Формування структури місцевого самоврядування: організаційно-управлінський аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ПЛЮЩ Руслан Миколайович

ФОРМУВАННЯ СТРУКТУРИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: ОРГАНІЗАЦІЙНО-УПРАВЛІНСЬКИЙ АСПЕКТ

25.00.04 - місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

КИЇВ - 2006



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант -	доктор технічних наук, професор ІГНАТЕНКО Олександр Семенович, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом.
Офіційні опоненти:	доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України Тронь Віталій Панасович, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри інформатизації державного управління;
	доктор наук з державного управління БАБАЄВ Володимир Миколайович, перший заступник голови Харківської обласної державної адміністрації;
	доктор економічних наук УДОВИЧЕНКО Володимир Петрович, Славутицький міський голова.
Провідна установа -	Гуманітарний університет “Запорізький інститут державного та муніципального управління”, кафедра державного управління та адміністративного менеджменту, м. Запоріжжя.

Захист відбудеться 6 лютого 2007 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.02 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 28 грудня 2006 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради О.В. Жабенко.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Конституційно закріплене визнання та підтримка місцевого самоврядування - характерна риса кожної держави, яка хоче стати демократичною і правовою, побудувати досконале громадянське суспільство за безпосередньої участі своїх громадян. Упровадження базових принципів місцевого самоврядування (народовладдя, законність, гласність, колегіальність, поєднання місцевих і державних інтересів, виборність) досягається в умовах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності його органів, підзвітності й відповідальності перед територіальними громадами цих органів і їх посадових осіб. Складність реалізації цих принципів та вирішення багатьох питань життєзабезпечення територіальних громад на місцевому й регіональному рівнях значною мірою зумовлена тим, що органи місцевого самоврядування самостійно визначають і удосконалюють свою організаційну структуру. З цим пов'язані завдання щодо забезпечення дієвості місцевого самоврядування, створення організаційних умов для ефективної реалізації його функцій та повноважень, які неодноразово ставились у виступах Президента України та програмних документах Кабінету Міністрів і до цього часу повністю не виконані.

Значні труднощі формування організаційної структури спричинені відсутністю підходів до її наукового обґрунтування, недостатньою орієнтацією на надання громадських і адміністративних послуг, недосконалістю структурування як самих органів місцевого самоврядування, так і комунальних підприємств для здійснення комплексного управління розвитком територій без надмірної бюрократизації. Проблема організаційних побудов у місцевому самоврядуванні, крім специфікації повноважень і функцій відповідно до цілей і стратегії, пов'язана з групуванням робіт у підрозділах органу; делегуванням повноважень; встановленням відповідальності за виконання повноважень; визначенням формальних відносини між посадовими особами з тим, щоб кожна з них знала свій статус і роль; організацією роботи безпосередніх виконавців.

Таким чином, проблема формування дієвої структури місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті з розглядом кожної окремої підсистеми та їх взаємовідносин за вертикальними й горизонтальними зв'язками в ієрархічних структурах його органів є актуальною з точки зору забезпечення здатності ефективно і на високому якісному рівні вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, управління груповою поведінкою посадових осіб (особливо у складних органах місцевого самоврядування). Проектуючи органи місцевого самоврядування, слід виходити з уявлення про них як про організм, що діє раціонально і цілеспрямовано, має апріорі встановлену стратегію, мету і методи її досягнення, механізми координації, які б дали змогу ефективно вирішувати питання місцевого значення, вивчати і прогнозувати поведінку посадових осіб.

Значну цінність для дослідження проблеми підвищення ефективності формування організаційних структур місцевого самоврядування мають наукові праці В.Б. Авер'янова, Є.Г. Антонова, Г.В. Атаманчука, В.М. Бабаєва, В.Д. Бакуменка, О.С. Віханського, В.Є. Воротіна, Д.Л. Гібсона, І.П. Голосніченка, О.С. Ігнатенка, А.А. Коваленка, В.В.Копейчикова, М.Х. Корецького, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, В.С. Куйбіди, О.Д. Лазора, О.Ю. Лебединської, Б.З. Мільнера, О.Г. Мордвінова, Т.В.Мотренка, Н.Р.Нижник, О.Ю. Оболенського, В.Ф. Погорілка, О.Г. Поршнева, М.В.Пітцика, В.А. Ребкала, І.В. Розпутенка, Ю.П. Сурміна, В.Л. Тація, А.М. Ткаченка, В.П. Троня, В.П. Удовиченка, В.В. Цвєткова, В.М. Шаповала, Ю.П. Шарова, В.В. Юрчишина та ін.

Набули подальшого розвитку підходи до обґрунтування положень стосовно регламентування діяльності посадових осіб місцевого самоврядування в дослідженнях О.А. Воронька, С.Д. Дубенко, В.І. Лугового, В.М. Ніколайчика, Д.М. Овсянко, Є.В. Охотського, В.В. Русакевича, Г.А. Саймона, С.М. Серьогіна, С.С. Фролова та ін.

Незважаючи на активізацію досліджень у згаданих наукових напрямах, слід зазначити, що проблеми формування організаційних структур місцевого самоврядування в Україні поки що не стали предметом комплексного наукового аналізу.

Вибір теми та її дослідження зумовлені:

об'єктивними соціально-економічними умовами необхідності впливу держави на розвиток системи місцевого самоврядування, спрямованого на досягнення цілей її державної політики;

потребою у вдосконаленні форм організаційних структур місцевого самоврядування для ефективного вирішення питань місцевого значення;

наявністю суперечливих тенденцій щодо встановлення кваліфікаційних характеристик та регламентування діяльності посадових осіб місцевого самоврядування.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконувалися згідно з комплексним науковим проектом “Державне управління та місцеве самоврядування” Національної академії державного управління при Президентові України за темами “Визначення соціально-економічних передумов та розробка механізмів співпраці органів місцевого самоврядування і населення з метою розвитку перспективних видів діяльності в окремих регіонах” (ДР № 0104U000767) і “Механізми реалізації державної регіональної політики в контексті проведення адміністративної та політичної реформ” (ДР № 0105U001412), у розробці яких здобувач брав безпосередню участь.

Об'єкт дослідження - система місцевого самоврядування в Україні.

Предмет дослідження - організаційно-управлінські й прикладні аспекти формування структури органів місцевого самоврядування.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що формування структури місцевого самоврядування буде ефективним за умови реалізації способів досягнення мети на основі раціональної ієрархічної структури його органів, що має певні розміри й будову, підпорядковану вирішенню завдань територіального розвитку, раціонального поділу праці й обов'язків посадових осіб, а також у разі використання механізмів координації, розроблених принципів, методів і форм та з урахуванням вітчизняного й зарубіжного досвіду та наближення України до європейських стандартів демократичної, соціальної, правової держави.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обґрунтування формування структури місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті; удосконалення організації місцевого самоврядування як об'єкта управління з її представленням структурними утвореннями та сукупністю посадових осіб місцевого самоврядування, їх груп, об'єднаних для задоволення різноманітних потреб територіальних громад.

Відповідно до зазначеної мети й гіпотези дослідження поставлені такі завдання:

проаналізувати теоретично-методологічні аспекти та здійснити періодизацію законодавства щодо формування структури місцевого самоврядування і стану висвітлення проблеми у вітчизняній і зарубіжній літературі;

конкретизувати суть і зміст поняття “організація в місцевому самоврядуванні”;

удосконалити:

моделі організацій як об'єкта управління, розкрити особливості їх використання та загальну стратегію формування органу місцевого самоврядування як організації;

методи підпорядкування структури місцевого самоврядування стратегії й розподілу повноважень в організаційній структурі органу місцевого самоврядування;

механізми координації діяльності місцевого самоврядування;

охарактеризувати принципи побудови організаційних структур місцевого самоврядування, підходи щодо забезпечення їх організованості;

систематизувати й удосконалити критерії та порядок оцінювання, види відносин підлеглих і керівників, а також комплексні підходи до регламентування діяльності посадових осіб місцевого самоврядування;

обґрунтувати особливості групування повноважень, здійснити типізацію організаційних структур місцевого самоврядування та розробити процедури їх побудови;

визначити концептуальні положення щодо формування організаційних структур місцевого самоврядування;

розкрити інтегровані форми та засоби організаційного управління формуванням структури місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження. У процесі дослідження використано комплекс методів, що взаємодоповнюють один одного:

загальнонаукові методи діалектики, що дали змогу розкрити динаміку процесів, які відбуваються в місцевому самоврядуванні, зв'язок науки з практикою, становлення й розвиток державної політики у сфері місцевого самоврядування в Україні та в зарубіжних країнах;

методи системного аналізу - для проведення структурних досліджень складу, конфігурації топології системи місцевого самоврядування з урахуванням динамічних характеристик, стійкості, ефективності елементів цієї системи та їх взаємозв'язків, від яких залежать результуючі властивості всієї системи;

метод моделювання - для опису якісних та структурних змін, а також формальних логічних зв'язків та відносин, які існують у структурі місцевого самоврядування, а також для її організаційного проектування;

метод функціонального аналізу - для з'ясування організаційно-правової природи повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, розкриття їх обсягу, характеру і змісту;

історичний метод дослідження - для періодизації розвитку законодавства про місцеве самоврядування щодо формування його організаційних структур та управління посадовими особами;

методи логіки - для уточнення понятійного апарату щодо категорії організації в місцевому самоврядуванні;

метод статистичного аналізу - для оцінки результатів соціально-економічного розвитку, дослідження структури органів місцевого самоврядування, кількісних показників щодо форми зв'язку між її складовими, динаміки якісних характеристик функціонування;

методи теорії пов'язаних між собою ланок - для оцінки спільного вирішення завдань керівниками різних рівнів, керівниками й підлеглими для ефективного об'єднання цілей робочої ланки і органу місцевого самоврядування.

Визначаючи методологію дослідження, автор виходив із складності й міждисциплінарності предмета дослідження. Тому основу дослідження становить підхід, завдяки якому проблема розглядається як рух від цілого до частин, від цілісної системи до її елементів

Наукова новизна одержаних результатів полягає, насамперед, у тому, що дисертаційна робота є першим комплексним дослідженням, у якому розроблено науково обґрунтовану цілісну методологічну концепцію формування структури місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті.

У результаті проведених наукових досліджень у дисертації вперше:

обґрунтовано необхідність наукового аналізу формування структури місцевого самоврядування з точки зору співвідношення місцевого самоврядування і державного управління, розвитку ідеї представницької демократії, теорій і моделей місцевого самоврядування, удосконалення організаційного управління та оцінювання діяльності посадових осіб;

визначено суть та зміст загальної стратегії формування органу місцевого самоврядування як організації виходячи з чинників збереження системи через зростання і розширення, досягнення цілей, що пов'язано з певними витратами ресурсів, трансформаційними процесами й використанням концепції життєвого циклу;

досліджено й охарактеризовано особливості групування повноважень в органі місцевого самоврядування за змістом (ступінь важливості, конфлікт цілей, функції) для поліпшення координації; за цілями (для покращання контролю, запобігання розпорошеності відповідальності) та за вирішенням питань місцевого значення, що є джерелом ефективності й економії;

систематизовані критерії оцінки діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, які враховують їх ставлення до службових обов'язків, ініціативність, потенційні здібності посадової особи, ступінь їх застосування і прагнення до розвитку; комплексні підходи до регламентування діяльності посадових осіб місцевого самоврядування;

удосконалено:

тлумачення поняття “організація в місцевому самоврядуванні”, в якому, на відміну від існуючих, наголошується на тому, що це сукупність посадових осіб і фахівців, їх груп, об'єднаних для досягнення певної мети територіального розвитку, вирішення будь-якого важливого завдання на основі принципів поділу праці, розподілу обов'язків та ієрархічної структури;

методи підпорядкування структури місцевого самоврядування стратегії й розподілу повноважень відносно функціональної спеціалізації, територіальної побудови, рівня децентралізації, зміни статусу комунальних підприємств та з урахуванням груп повноважень і стратегічних пріоритетів;

порядок оцінювання діяльності посадових осіб, який відрізняється наявністю ступенів, що характеризують як звичайну трудову поведінку, так і ситуації, коли потрібне додаткове напруження, прояв прихованих здібностей та здатність сприятливо впливати на інших членів колективу;

підходи до розподілу повноважень в організаційній структурі органу місцевого самоврядування, особливістю яких є порівняння виділених характерних організаційних структур, рівня спеціалізації складових, раціональний добір команд та формування процедурних аспектів участі в управлінні;

механізми координації діяльності місцевого самоврядування, для яких характерне урахування двох фундаментальних і різноспрямованих вимог: необхідності поділу праці для виконання різних завдань і потреби в його координації в рамках цілісного процесу обслуговування;

періодизацію законодавства про місцеве самоврядування щодо формування структури місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті;

набули подальшого розвитку:

принципи побудови організаційних структур місцевого самоврядування щодо єдності мети й ефективності, які сприяють формуванню таких відносин між посадовими особами за функціональними сферами місцевого самоврядування щодо діяльності та використання ресурсів, які забезпечують досягнення мети територіального розвитку;

узагальнення моделей організацій як об'єкта управління, особливістю якого є відображення еволюції теоретичних концепцій, що визначають сутність органів місцевого самоврядування, роль і домінуючі функції менеджменту, а також критерії, що застосовуються для оцінки ефективності їх функціонування;

типізація організаційних структур місцевого самоврядування в механістичному та органічному аспектах з урахуванням проблемно-орієнтованого характеру, можливості виникнення невизначених і динамічних умов, результатів аналізу переваг та недоліків цих структур, а також процедури їх побудови;

підходи щодо забезпечення організованості структур місцевого самоврядування, зокрема тектологічний з вивченням організації як системи відносин усіх її частин і відносин системи із зовнішнім середовищем;

концептуальні положення щодо формування організаційних структур місцевого самоврядування, особливостями яких є аналіз тенденцій і проблем соціально-економічного розвитку, визначення шляхів їх вирішення, можливих ризиків, здатність вводити інновації;

інтегровані в єдиний комплекс форми та засоби організаційного управління, які полягають у реалізації розроблених механізмів, моделей, критеріїв та методів формування організаційних структур місцевого самоврядування та їх діяльності на обласному, районному, районному у місті рівнях.

Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що висновки та рекомендації, отримані в процесі дослідження, використані при підготовці проектів постанови Верховної Ради України від 8 грудня 2004 р. № 2223-IV “Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України та Закону України” “Про внесення змін до Конституції України” (реєстраційний № 3207-1); постанов Верховної Ради України від 23 грудня 2005 р. № 3288-IV “Про попереднє схвалення і направлення до Конституційного Суду України законопроекту про внесення змін до Конституції України”, “Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування; документів Секретаріату Кабінету Міністрів України щодо проектів законів “Про місцеве самоврядування громади”, “Про місцеве самоврядування району”, “Про місцеве самоврядування області” і “Про внесення змін до Закону України “Про органи самоорганізації населення”.

Результати дослідження щодо формування системи місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті впроваджені:

Комітетом з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Верховної Ради України в процесі підготовки законопроектів щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування в частині утворення адміністративно-територіальної одиниці з кількох населених пунктів і виконавчих органів районних та обласних рад (акт упровадження від 3 березня 2006 р.);

Кабінетом Міністрів України при підготовці нормативно-правових документів щодо забезпечення супроводження розгляду та запровадження Верховною Радою України проектів законів України “Про місцеве самоврядування громади”, “Про місцеве самоврядування району”, “Про місцеве самоврядування області” і “Про внесення змін до Закону України “Про органи самоорганізації населення” (довідка про практичне використання від 10 березня 2006 р.);

Херсонською обласною радою при підготовці проектів рішень, які стосуються формування виконавчого апарату, посадових інструкцій заступника голови обласної ради і керуючого справами виконавчого апарату, положень про відділ з організаційної роботи та загальний відділ виконавчого апарату обласної ради (акт упровадження від 23 березня 2006 р.);

Херсонською міською радою при підготовці проектів статуту територіальної громади м. Херсона та регламенту ради в частині її організаційної структури, удосконалення організаційної структури ради, її виконавчого комітету, утворення координаційної ради й положень про постійні комісії ради, створення інспекції з нагляду за станом житлового фонду при управлінні житлового господарства виконавчого комітету і положення про неї, положення про організаційний відділ виконавчого комітету ради (акт упровадження від 24 березня 2006 р.);

Харківською обласною радою при підготовці проектів рішень щодо вдосконалення організаційної структури виконавчого апарату, положень про структурні відділи виконавчого апарату ради, положення про оцінювання результативності діяльності посадових осіб місцевого самоврядування (довідка про впровадження від 23 березня 2006 р.);

Національною академією державного управління при Президентові України при підготовці навчально-методичних матеріалів з навчальних дисциплін “Територіальна організація влади в Україні” і “Соціальна інфраструктура та комунікаційне забезпечення регіону” (акт упровадження від 11 травня 2006 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею. Висновки й результати, в тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, отримані й сформульовані автором особисто. У дисертації не використовувалися ідеї та розробки, що належать співавторам.

Наукові публікації, видані в співавторстві, у процесі дослідження використані тільки в тій частині, яка належить особисто здобувачеві й вказані в авторефераті в переліку основних публікацій. У монографії [2] здобувачем розкриті правові норми щодо формування організаційних структур, поняття та сутність організації в системі місцевого самоврядування, досліджені організаційні структури у місцевому самоврядуванні та узагальнені моделі організацій як об'єкта управління, запропонована стратегія формування органу місцевого самоврядування як організації та принципи побудови організаційних структур місцевого самоврядування, здійснені групування повноважень у системі місцевого самоврядування та типізація організаційних структур місцевого самоврядування. У статті [3] проведена класифікація та аналіз моделей організацій як об'єкта управління.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні теоретичні положення й практичні результати дисертаційного дослідження доповідались та обговорювались на всеукраїнських міжвузівських і міжнародних наукових, науково-практичних конференціях, семінарах, зокрема: “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, 2000); “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003)”; “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004). “Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком” (Одеса, 2004) “Муніципальний менеджмент: становлення та розвиток в Україні (Дніпропетровськ, 2004); “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2005); “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005), “Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком” (Одеса, 2005); “Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні (Львів, 2006); “Управління регіональним та економічним розвитком у контексті сучасних процесів міжнародної інтеграції (Івано-Франківськ, 2005); “Реформування системи місцевого самоврядування великого промислового міста. Досвід та проблеми” (Макіївка, 2005); “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006).

Результати апробації були схвалені, а тексти наукових доповідей, оприлюднених на конференціях, рекомендовані до опублікування.

Публікації. За темою дисертації опубліковано 36 наукових праць (загальним обсягом 64,5 друк. арк.), у тому числі: 2 монографії, одна з яких одноосібна (загальним обсягом 40,7 друк. арк.), друга - у співавторстві загальним обсягом 8,8 друк. арк., 22 статті у наукових журналах і збірниках, що є фаховими за спеціальністю “Державне управління” (загальним обсягом 10,2 друк. арк.) і 4 статті в інших українських наукових журналах та виданнях (загальним обсягом 2,8 друк. арк.), 8 матеріалів і тез конференцій загальним обсягом 2,0 друк. арк.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації - 425 сторінок, із них 371 сторінка основного тексту. Дисертація містить 16 рисунків, 15 таблиць, 6 додатків, список використаних джерел складається з 570 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі сформульовано наукову проблему, обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено мету й завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, вказано на зв'язок роботи з науковими напрямами дослідження. Визначено наукову новизну, теоретичне й практичне значення отриманих результатів, ступінь їх апробації, особистий внесок здобувача та охарактеризовано публікації за темою дослідження.

У першому розділі - “Аналіз розвитку засад адміністрування в системі місцевого самоврядування та наукової думки щодо їх забезпечення” - проаналізовано розвиток законодавства щодо формування структури місцевого самоврядування в Україні (з 1990 р.), узагальнено проблеми організаційного управління місцевим розвитком та проведено аналіз підходів до їх вирішення у вітчизняній і зарубіжній науковій літературі, уточнено понятійний апарат щодо категорії “організації в місцевому самоврядуванні”.

Усебічний історико-логічний аналіз джерел з досліджуваної теми показав наявність необхідного правового фундаменту для розбудови на регіональному та місцевому рівнях гнучкої та ефективної організації місцевого самоврядування. Особливістю закріплених правових норм є самостійність за організаційною основою, а також при виконанні повноважень рад на регіональному й місцевому рівнях, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад та сільських, селищних, міських голів щодо формування й організації роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що потребує відповідного наукового обгрунтування.

У центрі уваги науковців були такі важливі питання, як організація територіального управління на засадах місцевого самоврядування та її співвідношення з державним управлінням (Й. Альтузіус, Т. Мор, Т. Кампанелла,); розвиток ідеї представницької демократії щодо участі населення в управлінні, а також важливості вирішення місцевих завдань виборними місцевими органами (Дж.С. Міль, Г. Аренс, Н. Гербер, А. Щапов, М. Драгоманов, В. Куйбіда, О. Сушинський); формування і подальший розвиток громадівської й державницької теорій та теорії муніципального дуалізму в місцевому самоврядуванні (Л. Штейн, О. Градовський, М.І. Туган-Барановський, М. Орзіх, В. Бабаєв); оцінювання діяльності державних службовців (на сьогодні розширюється база досліджень, безпосередньо спрямованих на підвищення ефективності державної служби й визначення напрямів її вдосконалення, що відображено в працях О. Оболенського, С. Серьогіна, В. Мотренка, С. Дубенко); класифікації систем місцевого самоврядування (О. Лазор, М. Корнієнко); визначення корпоративної політики, яка передбачає удосконалення організаційного управління (Е. Робінсон, А. Файоль, В. Удовиченко); узагальнення моделей місцевого самоврядування в зарубіжних країнах (М. Орзих, М. Баймуратов).

Наведені напрями досліджень створюють середовище, в якому як самостійне виступає адміністрування в місцевому самоврядуванні з використанням категорії організації. Її визначення уточнене і формулюється як сукупність посадових осіб та фахівців, їх груп, об'єднаних для досягнення певної мети територіального розвитку, виконання повноважень й вирішення завдань на основі принципів поділу праці, розподілу обов'язків і повноважень в ієрархічній структурі. Створення такої організації місцевого самоврядування необхідне для задоволення різноманітних потреб територіальної громади й тому вона має певне призначення, розміри, будову та інші характеристики, що необхідно враховувати, розглядаючи організації місцевого самоврядування як об'єкт управління (К. Худ, М. Джексон, П. Дракер). У процесі визначення використані логічні операції (А. Конверський, О. Івін, А. Ішмуратов), які дають можливість підсумовувати знання про понятійно-категорійний апарат у місцевому самоврядуванні, полегшують пошук предмета, який становить дослідницький чи практичний інтерес, розкривають значення термінів, і, нарешті, є важливим засобом скорочення складних описів, окремих міркувань у теорії місцевого самоврядування.

У розділі подається історико-логічний аналіз літератури з теми дисертації, який свідчить, що питання формування організаційних структур місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті в Україні та в зарубіжних країнах вивчалось побіжно.

Поза увагою вчених залишилися важливі проблеми, що потребують наукового дослідження:

моделювання організацій як об'єкта управління та стратегії формування органу місцевого самоврядування як організації;

обґрунтування принципів побудови організаційних структур місцевого самоврядування та підходів щодо забезпечення їх організованості;

систематизація критеріїв та порядку оцінювання, а також комплексні підходи до регламентування діяльності посадових осіб місцевого самоврядування;

особливості групування повноважень, типізація організаційних структур місцевого самоврядування та процедури їх побудови;

методи підпорядкування структури стратегії й розподілу повноважень в організаційній структурі органу місцевого самоврядування, а також механізми координації його діяльності;

концептуальні положення формування структури місцевого самоврядування;

форми та засоби організаційного управління в структурі місцевого самоврядування в Україні.

У другому розділі - “Розвиток теорії адміністрування в місцевому самоврядуванні” - на основі аналізу праць вітчизняних і зарубіжних учених розкрито сутність організаційної структури в місцевому самоврядуванні, узагальнено моделі організацій як об'єкта управління та стратегію формування органу місцевого самоврядування як організації, розроблено принципи побудови організаційних структур місцевого самоврядування з використанням тектологічного підходу і критерії оцінки праці посадових осіб місцевого самоврядування.

У процесі вивчення сутності організаційних структур органів місцевого самоврядування виявлені чотири важливі чинники, а саме: діапазон контролю щодо запобігання перевантаженням керівника через велику чисельність підлеглих; економічність масштабів шляхом об'єднання близьких за змістом повноважень; координація виконання повноважень; зміст повноважень для раціонального вибору рівня підпорядкування. Їх важливо враховувати в процесі використання розроблених методологічних підходів до побудови структури місцевого самоврядування. Так, діапазон контролю залежно від кількості контрольованих адміністративних відносин систематизований за трьома видами відносин підлеглих і керівників, які складаються при виконанні взаємопов'язаних робіт:

прямі прості відносини підпорядкування, кількість яких дорівнює чисельності підлеглих. У найпростішому випадку, якщо - керівник, що має двох підлеглих X і Y, то мають місце прямі прості відносини (рис. 1,а);

перехресні відносини, що виникають між двома підлеглими одного керівника і використовуються для взаємного консультування. Якщо чисельність підлеглих одного керівника дорівнює N, то кількість перехресних відносин становитиме N(N - 1). Наприклад, якщо керівник A має в підпорядкуванні X і Y підлеглих, то кількість перехресних відносин дорівнює двом (рис. 1,б);

прямі групові відносини між керівником і кожною можливою комбінацією підлеглих (рис.1,в).

Виділені типи моделей організацій у місцевому самоврядуванні, які відображають еволюцію теоретичних концепцій, що визначають сутність самих організацій, роль і домінуючі функції менеджменту, а також критерії оцінки ефективності їх використання. До таких моделей віднесені: механістична; модель як колектив, сформований за принципом поділу праці; модель у вигляді складної ієрархічної системи, що тісно взаємодіє з оточенням, а також модель як суспільна організація, в діяльності якої зацікавлені різні групи людей як усередині цієї організації, так і за її межами.

Аналіз цих моделей важливий не тільки стосовно структури управління органом місцевого самоврядування, а й відносно комунальних підприємств, які підпорядковані такому органу.



Рис. 1 - Види відносин підлеглих і керівників: а - прямі одиничні зв'язки; б - перехресні зв'язки; в - прямі групові зв'язки

Запропонована загальна стратегія формування органу місцевого самоврядування, яка передбачає, що в процесі удосконалення такий орган розглядається з точки зору відкритої та закритої системи, оцінки зовнішнього та внутрішнього середовища, визначення циклічності розвитку та функціонування. Як відкрита система орган місцевого самоврядування динамічно взаємодіє із зовнішнім середовищем, тяжіє до ускладнення і диференціації. Принципове значення для формування, удосконалення та функціонування органу місцевого самоврядування як організації має зворотний зв'язок зі своїм оточенням для одержання інформації. Діяльність посадових осіб в органі місцевого самоврядування як організації може розглядатися як її внутрішнє середовище.

При формуванні органу місцевого самоврядування необхідно враховувати циклічний характер його функціонування. Вихідний результат діяльності системи забезпечує основу для подальшого територіального розвитку, що дає змогу повторювати цикл. Складено життєвий цикл органу місцевого самоврядування, знання якого є важливою передумовою формування організаційної структури та забезпечення її належного функціонування.

За результатами досліджень встановлені принципи єдності мети й ефективності для побудови організаційних структур, визначені вимоги до них, положення щодо організаційної діяльності в системі місцевого самоврядування. Крім того, розглянуті підходи до реалізації запропонованих принципів та узагальнений склад базових частин органу місцевого самоврядування за умови його структуризації для ефективного вирішення питань місцевого значення.

Систематизовані відносини розподілу, які виникають у результаті взаємопов'язаного розподілу повноважень, фінансових, матеріальних і трудових ресурсів, відображені в структурі місцевого самоврядування. Слід розрізняти три типи структур в органі місцевого самоврядування (рис. 2).

Рис. 2 - Типи структур в органі місцевого самоврядування: а - лінійна; б - лінійно-штабна; в - багатолінійна

Реалізований тектологічний підхід до аналізу динаміки організаційної системи, її цілей, оцінки якості функціонування, побудови управлінських зв'язків, які мають універсальний характер і можуть використовуватись в організації місцевого самоврядування. Доведено, що вони справедливі як для системи в цілому, так і для кожної її підсистеми, включеної до ієрархії. Проте побудова ієрархічної структури має низку особливостей. Вони пояснюються прагненням створити щось нове із сукупності підсистем шляхом їх цілеспрямованого об'єднання. Тому функціонування кожного рівня органу місцевого самоврядування як організації підпорядковане вирішенню глобального завдання, що стоїть перед ним. Так, критерієм оцінки ефективності функціонування тієї чи іншої підсистеми є її внесок у функціонування всієї системи територіального розвитку. Локальна мета підсистеми має підпорядковуватися виконанню всією системою місцевого самоврядування свого завдання.

Систематизовані критерії оцінювання діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх здатності ефективно виконувати поставлені завдання. Ці критерії характеризують використання ними навичок ручної праці й знань, їх самостійність, ініціативність, кмітливість, розумові здібності, якість виконання завдань, раціональність стилю роботи, вміння висловлювати свої думки й переконувати, готовність до роботи, ділову контактність, мотивацію, координацію роботи та стиль керівництва, рівень заохочення та співпраці. Оцінювання за кожним критерієм передбачає використання семи ступенів, які послідовно характеризують трудову поведінку посадової особи як у нормальній “середньостатистичній” ситуації, так і в ситуації, що вимагає додаткової концентрації уваги й застосування прихованих здібностей. Верхні ступені оцінок в більшості критеріїв припускають здатність сприятливо впливати на інших членів колективу.

У третьому розділі - “Дослідження процесно-орієнтованого формування структури місцевого самоврядування” - здійснено групування повноважень місцевого самоврядування й типізацію його організаційних структур, визначено процедури побудови структури органів управління та її підпорядкування стратегії, обґрунтовано розподіл повноважень в організаційній структурі та запропоновано механізми координації щодо забезпечення її діяльності.

Доведено, що групування повноважень щодо поліпшення координації та їх змісту при формуванні організаційних структур місцевого самоврядування сприяє ефективному вирішенню питань місцевого значення й економії ресурсів. Групування повноважень для поліпшення координації двох самостійних структурних одиниць органу місцевого самоврядування має здійснюватися: шляхом розробки заходів щодо координації самими підрозділами; керівником одного з підрозділів, якому доручене забезпечення координації; керівниками, спільними для обох підрозділів. До переваг групування тісно пов'язаних між собою повноважень під одним керівництвом віднесено: відповідальність однієї й тієї самої особи за розробку загального плану і контроль за його виконанням; менша схильність співробітників підрозділів до тяганини, приховування можливостей або відкладання вирішення важких політичних чи організаційних питань, сподіваючись на ініціативу інших підрозділів; розширення можливостей уникнути дублювання у виконанні функцій із загальних питань.

За результатами досліджень структурних побудов у місцевому самоврядуванні здійснена типізація їх систем управління на засадах механістичної і органічної моделей. Результати порівняння механістичного і органічного типів структур управління за кількома найважливішими параметрами представлені в таблиці. Доведено, що органічний тип, на відміну від механістичного, є децентралізованою організацією управління, для якої характерні відмова від формалізації і бюрократизації процесів і відносин; скорочення кількості ієрархічних рівнів; високий рівень горизонтальної інтеграції персоналу; підвищення культури взаємовідносин шляхом кооперації, взаємна інформованість (для створення загальної системи знань, що допомагає вирішувати проблеми територіального розвитку швидше та ефективніше) і самодисципліна.



Параметри оцінки структури управління в місцевому самоврядуванні

Параметр порівняння	Механістичний тип	Органічний тип
Концепція побудови	Чітко визначена ієрархія	Гетерархія (відсутність ієрархії)
Тип керівництва	Моноцентричний, постійний	Поліцентричний, зміна лідера залежно від ситуації
Формалізація відносин	Чітке визначення обов'язків і прав	Змінна система норм і цінностей
Організація праці	Жорсткий розподіл функцій	Тимчасове закріплення функцій за групами
Джерело ефективності	Раціонально спроектована структура	Розвиток персоналу, самоорганізація, ініціатива працівників

Доведено, що в органи місцевого самоврядування доцільно включати підсистеми управління, побудовані як на механістичній концепції, так і на органічній.

Виявлені та систематизовані особливості структур органічного типу щодо реалізації проектних, матричних, програмно-цільових, бригадних форм організації управління в органах місцевого самоврядування й на підпорядкованих комунальних підприємствах. Так, установлено, що проектні структури формуються при розробці органом місцевого самоврядування проектів, під якими розуміються будь-які процеси цілеспрямованих змін у системі, а для полегшення координації доцільно створювати дорадчі штабні органи управління або використовувати матричні структури. На комунальних підприємствах слід широко використовувати бригадну форму праці, перевагами якої є прискорення всіх процесів, пов'язаних з оновленням системи надання адміністративних та громадських послуг і їх технології, підвищення вимог до якості обслуговування членів територіальної громади і вчасності виконання завдань.

Запропоновані процедури формування органу місцевого самоврядування та проведене їх дослідження, за результатами якого встановлено, що керівництво має розробити концепцію діяльності органу місцевого самоврядування, яка найбільшою мірою відповідає досягненню цілей і здійсненню стратегії. Чітке розуміння цілей і стратегії покращує структуру, функціонування і ефективність організації діяльності органу місцевого самоврядування. Цим обґрунтовано доцільність утворення виконавчих органів місцевого самоврядування на районному рівні.

Доведено виходячи з припущення, що орган місцевого самоврядування намагається бути ефективним, встановлення його цілей шляхом визначення такого стану справ, який і бажаний і досяжний, має включати: історичний огляд ситуації та аналіз ефективності функціонування органу місцевого самоврядування; перелік можливих цілей; опис стратегії, необхідної для подолання розриву між цільовою і ретроспективною проекціями; перелік основних передумов, на яких формується стратегія.

Показано, що зміни в стратегії органу місцевого самоврядування вимагають нової або модифікованої структури, здатної успішно вирішувати нові завдання територіального розвитку. Із ускладненням стратегії подальшого розвитку структура вертикально інтегрованих органів місцевого самоврядування змінюється і, відповідно, впорядковуються її складові. Виявлені стратегічні переваги і недоліки типових структур та встановлені п'ять формальних підходів їх адаптації до стратегії.

Для обґрунтування розподілу повноважень та забезпечення їх виконання в організаційній структурі органу місцевого самоврядування здійснене їх дослідження, запропоновані методи підбору посадових осіб для спільної роботи й вирішення завдань, а також розглянуті підходи до формування процедурних аспектів участі в управлінні. Рекомендовано участь посадових осіб в управлінні пов'язувати з мотивами таким чином:

задовольняє потребу в афілізації, тобто бажання об'єднатися зі своїми колегами (прагнення до належності);

задовольняє бажання посадових осіб мати нагоду описати певну ситуацію. Участь сприяє більш рівномірному розподілу владних повноважень в органі місцевого самоврядування і, як наслідок, утрудняє автократичну поведінку;

усуває крайні точки зору за допомогою соціального тиску, участь веде до примирення точок зору;

примушує керівників сприймати думки підлеглих посадових осіб і брати їх до уваги при плануванні змін.

Результати дослідження механізмів координації свідчать, що жоден орган місцевого самоврядування не може повною мірою покладатися лише на єдиний механізм узгодження. Практично в кожній організаційній структурі мають бути механізми координації: від взаємної “підгонки” (як найпростішого механізму) до прямого нагляду, але органи місцевого самоврядування мають віддавати перевагу певним механізмам залежно від рівня розвитку.

У четвертому розділі - “Концептуальні положення формування структури місцевого самоврядування” - обґрунтовані перспективні напрями розвитку організаційних структур місцевого самоврядування, розкриті підходи до формування стратегічних напрямів розвитку території для вдосконалення організаційного управління нею, розроблені методи організаційного проектування в місцевому самоврядуванні та форми територіального управління, запропоновані процедури оцінювання праці посадових осіб місцевого самоврядування та організаційної взаємодії органів місцевого самоврядування.

До перспективних напрямів формування організаційних структур місцевого самоврядування віднесене забезпечення швидкої реакції на зміни у внутрішньому й зовнішньому оточенні органу, скорочення циклу від прийняття рішення до його реалізації, забезпечення високої якості надання адміністративних і громадських послуг членам територіальної громади з урахуванням їхніх побажань, швидке впровадження інноваційних технологій, застосування творчого новаторського підходу. Характерними особливостями нових організаційних форм мають стати простота, лінійність, здатність реагувати на певні ситуації і впроваджувати інновації за участі як керівних посадових осіб, так і рядових працівників і членів територіальної громади.

Запропоновані структура та зміст концептуальних положень соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, що мають бути покладені в основу визначення стратегії територіального розвитку, яка реалізується органом місцевого самоврядування за певною організаційною структурою. Тобто аналіз стану соціальної, гуманітарної, виробничої та інших сфер дає змогу визначити проблеми та обґрунтувати шляхи удосконалення підходів до адміністрування в системі місцевого самоврядування. Формування стратегічних напрямів соціально-економічного розвитку здійснене на прикладі міста Херсона.

Розкриті особливості організаційного проектування, групування з метою формування структурних підрозділів в органі місцевого самоврядування, що може бути зведене до двох фундаментальних принципів, в основу яких покладено функцію, яка виконується, і сферу обслуговування. Перший з них передбачає поєднання різноманітних необхідних процесів в єдиний ланцюжок управління, другий спрямований на отримання кінцевих результатів. Розглянуті аспекти розподілу владних повноважень із ухвалення рішень за вертикальною та горизонтальною, а також селективною і паралельною децентралізацію. Досліджено вплив ситуаційних чинників та зовнішнього середовища на організаційне проектування структури місцевого самоврядування.

За результатами досліджень розроблені форми територіального управління в місцевому самоврядуванні і встановлено, що мережеві органи місцевого самоврядування відрізняються від органів інших типів за низкою ознак, що стосуються управління місцевими ресурсами, використання ринкових механізмів, можливості забезпечення найвищої дієвості і зацікавленості учасників мережі, запровадження засад їх кооперації та взаємодії.

Проведений аналіз свідчить про важливість організації оцінювання трудової діяльності посадових осіб місцевого самоврядування. З цією метою запропонований набір критеріїв оцінювання, які передусім спрямовані на “трудову поведінку”, тобто ставлення до службових обов'язків, ініціативність, потенційні здібності посадових осіб, ступінь їх використання і прагнення до розвитку. Кожний критерій повинен мати певну кількість ступенів для диференціації оцінок. Запропоновано блок-схему оцінювання діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, яка наведена на рис. 3.

Рис. 3 - Блок-схема оцінювання діяльності посадових осіб місцевого самоврядування

місцевий самоврядування організаційний структура

Доведено, що система оцінки ефективності праці окремої посадової особи місцевого самоврядування, її здібностей і старанності не може бути жорсткою й одноманітною. Вона має бути конкретизованою для кожного органу місцевого самоврядування і ґрунтуватися на особливостях території, традиціях, умовах життєдіяльності територіальної громади.

Узагальнені засади організаційної взаємодії органів місцевого самоврядування та підприємств, розміщених на певній території, яка є важливим чинником успішності її розвитку шляхом глибинних системних соціально-економічних перетворень. За результатами дослідження ідентифіковані загальні правила успішності партнерських стратегій та сформульовані 12 принципів щодо вдосконалення співпраці. Проведені опитування свідчать про необхідність розробки чіткої політики або поведінки, спрямованої на формування і оцінку результатів діяльності добровільних об'єднань у системі місцевого самоврядування. Для цього запропоновано 6 ключових чинників, що визначають успішність добровільних об'єднань та дають змогу систематизувати найпоширеніші причини їх невдачі.

У п'ятому розділі - “Прикладні аспекти організаційного управління в структурі місцевого самоврядування” - узагальнені напрями формування організаційних структур місцевого самоврядування й управління організаційними процесами, показана можливість удосконалення цих структур, форм розподілу повноважень та визначення їх обсягів і меж при впорядкуванні організаційних структур, запропоновані підходи до регламентування діяльності посадових осіб місцевого самоврядування.

У розділі розкриваються результати досліджень щодо формування структури місцевого самоврядування, реалізовані в процесі підготовки проекту та прийняття статуту територіальної громади м. Херсона. Для висвітлення в ньому системи місцевого самоврядування був використаний тектологічний підхід, з допомогою якого встановлено, що виконавчими органами міської ради є виконавчий комітет і розпорядчі органи, утворені за рішенням міської ради. В процесі їх формування мають ураховуватись соціальні норми і цінності, культурні й моральні настанови як усередині системи, так і у відносинах із зовнішнім середовищем. У мікрорайонах міста можуть призначатися представники міського голови (префекти), положення про порядок призначення та повноваження яких затверджуються міською радою за поданням міського голови. Розкриті особливості ініціювання міською громадою питань формування структури місцевого самоврядування та пов'язаних з нею питань місцевого значення через місцевий референдум і місцеві вибори.

Для управління організаційними процесами в системі місцевого самоврядування з урахуванням положень стосовно узагальнення моделей, які відображають еволюцію теоретичних концепцій щодо сутності його органів, ролі й домінуючої функції менеджменту, удосконалений регламент Херсонської міської ради, який визначає порядок діяльності органів міської ради та порядок їх формування. Встановлено, що постійні комісії міської ради охоплюють усі сфери діяльності, пов'язані з виконанням власних повноважень органами місцевого самоврядування, і їх перелік визначається відповідним рішенням міської ради. З використанням розроблених базових механізмів координації передбачене утворення координаційної ради міської ради. При цьому враховані дві фундаментальні та різноспрямовані вимоги щодо необхідності поділу праці для виконання різних завдань і потреби в його координації в рамках цілісного процесу.

Отримані результати, висновки та рекомендації дослідження використані для вдосконалення організаційної структури та визначення функцій виконавчого апарату Херсонської обласної ради, виконавчого комітету Херсонської міської рада та її постійно діючих комісій з розглядом системи участі, яка спирається на основні мотивації депутатів та посадових осіб місцевого самоврядування. В основу формування структури місцевого самоврядування покладене обґрунтування стратегії діяльності його органів, групування повноважень і функцій з метою визначення видів робіт, вивчення впливу об'єктивних і суб'єктивних чинників на їх функціонування й зміни, що відбуваються в них, для забезпечення ефективної цілеспрямованої роботи та досягнення необхідних результатів територіального розвитку.

Результативність проведених досліджень доведена в процесі визначення обсягів і меж повноважень районних у місті Херсоні рад та їх виконавчих органів з використанням теорії зв'язаних ланок, яка передбачає спільне вирішення завдань керівниками різних рівнів, керівниками і підлеглими. Обґрунтований перелік питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях районної в місті ради, а також систематизовані повноваження її виконавчих органів у таких сферах і галузях: соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку; житлово-комунального господарства, побутового і торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку; будівництва; соціального захисту населення; оборонної роботи; забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; присудження державних нагород, відзнак Президента України й присвоєння почесних звань України; бюджету та фінансів.

...