Механізми надання управлінських послуг органами влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ПОЛЯК Олександра Василівна

МЕХАНІЗМИ НАДАННЯ УПРАВЛІНСЬКИХ ПОСЛУГ ОРГАНАМИ ВЛАДИ

25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Львів-2006

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: кандидат історичних наук, доцент, КАЛЯЄВ Анатолій Олександрович, Львівський регіональний інститут державного управління, Національної академії державного управління при Президентові України, завідуючий сектором.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор, ЛАЗОР Олег Ярославович, Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування;

доктор економічних наук, професор, ЄВДОКИМЕНКО Валерій Кирилович, Буковинський університет, перший проректор.

Провідна установа: Хмельницький університет управління і права, кафедра державного управління та місцевого самоврядування.

Захист відбудеться 6 жовтня 2006 року о 15.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К.35.860.01 у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16, ауд. 220.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (79491, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16).

Автореферат розісланий 4 вересня 2006 року.

Учений секретар спецалізованої вченої ради Є.Г. Матвіїшин.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Нові підходи до економічних і соціальних відносин, що визначаються сучасними об'єднавчими чинниками українського суспільства, посилюють тенденції руху України до демократичних цінностей Європейського Союзу та інших розвинених країн світу. Суспільно-політичні трансформації, що відбуваються в Україні, супроводжуються змінами державно-управлінських відносин, які обумовлюють переорієнтування управлінської діяльності органів влади щодо реалізації конституційних прав і свобод громадян на надання послуг фізичним і юридичним особам. Визначальним критерієм оцінки діяльності органів влади стає задоволення потреб громадян в отриманні якісних управлінських послуг.

Ініціативи в науковій розробці проблеми якісних послуг, які надаються органами влади, від кінця минулого століття належали країнам Західної Європи у зв'язку з посиленням процесів об'єктивізації та демократизації механізмів державного управління. Оскільки ще не повністю сформовано поняття механізму державного управління та єдині підходи щодо його складових, то одним із елементів розглядається надання управлінських послуг.

Аналіз зарубіжних та вітчизняних джерел, які присвячені послугам, що надаються органами влади, свідчить про різноманітність вживання та тлумачення поняття послуги у державному управлінні, зокрема: адміністративні, громадські, державні, муніципальні, публічні, управлінські. Так, аналізу суті та застосуванню цього поняття приділяли увагу Е. Вокопола, Б. Гурне, Д. Мартін, Г. Райт, Д. Ру, Д. Сульє; класифіковували послуги Д. Амборський, В. Ванковіч, М. Джоб; проблеми забезпечення довготермінових заходів щодо покращення якості послуг досліджували Дж. Генрі, Р. Каплан, М. Майлакович, М. Мастонен, Д. Нортон; оцінювання надання послуг було в центрі уваги досліджень С. Вільямса, Ш. Кулі, А. Матесона, Е. Роуза, Дж. Скенлена, І. Сумми, Р. Теннер, С. Трози; над їх стандартизацією працювали Т. Потканський, Г. Труєн та інші.

Серед вітчизняних відомі праці І. Коліушка, Р. Безсмертного, І.Голосніченко, В. Тимощука, які досліджували роль управлінських послуг під час проведення адміністративної та адміністративно-територіальної реформ; В. Авер'янов, А. Вишневський - розглядали послуги як чинник реформування державної служби та удосконалення діяльності керівника в органах державної влади; Т. Мотренко, В. Долечек - нормативно-правове забезпечення надання управлінських послуг, а також доцільність платності послуг та форми їх оплати; В. Бакуменко, П. Надолішній - питання маркетизації управлінських послуг; В. Князєв - доцільність застосування поняття послуга на означення управлінської дільності; М. Лесечко, О. Берданова, А. Чемерис, Н. Чухранова, Р. Рудніцька - ідентифіковували адміністративні та інші види послуг місцевих органів державної виконавчої влади; В. Сороко - розглядав питання стандартизації державних послуг; В. Євдокименко, Є. Матвіїшин - підходи до формування економічного механізму надання послуг; Н. Нижник, А. Кабанець - підвищення якості послуг у процесі реформування державного управління; Ю. Шаров - муніципальні послуги та їх якість у контексті становлення громадянського суспільства; О. Сушинський - комунальні послуги органів місцевого самоврядування.

Недостатньо розроблені та потребують теоретичного осмислення та обгрунтування зокрема питання методології визначення поняття управлінських послуг та нормативно-правового забезпечення, формування методики оцінювання якості тощо. Тому тема дослідження є актуальною.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема є складовою плану науково-дослідних робіт Львівського регіонального інституту державного управління, зокрема теми “Концептуальні засади регіональної кадрової політики” за комплексним науковим проектом Національної академії державного управління при Президентові України (номер державної реєстрації 013V007063), в якій автор брала безпосередню участь.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у подальшому розвитку теоретичних основ надання управлінських послуг та розробці механізмів їх якісного надання органами влади регіонального рівня.

Відповідно до вказаної мети були поставлені такі завдання:

узагальнити існуючі в зарубіжній та вітчизняній науковій літературі теоретико-методологічні підходи до визначення поняття та сутності послуг, які надаються органами влади; систематизувати та удосконалити категоріальний апарат щодо характеристики управлінських послуг;

охарактеризувати механізми (державного управління) надання управлінських послуг органами влади України на сучасному етапі в умовах суспільної трансформації: організаційні аспекти, нормативно-правову базу, методику оцінювання якості надання послуг;

проаналізувати досвід розвинених країн світу з підвищення якості надання управлінських послуг у ході сучасного реформування системи державного управління та місцевого самоврядування;

визначити основні фактори, які впливають на якість надання управлінських послуг;

розкрити шляхи підвищення ефективності механізмів надання управлінських послуг в Україні на регіональному рівні та новітні підходи щодо формування методики оцінювання якості надання управлінських послуг;

розробити показник задоволення громадян наданням управлінських послуг.

Об'єкт дослідження - діяльність органів влади з надання управлінських послуг фізичним і юридичним особам.

Предмет дослідження - теоретичні та методологічні засади формування та функціонування механізмів надання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування якісних управлінських послуг.

Методи дослідження. У процесі дослідження використовувались сучасні загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання суспільних явищ і процесів, зокрема системний, історичний, логічний, структурно-функціональний та інші методи наукового пізнання державного управління, які призначені для отримання об'єктивних та достовірних результатів. Для визначення стану надання управлінських послуг органами влади використано аналіз, синтез та узагальнення. Нормативно-правове забезпечення надання послуг визначено за допомогою аналізу та синтезу. Особливості надання управлінських послуг у державному управлінні ідентифіковано за допомогою абстрагування та системного підходу. Для спостереження за реформуванням державного управління та державної служби країн світу у цій сфері були використані історичний та метод порівняльних характеристик. Формування методики оцінювання якості надання управлінських послуг здійснювалося за допомогою контент-аналізу матеріалів регіональної преси.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає у тому, що у дисертації:

вперше:

системно досліджено організаційні аспекти надання управлінських послуг в умовах суспільної трансформації, до яких віднесено: потребу сегментування ринку управлінських послуг як регіонального економічного ринку, зокрема, визначено змінні величини та виведена їх формула; формування уміння користувачів послуг розрізняти традиційну та управлінську послуги на основі ознак: нематеріальність (невідчутність), мінливість, невіддільність від навколишнього середовища, неможливість зберігання; розробку діагностично-орієнтованих програм щодо переорієнтації системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб органів місцевого самоврядування на вироблення уміння надавати якісні управлінські послуги;

розроблено методику оцінювання результативності (effectiveness) надання управлінських послуг, що включає п'ять критеріїв та дванадцять показників оцінювання якості. Так доступність включає дані: про суб'єкт вироблення та надання управлінських послуг, територіальне розташування органів влади та визначений доступ для отримання послуг, зразки аналогових форм для вироблення послуг; зручність: види послуг та структури, що їх надають; способи надання послуг (безпосередньо чи на відстані); своєчасність: визначений час для вироблення послуг, встановлені строки надання послуг; повага до особи: врахування потреб груп користувачів послуг (за віком, достатком тощо), рамки етики поведінки виробників послуг, динаміка розкриття корупційних діянь чи їх відсутність під час надання послуг; відкритість: розміри плати за послуги чи їх безоплатність, форми надання послуг, інформативність процесу вироблення послуг;

удосконалено:

понятійно-категоріальний апарат у сфері управлінських послуг: виробник, користувач чи одержувач управлінських послуг, взаємодія суб'єктів надання управлінських послуг, якість управлінських послуг, критерій якості та показник оцінювання якості управлінських послуг. Автором сформовано власне визначення поняття, де управлінська послуга - це передбачена законодавством частина управлінської діяльності посадових осіб органів влади, яка спрямована на задоволення потреб користувачів в управлінні та здійснюється на основі застосування системи управління якістю в органах влади.

- періодизацію формування нормативно-правової бази надання управлінських послуг органами влади України, яку автором запропоновано розділити на два періоди: перший охоплює початок 90-их років минулого століття до 1998 року, а другий - 1998-2006 роки, межею для яких встановлено прийняття Концепції адміністративної реформи в Україні. Періодизація дала можливість довести залежність між неякісним станом надання управлінських послуг регіональними органами влади та відсутністю нормативно-правового визначення поняття повноваження у сфері управлінських послуг, а також положення про те, що державна служба, служба в органах місцевого самоврядування або частина їх діяльності - це надання управлінських послуг.

подальшого розвитку набули:

- підходи до визначення поняття якість надання управлінських послуг, основу якого становлять шість інтегральних груп властивостей якості державних службовців: функціональні, моральні, комунікаційні, психологічні, правові, фізичні.

- вирішення проблем формування методики оцінювання якості надання управлінських послуг, для яких характерна відсутність розроблених інструментів оцінювання якості надання управлінських послуг.

узагальнено:

- досвід країн світу з питань підвищення якості надання управлінських послуг в умовах здійснення реформування державного управління та місцевого самоврядування, який підтверджує необхідність запровадження в Україні ініціатив з якості на загальнодержавному та регіональному рівнях; розроблення та формування концепції якості в роботі органів влади; прийняття державних та регіональних програм щодо надання якісних управлінських послуг; формування державної політики щодо сприяння створенню незалежних інституцій для оцінювання діяльності органів влади.

Практичне значення отриманих результатів дослідження полягає у тому, що сформульовані теоретичні положення, методичні підходи до визначення механізмів надання управлінських послуг, розроблені практичні рекомендації щодо оцінювання якості надання управлінських послуг можуть бути використані: під час проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні; в діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування для удосконалення надання управлінських послуг, а також для здійснення внутрішнього оцінювання якості надання послуг; для виконання Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки в частині організації моніторингів та контент-аналізів матеріалів преси; у роботі місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування для здійснення щорічного оцінювання діяльності службовців; під час організації адаптаційного навчання державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування; при створенні структур (державних та недержавних) для оцінювання роботи органів влади за стандартами країн Європейського Союзу; при створенні програм соціально-економічного розвитку регіонів у частині розробки розділів з оцінювання ефективності управлінської діяльності органів влади та їх посадових осіб.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Чотири публікації здійснено у співавторстві, зокрема монографія (1,1 др. арк.) та три (з п'яти) наукових статті у фахових виданнях (дві по 0,5 др. арк. і одна - 0,4 др. арк.).

Апробація результатів дослідження. Основні положення і висновки роботи апробовані у пропозиціях, поданих у 2004 році у Міністерство економіки України до “Концепції розвитку системи адміністративних послуг в Україні" та до "Порядку визначення платного характеру адміністративних послуг органів виконавчої влади, підпорядкованих їм підприємств, установ і організацій та розмірів цін (тарифів) на них”; в рамках проекту “Розробка інституційних меж”, підготовленого Центром психології персоналу Комісії державної служби Канади, що проходив на базі ЛРІДУ НАДУ при Президентові України у жовтні 2004 року; під час участі у ІРРМ - Програмі удосконалення самоврядного управління м. Чернівці у кооперації муніципалітетів м. Вольфсберг (Австрія) та м. Чернівці (Україна), а також на шести конференціях: науково-практичній “Глобалізація та управління проектами у ХХI столітті” (Львів, 9-10.10.2003 р.), міжнародній науково-практичній “Стратегія регіонального розвитку: методологія формування, муніципальна специфіка, механізм реалізації” (Чернівці, 27.01.2004 р.), міжнародній “Оцінка та стандарти якості муніципальних послуг: проблеми та перспективи” (проект Світового банку, ПАДКО та МЦПД, Київ, 14-16.07.2004 р.), науково-практичній за міжнародною участю “Внутрішня політика держави: сутність, принципи, методологія” (Львів, 27.01.2005 р.), міжнародній науково-практичній “Фінансово-економічні та інституційні чинники розвитку регіону” (Чернівці, 25-26.03.2005 р.), науково-практичній “Проблеми та перспективи розвитку державної служби в Україні: регіональні аспекти” (Чернівці, 25.06.2005 р.).

Результати роботи обговорено на засіданнях кафедри менеджменту та управління проектами, а також на міжкафедральному науковому семінарі Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у тринадцяти публікаціях, зокрема: у монографії (співавтор); у семи наукових статтях, п'ять з яких - у фахових наукових виданнях; у чотирьох збірниках матеріалів конференцій; у збірнику матеріалів для системи підвищення кваліфікації державних службовців, загальним обсягом 5,4 друкованих аркуша, 3,6 - належить автору особисто.

Структура і обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків. Загальний обсяг дисертації становить 252 сторінки, з яких основний зміст - 163 сторінки; додатків - 17 на 66-и сторінках. Список використаних джерел налічує 199 позицій, у тому числі іноземною мовою - 8 джерел.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДОСЛІДЖЕННЯ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами й темами; формулюються мета, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; розкрито його наукову новизну, практичне значення та особистий внесок автора; наведено дані щодо апробації отриманих результатів, публікації з теми, структуру дисертації.

Перший розділ “Теоретико-методологічні засади надання послуг у державному управлінні та місцевому самоврядуванні” присвячений опису теоретичних підходів до визначення сутності та поняття послуг, що надаються органами влади та виявленню методологічних особливостей надання управлінських послуг.

Аналіз зарубіжних наукових джерел, які присвячені послугам, що надаються органами влади, свідчить про різноманітність застосування терміну послуги у державному управлінні. У наукових дослідженнях спостерігаються суперечності щодо сутності термінів на позначення послуг (адміністративні, державні, громадські, муніципальні, публічні, суспільні, управлінські тощо), дії принципу „якість за гроші”, питань оцінювання якості надання послуг. Українські науковці не мають єдиного погляду на застосування поняття послуга та управлінські послуги. Так, наприклад, В. Князєв не вважає за доцільне застосовувати термін послуги, оскільки в діяльності державних службовців це лише частина служіння громадянам країни. В. Сороко, О. Лазор, О. Вінніков та інші акцентують увагу на адміністративних - для органів виконавчої влади, оскільки саме вони здійснюють адміністрування, та муніципальних - для органів місцевого самоврядування. І. Коліушко, В. Долечек, В. Бакуменко, І. Голосніченко, Н. Чухранова - прихильні до терміну управлінські послуги. Різниця в поглядах є свідченням невпорядкованості підходів до позначення послуг, що надаються органами влади. Зауважуючи, що для державних послуг в Україні, які задовольняють потреби громадян в регулюванні, виписаний чіткий законодавчий механізм платності, автор обгрунтовує доцільність застосування терміну управлінські послуги, бо це пов'язано із задоволенням потреб в управлінні, процесами демократизації та прозорості, наближенням органів влади до громадян. Аналіз змісту поняття свідчить, що сучасною основою управлінських послуг в умовах змін державно-управлінських відносин є переорієнтація управлінської діяльності, яка не створює новий продукт-послугу, а лише змінює її якість. Запропоновано авторське визначення: управлінська послуга - це передбачена законодавством частина управлінської діяльності посадових осіб органів влади, яка спрямована на задоволення потреб користувачів в управлінні та здійснюється на основі застосування системи управління якістю в органах влади.

Доведено, що сучасний стан формування нової моделі взаємодії органів влади в системі надання управлінських послуг можливий за умови належного нормативно-правового їх забезпечення. Основним законодавчим актом, який регулює відносини у сфері надання управлінських послуг, залишається Конституція України. На основі аналізу законів України, указів Президента України, постанов КМУ, розпоряджень та наказів центральних органів влади України, розпоряджень голови Чернівецької обласної державної адміністрації за 2005 рік у дослідженні визначається показник наповненості законодавства України у сфері послуг, що надаються органами влади, яке умовно ділиться на два етапи: від початку 90-их років до 1998 року; 1998-2006 роки, межею яких є Концепція адміністративної реформи в Україні. Перший період характеризувався прийняттям нормативно-правових актів про послуги на безоплатній та платній основах. У другому періоді було нормативно зафіксована орієнтація на розвиток питань: встановлення порядку надання державних послуг та визначення поняття державні послуги; засади формування демократичної системи через надання адміністративних послуг; потреба підвищення якості управлінських послуг та розробки системи оцінки якості. Аналіз свідчить про відсутність чіткості упорядкування послуг, які надаються органами влади; про певні правові й управлінські колізії та недостатність забезпечення нормативно-правового рівня функціонування системи надання управлінських послуг в цілому. Проблема поглиблюється тим, що на законодавчому рівні відсутній чіткий механізм надання управлінських послуг органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування регіонального рівня.

Встановлено, що суперечності в підходах до кваліфікації послуг у законодавстві України є свідченням існування особливостей надання управлінських послуг у державному управлінні, однією з яких є таке функціонування її суб'єктів, коли механізми взаємовідносин закріплені законодавчо та в однаковій мірі стосуються і використання, і виконання ними прав та обов'язків під час вироблення, надання та отримання управлінських послуг. Тому для методології дослідження важливим є визначення певних понять, що обґрунтовано наступним чином: об'єктом є власне управлінська послуга, яка формує потребу нових взаємовідносин; суб'єкти управлінських послуг - це користувачі чи одержувачі (фізичні та юридичні особи) та виробники (органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх структурні підрозділи та посадові особи) управлінських послуг, механізми взаємодії яких закріплені законодавчо. Взаємодія суб'єктів управлінських послуг - це прямий та зворотній зв'язок користувачів чи одержувачів та виробників управлінських послуг, що в результаті утворює дієву систему надання управлінських послуг.

У другому розділі “Механізми (державного управління) надання управлінських послуг органами влади” визначено та проаналізовано підходи до формування: механізмів надання управлінських послуг органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування регіонального рівня і методики оцінювання якості надання управлінських послуг.

З метою визначення підходів до формування механізмів надання управлінських послуг органами влади регіонального рівня України на сучасному етапі було проаналізовано стан їх надання. Визначено, що оскільки одним зі суб'єктів надання управлінських послуг є органи влади та їх посадові особи, а першою ознакою державного органу в системі державно-управлінських відносин є державно-владні повноваження, то постала потреба визначення повноважень органів влади у сфері надання управлінських послуг. З цією метою у роботі використано результати проведеного у 2003 році на базі Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України соціологічного дослідження (опитано152 користувачі та виробники послуг) щодо визначення ефективності та прозорості надання управлінських послуг на регіональному рівні. Дослідження підтверджує, що на практиці реалізація функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування призводить не тільки до погоджених дій, але нерідко породжує різні проблеми щодо встановлення меж їх функцій та повноважень.

На основі результатів дослідження та аналізу законодавства у роботі обґрунтовано, що за визначеними ознаками така ситуація склалася саме зі системою управлінських послуг, у якій повноваження органів влади на регіональному рівні є надзвичайно розмитими, не зрозумілими і не доступними користувачеві, що проявляється через відсутність поняття повноваження у сфері управлінських послуг, а також положення про те, що державна служба, служба в органах місцевого самоврядування або частина їх діяльності - це надання управлінських послуг громадянам. Тому для державного управління та місцевого самоврядування України у зв'язку з проведенням Конституційної реформи, яка передбачає дію нового механізму перерозподілу повноважень та функцій, наступає унікальна можливість на законодавчому рівні закріпити чіткий і прозорий механізм надання управлінських послуг органами влади регіонального рівня, їх структурними підрозділами та посадовими особами. Висловлена думка, що одним з механізмів перерозподілу повноважень у системі надання управлінських послуг може бути маркетизація послуг, яка від 60-их років минулого століття становила систему цільового підходу до управління в умовах ринку та була формою вираження суспільної думки щодо наявної проблеми через оцінювання якості. Це важливо для України через проведення адміністративно-територіальної реформи як умови вступу до Європейського Союзу, яка визначає наступні завдання: перехід до нових функцій влади як форм надання послуг; зниження витрат на утримання органів влади, перерозподіл повноважень між органами влади на базі встановлення переліку послуг. що надаються за рахунок бюджетів, підвищення їх якості та здійснення оцінювання їх надання тощо.

Проаналізовано, що методика оцінювання якості надання послуг формується на основі уміння розмежування суспільством традиційних та нових цінностей, які накладають відбиток на специфіку управління у державному секторі, оскільки виникає потреба застосування через механізми державного управління понять якість, критерій якості та показник якості. Запропоновано для системи надання управлінських послуг наступні тлумачення: якість послуги - це те, що визначає корисність, новизну; критерій якості послуги - це інструмент, за допомогою якого можна визначити процес вироблення та надання послуг; показник оцінювання якості послуг - це згруповані певним чином дані, за допомогою яких можна виміряти потенціал структур та посадових осіб, які при системному застосуванні стають чинниками упорядкування та стимулювання роботи державних службовців органів виконавчої влади та посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Якість надання управлінських послуг в Україні залежить від джерел підвищення якості: матеріальних, нематеріальних та людського ресурсу. Результати опитування з метою оцінки характерних рис системи органів влади дали можливість констатувати слабкість матеріальної бази державного управління в цілому, а також те, що підвищення якості надання управлінських послуг може обумовлюватися процесами стандартизації послуг. Вплив виробників на якість надання управлінських послуг визначено за допомогою порівняльного аналізу принципів державної служби, які закладені у проекті закону України “Про державну службу” від 2005 року, прийняття якого має визначити нову філософію державного управління ХХІ століття. Результати соціологічного дослідження підтвердили, що основою принципів державної служби є шість інтегральних груп властивостей якості державних службовців: функціональні, моральні, комунікаційні, психологічні, правові, фізичні. Але виявлено певні розбіжності між принципами, які визначили респонденти та проект закону, до якого не ввійшли комунікаційні, психологічні та фізичні властивості якості державної служби, які у свою чергу вважаються найважливішим джерелом управлінського розвитку посадових осіб.

Узагальнення досвіду країн світу з підвищення якості управлінських послуг свідчить про потребу здійснення в Україні низки заходів, серед яких: формування ініціатив з якості на загальнодержавному та регіональному рівнях; розроблення концептуальних засад якості роботи органів влади; прийняття державних та регіональних програм щодо надання якісних управлінських послуг; формування державної політики сприяння створенню незалежних інституцій для оцінювання діяльності органів влади тощо. Така динаміка змін потребує розробки методики оцінювання якості надання управлінських послуг на основі наявних або розроблених інструментів.

Шляхом застосування наявних підходів оцінювання якості надання управлінських послуг у країнах світу та виходячи з напрямів реформування державного управління та державної служби України, визначено, що інституційна здатність забезпечення якості надання управлінських послуг на регіональному рівні потребує від органів влади: проведення інвентаризації послуг відповідно до прийнятих нормативно-правових актів; аналізу діяльності управлінь та відділів органів влади щодо рейтингової оцінки надання управлінських послуг (через визначення управлінь та відділів, які надають найбільшу кількість управлінських послуг); забезпечення науково-методичного аналізу надання управлінських послуг (теоретичне обґрунтування фахівцями необхідності надання якісних послуг органами влади; аналіз процесів; проведення семінарів, тренінігів тощо); розробки та прийняття рішень в організаційно-виконавчому аспекті політики якості (створення робочих груп; здійснення реєстру управлінських послуг, що надаються конкретним органом влади; розробка процедур тощо); визначення критеріїв та показників якості для проведення різних видів оцінювання тощо.

У третьому розділі “Шляхи підвищення ефективності механізмів надання управлінських послуг органами влади України на регіональному рівні” на основі аналізу організаційних аспектів надання управлінських послуг розкрито шляхи підвищення ефективності механізмів надання послуг органами влади регіонального рівня, що включає розробку методики визначення результативності (effectiveness) надання управлінських послуг, а саме: встановлення критеріїв якості - формування на їх основі показників оцінювання якості - розробку стандартів якості надання управлінських послуг (останнє потребує окремих досліджень).

Шляхи підвищення ефективності механізмів надання управлінських послуг в умовах суспільної трансформації поставлено у залежність від розробки та реалізації нової форми взаємодії суб'єктів послуг, яка виходить: з уміння користувачів та виробників розрізняти традиційну та управлінську послуги; з потреби формування ринку управлінських послуг як сегменту загальнонаціонального та регіональних економічних ринків; з необхідності розроблення та затвердження діагностично-орієнтованих програм про систему послуг, що надаються органами влади; переорієнтації підвищення кваліфікації посадових осіб для вироблення уміння надавати якісні управлінські послуги.

Запропоновано ідентифіковувати управлінські послуги, використовуючи такі ознаки: нематеріальність (невідчутність), мінливість, невіддільність від навколишнього середовища, неможливість зберігання на основі протиставлення з традиційними послугами.

Сегментування ринку управлінських послуг (РУП) розглянуто як реалізацію низки послідовних дій, під час яких визнається, що управлінські послуги є об'єктом сегментування з набором певних змінних величин, зокрема: А - кількість користувачів управлінських послуг за окремими групами, B - види управлінських послуг, C - структура органів, що надають управлінські послуги, D - кількість управлінців, що надають управлінські послуги, I - фінансове та матеріально-технічне забезпечення надання управлінських послуг, F - платність послуг. На цій основі створено формулу:

РУП = А+B+C+D+I+F

Але даною роботою розглядаються лише підходи до формування цих змінних величин та наповнення їх змісту.

Висловлена думка, що недостатність сервісної організації місцевих органів влади у сфері надання управлінських послуг пов'язана з відсутністю системної дії зворотного зв'язку між суб'єктами надання послуг, який організаційно повинен забезпечуватися новими формами діяльності та адаптаційного навчання виробників послуг. У зв'язку з цим автором здійснено упорядкування “Плану роботи місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядуваннян щодо формування системи надання управлінських послуг на регіональному рівні”, основною метою якого є формування політики якості та ініціатив з якості в роботі місцевих органів влади. Кадрове та ресурсне забезпечення надання управлінських послуг поставлено у залежність від використання новітніх освітніх технологій при підготовці виробників управлінських послуг. Розроблено “Програму адаптаційного навчання державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування щодо надання управлінських послуг населенню” та “Навчальний план адаптаційного навчання з якості послуг”, сформованого за модульним принципом (72 навчальних години).

Відзначено, що застосування цих інструментів можливе за умови встановлення організаційних аспектів надання управлінських послуг, що пов'язано з потребою змін структурної будови та повноважень органів влади. У зв'язку з цим у роботі проаналізовано потребу перегляду положень про структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій та структури центральних органів влади, оскільки прийняті нормативно-правові документи не відповідають визначеним напрямам розвитку системи надання управлінських послуг. Порівняльний аналіз структурних підрозділів МДА свідчить з однієї сторони, що зміни направлені на реагування змін в економічних процесах, з іншої - не свідчать про спроби провести через їх реформування нових вимог до персоналу державної служби чи реагування на потреби користувачів управлінських послуг. Що стосується структур центральних органів влади, то створені у 2004 році управління державної служби Головдержслужби України в АРК, областях, містах Києві та Севастополі, одним з функціональних завдань яких є участь у проведенні оцінки ефективності надання місцевими органами виконавчої влади державних послуг фізичним та юридичним особам, у цьому напрямку тільки розпочинають свою діяльність. Як результат - на регіональному рівні й досі не спостерігається прийняття необхідних нормативно-правових документів, які би розвивали практику надання управлінських послуг. Якщо проаналізувати прийняті впродовж 2004-2005 років Чернівецькою ОДА розпорядження, то кількість таких, які можна кваліфікувати як нормативне забезпечення надання управлінських послуг органом влади є надзвичайно малою, і наприклад, за 2005 рік становить лише 0,9 % від загальної кількості. Будь-якої участі чи ініціатив управління державної служби Головдерслужби України в Чернівецькій області щодо співпраці з органом виконавчої влади на створення таких розпоряджень за вказаний період не зафіксовано.

Формування механізму перерозподілу повноважень між різними органами влади, між їх структурними підрозділами та посадовими особами представлено на основі аналізу: а) положень про управління/відділи/інспекції Львівської обласної державної адміністрації; б) “Доповідної записки про звернення громадян до Чернівецької ОДА у 2002 році”, “Інформації до доповідної записки” від 30.12.2003 року, направленої у департамент діловодства та моніторингу КМУ, “Про підсумки роботи із розгляду звернень громадян до Чернівецької ОДА у 2005 році”, направленої главі Секретаріату Президента України; в) проведеного контент-аналізу матеріалів семи найтиражніших газет Чернівецької області. Встановлено, що результати співставлення цих джерел можуть служити доказовою базою для необхідності перерозподілу повноважень між органами влади в частині надання управлінських послуг населенню.

На сьогодні оцінювання в системі державного управління України регламентовано нормативно-правовою базою і застосовується для проведення моніторингів результатів діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади в цілому та визначається відповідними показниками. За відсутності наявних розробок автором створено інструмент оцінювання якості надання управлінських послуг, що включає визначення критеріїв якості - формування на їх основі показників оцінювання якості - розробку стандартів якості.

Так, критерії якості визначаються на основі встановлення ознак характеристик послуг, підходів до реалізації послуг, технічних можливостей органів влади. Показники оцінювання якості пропонується формувати на основі критеріїв якості, взаємодії суб'єктів надання управлінських послуг, що у роботі визначено за допомогою контент-аналізу матеріалів преси. За результатами відповідей респондентів соціологічного дослідження констатовано, що проблема стандартизації якості управлінських послуг потребує додаткових досліджень.

Автором обґрунтовано, що задоволення потреб користувачів управлінських послуг визначається показником ефективності - результативністю (effectiveness), основу якого можуть складати п'ять критеріїв якості та дванадцять показників оцінювання якості надання управлінських послуг. Так, доступність визначається наявністю даних про суб'єкт вироблення та надання управлінських послуг, територіальним розташуванням органів влади та доступом для отримання послуг, достатністю аналогових форм для вироблення послуг; зручність - зосередженням видів послуг у мінімальній кількості структур, упорядкованістю способів надання послуг (безпосередньо чи на відстані); своєчасність - тривалістю часу для вироблення послуг, дотриманням встановлених строків надання послуг; повага до особи - врахуванням інтересів груп користувачів послуг (за віком, достатком тощо), етикою поведінки виробників послуг, динамікою розкриття корупційних діянь під час надання послуг; відкритість - обґрунтованістю інформації про плату за послуги, розвитком форм надання послуг, прозорістю інформативності про вироблення послуг.

У роботі висловлено припущення про можливість розробки стандартів управлінських послуг на основі кількісних та якісних показників, зокрема, важливими є кількість: довідкових джерел про управлінські послуги, персональних комп'ютерів на тисячу користувачів послуг, виробників надання видів послуг, будинків послуг для громадян тощо. Для якісних - важливо визначити бюджетні статті витрат, виписаність процедури для різних способів надання послуг (фізичних, організаційних, фінансових), чіткість термінів вироблення послуг, визначення мір відповідальності за порушення термінів надання послуг, кваліфікація виробників послуг, врахування параметрів комунальної власності (якість доріг) тощо.

Доведено, що розроблена автором методика оцінювання якості надання управлінських послуг потребує збільшення законодавчих ініціатив органів влади регіонального рівня щодо створення експериментальних лабораторій на їх базі, що в перспективі стане чинником упорядкування та стимулювання роботи державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування для формування в Україні громадянського суспільства.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання розробки механізмів надання управлінських послуг органами влади, що реалізується у подальшому розвитку теоретичних основ та розробці практичних рекомендацій. Головні результати дослідження полягають у наступних висновках.

1. Зарубіжний досвід свідчить, що від кінця минулого століття більшість розвинених країн світу з метою підвищення ефективності державного управління та місцевого самоврядування удосконалили їх механізми шляхом реформування системи державно-управлінських відносин, в результаті чого змінилося бачення ролі органів влади щодо задоволення потреб громадян в управлінні та регулюванні наданням послуг. Пріоритетами визначено якість послуг, з метою підвищення якої було сформовано мережу інституцій оцінювання, що в найбільшій мірі послужило їх розвитку. Для України актуальність аналогічних підходів у державному управлінні та місцевому самоврядуванні визначається потребою нових форм взаємовідносин органів влади усіх рівнів з громадянами, а також стратегічними завданнями на шляху євроінтеграції.

2. Встановлено, що на теоретичному рівні ставляться питання якості та оцінювання послуг, що надаються органами влади, про стандарти послуг, але відсутні конкретні розробки для запровадження їх у практику державного управління та місцевого самоврядування. Одночасно у працях науковців зустрічаються різні терміни на позначення послуг: адміністративні, управлінські, державні, публічні, суспільні тощо. Автором запропоновано визначення, яке характеризує управлінську послугу як передбачену законодавством частину управлінської діяльності посадових осіб органів влади, яка спрямована на задоволення потреб користувачів в управлінні та здійснюється на основі застосування системи управління якістю в органах влади.

3. Доведено, що недостатність розробки методології проблеми пов'язана з невизначеністю місця надання управлінських послуг в системі державного управління та місцевого самоврядування України, що в наукових джерелах визначається по-різному та в цілому дає підстави розглядати управлінську послугу як об'єкт, а суб'єктами надання управлінських послуг є користувачі чи одержувачі (фізичні та юридичні особи) та виробники управлінських послуг (органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх структурні підрозділи та посадові особи), механізми взаємодії яких закріплені законодавчо. Взаємодію суб'єктів надання управлінських послуг визначено як прямий та зворотній зв'язок користувачів чи одержувачів та виробників надання управлінських послуг, що в результаті утворює дієву систему надання управлінських послуг.

4. Аналіз законодавства у сфері надання управлінських послуг, розвиток якого автором розділено на два періоди, доводить, що в цілому проблема надання управлінських послуг має недостатнє правове забезпечення. На сучасному етапі необхідно розробити і прийняти нормативно-правові акти, які би упорядковували стандарти послуг, їх реєстр, оцінювання якості та інші аспекти надання управлінських послуг на регіональному рівні. На основі результатів соціологічного дослідження, проведеного у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, спостереження за станом надання управлінських послуг органами влади України регіонального рівня автором визначено підходи до формування механізмів державного управління надання управлінських послуг. Доведено, що відсутність юридичного тлумачення терміну повноваження у сфері управлінських послуг, а також законодавчого закріплення положення про те, що змістом державної служби, служби в органах місцевого самоврядування або їх частини є надання управлінських послуг громадянам, не сприяє удосконаленню їх якості. Такий підхід потребує перерозподілу повноважень між органами влади, їх структурними підрозділами та посадовими особами, одним з механізмів якого може бути маркетизація управлінських послуг через систему оцінювання їх якості. У зв'язку з цим виникає потреба закріплення в нормативно-правових аспектах органів влади понять якість, критерії якості, показники оцінювання якості, тлумачення яких запропоновано автором.

5. Результати соціологічного дослідження дали можливість констатувати слабкість матеріальної бази державного управління, а також підтвердили те, що підвищення якості надання управлінських послуг повинно бути обумовлене процесом стандартизації послуг. Обгрунтовано, що основними факторами, які впливають на якість надання управлінських послуг є шість інтегральних груп властивостей якості державних службовців: функціональні, моральні, комунікаційні, психологічні, правові, фізичні, які можуть бути основою для формування принципів державної служби в цілому, оскільки вони становлять збалансовану основу дієвості особистості управлінців.

6. Досвід країн світу щодо формування системи оцінювання якості надання управлінських послуг свідчить про те, що найважливішою причиною була реакція органів влади на вимоги громадян щодо перегляду способів задоволення їх потреб при наданні послуг. Питання реформ з якості у сфері послуг були тісно пов'язані з головними завданнями адміністративних реформ, які включали: децентралізацію управління з метою покращення надання послуг громадянам; підвищення довіри громадян до органів влади через забезпечення прозорості та відкритості управлінської діяльності; гармонізацію відносин і встановлення тісної взаємодії між органами влади та громадянами. Узагальнено, що застосування досвіду країн світу з підвищення якості управлінських послуг у світлі здійснення адміністративно-територіальної реформи в Україні свідчить про потребу реального застосування концепції управління якістю в органах влади для системи надання управлінських послуг.

7. Шляхами підвищення ефективності механізмів надання управлінських послуг в умовах демократизації українського суспільства визначено: а) формування нової форми взаємодії суб'єктів, яка виходить з уміння користувачів та виробників розрізняти традиційну та управлінську послуги (автором встановлено чотири ознаки); б) формування ринку управлінських послуг як сегменту загальнонаціонального та регіональних економічних ринків з набором змінних величин (запропоновано шість змінних величин, які зведено у формулу РУП=A+B+C+D+I+F); в) розроблення та затвердження діагностично-орієнтованих програм щодо становлення системи надання управлінських послуг (сформовано “План роботи місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядуваннян щодо формування системи надання управлінських послуг на регіональному рівні”); г) переорієнтації підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування на вироблення уміння надавати якісні управлінські послуги (розроблено “Програму адаптаційного навчання державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування щодо надання управлінських послуг населенню” та “Навчальний план адаптаційного навчання з якості послуг”).

8. Обгрунтовано, що створення ефективних механізмів надання управлінських послуг можливо за умови закріплення організаційних аспектів надання управлінських послуг, що пов'язано з потребою змін в структурі та повноваженнях органів влади. Це підтверджується результатами аналізу положень про структурні підрозділи Львівської ОДА; тематики звернень громадян до Чернівецької ОДА у 2002, 2003 та 2005 роках; матеріалів семи найтиражніших газет Чернівецької області, що вцілому можуть служити доказовою базою для перерозподілу повноважень у частині надання управлінських послуг користувачам.

9. Доведено, що задоволення потреб користувачів управлінських послуг визначається показником ефективності - результативністю (effectiveness), основу якого складає сукупність критеріїв якості (доступність, зручність, своєчасність, повага до особи, відкритість) та сформованих на їх основі дванадцяти показників оцінювання якості надання управлінських послуг.

10. Для практичного застосування розроблених механізмів надання управлінських послуг рекомендується створити на базі органів виконавчої влади (ОДА, РДА) та органів місцевого самоврядування експериментальні лабораторії для апробації отриманих результатів, що може стати чинником упорядкування та стимулювання роботи державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування. Для цього сформовано та доповнено дев'ять категорій для характеристики системи надання управлінських послуг: управлінська послуга, об'єкт, суб'єкти управлінських послуг, виробники, користувачі, взаємодія суб'єктів надання управлінських послуг, якість послуг, критерії якості, показники оцінювання якості управлінських послуг. Переорієнтація управлінської діяльності на надання якісних послуг в роботі органів влади регіонального рівня може здійснюватися на основі розроблених та запропонованих планів та програм. Для проведення моніторингів оцінки діяльності службовців розроблено інструмент здійснення контент-аналізу матеріалів преси. Вимірювати ефективність надання управлінських послуг можливо буде за допомогою сформованого показника результативності (effectiveness), який включає п'ять критеріїв якості та дванадцять показників оцінювання якості.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Адміністративні послуги місцевих органів державної виконавчої влади: Монографія / А. О. Чемерис, М. Д. Лесечко, А. О. Каляєв, О. В. Поляк та ін. ; За заг. ред. А. О. Чемериса. - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2004. - 152 с. (Особистий внесок здобувача стосується розробки теоретичних засад надання управлінських послуг, 1,1 др. арк.).

2. Поляк О., Ліпенцев А. Управлінські послуги: семантика поняття та питання підвищення якості // Ефективність державного управління: Зб. наук. праць ЛРІДУ НАДУ при Президентові України / За заг. ред. Чемериса А. О.- Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2003.- Вип. 4.- С. 185-193. (Особистий внесок здобувача - розробка поняття управлінська послуга, 0,5 др. арк.).

3. Поляк О., Сарчинська Т. Формування статистики управлінських послуг // Статистика України, 2004.- № 4.- С.67-71. (Особистий внесок здобувача - ідея та підходи до формування статистики управлінських послуг, 0,4 др. арк.).

4. Поляк О., Ліпенцев А. Формування ринку управлінських (адміністративних, громадських) послуг як сегменту загальнонаціонального економічного ринку // Ефективність державного управління: Зб. наук. праць ЛРІДУ НАДУ при Президентові України / За заг. ред. Чемериса А. О.- Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2004.- Вип.5.- С.181-190. (Особистий внесок здобувача - ідея сегментування та формула РУП, її зміст , 0,5 др.арк.).

5. Поляк О. Класифікація управлінських послуг // Ефективність державного управління: Зб. наук. праць ЛРІДУ НАДУ при Президентові України / За заг. ред. А. О. Чемериса.- Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2004.- Вип. 6. - С.375-384.

6. Поляк О. Визначення повноти законодавства у сфері надання управлінських послуг // Ефективність державного управління: Зб. наук. праць ЛРІДУ НАДУ при Президентові України / За заг. ред. А. О. Чемериса.- Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2005.- Вип.9. - С. 316-326.

7. Поляк О. Нормативно-правове забезпечення надання управлінських послуг // Колектив авторів. Зб. наук. праць. Економічні науки / За ред. Маниліча М.І. - Чернівці: Букрек. - 2005. - С. 77-88.

8. Поляк О.В. Критерії та показники якості надання управлінських послуг - як інструмент оцінювання діяльності органів влади // Зб. наук. праць. Економічні науки. - Чернівці: Книги-ХХІ, 2006. - С.144-159.

9. Поляк О. Деякі тенденції кадрової політики в європейських країнах // Актуальні проблеми регіонального розвитку: Зб. наук.-досл. робіт за результатами соц. досліджень / В.В. Бойчук, І.Г. Буркут, М.І. Маниліч, О.В. Поляк та ін. - Чернівці: Прут, 2000.- С. 9-27.

10. Поляк О. Окремі характеристики ефективності маркетингу управлінських/адміністративних послуг у державному управлінні // Глобалізація та управління проектами у ХХ1 столітті: Матеріали наук.-практ. конф. (9-10 жовтня 2003 р.) / За заг. ред. А. Чемериса. - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2003. - С. 135-141.