Співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування: теоретичні та практичні питання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія наук України

Інститут держави і права ім В.М. Корецького

КАРАБІН ТЕТЯНА ОЛЕКСАНДРІВНА

УДК 342.9 (477): 342.553 (447) (043.3)

СПІВВІДНОШЕННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: ТЕОРЕТИЧНІ І ПРАКТИЧНІ ПИТАННЯ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Київ - 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Закарпатському державному університеті на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор

АВЕР'ЯНОВ Вадим Борисович,

завідувач відділу проблем державного

управління та адміністративного права

Інституту держави і права

ім. В.М.Корецького НАН України

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

БИТЯК Юрій Прокопович,

завідувач кафедри адміністративного права

національної юридичної академії України

ім. Ярослава Мудрого (м.Харків)

кандидат юридичних наук, доцент

БОРДЕНЮК Василь Іванович,

керівник Головного науково-експертного

управління апарату Верховної Ради України

(м.Київ)

Провідна установа - Одеська національна юридична академія,

кафедра адміністративного права.

Захист відбудеться 25 травня 2007 р. о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, Київ-1, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці інституту.

Автореферат розіслано 23 квітня 2007 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Т.І. Тарахонич

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Забезпечення належної організації державного управління та місцевого самоврядування є основоположною умовою функціонування демократичних країн. Здійснення реформування у зазначеному напрямку включає як трансформацію вищих та центральних, так і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. На цій ділянці державного будівництва у суверенній Україні не припиняються спроби знайти оптимальне поєднання державних та місцевих інтересів через створення ефективного механізму взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Існування не цілком узгодженої системи організації влади на місцях в Україні сьогодні є перш за все результатом суперечностей у актах чинного законодавства, що визначають функції і повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Через неконкретність компетенційних норм, концептуальну неузгодженість, в деяких випадках - і їхню відсутність виникають суперечності в діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що спричиняє неефективність дій цих органів у процесі вирішення проблем розвитку сіл, селищ, міст та регіонів.

Тому важливою складовою державотворення в цілому та адміністративної реформи, що уповільнилася на цей час в Україні, зокрема, є, по-перше, забезпечення належного функціонування суб'єктів виконавчої влади та управління в сфері місцевого самоврядування, і, по-друге, розмежування повноважень та сфери відповідальності щодо надання публічних послуг місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на різних територіальних рівнях управління.

Важливість вибраної теми дослідження зумовлена також зовнішньополітичним аспектом державної політики України. Ратифікація Верховною Радою України Європейської хартії місцевого самоврядування, вступ України до Ради Європи, визначення стратегічного напрямку України до вступу в Європейський Союз та активізація процесу європейської інтеграції визначили нові принципи організації й функціонування органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в Україні, а також напрямки їх реформування.

У спеціальній літературі розгляд проблем діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, дослідження їх функцій та розмежування повноважень тією чи іншою мірою здійснювався у працях представників вітчизняних наук адміністративного і конституційного права, наук з державного управління, перш за все у працях В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, М.О. Баймуратова, Ю.П Битяка, В.І. Борденюка, І.П. Голосніченка, І.А. Грицяка, І.В. Дробуш, В.С. Журавського, О.М. Іщенка, В.М. Кампа, А.М. Коваленка, В.К. Колпакова, В.В. Копейчикова, В.В. Кравченка, А.Р. Крусян, П.М. Любченка, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришка, М.П. Орзіха, І.М. Пахомова, Н.Г. Плахотнюк, В.Ф. Погорілка, М.О. Пухтинського, А.О. Селіванова, В.М. Селіванова, О.І. Сушинського, А.Ф. Ткачука, О.Ф. Фрицького, В.В. Цвєткова, В.М. Шаповала, М.К. Якимчука та інших дослідників.

Аналіз теоретичних питань досліджуваної проблематики проводився також у працях дослідників радянського періоду та провідних російських науковців: С.А. Авакьяна, С.С. Алексєєва, А.П. Альохіна, Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Б.М. Лазарєва, А.В. Москальова, Ю.М. Козлова, Ю.О. Тихомірова, а також французьких вчених Г.Бребана та Ж.Веделя.

Разом з тим наявні дослідження присвячені окремим аспектам проблеми, що розглядається, що є причиною виникнення необхідності у комплексному дослідженні, де були б системно проаналізовані теоретичні і практичні аспекти співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. У зв'язку з цим актуальність теми дослідження визначається, по-перше, необхідністю запровадження належного функціонування місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в державі та забезпечення ефективної реалізації ними своїх повноважень, та, по-друге, відсутністю комплексних розробок і досліджень відповідних проблем.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження обрана з урахуванням Концепції адміністративної реформи в Україні, одним із завдань якої є формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління, а також сучасної системи місцевого самоврядування. Дисертаційне дослідження виконувалося у рамках планових науково-дослідницької теми “Регіональні проблеми розбудови державності” Закарпатського державного університету (затверджено наказом ректора від 12 лютого 2006 року, № 37).

Мета і завдання дослідження. Основною метою дисертаційного дослідження є поглиблення теоретичних засад і обґрунтування засобів нормативно-правового опосередкування співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (далі - місцевих органів публічної влади), що відповідатиме вимогам державотворчих процесів сучасної України.

Для досягнення поставленої мети в дисертаційній роботі вирішуються наступні завдання:

- дослідити поняття органу публічної влади, змістом якого охоплюються органи державної влади та органи місцевого самоврядування;

- виокремити поняття “повноваження” в змісті категорії “компетенція” владного суб'єкта, уточнити зміст та визначення цих понять;

- визначити способи встановлення співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, висвітлити їх характерні особливості;

- обґрунтувати основні принципи та критерії, на яких повинне базуватися розмежування повноважень аналізованих органів, а також їх значення;

- виявити спільні і особливі проблеми у співвідношенні повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на різних територіальних рівнях та шляхи їх розв'язання;

- обґрунтувати висновки і пропозиції щодо внесення змін та доповнень до існуючих та прийняття нових нормативно-правових актів з метою удосконалення співвідношення повноважень місцевих органів публічної влади.

Об'єктом дослідження є правові засади організації та діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є сутність і правове регулювання співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, відповідна правозастосовча практика.

Методи дослідження зумовлені метою дисертаційної роботи та необхідністю вирішення поставлених основних завдань.

При підготовці дисертації для досягнення наукової об'єктивності були застосовані загальнонаукові та спеціально-наукові методи пізнання. Теоретико-методологічною основою дослідження був комплекс методів збору, аналізу та обробки фактологічної інформації, зокрема, вивчення і аналіз літературних та нормативних джерел з метою накопичення та осмислення матеріалу, а також вивчення і узагальнення конкретного управлінського досвіду.

Серед загальнонаукових методів, що використовувалися у ході проведення дослідження, базовим є діалектичний метод наукового пізнання. Формально-логічний метод застосовувався при формулюванні визначень понять “компетенція”, “повноваження”, “співвідношення повноважень”, “питання місцевого значення” та інших, метод системного аналізу використовувався при визначенні та вивченні системи місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, системи їх повноважень, а також при вивченні системи принципів і критеріїв, на основі яких повинне здійснюватися розмежування цих повноважень.

Для вирішення окремих завдань були використані такі спеціальні методи дослідження: метод порівняльного аналізу - при виділенні нормативно-правових засобів встановлення співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; метод моделювання та прогнозування - при розробці рекомендацій щодо удосконалення співвідношення повноважень місцевих органів публічної влади; формально-юридичний метод.

При написанні даної дисертаційної роботи особлива увага приділялася дослідженню конкретної практики функціонування відповідних органів, у зв'язку з чим важливою складовою джерельної бази роботи становлять правозастосовчі акти відповідних органів, що діють на території Закарпатської області, зокрема, розпорядження голови Закарпатської обласної державної адміністрації, доручення його заступників, накази структурних підрозділів Закарпатської ОДА, рішення Закарпатської обласної ради та Ужгородської міської ради, накази структурних підрозділів Ужгородської міської ради тощо.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дана дисертація є першим у вітчизняній правовій літературі монографічним дослідженням теоретичних і практичних проблем співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Новизною характеризуються наступні основні висновки і положення:

- обґрунтована доцільність запровадження в науковому та нормативному обігу поняття орган публічної влади як родового (узагальнюючого) стосовно понять органів державної влади та органів місцевого самоврядування, уточнено співвідношення цих понять з виокремленням їх спільних і відмінних рис. Водночас дістав подальшого розвитку аналіз поняття “компетенція” владного суб'єкта, яке відмежовано від однопорядкових категорій “правовий статус”, “правоздатність”, “правосуб'єктність”, “повноваження”, “права”, “обов'язки”; заперечено змішування понять “компетенція” і “правовий статус”, що досить поширене в правозастосовчій практиці;

- доведено, що удосконалення співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування означає досягнення належного розмежування повноважень, яке передбачає ефективну діяльність місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, відповідає існуючим потребам та вимогам як керуючих суб'єктів, так і керованих об'єктів і здійснюється на основі наступних принципів: забезпечення верховенства права, раціонального поєднання державних, регіональних і місцевих інтересів, економічно та соціально необхідного і достатнього рівня децентралізації в умовах унітарної держави, ефективності здійснення повноважень, визначення меж делегування повноважень на засадах субсидіарності, раціонального поєднання галузевих та функціональних засад управління;

- запропоновано перелік і характеристику змісту критеріїв, на основі яких має здійснюватися розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; цими критеріями визнається відповідність повноважень природі органів і поставленим перед ними завданням, відповідність наданих повноважень інтересам, що реалізують зазначені органи, спрямованість на ефективне вирішення питань місцевого значення;

- визначено способи нормативно-правового опосередкування співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що є одночасно і засобами досягнення належного розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; до цих засобів віднесено розподіл, перерозподіл і делегування, при цьому розподіл і перерозподіл повноважень характеризують наділення нормативно-правовим шляхом відповідних органів владними повноваженнями, а делегування означає спосіб встановлення співвідношення аналізованих повноважень самими місцевими органами публічної влади, що характеризується тимчасовістю та диспозитивністю;

- обґрунтовано доцільність здійснення розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування сіл, селищ, міст у договірній формі, де предметом відповідного адміністративного договору може бути або спільна діяльність у тій чи іншій сфері чи стосовно того чи іншого об'єкта управління, або саме розмежування повноважень, необхідність у якому не зникне навіть при чіткішому законодавчому встановленні меж компетенції аналізованих органів;

- наведено додаткову авторську аргументацію щодо доцільності удосконалення такого способу встановлення співвідношення повноважень, як їх делегування за допомогою регламентації в нормативно-правових актах актах обов'язку укладання адміністративного договору про виконання делегованих повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також основних (істотних) умов таких договорів;

- доведено, що удосконалення розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях повинне здійснюватися за допомогою їх перерозподілу, оскільки значна кількість повноважень місцевих державних адміністрацій виходить за межі їх конституційно визначених завдань, а, відповідно, обсяг повноважень, яким наділені районні та обласні ради, не є достатнім для найповнішої реалізації завдань органів місцевого самоврядування;

- додатковими аргументами підтверджено необхідність регламентувати в законодавчих актах запровадження на рівні районів і областей виконавчих органів відповідних рад (виконавчі комітети, відділи, управління) та наділити їх виконавчо-розпорядчими повноваженнями; це дасть змогу уникнути ситуації співпадіння виконавських і контрольних повноважень стосовно тих самих об'єктів управління в компетенції владних суб'єктів, усуне суперечності у здійсненні контрольної діяльності як у системі органів виконавчої влади, так і стосовно органів місцевого самоврядування, а також надасть реальні можливості районним та обласним радам здійснювати надані їм повноваження, не делегуючи їх державним органам;

-сформульовано висновки і пропозиції з приводу внесення змін до законів України “Про місцеві державні адміністрації”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, а також до окремих галузевих законів з метою подолання суперечностей, що їм властиві, в тому числі з питань покращення правової регламентації делегування повноважень, використання адміністративних договорів при здійсненні розмежування повноважень тощо.

Практичне значення отриманих результатів полягає:

- у правотворчій сфері - практичні пропозиції та рекомендації по вдосконаленню співвідношення повноважень місцевих органів публічної влади можуть бути використані при розробці законодавства, що регулює питання повноважень місцевих органів публічної влади. Зокрема, висновки, що направлені на уточнення окремих категорій можуть бути використані у статтях законів, що визначають терміни відповідного законодавчого акту. Висновки, що стосуються принципів та критеріїв розмежування повноважень, можуть бути використані у ході розробки законодавства, а також при внесенні змін до нормативно-правових актів, що регулюють компетенцію місцевих органів публічної влади. Конкретні практичні пропозиції щодо удосконалення співвідношення повноважень досліджуваних органів можуть бути враховані у змісті окремих норм Законів “Про місцеві державні адміністрації” та “Про місцеве самоврядування в Україні”, а також деяких галузевих законодавчих актів, зокрема, “Про освіту”, “Про охорону навколишнього природного середовища”, “Про основи містобудування” тощо.

- у науково-дослідницькій сфері - теоретичні положення роботи, що направлені на уточнення окремих понять, категорій для найбільш ефективного їх використання, узагальнення і висновки, методи системного та порівняльного аналізу, прогнозування та моделювання можуть бути використані для подальшого проведення наукових досліджень у цьому напрямку;

- у навчальному процесі - окремі положення і висновки, а також матеріали дисертації можуть бути використані при підготовці підручників, навчальних посібників, курсів лекцій, методичних рекомендацій, а також при читанні курсів адміністративного, конституційного, муніципального права, загальної теорії держави і права.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дисертаційного дослідження доповідалися та обговорювалися на науково-практичних конференціях: міжнародній конференції “Теорія і практика переходу до ринку: економіко-правовий, міжнародний та освітньо-правовий аспекти” (12-15 березня 2003 року, м. Сніна, Словаччина; тези опубліковано), IV Національній науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування” (Сімферополь, 20-22 травня 2005 року, тези опубліковано), “Сучасні проблеми управління” (Київ, 19-20 листопада 2005 року; тези опубліковано), щорічних підсумкових науково-методичних конференціях професорсько-викладацького складу ЗакДУ, а також були предметом обговорення на розширеному засіданні кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Закарпатського державного університету.

Публікації. За результатами дослідження опубліковано 9 наукових праць, з них одна монографія (8,6 д.а.) та 5 статтей (3,4 д.а.), опублікованих у фахових періодичних виданнях з юридичних наук, які входять до переліку, затвердженого ВАК України.

Структура дисертації обумовлена метою і предметом дослідження. Робота складається із вступу, трьох розділів, які загалом містять 8 підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 202 сторінки. Список використаних джерел включає 190 найменувань на 16 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, сутність і стан обраної проблеми, аналізується зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету і завдання, об'єкт та предмет дисертаційного дослідження, розкрито його методологічну основу, охарактеризовано наукову новизну та практичну цінність результатів, подано відомості про апробацію основних положень дослідження, його структуру та обсяг.

Перший розділ “Загальнотеоретична характеристика поняття і співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування” складається із трьох підрозділів, в яких розкривається теоретико-термінологічні аспекти понять, що використовуються автором у наступних розділах, а також аналізуються поняття та способи встановлення співвідношення повноважень місцевих органів публічної влади.

У підрозділі 1.1. “Орган публічної влади: поняття та компетенція” досліджено та критично проаналізовано наукові погляди з приводу тлумачення змісту таких категорій як “орган публічної влади”, “компетенція” владного суб'єкта, здійснено порівняння останньої із “правовим статусом”, “правоздатністю” та “правосуб'єктністю” органу публічної влади.

Визначено, що органу публічної влади притаманні особливості, якими наділені як органи державної влади (в тому числі і виконавчої влади), так і органи місцевого самоврядування, це, зокрема, організованість (інституційна оформленість), вони мають відповідну структуру та наділені владними повноваженнями. Обидва з наведених органів здійснюють публічно-владні функції та повноваження, тому є доцільним запровадження в науковому та нормативному обігу поняття орган публічної влади як родового (узагальнюючого) стосовно органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Обґрунтовано, що компетенція є правовою категорією, яка характеризується сукупністю прав і обов'язків органів, організацій, посадових осіб з приводу вимоги певної поведінки від фізичних та юридичних осіб та предметів відання, які закріплені Конституцією та законами України, а також підзаконними правовими актами. Відмінність між компетенцією і функціями в тому, що остання позначає частину реального змісту роботи певних суб'єктів, а компетенція виражає міру належного і можливого, хоча і встановлюється виходячи із закріплених функцій.

Компетенція є основною складовою правового статусу органу влади, крім якої остання включає також і функції, цілі та завдання, і місцезнаходження органу в структурі органів влади, і горизонтальні та вертикальні взаємозв'язки з іншими органами тощо. З огляду на наведене є неприйнятним змішування понять “компетенція” і “правовоий статус”, що досить поширене в правозастосовчій практиці.

Звертається увага на те, що крім компетенції органи та посадові особи, як і всі суб'єкти права, володіють правоздатністю, але ці поняття не збігаються. По-перше, керуючись компетенцією орган завжди діє як владний суб'єкт, але в той же час він може мати і права юридичної особи, які не входять до його компетенції. По-друге, правоздатність означає потенційну здатність мати права і нести обов'язки, а однією з особливостей компетенції є нерозривна єдність між володінням правами і обов'язками та необхідністю їх реалізації.

Визначено, що найближчою за змістом до поняття “компетенція” є категорія “правосуб'єктність”, однак стосовно носіїв публічної влади, якими є органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, повного співпадіння змісту цих понять не існує, оскільки правосуб'єктність означає потенційну здатність мати права і нести обов'язки, а компетенція не може бути абстрактною, а має конкретний зміст, поширюється на вид органів або стосується окремого органу і завжди має бути конкретно визначена в компетенційному акті. Правосуб'єктність проявляється в усіх галузях права однаково і означає потенційну здатність особи мати і реалізовувати права та нести обов'язки, тому питання про конкретний обсяг прав і обов'язків, який відрізняється у різних суб'єктів права, - це питання не правосуб'єктності, а правового статусу, а стосовно владних суб'єктів - і питання їх компетенції.

У підрозділі 1.2. “Повноваження як визначальний елемент компетенції органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування” аналізуються такі елементи компетенції як “предмети відання” та “повноваження”, визначаються критерії щодо включення останніх до складу компетенції, здійснюється їх структуювання. Обгрунтовано, що функції, завдання та відповідальність органів влади та їх посадових осіб не є елементами компетенції, ствердження чого має місце в науковій літературі. Виділення територіальних масштабів діяльності органів влади та посадових осіб окремим елементом у структурі компетенції також є невиправданим, оскільки предмети відання відповідних владних суб'єктів будучи складовою компетенції вже передбачають наявність юридичного визначення територіальних масштабів їх діяльності.

Пропонується предмети відання тлумачити як юридичне визначення сфер та об'єктів діяльності, в яких діє орган та посадова особа, оскільки самі по собі ні сфери суспільного життя, ні середовище, в якому діє владний суб'єкт, не є елементами компетенції.

Термін повноваження означає одночасно права та обов'язки органу. Майже кожне конкретне право органу виступає його конкретним обов'язком, оскільки владний суб'єкт наділений обов'язком здійснювати свої права для забезпечення та захисту публічних інтересів. Проводиться ідея, що критерієм відокремлення повноважень тих, що належать до компетенції, від тих, що ні, є не їх спрямованість (назовні чи всередину), а наявність чи відсутність владного характеру. Тільки владні повноваження, тобто ті, що пов'язані зі здатністю визначати поведінку інших суб'єктів, належать до компетенції органу публічної влади.

У підрозділі 1.3. “Поняття та способи визначення співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування” сформульоване визначення співвідношення повноважень аналізованих органів як взаємна залежність та зв'язок їх повноважень, що визначаються частіше всього нормативно-правовим способом. Співвідношення повноважень завжди на практиці свій вираз знаходить у розмежуванні повноважень. Однак не кожен варіант розмежування є досконалим, таким, що відповідає існуючим потребам та вимогам як керуючих суб'єктів і керовиних об'єктів, так і суспільства в цілому.

У зв'язку з цим удосконалення співвідношення повноважень місцевих органів публічної влади означає досягнення саме належного розмежування повноважень відповідних органів, що передбачає наявінсть ефективної діяльності як місцевих органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування.

До способів, за допомогою яких здійснюється нормативно-правове опосередкування співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, віднесено розподіл, перерозподіл та делегування повноважень. Основним завданням і ціллю наведених способів встановлення співвідношення повноважень є досягнення належного розмежування повноважень місцевих органів публічної влади, тобто встановлення чітких меж можливої діяльності наведених владних суб'єктів.

Проаналізовано зміст наведених способів визначення співвідношення повноважень, а також суперечності та проблеми, які виникають при їх застосуванні. Розподіл як спосіб визначення співвідношення повноважень означає наділення органів такими повноваженнями, якими до цього вони не володіли. За допомогою перерозподілу здійснюється зміна існуючого співвідношення повноважень шляхом законодавчої передачі окремих повноважень місцевих органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування або навпаки. Значення терміну “делегування” полягає у тимчасовій передачі повноважень одних органів влади іншим, що зумовлює зміну компетенції як делегуючого органу, так і того, якому ці повноваження було делеговано. Однак на даний час норма стосовно делегування повноважень місцевими органами публічної влади один одному реалізується і у формі видання закону, що унеможливлює забезпечення диспозитивності та тимчасовості при здійсненні делегування.

Другий розділ “Розмежування повноважень як ключовий напрямок їх співвідношення між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування” складається із двох підрозділів, які містять аналіз принципів та критеріїв, на основі яких повинне базуватися розмежування повноважень досліджуваних органів.

У підрозділі 2.1. “Принципи розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування” обґрунтовано, що принципами, на основі яких повинен здійснюватися процес розмежування повноважень досліджуваних органів, є забезпечення верховенства права, раціонального поєднання загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів, економічно та соціально необхідного і достатнього рівня децентралізації в умовах унітарної держави, ефективність здійснення повноважень, визначення меж делегування повноважень на засадах субсидіарності, раціонального поєднання галузевих та функціональних засад управління.

Дотримання принципу забезпечення верховенства права при розмежуванні повноважень аналізованих органів означає перш за все, що встановлене співвідношення повноважень повинне забезпечувати реалізацію основних прав і свобод людини і громадянина. Тобто з одного боку повинне бути дотримане передбачене Конституцією України право жителів села, селища, міста самостійно вирішувати питання місцевого значення, а з іншого боку має бути забезпечена можливість участі громадян в управлінні державними справами. Відмінним від принципу верховенства права є принцип верховенства закону, однак взаємодія цих двох принципів при розмежуванні повноважень досліджуваних органів проявляється при вирішенні питання про межі законодавчого регулювання порядку здійснення органами місцевого самоврядування своїх повноважень і про межі самостійності в їх рішеннях.

Розкривається, що принцип економічно та соціально необхідного і достатнього рівня децентралізації в умовах унітарної держави може бути забезпечений шляхом раціонального поєднання централізації і децентралізації управління, тобто його аналіз перенесений в площину визначення оптимального співвідношення між централізацією і децентралізацією. Зберігаючи значну частину самостійності у вирішенні місцевих справ, органи місцевого самоврядування повинні керуватися у своїй діяльності нормами центральної влади, що стосується загальнодержавних вимог.

Складність застосування принципу ефективності здійснення повноважень у процесі законотворення полягає у його практичному вимірі та оцінці. Стосовно розмежування повноважень місцевих органів публічної влади, то його основні показники, результативність та економічність, проявляються наступним чином. Показник результативності націлює здійснення повноважень на максимально низький рівень управління, тобто на рівень, де здійснюють свою діяльність органи місцевого самоврядування, а показник економічності передбачає для раціонального використання матеріальних і організаційних ресурсів передчу здійснення частини повноважень нагору, до органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси громад, а також до органів виконавчої влади, які представляють інтереси всього суспільства.

Сучасне розуміння принципу субсидіарності відображає практику постійного перерозподілу повноважень між владними суб'єктами для того, щоб управлінські послуги надавалися на найбільш близькому рівні до їх споживачів, тому даний принцип є одним із найважливіших для визначення меж делегування повноважень органами місцевого самоврядування. Тільки для тих питань місцевого значення, які не можуть бути вирішені відповідними органами місцевого самоврядування, слід передбачити можливість їх делегування органам виконавчої влади, а саме, місцевим державним адміністраціям.

Обґрунтовано, що розмежування повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування на основі принципу раціонального поєднання галузевих та функціональних засад управління передбачає два аспекти. По-перше, зміну підходу до визначення компетенції місцевих державних адміністрацій в компетенційних законах, а саме, приведення їх у відповідність до положень Конституції України, яка закріпила основні напрями діяльності місцевих державних адміністрацій переважно на функціональних засадах управління. По-друге, при дотриманні першого положення власне розмежування потребуватиме тільки галузева компетенція державних і самоврядних органів, а вона не буде обширною.

У підрозділі 2.2. “Критерії та правові засади розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування” визначено, що критерії, на основі яких пропонується здійснювати розмежування повноважень місцевих органів публічної влади і які мають важливе значення при створенні теоретичних засад та практичної реалізації повноважень даних органів, є відповідність повноважень природі органів, а також поставленим перед ними завданням, відповідність наданих повноважень інтересам, що реалізують аналізовані органи та спрямованість на ефективне вирішення питань місцевого значення.

Обґрунтовано, що виведення обсягу компетенції місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з їх природи в повній мірі не може бути здійснено через те, що сьогодні спір про природу органів місцевого самоврядування зводиться в більшій мірі до вияснення питання, яким чином виникають їх повноваження, а не до змісту цих повноважень. А насправді відмінність повноважень тих, що реалізують державні органи від тих, які здійснюються органами місцевого самоврядування в більшості своїй зумовлені відмінностями в об'єктах управлння та їх ресурсному забезпеченні, а не в джерелах влади.

Доведено, що питання “місцевого значення” не слід ототожнювати з терміном “місцеві інтереси”, оскільки питання місцевого значення синтезують в собі державні та місцеві інтереси. Їх визначення також не зовсім доцільно прив'язувати до поняття “місцевий інтерес” із-за значної абстрактності останнього. Крім того, при характеристиці питань місцевого значення як таких, що випливають виключно із колективних інтересів місцевих жителів, унеможливлюється їх ототожнення з усіма об'єктами локальної діяльності органів місцевого самоврядування. Тому питання місцевого значення пропонується визначати як усі справи, вирішення яких віднесено Конституцією України, законами та підзаконними нормативними актами до предметів відання органів місцевого самоврядування.

Наголошується, що досягнення належного розмежування повноважень місцевих органів публічної влади може бути здійснене на основі критерію відповідності повноважень тим завданням, які вони покликані здійснювати і які передбачені для них в нормативних актах. Основне призначення місцевих державних адміністрацій передбачене Конституцією України і полягає у тому, що вони здійснюють забезпечення виконання Конституції і законів України на відповідній території та здійснюють контроль за законністю і правопорядком та додержанням прав і свобод громадян. Натомість основні завдання органів місцевого самоврядування пов'язані зі здійсненням повноважень по управлінню відповідними територіями.

Третій розділ “Правові питання удосконалення співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування” складається із трьох підрозділів, в яких здійснений аналіз стану співвідношення повноважень досліджуваних органів на різних територіальних рівнях управління, а також запропоновані конкретні шляхи вирішення практичних проблем, що виникають.

У підрозділі 3.1. “Нормативно-правові підстави кращого розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування” визначено, що розмежування повноважень аналізованих органів повинне здійснюватися у відповідності до положень Конституції України, яка визначила принципові межі здійснення цих повноважень. Закони України “Про місцеві державні адміністрації” та “Про місцеве самоврядування в Україні” закріпили повноваження даних органів публічної влади на галузевих засадах управління, визначивши для реалізації їхніх повноважень за незначними винятками аналогічні галузі суспільного життя. В результаті основну роль у розмежуванні повноважень місцевих органів публічної влади відіграють підзаконні нормативно-правові акти, зокрема, постанови Кабінету Міністрів України.

Звертається увага, що статут як установчий акт територіальної громади не може бути правовою основою розмежування повноважень аналізованих органів. У ньому може або здійснюватися розмежування повноважень в рамках самої системи місцевого самоврядування, або міститися положення, що стосуються участі органів місцевого самоврядування чи їх посадових осіб у розмежуванні повноважень за допомогою ненормативних інструментів, зокрема, договірних.

Проводиться ідея необхідності використання інших форм розмежування повноважень, зокрема такої форми як договірна. Обґрунтовано доцільність здійснення розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування сіл, селищ, міст при реалізації першими повноважень щодо забезпечення виконання Конституції та Законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, що передбачає обов'язок не тільки інформувати відповідних суб'єктів на тій чи іншій території про прийняті акти, але і ставити завдання щодо їх виконання (зокрема, щодо виконання державних програм), у договірній формі, де предметом адміністративного договору може бути або спільна діяльність у певній сфері чи стосовно того чи іншого об'єкта управління або навіть саме розмежування повноважень.

У підрозділі 3.2. “Правове регулювання співвідношення повноважень органів місцевого самоврядування сіл, селищ, міст та повноважень місцевих органів виконавчої влади” обґрунтовується, що як співвідношення делегованих повноважень органів місцевого самоврядування та контрольних повноважень органів виконавчої влади за їх здійсненням, так і співвідношення власних повноважень самоврядних органів та повноважень місцевих державних адміністрацій, що безпосередньо стосуються управління селом, селищем містом є далеко не досконалим.

Проаналізовано, що втрата органами місцевого самоврядування своєї правової незалежності зумовлена в першу чергу фактом невиправдано великого об'єму делегованих повноважень у компетенції органів місцевого самоврядування та неконкретними формулюваннями нормативних актів, які закріплюють делеговані повноваження в компетенції органів місцевого самоврядування, що передбачає їх розширювальне тлумачення. У зв'язку з цим і адміністративні акти управління, що видаються головами обласних державних адміністрацій у формі розпоряджень адресуються у переважній більшості не тільки управлінням цієї адміністрації та райдержадміністраціям, а також і виконавчим комітетам міських рад та містять положення, адресовані органам місцевого самоврядування, що торкаються виконання ними своїх власних повноважень. Сьогодні також є звичною практика дачі доручень головами місцевих державних адміністрацій міським і сільським головам.

Простежено, що наявний спосіб правової регламентації повноважень місцевих органів публічної влади, коли повноваження закріплені у такий спосіб, що велика частина із тих, що здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад поглинається повноваженнями районних та обласних державних адміністрацій, а в окремих випадках і дублюються ними, ускладнює встановлення конкретної юридичної відповідальності за здійснення даних повноважень, є причиною невиправданого збільшення управлінських витрат та усуває органи місцевого самоврядування від здійснення реального управління на відповідній території, перетворюючи їх на ланку державного механізму між місцевими державними адміністраціями та конкретними об'єктами управління.

У зв'язку з наведеним проводиться ідея про доцільність удосконалення такого способу визначння співвідношення повноважень як делегування і необхідність закріплення в законодавчих актах, зокрема, Законі України “Про місцеві державні адміністрації” переліку тих повноважень, які можуть бути делеговані місцевими органами виконавчої влади виконавчим комітетам сільських, селищних, міських рад. Визнано необхідною регламентація в нормативно-правових актах обов'язку укладання адміністративного договору про виконання делегованих повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування а також основні умови таких договорів: порядок та умови передачі та використання матеріальних засобів необхідних для виконання делегованих повноважень, строк, на який делегуються окремі повноваження, форми контролю та відповідальність органів місцевого самоврядування за виконання делегованих їм окремих повноважень органів виконавчої влади, а також відповідальність органів державної влади за створення необхідних умов для виконання даних повноважень.

У підрозділі 3.3. “Правове регулювання співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та повноважень органів місцевого самоврядування районів та областей” проаналізовано співвідношення повноважень органів влади, які представляють різні владні системи, але здійснюють свою діяльність паралельно на районному та обласному рівні управління.

Аргументовано, що для досягнення належного розмежування повноважень аналізованих органів потрібно виходити перш за все із закріплених завдань їх діяльності. Нормативно закріплений перелік повноважень повинен бути як не меншим, так і не виходити за межі визначених для того чи іншого органу цілей і завдань, чого нинішня регламентація повноважень місцевих органів публічної влади не забезпечила. У випадку місцевих органів виконавчої влади це проявляється в тому, що не всі їх повноваження направлені на виконання конституційно визначених завдань їх діяльності, об'єм же повноважень районних та обласних рад не є достатнім для реалізації завдань місцевого самоврядування у повній мірі. Наведене є причиною того факту, що управління комунальними закладами (в більшості соціально-культурної сфери) здійснюється за допомогою видачі наказів або безпосередньо структурними підрозділами обласних державних адміністрацій, або тими ж самими наказами із резолюцією начальника відповідного структурного підрозділу виконавчого камітету міськради типу “До організації виконання”.

Встановлено, що вдосконалення співвідношення повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях повинне здійснюватися за допомогою їх перерозподілу. Зокрема, в компетенції місцевих державних адміністрацій слід залишити повноваження щодо забезпечення виконання Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, виконання контрольно-наглядових функцій, зокрема з питань контролю за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України, інших актів законодавства та координацію діяльності територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади.

Звертається увага на те, що наявність виконавських повноважень районних та обласних рад в компетенції місцевих державних адміністрацій зумовлює виникнення проблем, що стосуються контрольної діяльності як місцевих органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування. Зокрема, майже неможливо здійснити розмежування у здійсненні структурними підрозділами держадміністрації власних повноважень і делегованих радою, а відповідно і вирішити питання, стосовно якої частини компетенції здійснюється контроль вищестоящими органами виконавчої влади, а якої - обласною радою. Крім того, правовий статус районних та обласних державних адміністрацій зумовив ситуацію, коли виконавські та контрольні повноваження стосовно одних і тих же об'єктів управління перебувають у компетенції того самого владного суб'єкта, а саме, місцевої державної адміністрації.

У зв'язку із цим в законодавчих актах необхідно регламентувати запровадження на рівні районів та областей виконавчих органів відповідних рад (виконавчі комітети, відділи, управління) та наділити їх виконавчо-розпорядчими повноваженнями, що дасть змогу уникнути ситуації співпадіння виконавських і контрольних повноважень стосовно тих самих об'єктів управління в компетенції владних суб'єктів, зокрема, районних та обласних державних адміністрацій, а також надасть реальні можливості районним та обласним радам здійснювати надані їм повноваження, не делегуючи їх державним органам.

У висновках формулюються основні результати дослідження, наводяться теоретичні узагальнення, що містять нове вирішення наукового завдання, яке полягає у поглибленні теоретичних засад розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також удосконаленні правового регулювання співвідношення повноважень даних органів. Основними науковими і практичними результатами роботи є наступні висновки.

Органи публічної влади, до яких належать органи державної влади та органи місцевого самоврядування - це організовані, інституційно оформлені колективи або одноособові органи, що мають відповідну структуру, наділені владними повноваженнями для здійснення своїх завдань і функцій та застосовують при цьому властиві їм організаційно-правові форми діяльності, у зв'язку з чим є доцільним запровадження в науковому та нормативному обігу поняття “органи публічної влади” як родового (узагальнюючого) по відношенню до понять “органи державної влади” та “органи місцевого самоврядування”.

Аналіз понять “правосуб'єктність” та “компетенція” органу влади дозволив зробити висновок, що вони є близькими за змістом, однак стосовно носіїв публічної влади, якими є органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, повністю не співпадають, оскільки правосуб'єктність означає потенційну здатність мати певні права і нести обов'язки, а компетенція є похідною категорією, що має конкретний зміст, оскільки завжди або поширюється на конкретний вид органів, або стосується окремого органу і конкретно визначена у відповідному (загальному чи локальному) компетенційному (статусному) акті. Компетенція є категорією, яка характеризується сукупністю конкретних прав і обов'язків органів, організацій, посадових осіб, що вимагають певну поведінку від фізичних та юридичних осіб та предметів відання, які закріплені Конституцією та законами України, а також підзаконними правовими актами.

Доведено, що співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування є певною формою взаємозв'язку повноважень цих органів, який завжди знаходить свій вираз у розмежуванні повноважень. Удосконалення співвідношення повноважень відповідних органів означає досягнення належного розмежування повноважень, яке передбачає ефективну діяльність місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування і здійснюється на основі наступних принипів: забезпечення верховенства права, раціонального поєднання державних, регіональних і місцевих інтересів, ефективності здійснення повноважень, економічно та соціально необхідного і достатнього рівня децентралізації в умовах унітарної держави, визначення меж делегування повноважень на засадах субсидіарності, раціонального поєднання галузевих та функціональних засад управління.

Запропоновано перелік основних критеріїв, які повинні лежати в основі розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; цими критеріями визнається відповідність повноважень природі органів, а також поставленим перед ними завданням, відповідність наданих повноважень інтересам, що реалізують аналізовані органи, спрямованість на ефективне вирішення питань місцевого значення.

Для досягнення належного розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади потрібно виходити в першу чергу із завдань їхньої діяльності. Основне призначення місцевих державних адміністрацій полягає у тому, що вони здійснюють забезпечення виконання Конституції і законів України на відповідній території та здійснюють контрольно-наглядові повноваження за дотриманням прав і свобод громадян та законності в тому числі і органами місцевого самоврядування. Натомість основними завданнями органів місцевого самоврядування є, по-перше, здійснення безпосереднього забезпечення нормальних умов життєдіяльності населення відповідної території, по-друге, виявлення та більш повне залучення та використання місцевих людських та інших ресурсів і, по-третє, забезпечення функціонування зворотного зв'язку в державному управлінні.

Визначено способи правового опосередкування співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що є одночасно і засобами досягнення належного розмежування повноважень місцевих органів публічної влади; ними є розподіл, перерозподіл і делегування. Розподіл і перерозподіл повноважень характеризують наділення нормативно-правовим шляхом відповідних органів владними повноваженнями, а делегування означає спосіб встановлення співвідношення аналізованих повноважень самими місцевими органами публічної влади, характеризується тимчасовістю та диспозитивністю.

Обґрунтовано доцільність використання договірної форми розмежування повноважень. Предметом адміністративного договору може бути або спільна діяльність у тій чи іншій сфері чи стосовно того чи іншого об'єкта управління або навіть саме розмежування повноважень.

Доведено, що удосконалення співвідношення делегованих повноважень органів місцевого самоврядування сіл, селищ, міст та контрольних повноважень органів виконавчої влади за їх здійсненням повинне здійснюватися за допомогою перерозподілу у двох напрямках. Перший - це закріплення в законодавчих актах, зокрема, Законі України “Про місцеві державні адміністрації” переліку тих повноважень, які можуть бути делеговані місцевими органами виконавчої влади органам місцевого самоврядування, тобто ті повноваження, стосовно яких повинен реалізовуватися контроль за доцільністю їх здійснення органами виконавчої влади. Другий - це зміна самого способу делегування повноважень за допомогою регламентації в законодавчих актах необхідності укладення адміністративного договору про виконання делегованих повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також основних умов таких договорів.

Додатковими аргументами підтверджено існування необхідності регламентації в законодавчих актах введення до системи місцевого самоврядування, що склалася в межах окремого району і області, такого її елементу, як виконавчі органи районних та обласних рад (виконавчі комітети, відділи, управління) та наділення їх виконавчо-розпорядчими повноваженнями. Наведене дасть змогу не тільки уникнути ситуації співпадіння виконавських і контрольних повноважень стосовно тих самих об'єктів управління в компетенції місцевих державних адміністрацій, а й усуне проблеми та суперечності у здійсненні контрольної діяльності як у системі органів виконавчої влади, так і стосовно органів місцевого самоврядування, а також надасть реальні можливості районним та обласним радам здійснювати надані їм повноваження, не делегуючи їх державним органам.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Карабін Т.О. Співвідношення повноважень місцевих органів публічної влади. Монографія. - Ужгород: “Вісник Карпат”, 2006. - 154с.

2. Карабін Т.О. Компетенція місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування: теоретико-термінологічні аспекти // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 29. - К, 2005. - С. 221-228.