Механізми державного управління процесом адаптації національного права до права європейського союзу: порівняльний аналіз

В Україні ЦОВВ у межах своєї компетенції виконують завдання у сфері інтеграції України до ЄС. У структурі багатьох ЦОВВ, як і в усіх країнах-кандидатах, функціонують управління, що відповідають за питання європейської інтеграції. У межах цих управлінь необхідно створити спеціальні відділи, які б координували розробку та імплементацію міністерством Плану заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації, здійснювали галузеву політику адаптації.

Координація адаптації в Україні раніше належала до компетенції трьох колегіальних органів - Міжвідомчої координаційної ради (МКР) з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, Національної ради з питань адаптації законодавства України до законодавства ЄС (далі Національна рада), Державної ради з питань європейської та євроатлантичної інтеграції (далі Державна рада). МКР, Національна рада та Державна рада дублювали функції одна одної у сфері адаптації і не утворювали цілісного механізму. Практично не було регламентовано порядок взаємодії цих трьох органів, не визначено, як співвідносяться їх повноваження, юридично не встановлено між ними ієрархії.

Державна рада та МКР вже не діють. Але також варто ліквідувати Національну раду, яка існує лише формально, і налагодити функціонування усіх рівнів державного управління процесом адаптації. Прийняття стратегічних та політичних рішень покладено на Координаційну раду з питань адаптації законодавства на чолі з Прем'єр-міністром. “Професійним органом”, який виконує поточну роботу у сфері адаптації, є Державний департамент з питань адаптації законодавства у складі Міністерства юстиції. Таким чином, в Україні відсутній проміжний рівень - прийняття тактичних та оперативних рішень у сфері інтеграції та адаптації. Ці завдання необхідно вирішувати на рівні начальників управлінь європейської інтеграції міністерств, що мають входити до складу “нижчого” міжвідомчого органу, який ще слід створити в Україні.

Крім того, прямі контакти ЦОВВ України з відповідними Генеральними Директоратами Європейської Комісії могли б стати важливим фактором в організації та плануванні роботи в галузі адаптації національного права до права ЄС.

На основі проведеного аналізу дисертантом доведено, що в Україні вже створені правові засади для належного кадрового та інформаційного забезпечення. Проте практичні потреби ЦОВВ у висококваліфікованих спеціалістах та доступі до інформаційних ресурсів з питань європейського права задовольняються недостатньо. Для вирішення цієї проблеми пропонуються деякі практичні рекомендації. По-перше, шкільні навчальні програми мають бути побудовані так, щоб створити передумови для стимулювання інтересу до питань європейської інтеграції у вищих навчальних закладах. По-друге, слід точно розрахувати чисельність персоналу, необхідного для імплементації acquis communautaire на різних етапах інтеграції.

Також необхідно консолідувати всі офіційні та неофіційні переклади актів права ЄС, зроблені Центром перекладів актів права ЄС, Центром європейського та порівняльного права, органами виконавчої влади України самостійно, провести їх термінологічну експертизу та перевірити чинність цих актів. У кожному міністерстві доцільно призначити осіб, які б відповідали за координацію перекладів, консолідували наявні переклади, підтримували зв'язок з відповідним управлінням Державного департаменту з питань адаптації законодавства, розробляли галузеву термінологію, могли б проводити експертизу перекладу у своїй галузі з професійного погляду.

Для доступу учасників процесу адаптації до інформаційних ресурсів ЄС, і передусім права ЄС, слід забезпечити публікацію ключових джерел права ЄС українською мовою, створити загальнодержавну інформаційну мережу з питань європейського права, відкрити вільний доступ до неї учасників процесу адаптації. Для створення позитивного іміджу і підтримання євроінтеграційних прагнень України у нинішніх та потенційних державах-членах ЄС має бути розроблена програма зовнішнього інформування.

Належне фінансування є однією з головних передумов успішної реалізації державної політики у сфері європейської інтеграції та адаптації. Якщо у державах-кандидатах досить часто видатки на інші бюджетні статті скорочувались через нагальну потребу в спрямуванні коштів на вирішення пріоритетних завдань інтеграції, то в Україні фінансування процесів інтеграції і адаптації передбачалося не окремим рядком Державного бюджету, а входило до статті “керівництво і управління” відповідних ЦОВВ. Це нерідко спонукало головних розпорядників здійснювати внутрішній перерозподіл коштів не на користь процесу адаптації законодавства. Тому з метою виправлення ситуації слід: проаналізувати стан забезпечення фінансування органами виконавчої влади заходів з інтеграції та адаптації; вдосконалити схему фінансування робіт з адаптації законодавства таким чином, щоб унеможливити внутрішній перерозподіл та фінансування таких робіт за залишковим принципом; урахувати окремим рядком у Державному бюджеті видатки на забезпечення заходів щодо адаптації законодавства України до законодавства ЄС.

Розрахунок фінансових витрат на реалізацію завдань з питань адаптації має бути максимально точним і реалістичним. Перші ніж прийняти будь-який акт, слід передбачити фінансово-економічні наслідки його виконання. У дослідженні розроблено основні принципи методики розрахунку фінансово-економічних наслідків упровадження адаптованих актів. Методика планування витрат на реалізацію Плану заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації має передбачати витрати на розробку нормативно-правового акту та його впровадження і включати:

на стадії підготовки проекту:

детальний перелік статей витрат на кожному етапі;

нормативи трудових витрат спеціалістів різного рівня;

нормативи витрат на технічне, інформаційне, адміністративне забезпечення;

уніфіковану методологію визначення обсягу необхідних робіт на кожному етапі;

нормативи фінансування за кожною статтею витрат;

на стадії впровадження - проведення фінансово-економічної експертизи, яка охоплює дві різні сфери, що суттєво відрізняються за методологією, масштабом, суб'єктами та об'єктами аналізу, а саме:

мікрорівень, тобто безпосередні витрати на впровадження законопроекту (кошторис);

макрорівень, тобто вплив законопроекту на економічно-соціальну, бюджетну сферу чи певну галузь.

Висновки

У дисертаційному дослідженні підтвердилась покладена в його основу гіпотеза, а реалізована мета й завдання в сукупності дали можливість визначити основні напрями вдосконалення механізмів державного управління процесом адаптації права України до права ЄС на основі аналізу досвіду нових країн-членів ЄС. Узагальнення результатів дослідження дає змогу сформулювати висновки і рекомендації, що мають теоретичну і практичну цінність.

1. У науковій літературі з державного управління практично відсутні комплексні дослідження механізмів державного управління процесом адаптації національного права до права ЄС у країнах-кандидатах та Україні. У більшості робіт розкриваються лише окремі аспекти державного управління процесом адаптації у правовому чи економічному розрізі, або лише побіжно як складова євроінтеграційного механізму в цілому.

Теорія європеїзації як вплив європейської інтеграції на національні політики, ідеї, норми, процеси, відносини, інституції; принципи взаємодії права ЄС з національним правом; узагальнення науково-теоретичних надбань суміжних дисциплін створюють необхідний науковий інструментарій для дослідження механізмів державного управління процесом адаптації національного права до права ЄС в ЦСЄ та Україні.

2. Установлено, що державне управління процесом адаптації національного права до права ЄС - це цілеспрямована діяльність держави щодо приведення національної правової системи у відповідність з правом ЄС, яка включає:

планування та програмування робіт з адаптації;

організацію та координацію роботи ЦОВВ у сфері адаптації;

контроль правотворчого процесу з метою адаптації національного права до права ЄС;

моніторинг адаптації;

кадрове, інформаційне та фінансове забезпечення.

3. Державне управління процесом адаптації здійснюється за допомогою правового, інституційного та ресурсного механізмів. Останній включає кадрове, інформаційне та фінансове забезпечення процесу адаптації. Вищезазначені механізми державного управління є інструментами виконання копенгагенського та мадридського критеріїв вступу до ЄС.

4. Ключовим компонентом правового механізму державного управління процесом адаптації національного права до права ЄС усіх країн-кандидатів були Національні програми сприйняття acquis communautaire, що створювали правове поле для планування правотворчого процесу, формування інституційних та ресурсних механізмів державного управління процесом адаптації. За координацію підготовки та моніторинг виконання Національних програм відповідав спеціально уповноважений орган у сфері адаптації. На галузеві міністерства покладалася імплементація окремих розділів програми.

5. Державне управління процесом адаптації мало такі рівні, які були представлені:

“вищим” міжвідомчим органом на чолі з прем'єр-міністром або віце-прем'єр-міністром, на який було покладено прийняття політичних і стратегічних рішень у сфері європейської інтеграції і адаптації, узгодження позицій різних міністерств. До його складу входили ключові міністри, від яких залежить практична реалізація співробітництва з ЄС;

“нижчим” міжвідомчим органом, який відповідав за вирішення тактичних та оперативних завдань з адаптації, членами якого були керівники відділів європейської інтеграції міністерств;

“професійним органом”, що діяв на постійній основі у складі уряду, відповідав за поточну роботу у сфері адаптації, підпорядковувався безпосередньо прем'єр-міністру або віце-прем'єр-міністру і рішення якого були обов'язковими для інших міністерств.

Міністерства здійснювали адаптацію у своїй галузі. Для виконання цього завдання у складі кожного міністерства були створені спеціальні відділи, які координували його роботу у сфері адаптації.

На основі проведеного аналізу встановлено дві моделі державного управління процесом адаптації національного права до права ЄС: централізовану, коли основні функції в цій сфері покладено на структури, підпорядковані прем'єр-міністрові, та децентралізовану, коли більшість зазначених повноважень передано міністерству юстиції. Україна на сьогодні тяжіє до децентралізованої моделі, оскільки процес адаптації координується Міністерством юстиції.

6. Кадрове забезпечення процесу адаптації у державах-кандидатах передбачало: розробку загальнодержавних програм навчання у сфері європейської інтеграції; відкриття факультетів, курсів підвищення кваліфікації, запровадження системи післядипломної освіти з європейської інтеграції та європейського права; стажування державних службовців урядових структур, що відповідали за адаптацію, в органах ЄС; вивчення мов держав-членів ЄС; точні розрахунки кадрових потреб, що дало змогу планувати фінансові витрати на навчання, підвищення кваліфікації у сфері європейської інтеграції.

Інформаційне забезпечення у державах-кандидатах включало здійснення перекладів правових актів ЄС, розробку інформаційних стратегій державами-кандидатами для забезпечення підтримки населенням членства в ЄС на референдумі та зовнішніх інформаційних стратегій з метою формування позитивного іміджу держави-кандидата в ЄС та у державах-членах.

Особливостями фінансового забезпечення процесу адаптації у державах-кандидатах є: фінансування за рахунок як державного бюджету, так і допомоги ЄС на основі принципу “реальних ресурсів”; точний розрахунок фінансових потреб у розділах Національних програм сприйняття acquis communautaire; включення витрат на ці програми до щорічного державного бюджету; скорочення окремих статей державних видатків на користь пріоритетів інтеграції до ЄС; розробка методики планування витрат на адаптацію.

7. З урахуванням досвіду країн-кандидатів у члени ЄС та результатів комплексного аналізу правового та інституційного механізмів державного управління процесом адаптації, кадрового, інформаційного та фінансового забезпечення адаптації в Україні доцільно запропонувати деякі практичні рекомендації.

В Україні в найближчій перспективі адаптація має бути спрямована на сприйняття законодавства ЄС у сфері внутрішнього ринку з метою створення зони вільної торгівлі з ЄС. На даному етапі адаптації мають бути пріоритетними ті її напрями, які сприятимуть створенню зони вільної торгівлі і виконанню Плану дій Україна-ЄС.

З метою вдосконалення:

правового механізму державного управління процесом адаптації України до права ЄС пропонується: провести процедуру ретельного аналізу законодавства ЄС та України і деталізувати вимоги з адаптації законодавства, зазначені в Плані дій Україна-ЄС, у результаті чого мають бути сформовані списки обов'язкового та рекомендаційного законодавства ЄС, які Україна повинна буде імплементувати для інтеграції у внутрішній ринок ЄС; виділити в окрему категорію нормативно-правові акти, розроблені відповідно до планів заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації, щоб унеможливити внесення до них змін, які суперечать праву ЄС, на всіх етапах розгляду у Верховній Раді України;

інституційного механізму державного управління рекомендується створити: міжвідомчий орган для вирішення тактичних та оперативних завдань інтеграції включаючи адаптацію на рівні керівників управлінь європейської інтеграції міністерств; окремі відділи в структурі управлінь з європейської інтеграції у кожному ЦОВВ, які здійснюватимуть галузеву політику адаптації; консультативний орган при Міністерстві юстиції, який забезпечуватиме зв'язок громадянського суспільства з органами державної влади у процесі адаптації. Крім того, для запобігання дублюванню функцій необхідно чітко визначати компетенцію органів, відповідальних за адаптацію;

кадрового забезпечення слід: розробити шкільні програми у сфері євроінтеграції; розрахувати чисельність персоналу, необхідного для імплементації acquis communautaire на всіх стадіях інтеграції і створення нових підрозділів у міністерствах та ЦОВВ;

інформаційного забезпечення необхідно: розробити електронну базу даних виконання програми адаптації, консолідувати всі наявні офіційні та неофіційні переклади актів права ЄС, провести їх термінологічну експертизу та перевірити їх чинність; призначити у кожному міністерстві осіб, які б відповідали за координацію та консолідацію перекладів;

фінансового забезпечення адаптації потрібно: здійснити комплекс заходів з метою недопущення внутрішнього перерозподілу та спрямування коштів міністерствами на адаптацію законодавства за залишковим принципом; урахувати окремим рядком у Державному бюджеті видатки на адаптацію для кожного ЦОВВ; розробити загальну методику планування витрат на адаптацію, яка б передбачала витрати на розробку нормативно-правового акту та його впровадження на мікрорівні та проведення фінансово-економічної експертизи на макрорівні - аналізу впливу законопроекту на економічно-соціальну, бюджетну сферу чи певну галузь.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Кравчук І.В., Парапан М.В. Гармонізація національних правових систем з правом ЄС. - К.: Вид. Дім “Слово”, 2004. - 319 с. - Авторські с. 1-32, 59-92, 103-319.

2. Кравчук І. Інституційний механізм державного управління гармонізацією національного права з правом ЄС у Прибалтійських державах // Вісн. НАДУ. - 2005. - № 2. - С. 325-332.

3. Кравчук І. Управління процесом гармонізації права Словацької Республіки з правом ЄС // Вісн. НАДУ. - 2005. - № 1. - С. 352-359.

4. Кравчук І. Управління процесом гармонізації права Угорщини з правом ЄС // Зб. наук. пр. НАДУ. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Вип. 2 - С. 456-466.

5. Кравчук І. Управління процесом гармонізації польського права з правом ЄС: досвід для України // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 2. - С. 417-424.

6. Шевчук С.В., Кравчук І.В. Ніццький договір та розширення ЄС. - К.: Вид-во Логос, 2001. - 196 с. - Авторські с. 7-17, 27-41, 53-60.

7. Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу: Тематична доповідь / Л.А.Павліковська, О.Ю.Водянніков, А.С.Довгерт, І.В.Кравчук та ін. // Послання Президента України до Верховної Ради України “Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2002”. - K.: Інформ.-видавн. Центр Держкомстату України, 2003. - С. 168-180. - Авторські с. 170, 172, 179.

8. More than Neighbours. The Enlarged European Union and Ukraine - New Relations. Final Report. / Я.Боратинський, І.Бураковський, Б.Додонов, О.Дулеба, Г.Громадський, О.Гарань, М.Якубяк, Й.Конєчна, І.Кравчук, В.Нагірний, О.Сушко, М.Валь, К.Волчук, А.Врубель, П.Журавський. - Варшава, 2004. - 119 с. - Авторські с. 45-49, 54-56.

9. Кравчук І. Інституційний механізм адаптації права України до права ЄС // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: Матеріали наук.-практ. конф., 28 трав. 2004 р., м. Київ: У 2 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Т. 1. - С. 169-170.

10. Кравчук І. Управління процесом гармонізації національного права з правом Європейського Союзу у державах-кандидатах у члени ЄС // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф. 29 трав. 2003 р., м. Київ: У 2 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Т. 1. - С. 163-164.

Размещено на Allbest.ru