25.00.02 - механізми державного управління

Впровадження ґендерної політики ґрунтується на значній кількості нормативно-правових актів й аналітичних документів, зокрема на Законі України "Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків"; Указі Президента України "Про вдосконалення роботи центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків"; Постанові Верховної Ради України "Про Рекомендації парламентських слухань "Становище жінок в Україні: реалії та перспективи""; Національному плані дій щодо поліпшення становища жінок та сприяння впровадженню ґендерної рівності у суспільстві на 2001-2005 роки; програмі "Цілі Розвитку Тисячоліття: Україна".

Водночас нерозв'язаними залишаються проблеми функціонування організаційно-правового механізму державного управління у сфері ґендерної політики: законодавство має переважно політико-декларативний характер; органи виконавчої влади, які уповноважені реалізовувати державну ґендерну політику, діють без урахування специфіки ґендерних відносин в Україні (дотримання рівноправного статусу жінок і чоловіків у сферах управління, зайнятості тощо). ґендер держава управління

В світовій та вітчизняній соціально-політичній думці досліджено: теоретичні засади вивчення проблеми рівних прав жінок і чоловіків (Сімона де Бовуар, Джін Бетке Елштайн, Агнешка Графф, Рендал Колінз, Дж. Л.Томпсон, Еліс Кеслер-Херіс, В.Брайсон, П.Ренкін, Дж. Лорбер, белл хукс, Джоан Хубер, С.Фарелл, О.Вороніна, О.Здравомислова, Д.Кандіотті, І.Кон, В.Култигін, М.Малишева, Н.Пушкарьова, А.Тьомкіна, О.Хасбулатова та ін.); роль жінки в українській історії та сучасності (В.Агеєва, М.Богачевська-Хомяк, В.Воронкова, І.Грабовська, В.Крисаченко, С.Павличко, Л.Смоляр, Н.Чухим та ін.); філософські аспекти ґендерного підходу (Д.Біленко, І.Жеребкіна, Д.Коновалов та ін.); ґендерний аналіз соціальної стратифікації (О.Вілкова, О.Стрельник та ін.); організаційно-правові та соціально-політичні засади формування і реалізації ґендерної політики в Україні (О.Балакірєва, Т.Василевська, М.Гінна, Н.Гога, І.Голубєва, Н.Грицяк, О.Катан, О.Кириленко, Л.Кобелянська, А.Комарова, Л.Кормич, О.Кулачек, Н.Лавриненко, К.Левченко, Е.Лібанова, Л.Петришина, М.Пірен, О.Руднева, Н.Хамітов, та ін.); ґендерні аспекти законодавства України (Н.Болотіна, А.Олійник, І.Лаврінчук, Т.Мельник, З.Ромовська, М.Буроменський, О.Костенко, І.Котюк).

Вітчизняними вченими було багато зроблено в теоретичному осмисленні вказаних питань, але розробка проблеми функціонування комплексного організаційно-правового механізму державного управління у сфері ґендерної політики залишилась поза увагою науковців.

Актуальність зазначених вище проблем, недостатня розробленість теоретичних і практичних питань функціонування організаційно-правового механізму державного управління у сфері ґендерної політики і визначили вибір теми дисертаційного дослідження, зумовили його мету та завдання.

Дослідження спирається на теоретичні розробки щодо проблем підвищення ефективності та якості державної політики, державної служби та державного управління - праці українських вчених В.Авер'янова, О.Валевського, Е.Гансової, С.Дубенко, Б.Кравченка, В.Лугового, С.Майбороди, Т.Мотренка, І.Надольного, В.Олуйка, А.Пойченка, В.Романова, С.Серьогіна, В.Тертички, В.Токовенко, Ю.Шарова, О.Якубовського та інших; зарубіжних науковців Г.Атаманчука, Л.Пала, Г.Райта та ін. Важливу роль у формуванні концепції роботи відіграли методологічні розробки в галузі дослідження механізмів державного управління В.Бакуменка, В.Князєва, П.Надолішнього, Н.Нижник.

Українськими науковцями: визначено напрями й особливості формування та реалізації ґендерної політики і ґендерного права в різних країнах світу (Т.Мельник); проаналізовано юридичну і фактичну рівність між жінками і чоловіками в Україні (О.Балакірєва, Т.Василевська, Л.Кобелянська, Л.Кормич, Н.Лавриненко, Л.Петришина та ін.); обґрунтовано необхідність активного й системного впровадження ґендерної паритетності у сферу державно-управлінських відносин (О.Кулачек); проаналізовано повноваження органів державного управління в процесі формування ґендерної політики на національному та місцевому рівнях, а також нормативно-правове, кадрове, науково-методичне, фінансове, інформаційне забезпечення формування ґендерної політики в Україні (К.Левченко); встановлено закономірності та фактори управлінського впливу на формування державної ґендерної політики, охарактеризовано універсальні та спеціальні принципи, наведено підходи та методи державного управління з урахуванням ідей ґендерної рівності (Н.Грицяк). Разом з тим відсутні роботи, присвячені комплексному дослідженню організаційно-правового механізму державного управління у сфері ґендерної політики в Україні, зокрема створенню спеціальних виконавчих та дорадчих органів; не є чисельними дослідження критеріїв оцінювання державного управління в сфері ґендерної політики. Тому вивчення процесу впровадження організаційно-правового механізму державного управління в сфері ґендерної політики має як теоретичне, так і практичне значення.

Основні контури ґендерної політики найяскравіше виражені у Статуті Організації Об'єднаних Націй, де вже у преамбулі говориться про рівноправність чоловіків і жінок. Основоположним документом, що проголосив рівність прав чоловіків і жінок, була Загальна декларація прав людини. І хоча цей документ є декларацією, а не обов'язковим юридичним актом міжнародного права, все-таки він має надзвичайно велике значення й сприймається як такий, що потребує виконання. Закріплена, як вихідна, норма про рівноправність статей в наступних Міжнародних пактах про права людини: про економічні, соціальні і культурні права та про громадянські і політичні права. Конвенція ООН про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок відіграла особливу роль у становленні ґендеру. В українському законодавстві найбільш системно положення щодо рівності чоловіків та жінок сформульовані у статті 24 Конституції України. У ній закріплено важливий аспект принципу рівності: необхідність застосування однакових стандартів прав і обов'язків до всіх без винятку осіб.

Незважаючи на наявність міжнародної та національної правої бази ґендерної політики, трактування поняття "ґендер" залишається неоднозначним. Але у роботі доведено, що ґендерна теорія дійсно має статус наукової. У зв'язку з цим є доцільним тлумачення цього терміна як соціально-філософської категорії, тобто сконцентрованого наукового знання. Спираючись на існуючі розробки ґендерної теорії, нами побудовано структурно-логічну схему основних категорій ґендерної концепції в контексті теорії державного управління. Таким чином використання категорії ґендера як аналітичного інструменту відкрило нові можливості для наукового дослідження суспільних процесів і культури, зокрема побудови концепції державної ґендерної політики та механізмів державного управління ґендерною сферою.

Аналіз наукових джерел показує, що впровадженню державної ґендерної політики у більшості країн світу передувала державна політика стосовно жінок. Державна політика щодо жінок - це частина загальної соціальної політики, що стосується інтересів жінок як великої соціально-демографічної групи, формує їхній правовий і соціальний статус, регламентує відносини із суспільством.

Виходячи з розуміння змісту державної політики щодо жінок, можна стверджувати, що політика в інтересах рівності визначається станом ґендерної ідеології.

Розробка сучасної моделі розвитку суспільства неможлива без постановки питання про ідеологію держави. Держава як суб'єкт політичної діяльності повинна спиратися на ідеологію, здійснюючи управління сферами громадського життя. Тому ми можемо говорити про існування ідеології стосовно напрямів державної політики. Якщо розглядати ґендерні відносини як сферу політики, то правомірно говорити про ґендерну ідеологію.

Ґендерна ідеологія - це спеціалізоване знання, яке являє собою систему ідей, цінностей та оцінок стосовно соціального статусу двох статевих груп - чоловіків і жінок, що відображає їхні загальні та специфічні інтереси. Ґендерна ідеологія у свою чергу формує цілі державної політики в цій сфері, сприяє розробці механізмів її реалізації. Державна ґендерна політика має бути спрямована на врахування диференційованих та спільних інтересів статевих груп, задоволення цих інтересів через надання гарантій рівної участі у всіх сферах публічного життя та створення збалансованої системи соціального захисту для жінок і для чоловіків.

Запропоноване нами визначення державної ґендерної політики дозволяє конкретизувати сфери громадського життя, в яких здійснюється державне управління. Це - соціальні відносини і права людини. Таке визначення знаходить свою конкретизацію в понятті "ґендерні відносини", під яким в дисертації розуміємо вид соціальних відносин, який включає державну політику щодо врахування диференційованих та загальних потреб чоловіків і жінок, стосунки між цими групами, діяльність політичних та громадських організацій, які відображають та захищають групові інтереси. Ґендерні групи належать до числа демографічних груп і, таким чином, є елементами в структурі суспільства.

Аналіз наукових джерел дає підставу для ствердження того, що ґендерні відносини є змістом ґендерної сфери, а остання має свій обсяг, організаційну структуру й форми діяльності.

Показано, що система механізмів реалізації ґендерної політики є більш широкою за обсягом, ніж система механізмів державного управління в сфері ґендерної політики за рахунок включення до першої інститутів громадянського суспільства, засобів масової інформації, та активності представників статевих груп у різних сферах суспільного життя.

Проаналізувавши наявні в науковій літературі підходи до визначення механізму державного управління (Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьєва, В.Д. Бакуменка, М.І.Круглова, Б.П. Курашвілі, П.І.Надолішного, Н.Р. Нижник, А.М. Пойченка, Л.Л. Приходченко, Ю.О. Тихомирова, Л.Л. Юзькова), ми дійшли висновку, що сфера, на яку спрямоване державне управління, обумовлює особливості механізмів, які в ній застосовуються. Отже, щодо ґендерної сфери: організаційно-правовий механізм державного управління - це система органів державного управління, створених з метою реалізації ґендерної ідеології у різних сферах суспільного життя та здійснення ґендерних стратегій на основі конституційно-правових норм, прийнятих у державі.

Основними критеріями оцінювання якості державного управління в сфері ґендерної політики ми пропонуємо вважати: індекс розвитку людського потенціалу, ґендерний індекс розвитку та показник розширення можливостей жінок. У дисертаційному дослідженні наведені розрахунки цих показників для України та вказано на недоліки використання цих показників для регіонального аналізу на теренах кожної окремої країни.

Аналіз науково-теоретичних засад державного управління у сфері ґендерної політики дав змогу з'ясувати питання, що були недостатньо висвітлені, і став основою для здійснення порівняльного аналізу організаційно-функціональних складових механізму державного управління цією сферою, який існує в Україні та країнах Європейського Союзу, а також запропонувати комплексний організаційно-правовий механізм державного управління ґендерними відносинами, котрий відповідає європейським стандартам.

У другому розділі - "Організаційно-правовий механізм державного управління у сфері ґендерної політики в контексті європейського вибору України" - проаналізовано ґендерну діяльність європейських інститутів із узагальнення і вироблення ґендерних стратегій і перспектив; виявлено специфіку державної ґендерної політики в Україні; розглянуто та систематизовано набутий досвід щодо створення організаційно-функціональних складових державного механізму забезпечення ґендерної політики в країнах Європейського Союзу; здійснено аналіз міжнародних документів з прав жінок та ґендерної рівності, виявлено фундаментальні положення, необхідні для розробки ґендерної політики на національному рівні; обґрунтовано досягнення та недоліки у нормативно-правовому забезпеченні ґендерної політики в Україні.

Вітчизняними науковцями ретельно досліджено питання європейської інтеграції України та основних орієнтирів ґендерної політики, доведено необхідність гармонізації соціально-політичних, правових, економічних та інших інституцій і національного законодавства із загальноєвропейськими стандартами та вимогами (О.Балакірєва, М.Беременський, О.Валевський, Т.Василевська, Н.Грицяк, Л.Кобелянська, Л.Кормич, О.Кулачек, Н.Лавриненко, К.Левченко, Т.Мельник, Л.Петришина).

У розділі проаналізовано формування державної ґендерної політики та пошук механізмів державного управління цією сферою. Зокрема, доцільність введення інституту радників з ґендерних питань в органах виконавчої влади.

Обґрунтовано, що підвищенню ефективності державної політики щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків сприяв Указ Президента України "Про вдосконалення роботи центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків" від 26 липня 2005 р. № 1135.

Встановлено: діюча система державної служби в Україні має певні проблеми, які потребують подальшого вирішення, в тому числі шляхом адаптації цього інституту до стандартів ЄС, що, зрештою, сприятиме більш повній реалізації конституційних прав, свобод та законних інтересів громадян. Доведено, що однією з умов функціонування органів державного управління та місцевого самоврядування повинна стати ґендерна компетентність. Спираючись на дослідження Н.Грицяк з питань ґендерної чутливості державних службовців, І.Мунтяна щодо ґендерної компетентності та на результати пілотного соціологічного дослідження рівня ґендерної освіченості державних службовців, проведеного нами в рамках даної роботи, запропоновано розуміння ґендерної компетентності державного службовця як складової його професіональної діяльності. Ґендерна компетентність має у своєму складі три основних компоненти: предметно-змістовний, який відображає розуміння державним службовцем феномену ґендера і ґендерного підходу у державному управлінні; операційно-діяльнісний, що орієнтує на виконання специфічних функцій професійної діяльності, пов'язаних з урахуванням ґендерного фактору; особистісно-професійний, який опікується зоною розширення суб'єктивного простору державного службовця через подолання власних застарілих ґендерних стереотипів.

У роботі доведено - державне управління в сфері ґендерної політики набуває системного характеру. Тому необхідно створити принципово новий спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади щодо реалізації ґендерної політики - Міністерство з питань політики в інтересах ґендерної рівності або відповідний Департамент у структурі Міністерства праці та соціальної політики України. У дисертації наведено базову структуру організації цього органу та запропоновані повноваження окремих його підрозділів та посадових осіб (рис. 1).

Рис.1. Базова організаційна структура Міністерства (Департаменту) з питань політики в інтересах ґендерної рівності.

Аналіз ситуації в Одеській області дозволив встановити наявність певного бачення ґендерних відносин. Дослідження механізмів державного управління ґендерною політикою свідчить, що регіональні органи влади займаються головним чином поліпшенням становища жінок. Вихід управлінських структур на ґендерні перспективи вимагає розглядати цю проблему в аспекті рівності жінок і чоловіків в усіх сферах - політиці, управлінні тощо. Цьому могла б сприяти Координаційна рада з ґендерної політики при голові обласної державної адміністрації. Тому в дисертаційному дослідженні запропоновано Положення про Координаційну раду, у якому закладено основні принципи діяльності такого органу, спрямовані на комплексне створення необхідних умов для реалізації державної політики щодо забезпечення рівних прав і можливостей для жінок і чоловіків. Також встановлені основні цілі та завдання діяльності цього органу. Головна мета - вивчення впливу політичних, соціально-економічних, правових, психологічних та інших факторів на реалізацію прав, що належать чоловікам і жінкам.

У роботі пропонується власна методика врахування ґендерного фактору при здійснені експертизи проектів нормативно-правових актів.

У третьому параграфі вивчено правовий статус жінок в Україні за допомогою соціологічних досліджень громадської думки. Вивчення правового статусу жінок має науково-теоретичний і політико-управлінський аспекти.

Соціологічні дослідження громадської свідомості дозволяють з'ясувати ефективність діяльності державних владних структур у напрямку захисту прав і свобод громадян, задоволення їхніх потреб та інтересів. Дослідження доводять, що жінки в Україні поки що недостатньо політично активні. Незважаючи на існування жіночих політичних партій та громадських організацій, жіночий рух сьогодні дуже незгуртований та повільний.

Результати опитування населення України, мешканців Одеської області демонструють як регіональні особливості, так і загальні для всіх громадян проблеми. Виявлено наявність таких проблем, як досить великий відсоток безробітних жінок і тих, хто вважають себе бідними, несвоєчасність одержання соціальних виплат, низький рівень суспільно-політичної активності жінок, дискримінація жінок при скороченні працюючих і в оплаті праці та інші.

Дослідження ситуацій в регіонах необхідне для вироблення обґрунтованих рекомендацій щодо змін в управлінні, наповнення його ґендерним змістом, розширення компетенції з питань ґендеру, чіткого визначення параметрів та індикаторів виміру ґендерних процесів у кожній області або районі.

Комплексний підхід до проблеми рівності чоловіків і жінок - це застосування всієї сукупності різноманітних методик для вдосконалення й оцінки процесів прийняття рішень, із тим, щоб інкорпорувати проблематику рівності між жінками і чоловіками в усіх галузях життєдіяльності суспільства і на всіх рівнях управління.

Тому ми вважаємо, що на регіональному рівні (область, район), крім ґендерного індексу розвитку та показника розширення можливостей жінок, доцільно розраховувати індекс соціального неблагополуччя в ґендерному контексті (Існґ). Для розрахунків такого індексу слід обрати окремо для чоловіків і для жінок наступні середньомісячні статистичні дані щодо кількості зареєстрованих: померлих, безробітних; правопорушень; а також кількість жіночого і чоловічого населення регіону; частку жінок і чоловіків у складі населення; середньомісячну заробітну плату жінок та чоловіків; вартість набору з головних продуктів харчування. Цей показник має інтервал варіації - (0;1). Найкращий показник соціального неблагополуччя у ґендерному контексті отримує той регіон, в якому індекс Існґ приймає значення, близьке до "0", й найгірший - в якому індекс Існґ приймає значення, близьке до "1". Значення індексу полягає в тому, що за його допомогою можна визначити відмінність між становищем жінок і чоловіків на рівні регіону.

Методика вимірювання рівня людського розвитку в ґендерному аспекті дозволяє виявити причини, що впливають на порушення рівноправ'я між жінками і чоловіками, та розробити програми, впровадження яких дозволить покращити ґендерну ситуацію в регіоні.

Таким чином, створення спеціалізованої структури в системі державного управління дозволить сконцентрувати організаційні зусилля на виконання функцій, пов'язаних з реалізацією ґендерної політики.

Висновки

У дисертаційній роботі сформульовано низку висновків і пропозицій теоретичного, методичного та практичного характеру.

1. Запропоновано організаційно-правовий механізм державного управління у сфері ґендерної політики розглядати як систему органів державного управління, створених з метою реалізації ґендерної ідеології у різних сферах суспільного життя та здійснення ґендерних стратегій на основі конституційно-правових норм, прийнятих у державі.

Доведено, що наукова концепція ґендерної політики є передумовою її практичного здійснення на всіх рівнях державного управління. Ґендерна ідеологія - спеціалізоване знання, що являє собою систему ідей, цінностей та оцінок стосовно соціального статусу двох статевих груп - чоловіків і жінок, що відображає їхні загальні та специфічні інтереси; ґендерні відносини слід розуміти як різновид соціальних відносин, що містить у собі державну політику щодо врахування диференційованих та загальних потреб чоловіків і жінок, стосунки між цими групами, діяльність політичних та громадських організацій, які відображають та захищають групові інтереси.

У роботі наведено визначення операційних категорій, які набувають конкретного змісту відповідно до мети даного дослідження, зокрема: державна політика щодо жінок - це частина загальної соціальної політики, що стосується інтересів жінок як великої соціально-демографічної групи, формує їхній правовий і соціальний статус, регламентує відносини із суспільством; державна ґендерна політика - це діяльність держави, спрямована на врахування диференційованих та спільних інтересів статевих груп, задоволення цих інтересів через надання гарантій рівної участі у всіх сферах публічного життя та створення збалансованої системи соціального захисту для жінок і для чоловіків.

2. Аналіз досвіду реалізації ґендерної політики в країні в цілому та на місцевому рівні показує, що конституційні засади щодо ґендерної політики в Україні, по-перше, не повною мірою відповідають вимогам Європейського Союзу та інших міжнародних організацій; по-друге, вони залишаються декларативними.

Наприклад, в ґендерному аспекті сама Конституція України є непослідовною у викладенні положень щодо рівних можливостей чоловіків і жінок. Так, у частині третій статті 24 Конституції України закладена ґендерна асиметрія, оскільки встановлено рівні можливості тільки "у громадсько-політичній діяльності, у здобутті освіти і професійній підготовці, у праці та винагороді за неї", але не передбачено рівних можливостей у сімейній та всіх інших сферах життя.

Текст Закону України "Про забезпечення рівних прав і можливостей жінок і чоловіків" також свідчить про переважно політико-декларативне, а не нормативне наповнення його положень, зокрема стосовно питань "забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків у виборчому процесі", "у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування", "у праці та одержанні винагороди за неї", "під час укладання колективних договорів та угод", "у сфері підприємництва", "у сфері соціального захисту" тощо, у зв'язку з чим без вирішення відповідних організаційних, фінансових, кадрових та інших питань фактично унеможливлюється його реалізація на практиці.

3. У роботі доведено, що ґендерна спрямованість державної політики може бути зрозуміла тільки в контексті соціальної політики. Вирішення питань зайнятості населення, сім'ї, материнства, дитинства, демографічної ситуації в суспільстві залежить від ґендерної компетентності відповідних органів державної влади.

Аналіз організаційних складових механізму державного управління ґендерною сферою на місцевому рівні свідчить, що регіональні органи влади займаються головним чином поліпшенням становища жінок, а не сприянням ґендерній рівності у сферах управління, зайнятості, освіти тощо. Це підтверджують дані соціологічних досліджень в Одеській області. Результати опитувань показали наявність таких проблем, як досить великий відсоток непрацюючих жінок й тих, хто вважають себе бідними; несвоєчасність одержання соціальних виплат, низький рівень суспільно-політичної активності жінок, дискримінація жінок при скороченні працюючих і в оплаті праці та іншому. Володіння цією інформацією необхідне для вироблення обґрунтованих програм соціального розвитку та для здійснення постійного моніторингу стану ґендерних відносин.

4. Зіставлення досвіду державного управління у сфері ґендерної політики України та країн Європейського Союзу дозволило ідентифікувати існуючі сьогодні в Україні моделі державного управління ґендерними відносинами та визначити ґендерні стандарти й показники.

У дисертації були розглянуті патріархальна, патерналістська, ліберальна, егалітарна ґендерні моделі суспільства. В результаті аналізу цих моделей обґрунтовано, що Україні притаманний змішаний патерналістсько-ліберальний тип державної ґендерної політики. Для нього характерними є, з одного боку, декларування рівних прав і можливостей чоловіків і жінок, з іншого - фактична дискримінація за ознакою статі в сферах зайнятості, політики і управління.

Егалітарна модель державної політики, на нашу думку, може стати перспективою для України. Проте, стратегія егалітарної політики повинна доповнюватися такими діями держави, які б враховували інтереси жінок як специфічної соціально-демографічної групи населення, котра відрізняється від групи чоловіків. Політика егалітаризму зв'язана зі сферою прав людини, тоді як врахування специфіки статевих груп має здійснюватись у сфері соціальної політики (соціального захисту).