі містяться тільки санкції за екологічні правопорушення, а правові норми, що регулюють порядок використання природних ресурсів, дотримання вимог екологічної безпеки тощо - знаходяться в поресурсних кодексах (лісовому, водному, земельному, Кодексі України про надра), законах (“Про тваринний світ”, “Про рослинний світ”, “Про охорону атмосферного повітря”, “Про природно-заповідний фонд”), постановах Кабінету Міністрів України

Перехід економіки на ринковий шлях розвитку потребує трансформації механізму штрафних санкцій у природокористуванні. У лютому 1997 р. був прийнятий Закон України “Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення адміністративної відповідальності у вигляді штрафу”, який набув чинності з 18 березня 1997 р., оскільки до прийняття закону базою для обчислення сум штрафів за вчинення екологічних правопорушень, крім неоподаткованого мінімуму доходів громадян, була і мінімальна заробітна плата, то після прийняття згаданого Закону такою основою став неоподаткований мінімум доходів громадян. У зв'язку з цим розроблений механізм нарахування штрафних санкцій за адміністративні правопорушення у сфері реалізації екологічної політики, де кількісні розміри штрафів розраховані в абсолютних одиницях.

На сьогодні ще не готова база, умови до розроблення комплексного законодавчого акту, що охопив би всі напрями адміністративно-правого регулювання суспільних відносин, а тому можна використати тут здобутки інших галузей юридичної науки. Як приклад, це може бути формування складу адміністративних еколого-правових порушень, які потім будуть включені в Адміністративний кодекс. Тому, на сьогодні правовою підставою притягнення до адміністративною відповідальності фізичних осіб є норми екологічного та спеціального адміністративного законодавства. Суттєвим недоліком чинного адміністративно-деліктного законодавства є те, що воно не передбачає порядку виклику свідка та його опитування, як і не передбачає наслідків неприбуття свідка за викликом. Не мають важелів впливу і допиту свідків службові особи Державної екологічної інспекції. Тому, на нашу думку, в новому Кодексі про адміністративні проступки необхідно передбачити порядок здійснення згаданих вище процесуальних дій. Окремо потрібно також визначити наслідки неприбуття свідка до особи, уповноваженої складати протокол про адміністративне правопорушення, а також передбачити порядок його опитування.

Багато науковців і практиків наголошують на тому, що і надалі потрібно залишити спеціалізованим міжвідомчим інспекціям, до яких належить і Державна екологічна інспекція, право самостійного розгляду справ про адміністративні правопорушення для оперативності розгляду справ та вчасного застосування заходів примусу. Разом з тим посадові особи Державної екологічної інспекції здебільшого не мають юридичної підготовки, через що не можуть дати належної правової оцінки виявленому порушенню або правильно скласти важливі процесуальні документи. Самостійне встановлення державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища складу правопорушення в діях підконтрольного об'єкта і притягнення винного до адміністративної відповідальності порушує основний принцип поділу влади в демократичній державі на законодавчу, виконавчу і судову. Тому в умовах формування в Україні правової, демократичної держави Державна екологічна інспекція повинна передати юрисдикційні повноваження для розгляду адміністративних справ до компетенції спеціалізованих адміністративних судів, створення яких вже розпочалось із прийняттям нової редакції Закону України “Про судоустрій України” від 7 лютого 2002 р., де в ч. 3 ст. 19 передбачено спеціалізацію судів.

Кримінальним кодексом України за природоохоронні правопорушення, що зафіксовані в розділі VІІІ (ст. 237-253), передбачена кримінальна відповідальність фізичних осіб. Екологічний злочин - це таке суспільно-небезпечне діяння, яке посягає на право громадян і суспільства на екологічну безпеку, безпечне для життя і здоров'я довкілля, встановлений порядок використання природних ресурсів. Суб'єкт такого злочину здебільшого спеціальний. Цією редакцією Кримінального кодексу передбачено кримінальне покарання за такий вид злочину, як екоцид. Притягнення до адміністративної чи кримінальної відповідальності не звільняє винних від відшкодування завданої своїми діями (чи бездіяльністю) шкоди.

Третій розділ -“Формування інституційної системи та механізм її функціонування у сфері реалізації державної екологічної політики” - присвячено дослідженню суті та розкриттю трансформаційних змін механізмів адміністративно-правового регулювання державного управління у сфері реалізації екологічної політики, а також обґрунтуванню практичних пропозицій щодо створення в Україні ефективної інституційної системи охорони довкілля та управління природокористуванням.

Сучасна екологічна політика України розробляється і впроваджується у життя в напружених політичних умовах, що часто призводить до конфліктних ситуацій. На досить слабкі екологічні організації чиниться тиск, лобіювання відомчих інтересів певними владними та приватними структурами, особливо якщо це стосується використання природних ресурсів, підпорядкування новостворених об'єктів (наприклад, національних природних парків, заповідників) тощо.

Загалом система управління охоплює такі інституції: загального та спеціального державного управління, місцевого самоврядування, громадського управління. Визначення основних напрямів екологічної політики держави є виключною компетенцією Верховної Ради України як законодавчого органу. Центральне місце у здійсненні загального керівництва державою у галузі екології та природних ресурсів належить Президентові України як главі держави. Кабінет Міністрів України як найвищий орган виконавчої влади спрямовує і координує роботу міністерств та інших органів центральної виконавчої влади, зокрема Міністерства екології та природних ресурсів України. Державна комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій і Рада національної безпеки й оборони України також належать до системи органів загального державного управління у галузі екології та природних ресурсів.

Організація системи управління у сфері реалізації екологічної політики має два основні зрізи: адміністративно-територіальний і галузевий. Перший сформований відповідно до адміністративно-територіального устрою, де суб'єктами управління є інституції різного рівня: державного, обласного, районного та окремих населених пунктів - місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. Інституціями галузевого (спеціального) державного управління є Міністерство екології та природних ресурсів України і його територіальні управління.

Міністерство екології та природних ресурсів України - головний орган у системі центральних інституцій виконавчої влади, створений для забезпечення державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністерство організовує виконання актів чинного законодавства України, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією, узагальнює практику застосування законодавства, розробляє і вносить на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України пропозиції щодо вдосконалення нормотворчої діяльності. Від активності позиції Міністерства залежать формування та реалізація екологічної політики держави загалом.

Державні управління екології та природних ресурсів, які створені у 24 областях, містах Києві і Севастополі, є важливими спеціалізованими органами виконавчої влади найнижчої ланки. Вони здійснюють керівництво у сфері реалізації екологічної політики та у своїй діяльності підзвітні і підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій, міністрові Мінекоресурсів і, крім того, підпорядковані йому.

Державна екологічна інспекція, яка створена з метою вдосконалення системи державного контролю в галузі екології та природних ресурсів, належить до організаційної структури Мінекоресурсів. Керівництво Державною екологічною інспекцією здійснює начальник, який одночасно має звання Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища України. Державні екологічні інспекції відповідних областей, міст Київ та Севастополь здійснюють свою діяльність у складі відповідних державних управлінь екології та природних ресурсів. Державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища у районних центрах одночасно представляють державну екологічну інспекцію області та відповідне державне управління екології та природних ресурсів. Інспекційні підрозділи субнаціонального рівня мають подвійну, навіть потрійну підконтрольність і підзвітність: державному управлінню екології та природних ресурсів області, Державній екологічній інспекції України та місцевим державним адміністраціям. Це значною мірою перешкоджає здійсненню ефективного управління і призводить їх до стану “кишенькової інспекції”. Пропонуємо роз'єднати організаційно та концептуально завдання, функції та діяльність органів: інспекційного (державної екологічної інспекції області) й управлінського (державного управління екології та природних ресурсів області), що сприяло б ефективнішому управлінню у цій галузі. Об'єднання цих двох ланок можна провести тільки на рівні міністерства, а на нижчих рівнях інспекційні підрозділи не повинні мати іншого підпорядкування, підконтрольності та підзвітності.

Основним завданням органів місцевого самоврядування у галузі екології та природних ресурсів є вирішення ними публічних справ у межах чинного законодавства України та в інтересах територіальних громад. Ці органи можуть вживати таких соціально-економічних заходів щодо захисту довкілля: політику цін, кредити, штрафи, створення програм, адміністративні санкції тощо. Особливе місце у прийнятті рішень з екологічних питань належить: сільському, селищному та міському головам, які повинні гарантувати здійснення наданих їм повноважень в межах чинного законодавства. Ці посадові особи територіальної громади виконують координуючі, організаційно-розпорядчі та контролюючі функції у досліджуваній сфері. Метою екологічної політики органів місцевого самоврядування має бути вироблення стратегічних напрямів сталого розвитку територіальних громад за оптимального використання природних ресурсів в умовах здорового довкілля, тобто напрацювання концепцій екологічної політики відповідними радами. Саме від діяльності органів місцевого самоврядування, переходу від планів і програм соціально-економічного змісту до програм сталого соціально-економічно-екологічного розвитку залежить: чи перетвориться природокористування з другорядної сфери на основний компонент розвитку територій. Згідно з вимогами чинного законодавства органи місцевого самоврядування повинні координувати діяльність відповідних спеціально уповноважених державних органів управління у сфері реалізації екологічної політики на території ради. Проведені дослідження вказують на неузгодженість дій органів влади різного рівня компетенцій у цій сфері, однак захист довкілля - комплексна проблема, і вона потребує координації зусиль всіх суб'єктів територіальної громади, їх активної участі у цій важливій справі.

Упродовж останніх років виникло поняття “екологічні конфлікти”. На сьогодні кількість цих конфліктів збільшується. Боротьба різних громадських структур, органів влади, індивідуумів відбувається не тільки за якість довкілля загалом, а й за сфери впливу в економіці, політиці тощо, оскільки конфлікти “інтересів” мають, крім екологічного, ще й політичне, економічне, соціальне та ідеологічне підґрунтя. Одним із ефективних механізмів вирішення екологічних конфліктів може бути ведення переговорів або ж посередництво. Такими посередниками можуть бути спеціалісти державних управлінь екології та природних ресурсів як суб'єкти екологічної експертизи. Саме вони як державні службовці не повинні бути зацікавленими у вирішенні того чи іншого питання на користь однієї зі сторін. Це фахівці, які добре поінформовані щодо екологічної ситуації на місцях, із діяльністю об'єктів, що криють у собі ту чи іншу небезпеку. На підставі використання сучасних методів оцінки впливу на довкілля вони зобов'язані надати обґрунтовану інформацію, розробити пропозиції стосовно порушених проблем конфліктантами. Розроблений алгоритм управління екологічним конфліктом допоможе екологічним експертам за дотримання певної процедури прийняти оптимальне рішення. Запропоновано внести відповідні зміни у Закон України “Про екологічну експертизу”, передбачивши такий об'єкт екологічної експертизи, як екологічний конфлікт та посередницьку роль суб'єктів екологічної експертизи, що загалом сприяло б врегулюванню існуючих та уникненню нових конфліктів.