Конституційні принципи місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Конституційні принципи місцевого самоврядування в Україні

Калиновський Богдан Валерійович

Київ - 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного права Національної академії внутрішніх справ України.

Науковий керівник

доктор юридичних наук, професор

Колодій Анатолій Миколайович,

Національна академія внутрішніх справ України,

начальник кафедри конституційного права

Офіційні опоненти

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрН України (Академія правових наук України)

Погорілко Віктор Федорович,

заступник директора Інституту держави і права

ім. В.М. Корецького НАН України

кандидат юридичних наук, доцент

Кравченко Віктор Віталійович,

завідувач кафедри конституційного та адміністративного права Університету економіки та права “Крок”, м. Київ

Провідна установа

Національна юридична академія імені Ярослава Мудрого, кафедра конституційного права України, м. Харків

Захист відбудеться “22” січня 2004 р. о “12.00” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.001.04 при Київському національному університеті імені Тараса Шевченка за адресою: 04119, м. Київ, вул. Володимирська, 64.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 04119, м. Київ, вул. Володимирська, 64.

Автореферат розісланий 20.12. 2003 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Н.Г. Шукліна

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Україна взяла курс на побудову суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави, на становлення громадянського суспільства. Для досягнення поставленої мети необхідне комплексне вирішення політичних, соціальних, правових, ідеологічних, економічних питань і системне реформування всіх сфер суспільного життя.

Одним з важливих елементів життєдіяльності і розвитку держави й суспільства є місцеве самоврядування, а реалізація на практиці конституційних принципів місцевого самоврядування - важливий крок до становлення і розбудови правової держави і громадянського суспільства.

У Конституції України вперше за новітніх часів було проголошено, що в країні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Основний Закон, виходячи з міжнародних стандартів, закріпив три аспекти місцевого самоврядування: 1) елемент конституційного ладу; 2) засіб забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина; 3) права територіальної громади на місцеву автономію. Загальні засади конституційного ладу в Україні стосовно місцевого самоврядування проголошені в розділі ХІ Основного Закону.

Розвиток сучасного суспільства вимагає нового розуміння і трактування ролі та значення місцевого самоврядування як базової демократичної інституції. Ще більшої актуальності набуло це питання після визначеного в Посланні Президента України до Верховної Ради України “Європейський вибір” стратегічного курсу України на вступ до Європейського Союзу.

Актуальність дослідження конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні зумовлена також тим, що недостатньо тільки їх проголосити, необхідно створити реальні механізми їх реалізації відповідно до міжнародних стандартів. Сучасне місцеве самоврядування в Україні ґрунтується на принципах, закріплених та сформульованих, крім у Конституції України та Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, ще і в Європейській хартії місцевого самоврядування, в якій проголошено фундаментальні принципи організації і функціонування місцевого самоврядування, і яка ратифікована у повному обсязі Верховною Радою України, що отже зобов'язує Україну приєднатися до міжнародних стандартів муніципальної демократії.

Конституційні принципи місцевого самоврядування в Україні є орієнтирами правотворчої, правореалізаційної і правоохоронної діяльності держави у сфері місцевого самоврядування. Їх однозначне розуміння і дотримання у практичній діяльності має забезпечити необхідну динаміку розвитку і ефективне функціонування системи місцевого самоврядування, а нехтування ними, порушення їх різними гілками влади унеможливлять стабільність правового інституту місцевого самоврядування.

Україною за роки незалежності вже зроблено прогресивні та переконливі кроки на шляху становлення і розбудови правової бази місцевого самоврядування. Одним з важливих законодавчих актів, прийнятих Верховною Радою України на розвиток Конституції, є Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року, в ст. 4 якого закріплені основні принципи місцевого самоврядування. Проте їх практичне застосування засвідчило наявність великих нереалізованих можливостей; тому на законодавчому рівні продовжується активний пошук нових варіантів розвитку і реалізації положень Конституції та шляхів реального забезпечення дії конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні відповідно до європейських стандартів.

У спеціальній юридичній літературі розгляд проблем функціонування публічної влади, зокрема взаємовідносини органів законодавчої, виконавчої, судової, з владою на місцях, дослідження окремих функцій цих суб'єктів на різних етапах становлення конституційних принципів місцевого самоврядування здійснювався у працях правознавців В.Б. Авер'янова, Г.В. Атаманчука, С.С. Алексєєва, І.П. Бутка, Д.А.-А. Керімова, В.Н. Кудрявцева, Б.П. Курашвілі, В.В. Копєйчикова, Ю. Панейка, М.Ф. Селівона, Ю.О. Тихомирова, Л.П. Юзькова, Л.С. Явича та ін.

Констатуючи значний внесок цих авторів у розвиток концепцій і висвітлення закономірностей діяльності суб'єктів публічної влади як у загальнотеоретичному, так і в практичному аспекті, слід мати на увазі, що переважну більшість їх наукових праць видано не за часів незалежності України, що зумовлює їх спрямованість на дослідження, насамперед, державницьких за своєю природою явищ.

В роки перебудови у вітчизняній науці почалося формування сучасних європейських поглядів на інститут місцевого самоврядування. Вагомий внесок у цей процес зробили такі українські вчені, як: М.О. Баймуратов, В.І. Борденюк, Р.К. Давидов, В.М. Кампо, М.І Козюбра, М.І. Корнієнко, В.В. Кравченко, В.І. Кравченко, В.С. Куйбіда, О.Г. Мурашин, Б.І. Ольховський, М.П. Орзіх, В. Пархоменко, М. Пітцик, В.Ф. Погорілко, М.О. Пухтинський, В.П. Рубцов, А.О. Селіванов, Ю.М. Тодика, О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал та ін.

Дисертаційне дослідження спирається також на розробки сучасних провідних іноземних науковців - В.І. Васильєва, І.В. Видріна, Я. Гонцяжа, О.Є Кутафіна, Карін Плоккер, Б.М. Свирського, Гай Холліса, О.І. Черкасова, В.Є. Чиркіна, В.А. Ясюнаса та ін.

Пошукачем досліджено нормативно-правові акти, статистичні дані, матеріали практики нормотворчої та правозастосовчої діяльності органів місцевого самоврядування, нагромаджені в Управлінні по зв'язках з місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування Апарату Верховної Ради України.

Варто зазначити також, що дисертації, які захистили останнім часом українські правники О.В. Баймуратов, Ю.В. Делія, В.С. Куйбіда, О.М. Солоненко та інші, містять науковий аналіз окремих аспектів місцевого самоврядування. Проте, ці дослідження не присвячені системному висвітленню конституційних принципів місцевого самоврядування. Тому дане дисертаційне дослідження органічно доповнює їх, а наявність зазначених праць не позбавляє його актуальності.

Таким чином, дослідження в даній дисертації конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні має теоретичне і практичне значення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження обрана з урахуванням Концепції адміністративної реформи в Україні, одним із завдань якої є: формування сучасної системи місцевого самоврядування; запровадження нової ідеології функціонування місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян. Тема обрана згідно з державними планами та програмами Верховної Ради України (Державно-правова реформа в Україні), відповідно до програми розвитку відомчої освіти та вузівської науки на період 2001-2005 роки (Рішення колегії МВС України від 18 грудня 2000 року №9 КМ/1), обговорена і схвалена на засіданні вченої ради Національної академії внутрішніх справ України (протокол №1 від 30 січня 2001 року) та включена до науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ України на 2002 рік (Затверджено ректором НАВСУ 28 грудня 2001 року).

Мета і завдання дослідження. Основна мета дисертаційного дослідження полягає у формулюванні і трактуванні сучасної теорії конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні та їх реалізації, а також у відпрацюванні практичних рекомендацій щодо приведення національного законодавства у відповідність із принципами, проголошеними Європейською хартією місцевого самоврядування. Визначена мета дослідження зумовила необхідність постановки і розв'язання таких завдань:

формулювання понять та ознак конституційних принципів місцевого самоврядування;

аналіз становлення і розвитку принципів місцевого самоврядування в конституційному процесі України;

визначення рівня втілення принципів Європейської хартії місцевого самоврядування в національному законодавстві;

обґрунтування значення конституційних принципів для нормотворчої діяльності суб'єктів права місцевого самоврядування;

аналіз практики реалізації територіальними громадами конституційних принципів місцевого самоврядування;

узагальнення досвіду реалізації конституційних принципів місцевого самоврядування в процесі функціонування його суб'єктів;

з'ясування ролі і місця конституційних принципів місцевого самоврядування в інноваційній діяльності органів місцевого самоврядування;

розкриття державних гарантій здійснення конституційних принципів місцевого самоврядування.

Об'єктом дисертаційного дослідження є система загальносоціальних закономірностей виникнення та розвитку конституційних принципів місцевого самоврядування, їх правового закріплення та проблеми реалізації цих принципів у процесі функціонування його суб'єктів.

Предметом дисертаційного дослідження є правові відносини, що мають місце в процесі виникнення та функціонування конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні, їх практичної реалізації в діяльності суб'єктів місцевого самоврядування.

Методи дослідження. При підготовці дисертації автор застосував філософські, загально-наукові та спеціально-наукові методи пізнання. Теоретико-методологічною основою дослідження був комплекс методів збору, аналізу та обробки фактологічної інформації, зокрема: порівняльно-правовий та конкретно-історичний аналіз і синтез зарубіжних і вітчизняних джерел, вивчення документальної інформації органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також методи моделювання, прогнозування, спостереження та інші методи наукового пізнання. Так, застосування системного та структурного методів дозволило дослідити співвідношення теорії і практики місцевого самоврядування, класифікувати його принципи, розкрити зміст кожного з принципів окремо і проаналізувати відтворення конституційних принципів місцевого самоврядування в діяльності його суб'єктів, запропонувати рекомендації щодо вдосконалення їх практичного втілення. Порівняльно-правовий метод застосовано при дослідженні відповідності Конституції та законодавства України положенням міжнародних правових актів, обов'язкових для виконання Україною. Конкретно-історичний метод застосовано при дослідженні становлення принципів місцевого самоврядування в конституційному процесі. Методи збору, аналізу і синтезу використано при вивченні документів, спостережень автора за роботою органів місцевого самоврядування. Метод узагальнення застосовано при підготовці висновків. Методи багатофакторності, моделювання і прогнозування використано при розробці пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення законодавства України з питань місцевого самоврядування. конституційний місцеве самоврядування законодавство

Наукова новизна одержаних результатів. Полягає в тому, що в дисертації вперше у вітчизняній науці проведено комплексне наукове дослідження теоретичних проблем конституційних принципів місцевого самоврядування та їх реалізації в Україні.

Новизну дослідження відображають основні науково-теоретичні положення:

1. Авторське визначення поняття “конституційні принципи місцевого самоврядування”, згідно з яким обумовлена природою місцевого самоврядування система основоположних витоків та ідей, які закріплені чи випливають зі змісту Конституції та законів України і визначають організацію та діяльність громади, органів, що формуються громадянами та самостійно управляють місцевими справами в інтересах територіальної громади.

2. Особиста систематизація на основі аналізу принципів, закріплених в Європейській хартії місцевого самоврядування, проблемних питань реалізації її положень у внутрішньому законодавстві і практичній діяльності органів місцевого самоврядування та пропозиції щодо шляхів подолання колізій, озвучених, зокрема, на Конгресі місцевих і регіональних влад Європи відносно України.

3. Конкретизація і розкриття значення конституційних принципів місцевого самоврядування для нормотворчої діяльності суб'єктів місцевого самоврядування. Наведено переконливі приклади, визначено окремі неузгоджені питання і запропоновано компромісне їх вирішення.

4. Новим науковим результатом є положення про необхідність подальшого розвитку конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні. Для цього сформульовано і аргументовано пропозиції, спрямовані на вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування, зокрема запропоновано доповнити діюче законодавство з питань місцевого самоврядування принципами субсидіарності і повсюдності, унітаризму та регіоналізму.

5. Автором особисто проаналізовано механізм взаємодії конституційних принципів місцевого самоврядування, їх значення для становлення і подальшого розвитку правової держави і громадянського суспільства, а також розроблено пропозиції щодо вдосконалення реалізації конституційних принципів в інноваційній діяльності органів місцевого самоврядування в Україні.

6. Визначено та розкрито нові підходи щодо державних гарантій здійснення конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні. Акцент зроблено на встановлення чітких механізмів і прозорих процедур судового захисту прав та законних інтересів територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що у поєднанні з іншими науковими розробками цього напрямку вони мають сприяти формуванню сучасного відношення різних гілок влади до місцевого самоврядування в Україні.

Одержані результати дослідження можуть використовуватись:

у правотворенні - висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, можуть служити методологічною і теоретичною основою розробки й удосконалення законодавчих актів, спрямованих на розробку і впровадження конституційних принципів місцевого самоврядування у практичній діяльності суб'єктів місцевого самоврядування в Україні. Ряд положень дисертації може бути використано в процесі підготовки змін до Основного Закону, проектів законів про програму державної підтримки місцевого самоврядування, про територіальні громади в Україні та, в перспективі, - в Кодексі про місцеве самоврядування в Україні;

у науково-дослідній сфері - окреслено напрямки перспективних досліджень, передусім щодо вдосконалення та реалізації конституційних принципів місцевого самоврядування; діяльності державних органів стосовно гарантій здійснення конституційних принципів місцевого самоврядування;

у навчальному процесі - матеріали дисертації можуть бути використані при створенні підручників, навчальних посібників, курсів лекцій, методичних рекомендацій, а також при читанні курсів конституційного, муніципального, адміністративного права тощо.

Окремі результати дослідження знайшли практичне втілення при прийнятті рішень Солом'янською районною радою в м. Києві (Довідка від 10 лютого 2003 р. №54).

Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні положення та їх аргументація, рекомендації практичного характеру з удосконалення діяльності суб'єктів місцевого самоврядування, що містяться в дисертації, були обговорені в Управлінні по зв'язках з місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування Апарату Верховної Ради України і частина з них використана в діяльності цього Управління (Довідка від 22 травня 2003 року №08/189); матеріали дослідження доповідалися також на засіданнях кафедри конституційного права Національної академії внутрішніх справ України, були апробовані у виступах автора на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних, науково-теоретичних конференціях та семінарах, зокрема на: науково-практичній конференції “Захист прав, свобод і законних інтересів громадян України в процесі правоохоронної діяльності” (Донецьк, квітень 2001 р., тези опубліковані); всеукраїнській науковій конференції “Україна між минулим і майбутнім (до 10-ї річниці незалежності України)” (Івано-Франківськ, квітень 2001 р.); всеукраїнській науково-теоретичній конференції “Українська національна ідея - проблема відповідальності” (Львів, травень 2002 р., тези опубліковані); науково-практичній конференції “Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування” (Харків, грудень 2001 р., тези опубліковані); всеукраїнській науково-теоретичній конференції “Молода українська держава на межі тисячоліть: погляд в історичне минуле та майбутнє демократичної правової держави Україна” (Львів, травень 2001 р.); міжнародній науковій конференції “Україна в ХХ столітті: уроки, проблеми, перспективи” (Київ, квітень 2001 р., тези опубліковані); міжнародній науковій конференції “Актуальні проблеми правознавства очима молодих вчених” (Хмельницький, квітень 2002 р., тези опубліковані); конференції “Законодавче забезпечення місцевого та регіонального розвитку: підсумки роботи Верховної Ради України 3-го скликання та законодавчі орієнтири на майбутнє” (Київ, березень 2002 р.); всеукраїнських муніципальних слуханнях “Ресурси місцевого і регіонального розвитку: національний та міжнародний аспекти” (Судак, Автономна Республіка Крим, липень-серпень 2002 р.).

Публікації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження знайшли відображення в дев'яти наукових працях, у тому числі в чотирьох статтях у фахових наукових журналах і збірниках наукових праць.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається з вступу, двох розділів, які містять вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (230 найменувань) і додатків. Загальний обсяг дисертації - 218 сторінок, в тому числі список використаних джерел - 23 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, її зв'язок з науковими програмами, планами і темами, визначається об'єкт і предмет, мета й завдання дисертаційного дослідження, розкривається методологічна основа, окреслюється наукова новизна та основні положення, що виносяться на захист, акцентується увага на практичному значенні одержаних результатів, апробації теоретичних положень і структурі.

Перший розділ - “Поняття та система конституційних принципів місцевого самоврядування” - складається з чотирьох підрозділів.

У першому підрозділі - “Поняття, ознаки та природа конституційних принципів місцевого самоврядування” - на основі аналізу юридичної літератури висвітлюються принципи місцевого самоврядування, які є соціальним явищем як за джерелом виникнення, так і за змістом: їх виникнення зумовлюється потребами суспільного розвитку і тому в них відображаються закономірності суспільного життя. Головними джерелами принципів місцевого самоврядування є політика, економіка, мораль, ідеологія, соціальне життя.

На природу конституційних принципів місцевого самоврядування вплинули теорії місцевого самоврядування. Так, у Конституції України спостерігається компроміс державницької та громадівської теорій місцевого самоврядування, що відповідає сучасній світовій практиці. Дисертант аргументовано доводить, що конституційно-правову природу місцевого самоврядування слід розглядати як базовий принцип організації та здійснення публічної влади в суспільстві й державі, як специфічну форму народовладдя, як самостійний правовий інститут і як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в інтересах місцевого населення.

Автор виділяє такі ознаки конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні: демократичність, об'єктивну обумовленість, нормативно-регулятивний характер, системність (цілісність), обов'язковість та їх загальний характер.

У процесі дослідження розкрито сутність і дано авторське визначення поняття: конституційні принципи місцевого самоврядування - це обумовлена природою місцевого самоврядування система основоположних витоків та ідей, які закріплені чи випливають зі змісту Конституції та законів України і визначають організацію та діяльність громади, органів, що формуються громадянами та самостійно управляють місцевими справами в інтересах жителів територіальної громади.

Дисертант звертає увагу, що конституційні принципи місцевого самоврядування перебувають нині у стані становлення і пошуку, вони формуються як складний синтез опосередкування і осмислення багатьох проблем, пов'язаних з політичними, економічними, духовними та іншими процесами і відображають рух суспільства до формування правової держави і громадянського суспільства.

Спираючись на результати дисертаційного дослідження, автор визначає місцеве самоврядування як один з основоположних принципів конституційного ладу, який, у свою чергу, має власну систему принципів, через призму яких якнайповніше розкривається зміст цього важливого соціально-політичного явища, його місце і роль у суспільстві і державі. Виражаючи природу, сутність і закономірності розвитку територіальних громад та їх органів, конституційні принципи місцевого самоврядування характеризуються цілісністю і складають єдину систему.

У другому підрозділі - “Становлення і розвиток принципів місцевого самоврядування в конституційному процесі України” - аналізується становлення конституційних принципів місцевого самоврядування в конституційному процесі сучасної України. При розкритті цього питання автор не міг обминути багатий і повчальний історико-правовий досвід української держави.

При розробці Конституції України було важко знайти оптимальну модель вітчизняного місцевого самоврядування, водночас, важливо було сприйняти міжнародні стандарти щодо організації місцевого самоврядування. На той час в Європі принципи місцевого самоврядування знайшли своє закріплення в таких документах, як Всесвітня Декларація місцевого самоврядування та Європейська хартія місцевого самоврядування.

Сучасний етап розробки і становлення конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні розпочався з проголошенням Декларації про державний суверенітет України та з прийняттям Акта проголошення незалежності України. Це дало можливість українському парламенту самостійно визначати основні напрями законодавчої політики, виходячи з національних інтересів України.

Пошукач підкреслив важливість прийнятих Верховною Радою України низки законодавчих актів (1990-1995 рр.), спрямованих на вироблення оптимальної моделі організації місцевої влади та перетворення органів місцевого самоврядування з державних у дійсно самоврядні інституції. Підготовка законодавства про місцеве самоврядування проводилася паралельно з розробкою нової Конституції. Окреме місце в процесі становлення конституційних принципів місцевого самоврядування посідає Конституційний Договір між Верховною Радою України та Президентом України від 8 червня 1995 року, яким розпочався останній етап конституційного процесу в Україні і який не залишив поза увагою засади місцевого самоврядування.

Конституція України остаточно закріпила принцип, за яким в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. На різних етапах конституційного процесу висловлювались різні, часом полярні, думки, формувалися позиції щодо конституційного закріплення принципів місцевого самоврядування, на які впливала політична кон'юнктура, теоретичні уявлення моделей місцевого самоврядування, можливі форми державного правління та територіального устрою. Невипадково, що на різних етапах і в різних проектах ідея місцевого самоврядування займала досить невизначене місце й роль у системі демократичних інститутів влади, і, як наслідок, розділ, що стосується місцевого самоврядування, практично в усіх проектах був найслабшим місцем. І це не дивно, адже в теоретичному плані в Україні питання місцевого самоврядування потребують подальшого наукового дослідження та практики вдосконалення.

В дисертації підкреслюється, що місцеве самоврядування - це багатогранне соціально-політичне явище, подальший розвиток якого повинен розвиватися в межах унітарної української держави, і ця вимога унітарності є принциповою. Без реалізації принципу унітарності та регіоналізму буде важко розв'язати проблему формування єдиної української політичної нації, яка, відповідно до положень Конституції України, має поєднувати громадян України незалежно від їх етнічного походження.

В Україні в основному закріплені конституційні принципи місцевого самоврядування, які відповідають демократичним стандартам. На думку дослідника, для України залишається актуальним вдосконалення механізму реалізації конституційних принципів місцевого самоврядування та наповнення їх реальним змістом.

Третій підрозділ - “Втілення принципів Європейської хартії місцевого самоврядування у національному законодавстві”. Європейська хартія місцевого самоврядування є основним міжнародним документом для країн - членів Ради Європи, який містить стандарти щодо організації управління на місцях на засадах місцевого самоврядування. Україна ратифікувала Хартію в повному обсязі, тому її принципи стали складовою частиною національного законодавства України.

Конституція України певною мірою конкретизує частину принципів Європейської хартії місцевого самоврядування стосовно особливостей нашої держави. Так, визнання місцевого самоврядування, як засади організації публічної влади на місцях, знайшло своє втілення, як того вимагає положення Хартії, в Конституції України. За цим принципом взаємовідносини центральних і місцевих органів влади мають будуватися вже не на основі жорсткої централізації, а на конституційних принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування.

Автор стоїть на позиції, що сьогодні реформування системи місцевого самоврядування вимагає більш повного й точного приведення національного законодавства у відповідність із принципами Європейської хартії місцевого самоврядування. Для цього необхідно розробити і прийняти цілий ряд законодавчих актів про місцеве самоврядування, заснованих на принципі пріоритету прав і свобод громадян у сфері місцевого самоврядування, чіткого правового регулювання питань комунальної власності, доходної частини місцевих бюджетів, гарантії прав органів місцевого самоврядування у відносинах з місцевими органами виконавчої влади тощо. Особливо важливим залишається внесення змін до Конституції України та прийняття законів на виконання Резолюцій і Рекомендацій Конгресу місцевих та регіональних влад Європи від 1998 року та 2001 року, які прийняті з метою сприяти імплементації та більш ретельному дотриманню Україною положень Хартії. Принципове ставлення до положень Резолюції Конгресу, на нашу думку, матиме важливе значення для України, особливо, якщо взяти до уваги прагнення нашої держави увійти до Європейського Союзу. Підвищеної уваги потребує механізм реалізації принципів Європейської хартії місцевого самоврядування у практичній роботі суб'єктів місцевого самоврядування в Україні.

Результати дисертаційного дослідження показали, що ряд важливих принципів Європейської хартії, незважаючи на її ратифікацію Україною в повному обсязі, все ще не отримав належного відтворення в чинному законодавстві та в суспільній практиці.

Четвертий підрозділ - “Значення конституційних принципів для нормотворчої діяльності суб'єктів місцевого самоврядування”. Досліджуючи значення конституційних принципів місцевого самоврядування для нормотворчої діяльності його суб'єктів, слід наголосити, що в Європейській хартії місцевого самоврядування увага акцентується на реальній спроможності місцевих властей самостійно приймати рішення з питань місцевого значення. Поняття спроможності є важливим у тому сенсі, що право управляти місцевими справами обов'язково повинно супроводжуватися реальними засобами (фінансовими, матеріальними, кадровими та іншими ресурсами), які мають у своєму розпорядженні органи місцевого самоврядування. В дисертації зазначається, що такий підхід надзвичайно важливий, оскільки він дозволяє з'ясувати, коли конституційні принципи місцевого самоврядування реально функціонують, а коли вони залишаються лише декларованими.

Одним з основних конституційних принципів, у відповідності з яким має здійснюватися нормотворча діяльність суб'єктів права місцевого самоврядування, є принцип правової автономії. Конституційний принцип правової самостійності є засобом саморегуляції системи місцевого самоврядування та прямо передбачений Конституцією України (ст. 144).

Пошукачем сформульовано визначення нормотворчої діяльності суб'єктів місцевого самоврядування, під якою слід розуміти діяльність уповноваженого суб'єкта місцевого самоврядування, що приймає відповідно до закону акт місцевого самоврядування, яким регулюються відносини в сфері місцевого самоврядування шляхом встановлення, зміни чи відміни правових норм.

Конституція України і Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” чітко визначили коло суб'єктів локальної нормотворчості в системі місцевого самоврядування: територіальна громада; місцева рада; виконавчий комітет ради; сільський, селищний, міський голова. Останній , згідно з п. 8 ст. 59 базового закону, в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Діяльність суб'єктів локальної нормотворчості щодо створення правових засад є процесом, що здійснюється на основі ряду принципів, серед яких найголовнішими є: демократизм; законність; гуманізм; наукова обґрунтованість; системність й узгодженість; наступність; своєчасність; юридично-технічна досконалість.

Активізація місцевої нормотворчості відповідає самій природі місцевого самоврядування і сприятиме не тільки зміцненню його правової, організаційної та фінансової автономності, але й підніме авторитет місцевого самоврядування в Україні. Особливе значення для нормотворчої діяльності суб'єктів права місцевого самоврядування має конституційний принцип децентралізації, який дозволяє розвивати громадянське суспільство, що, в свою чергу, забезпечує необхідні умови для розвитку демократичної культури і досягнення активної політичної свободи в правовій державі.

Проаналізувавши конституційні засади щодо самостійності та незалежності місцевого самоврядування, автор дійшов висновку про пріоритет актів місцевого самоврядування, які видаються в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, над актами будь-якого органу виконавчої влади. Адже, за Конституцією України, рішення органів місцевого самоврядування зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду лише з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України (ст. 144).

Важливим актом місцевого самоврядування, прийняття якого передбачено чинним законодавством, є статути територіальної громади села, селища, міста. Ми вважаємо, що предметом регулювання статуту на тимчасовій основі до прийняття відповідних законів, насамперед, могли б стати “правові прогалини”, що є в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”. Беручи до уваги, що Закон містить статті, які мають характер правових намірів, а також формулювання типу “відповідно до закону”, “в порядку, встановленому законом” тощо, а ці “межі” й “порядок” часто ще жодним законом не визначені, то статут територіальної громади міг би певною мірою заповнити правовий вакуум, конкретизувати й деталізувати порядок реалізації норм чинного законодавства.

Дисертант дійшов висновку, що нормотворча діяльність суб'єктів права місцевого самоврядування в Україні відбувається паралельно зі становленням конституційних принципів місцевого самоврядування, і саме реалізація цих принципів у практиці місцевого самоврядування має принципове значення для розвитку місцевої нормотворчості.

Другий розділ - “Реалізація конституційних принципів місцевого самоврядування в процесі функціонування його суб'єктів” - складається з чотирьох підрозділів.

У першому підрозділі другого розділу - “Реалізація територіальними громадами конституційних принципів місцевого самоврядування” - значна увага приділяється проблемі реалізації територіальними громадами принципів, визначених у Конституції України та Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”. Вирішення цієї проблеми визначатиме перспективи місцевого самоврядування в Україні, перехід від декларування до реального втілення в життя децентралізованої демократичної системи територіальної організації влади.

Принципове значення для реалізації конституційних принципів місцевого самоврядування має забезпечення самодостатності територіальної громади. Україна взяла за основу концепцію, згідно з якою територіальна громада формується в селі, селищі та місті. Однак при подальшому здійсненні муніципальної та адміністративної реформи слід враховувати той факт, що в Україні існує близько тридцяти тисяч населених пунктів. Зрозуміло, що переважна більшість з них не мають і не можуть створити необхідної матеріальної та фінансової основи, яка б належним чином забезпечила виконання завдань та функцій, що реалізуються в системі місцевого самоврядування. Тому, на думку пошукача, це питання потрібно розв'язувати на основі конституційних принципів місцевого самоврядування, так, щоб одночасно створити самодостатні територіальні громади і забезпечити їх розвиток з урахуванням історичних, культурних, релігійних та інших особливостей. Шлях до цього - укрупнення територіальних громад, якщо це не зачіпає інтереси жителів цих громад.

В дисертації підкреслюється, що для ефективної реалізації конституційних принципів місцевого самоврядування необхідне комплексне втілення функцій територіальної громади, зумовлених цілями і завданнями муніципальної демократії та спрямованих на вирішення питань місцевого значення. Територіальні громади не можуть існувати ізольовано одна від одної, вони мають постійно контактувати між собою, повинні мати певні господарські, соціально-культурні зв'язки, спільні інтереси в інших галузях місцевого життя. Цього можна досягти при поєднанні як внутрішніх, так і зовнішніх аспектів діяльності, що виявляються у зв'язках між територіальними громадами в межах держави, між територіальними громадами і державними органами та між територіальною громадою і інституціями іноземних держав.

Місцеве самоврядування, як фундаментальний принцип конституційного ладу, визнає та гарантує управлінську самостійність територіальних громад, правотворчу, правозастосовчу та правореалізаційну діяльність, спрямовану на здійснення цього принципу. Як політико-правова категорія, місцеве самоврядування є органічним поєднанням форм безпосередньої і представницької демократії; а відтак у систему самоврядування входять як форми прямого волевиявлення населення територіальної громади, так і утворені населенням представницькі органи - місцеві ради, органи самоорганізації населення. Метою цієї системи є реалізація конституційних принципів місцевого самоврядування для задоволення інтересів членів громади. Реалізуючи спільні завдання територіальної громади, кожний елемент системи місцевого самоврядування виконує свою специфічну функцію.

Проаналізувавши національне законодавство, автор дійшов висновку, що правові засади щодо територіальної громади ще не знайшли достатнього розвитку. Базовий Закон про місцеве самоврядування досить фрагментарно висвітлює її природу. Пошукач вважає, що найближчим часом необхідно: законодавчо визначити місце і роль територіальної громади в системі місцевого самоврядування, її виключних повноважень; активно впроваджувати в практику місцевого самоврядування різні форми прямої демократії, безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування; постійно підвищувати роль органів самоорганізації населення у вирішенні питань надання соціальних послуг населенню. Вирішення цієї проблеми набуває ще більшої важливості в контексті здійснення в Україні політичної та адміністративної реформ, регіональної політики та вдосконалення адміністративно-територіального устрою.

У другому підрозділі - “Конституційні принципи функціонування органів місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення” - розкривається питання конституційно-правових засад функціонування органів місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення в Україні. З моменту законодавчого закріплення місцевого самоврядування в Україні виявились труднощі у практичному засвоєнні цих норм багатьма територіальними громадами. В результаті утворився розрив між чинними конституційно-законодавчими нормами і повсякденною практикою. Без цілеспрямованої роботи по впровадженню конституційних принципів місцевого самоврядування в життя вони мають ризик перетворитись у правові декларації.

Конституція України закріплює деякі колективні форми реалізації громадянами права на участь в місцевому самоврядуванні. Так, за ініціативою жителів сіл, селищ і міст відповідні сільські, селищні і міські ради можуть дозволити їм створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення. Діяльність органів самоорганізації населення одночасно поєднує в собі елементи безпосередньої та представницької демократії, метою якої є підтримка зусиль органів місцевого самоврядування, реалізація актів місцевих референдумів, здійснення громадських ініціатив тощо.

Відповідно до норм діючого законодавства, організація та діяльність органу самоорганізації населення ґрунтується на принципах: законності; гласності; добровільності щодо взяття окремих повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті (у разі її створення) ради; територіальності; виборності; підзвітності, підконтрольності та відповідальності перед відповідними радами в частині виконання делегованих повноважень; підзвітності, підконтрольності та відповідальності перед жителями, які обрали орган самоорганізації населення; фінансової та організаційної самостійності. Більшість із цих принципів є загальними принципами місцевого самоврядування.

Результати дослідження показують, що в процесі реалізації конституційних принципів місцевого самоврядування його суб'єктами принцип підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами органів та посадових осіб місцевого самоврядування ще недостатньо знайшов своє втілення у практиці місцевого самоврядування. Дисертант вважає, що для ефективнішого втілення конституційних принципів місцевого самоврядування в процесі функціонування його суб'єктів необхідно забезпечити достатню матеріально-фінансову базу територіальних громад і водночас посилити відповідальність посадових осіб перед територіальними громадами, а відтак і перед кожним її членом. Принцип відповідальності місцевих органів самоврядування означає, що вони перебирають на себе права і обов'язки по задоволенню соціальних та інших потреб населення. На органи місцевого самоврядування покладена відповідальність за господарське і культурне будівництво на підлеглій території, а також за законність і наслідки ухвалених рішень.

Конституційний принцип законності в діяльності суб'єктів місцевого самоврядування особливо важливий з урахуванням процесів децентралізації, регіоналізації та інших процесів, які супроводжуються перерозподілом і збільшенням повноважень місцевого самоврядування в рамках унітарної держави.

Одним з провідних принципів місцевого самоврядування є принцип виборності місцевих територіальних органів влади. Цей принцип посилює загальнодемократичні засади формування і функціонування влади, її підзвітність населенню території. Практичне втілення цього принципу є чинником мобілізації населення в здійсненні влади, а отже, є засобом подолання відчуження між владою і народом.

Узагальнюючи досвід реалізації конституційних принципів місцевого самоврядування в процесі функціонування його суб'єктів у територіальних громадах Бердянська, Івано-Франківська, Макіївки, Перечина, Славутича, Судака, Тернополя та інших, слід відмітити, що залежно від конкретної місцевості, традицій, врешті-решт від ступеня розвитку громади та громадських відносин, уявляється можливим застосовувати найрізноманітніші моделі співпраці та діалогу органів місцевого самоврядування з іншими суб'єктами певної території, безпосередньо населенням для ефективного втілення конституційних принципів місцевого самоврядування.

В дисертації підкреслюється, що конституційні принципи місцевого самоврядування переживають період становлення і розвитку, запровадження принципів Європейської хартії місцевого самоврядування. Врахування національних традицій і сучасних здобутків органів місцевого самоврядування України, а також світового досвіду, поєднання цих складових є передумовою успішного розвитку і становлення конституційних принципів функціонування суб'єктів місцевого самоврядування в нашій державі.

У третьому підрозділі - “Конституційні принципи місцевого самоврядування в інноваційній діяльності органів місцевого самоврядування” - розкриваються окремі питання інноваційної діяльності органів місцевого самоврядування. Дисертант звертає увагу, що інноваційна діяльність місцевого самоврядування базується на законодавчому закріпленні основних методів регулювання процесами створення, впровадження у практику місцевого самоврядування наукових розробок, нових форм організації праці та управління з метою використання конституційних принципів у практичній діяльності суб'єктів місцевого самоврядування.

Україна переживає етап інновацій в місцевому самоврядуванні, ще пов'язано із розробкою сучасних концептуальних підходів до здійснення адміністративної реформи, регіональної політики, трансформації адміністративно-територіального устрою, підключення до процесів муніципального розвитку міжнародних інституцій тощо.

Україна вже має інноваційні проекти щодо реалізації конституційних принципів місцевого самоврядування в діяльності органів місцевого самоврядування. Так, заслуговує на увагу досвід діяльності територіальних громад міст Бердянська, Івано-Франківська, Києва, Комсомольська, Луганська, Львова, Славутича, Тернополя, Харкова та інших, де мають місце інноваційні підходи до розв'язання проблем життєдіяльності територіальних громад задля покращення добробуту людей.

Позитивний досвід перетворень країн Європейського Союзу та країн - кандидатів до цієї поважної міжнародної організації свідчить про необхідність саме комплексного підходу до вирішення питань розвитку місцевого і регіонального самоврядування. На думку дослідника, реформування має відбуватися із створенням самодостатньої територіальної громади, паралельно і послідовно слід іти шляхом трансформації адміністративно-територіального устрою, зокрема, запровадження принципу “повсюдності” місцевого самоврядування, реалізація якого вимагає зміни територіальної основи місцевого самоврядування, має здійснюватися не лише в межах адміністративних кордонів населених пунктів, а й на прилеглих до населених пунктів територіях (наприклад, сільські округи, міські округи тощо).

В дисертації проводиться ідея, що для розвитку інноваційної діяльності в органах місцевого самоврядування повинні бути адаптовані системи моніторингу громадської думки, зв'язків з громадськістю, інформаційного забезпечення. Метою функціонування таких структур передусім має стати формування довіри громадян до діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та акумулювання місцевих ініціатив, інноваційних пропозицій.

Враховуючи загальноєвропейський вибір України‚ концептуальні основи місцевої політики доцільно запроваджувати на принципах, апробованих у країнах Євросоюзу, а саме: субсидіарності‚ децентралізації‚ повсюдності, регіоналізму, стратегічного планування‚ партнерства. Безумовно, застосовувати їх потрібно на українському‚ національному ґрунті‚ одночасно адаптуючи законодавство до європейських правових стандартів.

Органи місцевого самоврядування повинні створити сприятливі умови для обліку та поширення досвіду вдалих муніципальних практик міст, сіл, селищ. Для цього слід адаптувати досвід муніципалітетів у розвинених країнах світу стосовно створення місцевих агенцій розвитку та підтримки науки, підприємництва та інноваційного бізнесу. Дисертант вважає, що на нинішньому етапі впровадження інновацій в діяльність суб'єктів місцевого самоврядування корисно створити банк даних - перспективних ідей та проектів місцевого самоврядування, що сприятиме їх ефективному розповсюдженню, обговоренню і реалізації.

У четвертому підрозділі - “Державні гарантії здійснення конституційних принципів місцевого самоврядування” - проаналізовано гарантії здійснення конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні. Дисертант звертає увагу на те, що система державних гарантій місцевого самоврядування має діяти таким чином, щоб, по-перше, унеможливити втручання виконавчої влади у вирішення місцевих справ; по-друге, сприяти органам місцевого самоврядування задіяти такий правовий механізм, який дозволяв би самостійно, оперативно і кваліфіковано вирішувати всі місцеві питання.

Скориставшись окремими міркуваннями учених-правників та відповідними нормами чинного законодавства України, дослідник виділив загальні та спеціальні гарантії здійснення конституційних принципів місцевого самоврядування. До загальних гарантій місцевого самоврядування дисертант відносить досягнутий рівень розвитку країни, тобто економічні, політичні, організаційні, виховні, духовні відношення, що склалися в суспільстві.

Спеціальні (правові) гарантії - це правові засоби, які забезпечують нормальну організацію та функціонування всіх елементів системи місцевого самоврядування. Вони встановлені в Конституції та законах України, в нормативних актах, рішеннях, регламентах, статутах, хартіях, що регулюють їхню діяльність. До правових засад державних гарантій здійснення конституційних принципів місцевого самоврядування можна віднести: конституційні, законодавчі, судово-правові, адміністративні.

Концептуальні підходи до захисту прав місцевого самоврядування закладено в Конституції України, а подальший розвиток вони отримали в Законах “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про службу в органах місцевого самоврядування”, “Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування”, “Про статус депутатів місцевих рад” та інших.

Автор пропонує конкретизувати в галузевому законодавстві положення ч. 2 ст. 121 Конституції України щодо представництва прокуратурою інтересів громадянина та держави в суді у випадках, передбачених законом. У діючому законодавстві прямо не вирішено питання про можливість представництва прокурором у суді інтересів місцевого самоврядування. Автор стоїть на позиції, що права місцевого самоврядування можуть захищатися у судовому порядку і за заявою прокурора в порядку прокурорсько-судового представництва.

Зміцнення правових гарантій прав територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування можливе при законодавчому визначенні процедури звернення до суду з метою захисту прав та законних інтересів суб'єктів місцевого самоврядування. Для цього необхідно прискорити процес формування в Україні системи адміністративної юстиції, зокрема, адміністративних судів.

Особлива правозахисна роль щодо здійснення конституційних принципів місцевого самоврядування належить Президенту України. Відносини Президента України і судової влади у сфері місцевого самоврядування мають конкурентний характер. Якщо від Президента України особисто залежить ініціатива захисту цих прав та інтересів, то суд цього робити не може, аж поки до нього не звернуться з питань судового захисту.

Однією з маловивчених гарантій місцевого самоврядування є діяльність Конституційного Суду України. Стосовно гарантій місцевого самоврядування, Конституційний Суд виявив достатню увагу, адже серед розглянутих ним справ 9 - з питань місцевого самоврядування. Вважаємо, що закріплення права органів місцевого самоврядування звертатися до Конституційного Суду України з конституційним поданням зміцнить їхні правові гарантії.

Дисертант звертає увагу, що для ефективного забезпечення державних гарантій здійснення конституційних принципів місцевого самоврядування необхідно наповнити змістом діяльність новоутвореного загальноукраїнського представника місцевого самоврядування - Конгрес місцевих та регіональних влад України, основною метою якого є представництво і захист загальних інтересів органів місцевого самоврядування всіх рівнів.

Необхідність муніципальної реформи набула ще більшої актуальності в контексті реформи політичної системи. Адже забезпечення сталого розвитку конституційних принципів місцевого самоврядування можливе лише на основі кардинальної зміни вектора державотворення, переходу від концентрації влади, повноважень та ресурсів у центрі до їх перерозподілу на користь територіальних громад, відповідно до принципів Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування.

У висновках узагальнюються основні результати дослідження, вносяться пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання і практичного впровадження конституційних принципів місцевого самоврядування в діяльності суб'єктів місцевого самоврядування, серед яких слід визначити такі:

авторське визначення поняття “конституційні принципи місцевого самоврядування”;

необхідність законодавчого закріплення принципу повсюдності місцевого самоврядування, яке має здійснюватися на всій території України без будь-яких обмежень. Реалізація цього принципу вимагає зміни територіальної основи місцевого самоврядування - воно має реалізовуватися не лише в межах населених пунктів, але й на прилеглих до населених пунктів територіях;

обґрунтування положення про чіткий розподіл сфер компетенції та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами державної влади різного територіального рівня на основі дотримання принципу субсидіарності, який означає, що зі сфери компетенції органів виконавчої влади мають бути вилучені та передані до відання місцевого самоврядування повноваження, які можуть бути ефективно реалізовані на рівні територіальної громади;