Адміністративно-правові засади державного управління у сфері реалізації екологічної політики в Україні

Значне місце у сфері захисту довкілля відведене діяльності громадськості через громадські організації, громадських інспекторів тощо. У чинному законодавстві існує низка положень, які надають їм право брати участь у прийнятті рішень органами влади щодо екологічних питань. Утім, дотепер механізми реалізації цих прав чітко не визначені, що підтверджує декларативність окремих положень нормативно-правових документів. Участь громадськості у проведенні екологічної експертизи дає змогу справляти більший вплив на процес прийняття рішень, пов'язаних із навантаженням на довкілля, а також можливість дізнаватись про екологічний ризик, якому вони піддаються, і діяти відповідно до цього.

У четвертому розділі - “Адміністративно-контрольні методи державного управління у сфері реалізації екологічної політики” - охарактеризовано екологічну експертизу та інспекційний екологічний контроль, обґрунтовано необхідність прийняття концепції допустимого екологічного ризику як основи проведення екологічної експертизи, розроблено алгоритми проведення державної екологічної експертизи, досліджено правові форми та види екологічної експертизи й екологічного контролю.

Проведені дослідження дають змогу стверджувати, що проблемні екологічні ситуації, зростання кількості екологічних катастроф, різних конфліктів є наслідком негармонійних взаємовідносин між суспільством і природою. Актуальним є питання оптимізації матеріальних витрат і гарантування безпеки суспільства, що потребує реформування діяльності еколого-експертних органів і залучення громадськості до процесу прийняття рішень у досліджуваній сфері.

Державна екологічна експертиза та державний екологічний контроль - основні адміністративно-контрольні методи державного управління у сфері реалізації екологічної політики. Державна екологічна експертиза - важливий елемент у системі національної екологічної безпеки України. Перехід у науково-практичній діяльності від концепції абсолютної безпеки (нульового ризику) до концепції прийнятного ризику означає якісне зрушення у сфері реалізації екологічної політики, зародження нового напряму в здійсненні екологічної експертизи. Відставання у цій сфері є загрозливим як для існування державної системи екологічної безпеки зокрема, так і для існування національної безпеки загалом. Розуміння екологічної експертизи як процесу прийняття рішень зумовило виокремлення її нових функцій та цілей. Екологічна експертиза - це не тільки вид експертної діяльності уповноважених органів, а й реальний та перспективний метод управління державних органів та важливий засіб впливу громадськості на процес прийняття рішень щодо питань захисту природного середовища. Однак у законодавстві про громадську та державну екологічні експертизи не визначений порядок такої участі громадськості; сфера громадської екологічної експертизи, процедура її здійснення; не визначена чітка процедура здійснення державної екологічної експертизи. Розроблені та запропоновані алгоритми кожного етапу здійснення екологічної експертизи дають можливість детальніше провести апробацію проектів, а також здійснювати нагляд за діяльністю апробованих об'єктів; сприятимуть оперативному управлінню еколого-експертним процесом і спрямовані на реформування діяльності еколого-експертних органів у системі Міністерства екології та природних ресурсів України. У здійсненні державної екологічної експертизи для зменшення екологічного ризику, соціально-психологічного напруження та уникнення в майбутньому екологічних конфліктів необхідно обов'язково зважати на думку громадськості. Необхідно також залучати фахівців, аналітиків суміжних галузей, оскільки ця робота вимагає консультацій як з тими, хто приймає остаточне рішення, так і з тими, хто збирає значний обсяг інформації, застосовує низку аналітичних методів. Важливим є те, щоб під час роботи експерт постійно інформував того, хто буде приймати остаточне рішення стосовно методів, результатів аналізу, припущень, пропозицій. Таким чином, можна мінімізувати непродуктивні витрати капіталовкладень для досягнення бажаної мети.

Державний екологічний контроль - діяльність державних органів влади, зміст якої полягає у контролі за дотриманням чинного екологічного законодавства, екологічних норм і стандартів всіма суб'єктами, незалежно від форм власності та підпорядкування; виконанням вимог з охорони природного середовища та природокористування, за станом відтворення та оздоровлення природного середовища і ресурсів. Суб'єкти державного екологічного контролю здійснюють свою діяльність на всіх рівнях. На загальнодержавному рівні це Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, інші центральні органи виконавчої влади. Діяльність цих органів забезпечується за допомогою нормативно-правових приписів, тобто шляхом адміністративного впливу. Контроль за дотриманням нормативно-правових актів здійснюють також територіальні органи загального і спеціального державного управління регіонального та місцевого рівнів: державні екологічні інспекції областей, міст Київ та Севастополь, АРК, державні інспекції Чорного та Азовського морів, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування. Результати досліджень показали, що такі відомі методи державного екологічного контролю, як перевірка, обстеження, нагляд, моніторинг, інспектування, аудит, звітність, проводяться неефективно або відсутні взагалі.

У п'ятому розділі - “Шляхи оптимізації державного управління у сфері розробки та реалізації екологічної політики в умовах адміністративної реформи” - визначено основи державної екологічної політики та її стратегії реформування, встановлено особливості фінансово-економічних важелів, розроблено методичні підходи та практичні пропозиції щодо підвищення ефективності реалізації екологічної політики шляхом використання еколого-економічних підходів, методів і стандартів.

Державна екологічна політика - це регулятивна сфера суспільства, в межах якого держава через систему інститутів здійснює діяльність, спрямовану на формування навколишнього середовища, якість якого забезпечила б можливість сталого розвитку. Забезпечення сталого екологічного розвитку є завданням екологічної політики, яке під силу державі як головному її суб'єкту. Однією з основних причин сучасного кризового стану в галузі екології та природних ресурсів України є відсутність чіткої стратегії реформування суспільних відносин, і, як наслідок, непослідовність реформ у досліджуваній сфері. Стратегія державної екологічної політики має бути спрямована на перехід від моделі, орієнтованої на ліквідацію наслідків екологічних порушень (до якої належить зараз Україна), до моделі, що базується на прогнозуванні та попередженні забруднень довкілля і покращанні його стану, характерної для більшості розвинених країн світу. Однак без синхронізації напрямів соціально-економіко-екологічних перетворень екологічна політика залишатиметься неефективною. Проведення адміністративної реформи в Україні повинно завершитись створенням ефективної системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів громадян. Виконання завдань Концепції адміністративної реформи - основна умова інтеграції України до Європейського Союзу.

Фінансово-економічне регулювання - це один із елементів механізму реалізації екологічної політики, до якого, крім того, належать адміністративно-правове та інформаційне регулювання. Із здобуттям незалежності в Україні попередні джерела фінансування екологічних заходів були втрачені, а нові, що будуються на платному природокористуванні, впроваджуються надто повільно. Для дотримання норм екологічної безпеки необхідно щорічно витрачати на ці заходи 3-7% ВНП, Україна ж витрачає 0,5%. За таких умов реальні механізми фінансового забезпечення екологічної політики потребують кардинальних змін, а також пошуку додаткових, зокрема альтернативних джерел фінансування, що забезпечило б збільшення обсягів екологічних заходів.

Серед великої кількості проблем фінансування екологічної політики основні полягають у домінуванні в різних владних органах політичних та економічних пріоритетів над екологічними, а також у відсутності ефективного контролю за надходженнями та видатками екологічних коштів. Тому впровадження та зміцнення нових фінансово-економічних важелів реалізації державної екологічної політики - необхідна умова для сталого екологічного розвитку держави. До них належать: створення Національного екологічного фонду; впорядкування та концентрація екологічних фондів з метою їх укрупнення та ефективного використання коштів; державна підтримка у створенні екологічних банків; реалізація державних екологічних програм у рахунок заборгованості перед різними фондами, країнами-інвесторами; запровадження, дієвий контроль і продаж квот за забруднення довкілля; впровадження екологічного лізингу, екологічного страхування, екологічного акцизного збору, податкових пільг, субсидій тощо.

Екологічна безпека господарських рішень в Україні обґрунтовується постфактум шляхом ОВНС, яка виконується як складова частина проекту. У розвинутих країнах ОВД проводиться до початку проектування господарських об'єктів і базується на колективній думці широкого кола громадськості та фахівців. В Україні думка громадськості лише фіксується в матеріалах ОВНС і не завжди враховується. Для заміни методологічного підходу ОВНС на ОВД необхідно застосовувати сучасні еколого-економічні інструменти (аналіз вигід-витрат, порівняння ефективностей витрат, екологічну оцінку вартості, матриці, переліки, стандарти ISO 14 000 тощо), необхідність використання яких та процедура викладені у роботі.

Екологічне законодавство ЄС - це чітко регламентована за структурою та змістом система, що має значний вплив на загальний розвиток усіх європейських держав. На сучасному етапі сфера захисту довкілля регулюється у ЄС більш як 300 законодавчими актами, які стосуються управління водними, атмосферними, земельними ресурсами, шумовими забрудненнями, відходами тощо. Політика формування сталого розвитку, ефективна робота з інтеграції українського екологічного законодавства до європейського має відповідати стратегічній меті - європейському вибору. Співробітництво конвенційного типу є важливою формою міжнародної співпраці, що пропонує єдиний підхід до вирішення екологічних проблем на визначених територіях та об'єктах. Україна є активним учасником конвенційного типу співробітництва низки напрямів, започаткованих іншими країнами у сфері екологічної політики. Вдосконалення національного екологічного законодавства, прискорення процесу його гармонізації щодо законодавства Європейського Союзу дозволить збалансувати правову систему України з огляду на екологізацію всіх сфер економіки держави і забезпечити їй сталий розвиток. Ратифікація міжнародних конвенцій у цій галузі - важливий крок до входження у світове співтовариство.

ВИСНОВКИ

У дисертації досліджено та розвинуто теоретико-методологічні й адміністративно-правові засади державного управління у сфері реалізації екологічної політики, а також визначено напрями її подальшого розвитку в сучасній вітчизняній практиці з метою вдосконалення діючих та створення нових підходів і методів для прийняття оптимальних управлінських рішень, які сприяли б покращанню екологічної ситуації в країні.

Узагальнення результатів у цілому підтверджують, що вихідна методологія правильна, поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, покладена в основу дослідження наукова позиція автора себе виправдала й гіпотеза підтвердилася. На основі здійсненого дослідження зроблені такі висновки і вжито пропозиції, що мають теоретичне і практичне значення.

1. Проведений аналіз наукових праць засвідчує, що екологічні аспекти в державному управлінні раніше спеціально не досліджувались, хоча окремі функції, проблеми й завдання держави у сфері природокористування та охорони навколишнього середовища були предметом уваги багатьох учених. Однак наявні роботи методологічно розрізнені, не об'єднані єдиною концепцією екологічної політики держави. Усе це дало підстави для висновку, що стан наукового опрацювання вказаного напряму не можна вважати задовільним, а сама проблема потребує дослідження.

За основу дисертаційної роботи взято системний підхід щодо вирішення проблем державного управління у сфері реалізації екологічної політики. Дослідження структуровані таким чином, що вони представлені суб'єктом управління (органами влади), технологією управління (механізмами регулювання) та об'єктом управління (процесами природокористування й охорони довкілля). Основними в роботі є питання адміністративно-правового регулювання основних ресурсів навколишнього природного середовища, пріоритетні напрями екологічної політики й проблемні питання державного управління в галузі екології та природних ресурсів.

2. Дослідження мети, цілей і завдань державного управління у сфері реалізації екологічної політики та їх систематизація виконані з використанням методів системного аналізу, дедуктивної та індуктивної логіки.

Мета екологічної політики полягає в узгодженості екологічних і соціальних цілей суспільства, у раціональному використанні природних ресурсів, виходячи із загальних завдань розвитку життя. Такою метою повинно бути покращання життя. Проведення екологічної, як і будь-якої іншої, політики неможливе без підкорення волі окремих осіб спільним інтересам, тому основним суб'єктом екологічної політики має бути держава. Екологічна політика - окремий напрям діяльності держави та державного управління. Це зумовлено актуальністю екологічної проблеми, глобальністю, масштабністю та значними фінансовими витратами.

Із урахуванням суб'єктно-територіального критерію України деталізовано основні рівні екологічної політики: планетарний (глобальний), мета якого збереження ресурсів планети; міждержавний - зосереджені інтереси кількох держав; національний - державний; субнаціональний - зосереджена політика кількох областей; регіональний - рівень області; місцевий - аналог регіональної політики, але на значно меншій території, у межах сільського району, міста; локальний рівень включає екологічну політику підприємства, організації тощо.

Стратегічні рішення приймаються на державному, міждержавному й глобальному рівнях. Основна роль у прийнятті рішень на національному рівні належить Верховній Раді України, Президентові України, Кабінету Міністрів України, галузевим міністерствам, державним комітетам та іншим центральним органам державної виконавчої влади. Саме діяльність вказаних інституцій повинна формувати використання, відновлення й розміщення природних ресурсів, забезпечити всебічне екологічне обґрунтування кожного господарського проекту, організацію постійного моніторингу довкілля, екологічної експертизи та контролю, екологічного виховання, освіти тощо.

Державне управління - це особлива діяльність, яка спрямована на виконання законів та інших нормативно-правових актів шляхом використання різних форм організуючого впливу на суспільні явища та процеси. Сутність державного управління в галузі екології та природних ресурсів визначається, насамперед, екологічною політикою. Об'єктами управлінських відносин є всі сфери життя людини, визначальним принципом цього виду діяльності є підпорядкованість. Тому методом адміністративно-правового регулювання є владні приписи.

3. Установлено, що за роки незалежності Україна, загалом, сформувала головні засади державної екологічної політики та визначила стратегію вирішення екологічних проблем. Екологічне законодавство України охоплює такі основні блоки нормативно-правового регулювання: конституційне, еколого-правове, міжнародне.

Складним питанням подальшого розвитку лісових відносин залишається правове регулювання охорони лісів, збільшення лісистості та приватизації лісових площ. Чинна законодавча база в багатьох випадках характеризується недостатньою розробленістю, неузгодженістю та нечіткістю в регламентації цього напряму лісової реформи.

Упродовж тривалого періоду лісистість території держави загалом та окремих регіонів змінюється. Її середнє значення постійно зростає і збільшилося за останні півстоліття з 10,3% до 15,6%, тобто майже на 1% за кожні 10 років. Використання методів наукового прогнозування підтверджує, що за збереження існуючих темпів зростання можна досягнути оптимальних показників. Однак затверджена Кабінетом Міністрів України державна Програма “Ліси України на 2002-2015 рр.” ставить за мету - 16,1%, тобто узаконює різке зниження темпів зростання лісистості.

Пріоритетним напрямом розвитку екологічної політики України має стати збереження територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Такий вектор інтеграції повинен наблизити нас до загальноєвропейських стандартів життя. Відсоток заповідності до кінця 2015 р. має досягнути 10,4. Нагальною проблемою для збільшення природно-заповідного фонду є значне недофінансування прийнятих програм і проектів.

4. Доведено, що сучасний Кодекс України про адміністративні правопорушення недосконалий, у ньому передбачаються тільки санкції за екологічні проступки, а правові норми, що регулюють порядок використання природних ресурсів, дотримання вимог екологічної безпеки тощо, містяться в поресурсних кодексах, постановах уряду, наказах міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади. Розміри шкоди та майнові стягнення за екологічні правопорушення, вчинені підприємствами, організаціями, установами та громадянами, затверджуються окремими постановами Кабінету Міністрів України. Потрібно форсувати розроблення комплексного законодавчого акту, що охопив би цей важливий напрям адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.

Службові особи Державної екологічної інспекції мають право самостійного розгляду справ про адміністративні правопорушення та застосування відповідних заходів примусу. Разом з тим державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища, як правило, не мають юридичної підготовки, через що не можуть дати належної правової оцінки виявленому порушенню. Тому в умовах формування України як правової демократичної держави юрисдикційні повноваження для розгляду адміністративних справ Державна екологічна інспекція повинна передати в компетенцію спеціалізованих адміністративних судів, формування яких вже почалося з прийняттям нової редакції Закону України “Про судоустрій України”.

5. Визначено, що сучасна екологічна політика України має два основні зрізи: адміністративно-територіальний і галузевий. Перший формується відповідно до адміністративно-територіального поділу, і як суб'єкти управління до неї належать інституції різних рівнів: державного, обласного, районного та окремих населених пунктів. Система галузей державного управління охоплює інституції загальнодержавного управління, спеціального державного управління, місцевого самоврядування та громадського управління.

Реалізація цілей і управлінських завдань забезпечується шляхом виконання державою властивих їй функцій управління. З метою їх визначення використано метод функціонального аналізу компетенцій інституцій державного управління в галузі екології та природних ресурсів. Встановлено, що в умовах адміністративної реформи функції державного управління суттєво змінюються та ускладнюються. Обґрунтовано основні напрями подальшого розвитку функцій держави у сфері реалізації екологічної політики.

Сформульовано концептуальні положення й обґрунтовано принципи формування управлінських механізмів у перехідний період. Визначення основних напрямів екологічної політики держави є виключною компетенцією Верховної Ради України. Центральне місце здійснення загального керівництва державою у сфері реалізації екологічної політики належить Президентові України. Кабінет Міністрів України як найвищий орган виконавчої влади спрямовує й координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, зокрема Міністерства екології та природних ресурсів України. Завдання територіального управління в досліджуваній галузі вирішують місцеві державні адміністрації та відповідні обласні державні управління екології та природних ресурсів.

Проведений у роботі аналіз переконує, що є необхідність посилити роль Міністерства екології та природних ресурсів України - головного органу в системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністерство має забезпечити організацію виконання актів чинного законодавства, здійснення систематичного контролю за їх реалізацією, узагальнення практики застосування законодавства, розроблення й винесення на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України пропозицій щодо вдосконалення діяльності.

Вдосконаленню системи державного контролю у галузі екології та природних ресурсів значною мірою перешкоджає подвійна, а то й потрійна підконтрольність, а фактично підпорядкування територіальних державних екологічних інспекцій: державним управлінням, у складі яких вони працюють, Державній екологічній інспекції України та місцевим державним адміністраціям. Це призводить до того, що в багатьох випадках їхня діяльність характеризується як “кишенькова інспекція”.

Запропоновано організаційно та концептуально роз'єднати завдання, функції та діяльність інспекційного органу (державної екологічної інспекції області) та управлінського (державного управління екології та природних ресурсів області), що приведе до здійснення ефективнішого контролю у цій галузі на регіональному та місцевому рівнях. Поєднання двох цих ланок доцільне тільки на центральному рівні.

6. Розроблено модель управління екологічним конфліктом. Запропоновано внести відповідні зміни в Закон України “Про екологічну експертизу” та прийняти Закон “Про екологічний аудит”, а екологічний конфлікт розглядати в цих законодавчих актах як об'єкт екологічної експертизи.

Розроблено алгоритми проведення екологічної експертизи кожного етапу її реалізації, що дасть можливість детальніше проводити апробацію проектів. Потрібно створити систему адміністративного управління екологічним ризиком, а для цього вирішити такі завдання: сформувати політику управління екологічним ризиком та виробити відповідну стратегію, конкретизувати мету, завдання, пріоритети та методи управління ним.

Запропоновано обов'язкове врахування екологічного чинника під час створення програм соціально-економічного розвитку територій. Ці програми повинні обов'язково підлягати державній екологічній експертизі. Для цього необхідно внести відповідні зміни у п. 1 ст. 14 Закону України “Про екологічну експертизу”.

Систематизовано повноваження Державної екологічної інспекції відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2001 р. № 1520, де розподілено їх на групи за напрямами управління: інспекційні, розпорядчі, організаційні, аналітично-інформаційні, правозахисні та юрисдикційні. Екологічний контроль повинен виконувати владну функцію та спрямовувати державне управління в напрямі суспільного прогресу. Саме тому необхідно звільнити державну екологічну інспекцію на регіональних рівнях від зайвих ланок підпорядкування.

7. Трансформація екологічних відносин в Україні повинна здійснюватися в межах виконання завдань Концепції адміністративної реформи, де пропонується вдосконалити систему державного управління шляхом радикальної зміни ідеології державної діяльності, в якій пріоритетне місце має зайняти Людина. Це має відбутися завдяки проведенню комплексу політико-правових заходів, які полягають у структурних, функціональних та державно-службових перетвореннях, насамперед у сфері виконавчої влади, з метою перетворення її з владно-репресивного механізму на організацію, що надає послуги своїм громадянам. Адміністративна реформа досягне своєї мети тільки у випадку серйозних перетворень системи органів виконавчої влади, організації державної служби, територіального устрою та системи місцевого самоврядування. Саме проведення таких реформ і забезпечить сталий екологічний розвиток держави.

8. Обґрунтовано можливість запровадження нових фінансово-економічних важелів реалізації екологічної політики як необхідної умови сталого екологічного розвитку держави. Запропоновано реформувати фінансування органів державного управління в галузі екології та природних ресурсів через створення Національного екологічного фонду, екологічних банків, реалізовувати державні екологічні програми в рахунок заборгованості перед різними фондами та країнами-інвесторами, домогтись ратифікації Кіотського протоколу й отримати таким чином право на продаж квот за забруднення атмосферного повітря, впроваджувати екологічний лізинг, екологічне страхування, екологічний акцизний збір, податкові пільги, субсидії та систему оцінки впливів на довкілля, проектів, програм чи законодавчих актів через застосування сучасних еколого-економічних методів (аналіз вигід і витрат, аналіз ефективності витрат, альтернативна вартість, мультиплікатор, умовне оцінювання, метод дорожніх витрат, гедонічне визначення вартості, екологічна оцінка, матриці, переліки тощо).

Необхідна модернізація існуючої оцінки впливу на навколишнє середовище та доповнення її новими економічними методами, особливо це стосується післяпроектного етапу. Така діяльність отримала назву екологічний аудит, і з прийняттям відповідного закону є надія на поширення цього виду аудиту в Україні. Досвід розвинених зарубіжних країн засвідчує, що система державного регулювання ґрунтується на економічних механізмах, засобах адміністративного контролю та суворих штрафних санкціях за порушення природоохоронного законодавства. Тому розбудова державного управління у сфері реалізації екологічної політики в перехідних умовах повинна відбуватись шляхом зрівноваження адміністративних та економічних важелів, всебічного запровадження передових прогресивних технологій та міжнародних стандартів з метою гарантування екологічної безпеки та зростання добробуту громадян України.

9. Одержані в дисертації наукові результати можуть і в майбутньому бути використані інститутами державної влади при вдосконаленні організаційної структури управління у сфері реалізації екологічної політики, розробці та вдосконаленні нормативно-правової бази переходу до нової моделі сталого екологічного й економічного розвитку. Результати дисертаційного дослідження можуть бути впроваджені для обґрунтування, розроблення природоохоронних програм і проектів, для оцінювання впливу на довкілля на перед- і післяпроектних етапах, а також можуть отримати подальше використання у навчальному процесі на спеціальностях екологічного та управлінського фаху.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографії та наукові видання

1. Лазор О.Я. Державне управління у сфері реалізації екологічної політики: організаційно-правові засади: Монографія. - Л.: Ліга-Прес, 2003. - 542 с.

2. Лазор О.Я. Екологічна експертиза: теорія, методологія, практика: Монографія. - Л.: Ліга-Прес, 2002. - 364 с.

3. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Місцеве самоврядування: вітчизняний та зарубіжний досвід. - Л.: Ліга-Прес, 2002. - 464 с. - Авторських - с. 232-464.

4. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Місцеве управління: поняття, терміни, визначення: Словник-довідник. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2003. - 366 с. - Авторських - с. 183-366.

Статті у наукових фахових виданнях з державного управління

5. Лазор О.Я. Партнерство “Україна - НАТО” як елемент реалізації зовнішньої екологічної політики України // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ УАДУ, 2001. - Вип. 1 (4). - С. 91-94.

6. Лазор О.Я. Органи державного управління в галузі екології та природних ресурсів // Вісн. УАДУ. - 2001. - № 4. - С. 195-202.

7. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Організаційно-правові засади діяльності міських рад у галузі екології та природних ресурсів // Упр. сучас. містом. - 2001. - № 4-6(2). - С. 119-123. - Авторських - с. 119-121.

8. Лазор О.Я., Лазор О.Д., Бліщук К.М. Стан та перспективи розвитку малих міст Львівщини // Упр. сучас. містом. - 2001. - № 7-9 (3). - С. 132-135. - Авторських - с. 132-133.

9. Лазор О.Я. Правове забезпечення державного управління у сфері охорони рослинного світу // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - О.: ОРІДУ УАДУ, 2001. - Вип. 6. - С. 223-227.

10. Лазор О.Я. Сучасна екологічна політика України та її міжнародний аспект // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - О.: ОРІДУ УАДУ, 2001. - Вип. 8. - С. 6-18.

11. Лазор О. Я. Лісовий фонд Львівського регіону // Економіка України. - 2002. - № 1. - С. 84-86.

12. Лазор О.Я. Правове забезпечення здійснення державної екологічної політики: Зб. наук. пр. - Х.: ХарРІ УАДУ “Магістр”. - 2002. - № 1(12). - С. 118-124.

13. Лазор О.Я. Екологічна експертиза як один із адміністративно-контрольних методів державного управління // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 1. - С. 125-129.

14. Лазор О.Я. Адміністративно-правові основи організації та діяльності Міністерства екології та природних ресурсів України // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 2. - С. 382-386.

15. Лазор О.Я. Державне управління областей, міст Києва та Севастополя: адміністративно-правовий аналіз: Зб. наук. пр. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Вип. 1. - С. 104-112.

16. Лазор О.Я. Правове забезпечення функціонування моделі екологічно сталого розвитку міст.: Зб. наук. пр.: У 2 ч. - Х.: ХарРІ УАДУ “Магістр”, 2002. - № 2 (13). - Ч. 2. - С. 183-187.

17. Лазор О.Я. Державна екологічна інспекція: організаційно-правовий аналіз та шляхи підвищення ефективності контролю // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 3. - С. 165-174.

18. Лазор О.Я. Фінансово-економічні важелі реалізації екологічної політики: Зб. наук. пр. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Вип. 2. - С. 188-195.

19. Лазор О.Я. Екологічні конфлікти як об'єкти досліджень еколого-експертних органів // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 4. - С. 248-253.

20. Лазор О.Я., Загвойська Л.Д. Еколого-економічні підходи до реалізації екологічної політики // Економіка України. - 2002. - № 12. - С. 76-79. - Авторських - с. 78-79.

21. Лазор О.Я. Використання аналізу вигід-витрат для прийняття рішень у сфері реалізації екологічної політики // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Д.: ДФ УАДУ, 2002. - Вип. 2 (8). - С. 156-167.

22. Лазор О.Я. Фінансове забезпечення екологічної політики: проблеми та шляхи їх вирішення // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Д.: ДФ УАДУ, 2002. - Вип. 4(10). - С. 101-109.

23. Лазор О.Я. Використання економічних методів для прийняття рішень у сфері реалізації екологічної політики // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - О.: ОРІДУ УАДУ, 2002. - Вип. 11. - С. 70-81.

24. Лазор О.Я. Вдосконалення системи фінансування та контролю у галузі екології та природних ресурсів // Теорія та практика державного управління. Бюджет та фінансовий контроль у державному управлінні: Зб. наук. пр. - Х.: Хар РІДУ УАДУ, 2003. - Вип. 1. - С. 44-46.

25. Лазор О.Я. Місцева екологічна політика: проблеми і перспективи // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр.: У 2 ч. - Х.: ХарРІ УАДУ “Магістр”, 2003. - № 2 (16). - Ч.2. - С. 48-54.

26. Лазор О.Я. Екологічний контроль - один із методів державного управління у сфері реалізації екологічної політики // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - О.: ОРІДУ УАДУ, 2003. - Вип. 2 (14). - С. 139-151.

27. Лазор О.Я. Екологічна політика України: європейський вибір // Вісн. НАДУ. - 2003. - № 3. - С. 443-449.

Брошури

28. Лазор О.Я. Екологічна експертиза: зміст та її значення в сучасних умовах // Екологічна експертиза - адміністративно-контрольний метод державного управління у сфері реалізації екологічної політики: У 4 ч. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - Ч. 1. - 28 с.

29. Лазор О.Я. Процедура здійснення екологічної експертизи // Екологічна експертиза - адміністративно-контрольний метод державного управління у сфері реалізації екологічної політики: У 4 ч. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - Ч. 2. - 32 с.

30. Лазор О.Я. Екологічна експертиза - дієвий метод управління // Екологічна експертиза - адміністративно-контрольний метод державного управління у сфері реалізації екологічної політики: У 4 ч. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - Ч. 3. - 38 с.

31. Лазор О.Я. Екологічна експертиза: нормативно-правове регулювання // Екологічна експертиза - адміністративно-контрольний метод державного управління у сфері реалізації екологічної політики: У 4 ч. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - Ч. 4. - 116 с.

Статті в інших наукових журналах та збірниках

32. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Формування запасів деревостанів у Сколівських Бескидах // Нове в технології лісової та деревообробної промисловості: Зб. наук. пр. Ін-ту технологічної кібернетики. - Л.; Х., 1993. - Т. 6. - С. 277 - 280. - Авторських - с. 277-278.

33. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Оцінка запасів деревостанів у Сколівських Бескидах // Науковий вісник: Зб. наук. пр. УкрДЛТУ. - Л., 1995. - Вип. 3. 1. - С. 59-60. - Авторських - с. 59.

34. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Державне управління екологічною безпекою: сучасний стан і перспективи // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. ЛФ УАДУ. - Л., 1999. - Вип. 1. - С. 80-86. - Авторських - с. 80-83.

35. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Екологічна експертиза: виклик часу та вибір // Науковий вісник: Зб. наук.-техн. пр. - Л.: УкрДЛТУ, 1999. - Вип. 9.13. - С. 284-289. - Авторських - с. 284-26.

36. Лазор О.Я., Лазор О.Д., Синицький О.С. Реформування діяльності державних еколого-експертних органів // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. ЛФ УАДУ. - Л.: ЛФ УАДУ, 2000. - Вип. 3. - С. 45-56. - Авторських - с. 45-51.

37. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Здійснення контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. ЛФ УАДУ. - Л.: ЛФ УАДУ, 2000. - Вип. 4. - С. 58-68. - Авторських - с. 58-64.

38. Лазор О.Я. Державне управління лісовим господарством регіону: стан, проблеми та шляхи їх вирішення // Науковий вісник: Зб. наук.-техн. пр. - Л.: УкрДЛТУ, 2000. - Вип. 10.2. - С. 43-47.

39. Лазор О.Я. До питання юридичної відповідальності за порушення законодавства про рослинний світ // Науковий вісник: Зб. наук.-техн. пр. - Л.: УкрДЛТУ, 2001 - Вип. 11.1. - С. 200-203.

40. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Громадська екологічна експертиза - реальний правовий засіб контролю за реалізацією екологічної політики // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Л.: ЛФ УАДУ, 2001. - Вип. 5. - С. 326-334. - Авторських - с. 326-331.

41. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Участь громадськості у процесі прийняття владних рішень еколого-експертними органами // Науковий вісник: Зб. наук.-техн. пр. - Л.: УкрДЛТУ, 2001. - Вип. 11.4. - С. 252-257. - Авторських - с. 252-255.

42. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Міське самоврядування й охорона навколишнього природного середовища // Науковий вісник: Еколого-економічне вчення: витоки, проблеми, перспективи: Зб. наук.-техн. пр. - Л.: УкрДЛТУ, 2002. - Вип. 12.1. - С. 216-221. - Авторських - с. 217-219.

43. Лазор О.Я. Правові основи організації та діяльності державних управлінь екології та природних ресурсів // Науковий вісник: Еколого-економічне вчення: витоки, проблеми, перспективи: Зб. наук.-техн. пр. - Л.: УкрДЛТУ, 2002. - Вип. 12.1. - С. 216-221.

44. Лазор О.Я. Екологічні конфлікти та управління ними. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2001. - Вип. 6. - С. 61-70.

45. Лазор О.Я. Конвенційний тип міжнародного співробітництва у сфері екологічної політики // Соціально-економічні дослідження в перехідний період. Транскордонне співробітництво, ринкова інфраструктура та фінансово-інвестиційна діяльність: Зб. наук. пр. НАН України. - Л.: Ін-т регіональних досліджень, 2002. - Вип. 6 (ХХХVІІ). - С. 102-114.

46. Лазор О.Я. Адміністративна відповідальність за порушення природоохоронного законодавства // Ефективність державного управління. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - Вип. 1/2. - С. 71-76.

47. Лазор О.Я. Екологічна політика міст в контексті сталого розвитку населених пунктів // Науковий вісник: Лісівницькі дослідження в Україні: Зб. наук.-техн. пр. - Л.: УкрДЛТУ, 2002. - Вип. 12.4. - С. 207-213.

48. Лазор О.Я. Конфлікти між економікою та екологією: пошук рішень // Наук. вісник: Лісівницькі дослідження в Україні: Зб. наук.-техн. пр. - Л.: УкрДЛТУ, 2002. - Вип. 12.4. - С. 308-317.

49. Лазор О.Я. Екологічні проблеми сучасного розвитку міст та шляхи їх вирішення // Ефективність державного управління: Зб. наук. пр. ЛРІДУ УАДУ. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2003. - Вип. 3. - С. 245-250.

50. Лазор О.Я., Лазор О.Д. До питання формування та запровадження навчальної дисципліни “Муніципальний менеджмент”: Вчені записки // Ін-т економіки та права “Крок”. - К., 2003. - Вип. 9. - С. 34-38. - Авторських - с. 34-36.

Тези доповідей, матеріали наукових конференцій

51. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Лісовий фонд як об'єкт вивчення соціоекології // Питання соціоекології: Матеріали першої Всеукр. конф.: У 2 т. - Л.: ВНТЛ, 1996. - Т. 2. - С. 135, 136. - Авторських - с. 135.

52. Лазор О.Я. Правові аспекти державного управління рослинним світом // Ефективність державного управління (Регіональний аспект): Матеріали щорічної наук.-практ. конф. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2001. - С. 80-82.

53. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Екологічна політика України: історичний аспект // Українське державотворення: уроки, проблеми, перспективи: Матеріали наук.-практ. конф. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2001. - С. 204-207. - Авторських - с. 204-205.

54. Лазор О.Я. Формування інституційної системи державного управління у галузі екології та природних ресурсів // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - Т. 1. - С. 334-341.

55. Лазор О.Я., Клід В.І. Шляхи фінансово-економічного забезпечення реалізації природоохоронних заходів // Ефективність державного управління у контексті становлення громадянського суспільства: Матеріали міжнар. щорічної наук.-практ. конф. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - С. 258-262. - Авторських - с. 258-261.

56. Лазор О.Я., Шпильовий О.С. Екологічні проблеми Вінниччини та основні шляхи їх вирішення // Ефективність державного управління у контексті становлення громадянського суспільства: Матеріали міжнар. щорічної наук.-практ. конф. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - С. 383-387. - Авторських - с. 383-386.

57. Лазор О.Я., Лазор І.Я. Реалізація екологічної політики на місцевому рівні // Ефективність державного управління у контексті становлення громадянського суспільства: Матеріали міжнар. щорічної наук.-практ. конф. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - С. 347-352. - Авторських - с. 347-351.

58. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Взаємодія суб'єктів територіальної громади у вирішенні екологічних конфліктів // Громадянське суспільство і політика органів місцевого самоврядування (пробл. теорії і практики): Матеріали наук.-практ. українсько-польської конф. - Л.: Доброчинний громад. фонд ім. Князя Осмомисла - Наук. т-во ім. Шевченка, 2003. - С. 386-395. - Авторських - с. 386-390.

59. Лазор О.Я. Екологічна політика органів місцевого самоврядування (на прикладі Львівської міської ради) // Громадянське суспільство і політика органів місцевого самоврядування (пробл. теорії і практики): Матеріали наук.-практ. українсько-польської конф. - Л.: Доброчинний громад. фонд ім. Князя Осмомисла - Наукове т-во ім. Шевченка, 2003. - С. 395-401.

60. Лазор О.Я. Підвищення ефективності реалізації екологічної політики шляхом використання еколого-економічних методів // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - С. 304-306.

61. Лазор О.Я., Луньо А.М. Проблеми збереження біорізноманіття у контексті сталого розвитку // Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика: Матеріали щорічної наук.-практ. конф. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2003. - Ч. 1. - С. 248-250. - Авторських - с. 248-249.

62. Лазор О.Я., Ледида І.С. Необхідність формування природно-заповідного фонду як пріоритетного напрямку державної екологічної політики // Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика: Матеріали щорічної наук.-практ. конф.: У 2 ч. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2003 - Ч. 2. - С. 16669. - Авторських - с. 166-168.

63. Лазор О.Я. Використання європейського досвіду для вдосконалення екологічної політики в Україні // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - С. 596-599.

Підручники, навчальні посібники, методичні рекомендації, конспекти лекцій

64. Лазор О.Я., Кульчицький-Жигайло І.Є. Методичні рекомендації до практичних занять із дисципліни “Екологічне інспектування”. - Л.: УкрДЛТУ, 1999. - 49 с. - Авторських - с. 10-49.

65. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Місцеве самоврядування в Україні: У 3 ч. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2001. - Ч. 1.: Конспект лекцій. - 60 с. - Авторських - с. 1-30.

66. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Місцеве самоврядування в Україні: У 3 ч. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2001. - Ч. 2.: Практичні заняття. - 24 с. - Авторських - с. 12-24.

67. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Місцеве самоврядування в Україні: У 3 ч. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2001. - Ч. 3.: Тести. Задачі. - 20 с. - Авторських - с. 10-20.

68. Лазор О.Я., Лазор О.Д. Практикум із місцевого самоврядування: Навч. посіб. - Л.: ЛФ УАДУ, 2001. - 176 с. - Авторських - с. 88-176.

69. Англерид Т., Андерсен А., Лазор О.Я. та інші. Оцінювання державних політик та програм: Посіб. для виклад. з осв.-проф. прогр. підгот. магістрів держ. упр. - К.: Всеувито, 2003. - 151 с. - Авторських - с. 41-48, 78-87.

АНОТАЦІЇ

адміністративний контрольний екологія природний

Лазор О.Я. Адміністративно-правові засади державного управління у сфері реалізації екологічної політики в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2004.

Досліджено теоретико-методологічні та адміністративно-правові засади розвитку державного управління у сфері реалізації екологічної політики в сучасних умовах. Розкрито механізм функціонування інституцій державного управління та місцевого самоврядування в галузі екології та природних ресурсів. Обґрунтовано концептуальні положення й принципи основних адміністративно-контрольних методів державного управління у цій сфері на основі теорії допустимого ризику. Поглиблено наукові знання з проблем державного управління у сфері реалізації екологічної політики, обґрунтовано методологічні підходи щодо еколого-економічної оцінки їх стану. Розроблено та запропоновано напрями подальшого розвитку екологічної політики з метою забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини як невід'ємної умови сталого екологічного, економічного та соціального розвитку України.

Ключові слова: державне управління, екологічна політика, природокористування, еколого-економічна оцінка, екологічна експертиза, екологічний контроль, адміністративно-правові засади, еколого-економічні інструменти.

Лазор О.Я. Административно-правовые основы государственного управления в сфере реализации экологической политики в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2004.

Исследовано теоретико-методологические и административно-правовые основы развития государственного управления в сфере реализации экологической политики на современном этапе. Раскрыто механизм функционирования органов государственного управления, местного самоуправления в отрасли экологии и природных ресурсов. Обосновано концептуальные положения и принципы основных административно-контрольных методов государственного управления в этой сфере. Углублено научные знания по проблемам государственного управления в сфере реализации экологической политики, обоснованы методологические подходы к его эколого-экономической оценке. Разработано и предложено направления развития экологической политики с целью обеспечения экологической безопасности жизнедеятельности человека как основного условия устойчивого экологического, экономического и социального развития Украины.

В основу диссертационной работы заложен системный подход к решению проблем государственного управления. Исследования структурированы таким образом, что главными элементами системы представлены: субъекты управления - органы власти, технология управления (механизмы регулирования) и объекты управления (процессы природопользования и охраны природной среды). Центральное место отведено вопросам административно-правового регулирования главных ресурсов окружающей природной среды, приоритетным направлениям экологической политики и проблемным вопросам государственного управления в отрасли экологии и природных ресурсов.

Сложным вопросом последующего развития лесных отношений остается правовое регулирование охраны лесов, увеличение лесистости и приватизация лесных площадей. Действующая правовая база в большинстве случаев характеризуется недостаточной разработкой, несогласованностью и нечеткостью в регламентации этого направления лесной реформы. Делается вывод, что лесистость государства за последние полстолетия увеличилась с 10,3 до 15,6%, то есть почти на 1% за каждое десятилетие. Использование методов научного прогнозирования подтверждает, что сохраняя существующие темпы роста возможно достижение оптимальных показателей лесистости за последующие 15 лет. Однако утвержденная Кабинетом Министров Украины государственная Программа “Леса Украины на 2002-2015 гг.” ставит цель - 16,1%, тем самым фиксируя на правовом уровне резкое снижение темпов увеличения лесистости.

Приоритетным направлением развития экологической политики Украины должно стать сбережение территории и объектов природно-заповедного фонда. Такой вектор интеграции должен приблизить нас к общеевропейским стандартам жизни. В частности, к концу 2015 г. Украина должна достичь 10,4% заповедности. Существующие темпы увеличения заповедности ставят под сомнение достижения этого показателя в установленный срок. Наиболее острой проблемой увеличения природно-заповедного фонда есть недостаточное финансирование принятых программ и проектов.

Проведенные исследования свидетельствуют, что необходимо усилить роль Министерства охраны окружающей природной среды Украины (не так давно Министерство экологии и природных ресурсов Украины) - главного органа в системе центральных органов исполнительной власти, что обеспечило бы реализацию государственной политики в этой сфере деятельности.

Совершенствованию системы государственного экологического контроля очень мешает двойная или даже тройная подконтрольность, а фактически подчиненность территориальных государственных экологических инспекций: государственным управлениям экологии и природных ресурсов, в составе которых они работают, Государственной экологической инспекции Украины и местным государственным администрациям. Это приводит к тому, что во многих случаях их деятельность характеризуется как “карманная инспекция”.

Предложено организационно и концептуально разъединить задания, функции и деятельность инспекционного органа (государственной экологической инспекции области) и управленческого (государственного управления экологии и природных ресурсов области), что приведет к осуществлению наиболее эффективного контроля в этой сфере. Соединение этих элементов возможно только на уровне министерства или же Кабинета Министров Украины.

Анализ экологических конфликтов показал, что чаще всего это соревнование “интересов”, которые содержат в себе не только экологические, но и политические, экономические, социальные и даже идеологические основания. Очень часто эти конфликты возникают между органами местного самоуправления и местными органами государственной исполнительной власти; между местным населением, предпринимателями и органами власти. При решении экологических конфликтов особое внимание должно уделяться проведению независимой экологической экспертизы и экологического аудита с использованием современных эколого-экономических инструментов. Для принятия экологических управленческих решений большое значение имеет взаимодействие негосударственных экологических организаций и органов, которые осуществляют государственную экологическую экспертизу. Это значительно снизило бы количество экологических конфликтов и помогло решить ряд проблем.

Разработана модель управления экологическим конфликтом. В связи с этим предложены соответственные изменения в Закон Украины “Об экологической экспертизе”, а также принять Закон Украины “Об экологическом аудите”, где экологический конфликт рассматривать как объект экологической экспертизы.

В связи с отсутствием механизма проведения экологической экспертизы разработаны алгоритмы проведения каждого этапа ее реализации, что дает возможность более результативно проводить апробацию проектов, а также контролировать деятельность существующих объектов. При разработке программ социально-экономического развития территорий необходимо учитывать экологический фактор. Эти программы должны в обязательном порядке пройти государственную экологическую экспертизу. Для этого нужно внести соответствующие изменения в п.1 ст. 14 Закона Украины “Об экологической экспертизе”.

В работе систематизированы полномочия Государственной экологической инспекции Украины в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины от 17 ноября 2001 г. № 1520, а также других органов специальной компетенции, в частности Министерства экологии и природных ресурсов, государственных управлений экологии и природных ресурсов за функциями управления. Систематизация функций предопределяет компетенцию того или иного органа управления в определенной сфере, а также позволяет обнаружить дублирующие функции.

Исследовано возможность введения финансово-экономических рычагов реализации экологической политики как обязательного условия устойчивого эколого-экономического развития страны. Предложено реформировать финансирование органов государственного управления в отрасли экологии и природных ресурсов через создание Национального экологического фонда, экологических банков, реализацию государственных экологических программ в счет внешней задолженности перед различными фондами и государствами-инвесторами, ратификацию Киотского протокола и возможности продажи квот за загрязнение атмосферного воздуха, внедрения экологического лизинга, экологического страхования, экологического акцизного сбора, налоговых льгот и систему оценки воздействия на окружающую среду, проекты, программы или законодательные акты вследствие применения современных эколого-экономических методов (анализ выгод и затрат, метод дорожных затрат, гедонического определения стоимости, экологической оценки, матрицы и т.д.).