Адміністративний процес у парадигмі права

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС У ПАРАДИГМІ ПРАВА

КУЗЬМЕНКО ОКСАНА ВОЛОДИМИРІВНА

Київ - 2006

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Оновлення поглядів на зміст взаємодії держави й інститутів громадянського суспільства виявилося важливим чинником позбавлення права від етатистських традицій, формування нового концепту його парадигми.

У реформованому форматі правових відносин важливим теоретичним здобутком стала відмова від моноцентриського розуміння адміністративного права та висновок про його поліструктурність.

Предметний науковий пошук і втілення його результатів у практику державотворення забезпечує формування за стандартами правової держави адміністративної юстиції, адміністративно-деліктного права, інститутів адміністративних послуг, позасудового захисту фізичних та юридичних осіб, а також інших складових діяльності публічної адміністрації.

Фактором забезпечення їх розвитку як інструмента демократичних перетворень постає адміністративний процес, який виражає динаміку, пов'язує право з конкретним буттям.

Проте адміністративно-процесуальна теорія на сьогодні не забезпечена концептуальними положеннями нового типу щодо таких детермінант, як: адміністративний процес та адміністративно-процесуальне право; адміністративний процес і адміністративна процедура, які суттєво впливають на сутнісну характеристику зазначеного явища.

З'ясування змісту, соціальної ролі адміністративного процесу, різноманіття зв'язків у сфері діяльності публічної адміністрації дає можливість розглянути його як самостійну галузь права з єдиним предметом, методом та індивідуальною структурою.

Дослідження адміністративно-процесуальних норм, їх змісту, видів та призначення зумовлює можливість визначити їх роль у обслуговуванні потреб не тільки відповідного матеріального права, а й інших матеріальних галузей.

Адміністративний процес - складне явище, системний характер якого обумовлюється значним обсягом предметної регламентації, що охоплює найрізноманітніші сфери діяльності публічної адміністрації та численні категорії індивідуальних справ. На цьому тлі вартою на особливу увагу постає проблема наукової детермінації окремих складових адміністративного процесу. Адже від того, наскільки динамічно буде вирішуватись проблема ланок системи адміністративного процесу, залежатиме вся кодифікаційна діяльність у царині адміністративно-процесуального права, а також ефективне функціонування усієї системи державної влади на благо людини, суспільства та держави у цілому.

Базове підґрунтя для цього склали дослідження С.С. Алексєєва, К.С. Бельського, Б.М. Габрічидзе, М.Д. Загряцкова, Д.А. Керимова, Ю.М. Козлова, М.І. Козюбри, А.М. Колодія, Б.М. Лазарєва, В.В. Лазарєва, О.Г. Мурашина, В.О. Навроцького, Н.М. Оніщенко, В.М. Протасова, В.І. Ремньова, П.М. Рабіновича, Ю.М. Старилова, Ю.О. Тихомирова, В.А. Юсупова, Л.С. Явича та ін.

Дослідження ключових детермінант адміністративно-процесуального права провадилося, виходячи з нової ідеології українського адміністративного права відповідно до його суспільної цінності, методу, предмета і структури, що здійснені у працях: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, В.М. Горшеньова, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, А.П. Клюшніченка, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюка, В.В. Копейчикова, Є.Б. Кубка, Є.О. Курінного, В.М. Марчука, О.І. Миколенка, О.В. Негодченка, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришка, О.І. Остапенка, В.Г. Перепелюка, В.П. Пєткова, О.П. Рябченко, А.О. Селіванова, В.М. Селіванова, В.Ф. Сіренка, М.Ф. Стахурського, В.Я. Тація, М.М. Тищенка, В.В. Цвєткова, В.М. Шаповала, В.К. Шкарупи, Ю.С. Шемшученка та інших.

Обґрунтуванню теоретичних висновків щодо місця адміністративного процесу в системі юридичного процесу, природи адміністративно-процесуальних норм та відносин, детермінації предмета, методу адміністративно-процесуального права слугували праці вчених країн пострадянського простору А.Б. Агапова, Д.М. Бахраха, І.А. Галагана, О.К. Застрожньої, О.П. Коренєва, А.М. Крамника, О.Є. Луньова, В.М. Манохіна, М.Я. Масленникова, І.В. Панової, Л.Л. Попова, Б.В. Россинського, Н.Г. Салищевої, В.Є. Севрюгіна, В.Д. Сорокіна, С.С. Студенікіна, М.С. Студенікіної, Н.Ю. Хаманєвої, А.П. Шергіна, О.Ю. Якимова та інших.

Роботи вітчизняних і зарубіжних фахівців утворили теоретичну базу для нового пошуку щодо природи, змісту і структури адміністративного процесу. Детальний теоретичний огляд історичного становлення суті та змісту адміністративного процесу, дав можливість довести, що інститут адміністративного процесу перетворився у новітню галузь адміністративного права - адміністративно-процесуальне право, запропонувати нову теоретичну концепцію структури адміністративного процесу, розглянути індивідуальні особливості окремих груп проваджень.

Викладене вище зумовлює актуальність теми дисертації, її важливе теоретичне і практичне значення щодо подальшого розвитку адміністративно-процесуального права і оновлення адміністративно-процесуального законодавства відповідно до сучасного українського державотворення.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в рамках планових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (“Пріоритетні напрями фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на 2005-2010 роки”) і НАВСУ (“Основні напрями наукових досліджень НАВСУ на 2005-2010 роки”). Її проблематика має безпосереднє відношення до Концепції адміністративної реформи в Україні, впровадженої Указом Президента України № 810 від 22 липня 1998 р., і теми Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Проблеми адміністративно-правового забезпечення реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні” (№ 0102U001602).

Мета і завдання дослідження. Основна мета дослідження - розроблення на основі нової ідеології реформування адміністративно-правових інститутів і оновлених уявлень про адміністративну культуру, що сформульовані Концепцією адміністративної реформи в Україні, концептуальних засад української теорії адміністративного процесу, визначення пріоритетних шляхів удосконалення адміністративно-процесуального законодавства і процесуальної діяльності публічної адміністрації.

Мета дослідження зумовила наступні завдання:

– дослідити розвиток становлення юридичного процесу, теоретично обґрунтувати його системність, розглянути компоненти і класифікувати за характером функціонального зв'язку із структурою механізму правового регулювання;

– визначити місце адміністративного процесу в правовій системі та його рівень залежності від кореспондуючої матеріальної галузі права;

– відокремити родові та видові ознаки юридичного процесу;

– дослідити теоретичні засади детермінації предмета адміністративно-процесуального права;

– здійснити логіко-методологічний аналіз дефініції “предмет адміністративно-процесуального права”;

– теоретично обґрунтувати характерні особливості процесуальних та процедурних норм, їх зміст, види, важливість у реалізації потреб матеріального права;

– розглянути особливості методу правового регулювання у адміністративно-процесуальному праві;

– окреслити структуру адміністративно-процесуального права;

– визначити співвідношення правових категорій “адміністративний процес” та “адміністративно-процесуальне право”, “адміністративний процес” і “адміністративна процедура”;

– дослідити характерні особливості суб'єктів адміністративного процесу та визначити критерії їх класифікації;

– охарактеризувати категорію “строк” у адміністративному процесі;

– сформулювати концептуальні засади детермінації структури адміністративного процесу;

– розкрити сутність, структурні особливості конфліктних проваджень (нормотворчого, дозвільного, реєстраційного, контрольного, атестаційного) та не конфліктних проваджень (у справах про адміністративні делікти, дисциплінарного, з розгляду скарг, адміністративно-позовного);

– запропонувати проект Кодексу процесуальної діяльності публічної адміністрації.

Об'єктом дослідження є процесуальні відносини публічного права.

Предметом дослідження є теоретичні проблеми адміністративного процесу в українському праві.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить сукупність методів та прийомів наукового пізнання як загальнонаукових (діалектичний, історичний, логічний, системного аналізу тощо), так і спеціальних (документального аналізу, порівняльно-правового аналізу тощо).

Діалектичний метод дав можливість розглядати співвідношення адміністративного процесу з адміністративним правом та іншими юридично галузевими утвореннями в умовах постійного розвитку, взаємодії матеріального й ідеального, забезпечуючи матеріалістичний підхід до зазначених явищ (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3. та ін.).

Метод абстрагування дозволив “відвернутися” від наповненості змісту конкретного явища, свідомо залишити поза увагою його численні сторони і ознаки, але виявити у ньому типове, найбільш характерне й істотне, визначити закони, за якими воно існує, тобто розкрити останнє як наукову категорію (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 3.5. та ін.).

Сходження від конкретного до абстрактного найтісніше пов'язано із взаємодоповнюючими один одного методами - аналізу і синтезу. Найбільш рельєфно зазначені методи проявилися при аналізі окремих процесуальних дій та проваджень (розділи 4 та 5 та ін.).

Застосування історичного методу дало можливість встановити генетичні зв'язки адміністративного процесу та адміністративного права, відмежувати адміністративний процес від кримінального та цивільного процесів (підрозділи 1.1, 1.3 та ін.).

Метод структуралізму застосовувався при аналізі видів юридичного процесу; адміністративного процесу та окремих проваджень (підрозділи 1.3, 3.5, 4.1, 4.2, 5.1, 5.3 та ін.).

Функціональний метод застосовувався для вивчення функцій, наприклад, суб'єктів адміністративного процесу (підрозділи 3.3 та ін.).

Системний метод сьогодні розглядається як універсальний інструмент пізнавальної діяльності, що відкриває шлях для подолання протиріч між зростанням кількісних характеристик інформаційних потоків і обмеженими можливостями сприйняття інформації. Його застосування дало можливість розглядати адміністративно-процесуальне право як галузь права (розділ 2 та ін.).

Використання порівняльно-правового методу дозволило у ході дослідження врахувати тенденції розвитку процесуального законодавства у державах з близькими до України правовими системами, уникнути некоректних рішень, запозичити позитивний досвід законотворення (підрозділи 4.2, 4.3, 5.1, 5.2, 5.3 та ін.).

Наукова новизна одержаних результатів у загальнотеоретичному вимірі полягає у тому, що адміністративний процес розглянутий як процесуальна діяльність публічної адміністрації із задоволення публічних інтересів громадян. Зазначений підхід дозволив отримати нові знання, які, по-перше, вивели сприйняття цього явища за рамки радянської правової доктрини, котра концентрувала дослідницькі зусилля на питаннях юрисдикційного та судочинського характеру, залишаючи природу процесуальної діяльності органів публічної влади за межами наукових пріоритетів або дроблячи адміністративний процес на декілька самостійних процесів як інститутів адміністративного права; по-друге, наявні концептуальні ознаки галузі, характерні для адміністративного процесу, дали можливість довести існування адміністративно-процесуального права як самостійної правової галузі; по-третє, сформувати оновлену структуру та відокремити групи адміністративного процесу.

Наукова новизна дисертації характеризується тим, що у представленій роботі уперше:

– обґрунтовано інтегративні зв'язки юридичного процесу як правової категорії з функціонуванням публічної адміністрації та її складовими;

– доведено, що юридичному процесу, як органічному цілому, притаманні родові ознаки, не ідентичні ознакам його частин, а це дає можливість стверджувати, що вказане явище є системним утворенням в якісному та організаційному відношенні;

– встановлено, що у співвідношенні понять “процес” та “процедура” процес є безперервним рухом, вираженим у послідовних переходах від одного стану до іншого, а процедура - це ніщо інше, як дискретність такого руху;

– визначено предмет адміністративно-процесуального права. Це - публічні, організуючі суспільні відносини, які складаються з приводу реалізації публічною адміністрацією, порядку розгляду питань про застосування норм відповідних матеріальних галузей права, що закріплені адміністративно-процесуальним законодавством;

– підтверджено, що на рівні окремої галузі права специфіка методу полягає у характерній комбінації утворюючих його прийомів: дозволу, заборони та припису, а точніше - у їх особливому пропорційному співвідношенні;

– обґрунтовано, що для адміністративно-процесуального права властива група правових норм, які мають відповідний ступінь системної організації, що утворює внутрішню структуру, елементами якої є її інститути;

– визнано, що адміністративно-процесуальне право знаходиться у тісній взаємодії з іншими галузями права;

– встановлено співвідношення понять “адміністративний процес” та “адміністративно-процесуальне право”, наведені авторські дефініції вказаних явищ;

– запропоновано класифікацію процесуальних строків за функціональним призначенням;

– обґрунтовано, що адміністративні провадження можна об'єднати за наявністю або відсутністю у них спору про право у дві групи: конфліктні та неконфліктні;

– відокремлено групи об'єктів державної реєстрації та державної атестаційної діяльності;

– сформульовано дефініції нормотворчого, дозвільного, реєстраційного, атестаційного проваджень;

– запропоновано проект Кодексу процесуальної діяльності публічної адміністрації;

– доведено доцільність зміни назви провадження у справах про адміністративні правопорушення на провадження у справах про адміністративні делікти;

– подано структуру адміністративно-позовного провадження;

– запропоновано зміни до Кодексу адміністративного судочинства України.

Результатами дослідження з ознаками новизни є удосконалення:

– класифікації юридичного процесу за характером функціонального зв'язку із структурою механізму правового регулювання;

– основних засад детермінації суб'єктів адміністративного процесу;

– структури нормотворчого провадження;

– проекту Адміністративно-процедурного кодексу (внесений Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України). З цією метою запропоновано більше десяти змін та доповнень.

Результатами дослідження є оновлений подальший розвиток і уточнення у адміністративно-процесуальній сфері:

– дефініції адміністративно-процесуальної норми;

– поняття “суб'єкт” та “учасник адміністративного процесу”;

– структури адміністративного процесу;

– дефініції адміністративного провадження;

– поняття “строк” у адміністративному процесі;

– співвідношення понять “контрольне” та “наглядове провадження”;

– дефініції “дисциплінарне провадження”;

– системи стадій та етапів провадження у справах про адміністративні делікти.

Висновки та пропозиції, які містяться у дисертаційному дослідженні, сприятимуть становленню та подальшому вдосконаленню правового регулювання адміністративно-процесуальних відносин. Вони використані при розробленні проектів Адміністративно-процедурного кодексу України, Кодексу України про адміністративні проступки, Закону “Про адміністративно-правові акти” та інших законів.

Матеріали дисертації широко використані у підручниках, навчальних і навчально-методичних посібниках. Як такі вони пройшли апробацію у вигляді окремої глави у підручнику (див. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підруч. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - 544 с.).

Матеріали включені до базових навчальних курсів і спеціальних курсів у межах викладання дисциплін адміністративно-правового спрямування. Позитивний досвід з цього приводу накопичений у КНУВС, Одеському юридичному інституті ХНУВС, ЛДУВС, у Академії МВС Республіка Молдова “Штефан чел Маре”, де викладається курс “Адміністративно-процесуальне право”.

У правовиховній сфері положення і висновки дисертації можуть бути використані для підвищення рівня правової культури населення, працівників державних та недержавних установ.

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї, положення та висновки узагальнено і сформульовано у дисертації, оприлюднено у доповідях і виступах дисертанта на міжнародних, всеукраїнських, міжрегіональних, регіональних науково-теоретичних, науково-практичних, наукових конференціях та семінарах. Зокрема: “Адміністративна реформа в Україні: стан та перспективи” (2001 р.); “Адміністративна юстиція: проблеми та перспективи запровадження в Україні” (2002 р.); “Застосування норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку України” (2003 р.); “Адміністративне право у сучасному вимірі” (2003 р.); “Проблеми організації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в умовах адміністративної реформи” (2003 р.); “Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції” (2003 р.); “Конституційна реформа в Україні” (2003 р.); “Реформування основних адміністративно-правових інститутів: проблеми теорії і практики” (2003 р.); “Основні напрями реформування ОВС в умовах розбудови демократичної держави” (2004 р.); “Адміністративне право у контексті європейського вибору України” (2004 р.); “Забезпечення законності при реалізації адміністративно-деліктного законодавства” (2005 р.); “Європейські тенденції розвитку сучасного адміністративного права” (2005 р.).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано індивідуальні монографії: “Процесуальні категорії адміністративного права” (Л.: ВАТ “Атлас”, 2004. - 232 с.) і “Теоретичні засади адміністративного процесу” (К.: “АТІКА”, 2005. - 358 с.), які отримали позитивні відзиви у публічних рецензіях доктора юридичних наук, професора В.К. Колпакова та члена-кореспондента АПрНУ, доктора юридичних наук Н.М. Мироненко.

Низка ключових положень і висновків дисертації знайшли відображення у 42 наукових працях, з них у: 1 підручнику, 3 монографіях, 5 навчальних посібниках, а також у 33 наукових статтях, доповідях і виступах, у тому числі у 25 статтях, що опубліковані у наукових фахових виданнях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, п'яти розділів, які об'єднують двадцять три підрозділи, висновків, списку використаних джерел. Окремою частиною оформлені додатки (86 стор.). Загальний обсяг дисертації без додатків становить 404 стор., включаючи список використаних джерел, який займає 44 стор. Список використаних джерел складається з 499 найменувань.

Назви і розташування розділів та підрозділів зумовлені логікою викладення та результатами виконаного дослідження.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

юридичний адміністративний провадження процесуальний

У Вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, ступінь дослідження проблеми, формулюється мета, визначаються завдання дослідження, методологічна і теоретична основи, розкриваються теоретичне і практичне значення, новизна, формулюються основні положення, що виносяться на захист. Міститься інформація щодо зв'язку роботи з науковими програмами, апробації, публікації результатів дослідження, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1. Природа юридичного процесу складається з трьох підрозділів. У підрозділі 1.1. Генезис юридичного процесу аналізується шлях становлення та розвитку розглядуваної частини правової системи. Зазначається, що існує три основних підходи до розуміння змісту та структури юридичного процесу: “судочинський”, “юрисдикційний” та “загально-процесуальний”. Етапи становлення і зміст кожного з них детально досліджуються у роботі. Вказані підходи мають своїх прихильників і опонентів, суперечки з цього приводу з часом не згасають, а наведені концепції знаходять у подальшому своїх послідовників.

Українська правова наука пішла шляхом розвитку теорії широкого розуміння юридичного процесу. За останні роки все більше утвердилася думка про те, що юридичний процес - це нормативно встановлені форми упорядкування правової діяльності, спрямовані на оптимальне задоволення і гарантування інтересів суб'єктів права. Водночас у сучасній вітчизняній теорії права майже відсутні концептуальні підходи до визначення змісту та структури юридичного процесу.

Об'єктивний підхід до розуміння змісту юридичного процесу можливий тільки через філософське розуміння пізнання природи права.

Розглядаючи філософські підходи стосовно розуміння категорії “процес”, автор з'ясував, що вона є самодостатньою субстанцією, яка існує як у формах індивідуальної свідомості, так і у об'єктивних формах суспільної свідомості.

Що ж до правової інтерпретації цієї категорії, то при її спробі слід відштовхуватись від загальних ознак і закономірностей, притаманних даному явищу в його загально-філософському розумінні.

Якщо “взагалі” процес - це сукупність змінюючих один одного станів об'єкта, то юридичний процес становить аналогічну послідовність етапів реалізації правових норм. При цьому йдеться про офіційно впорядкований процес реалізації будь-яких матеріальних норм, а не лише тих, котрі регламентують окрему сферу соціальних відносин (наприклад, функціонування органів юстиції).

Будь-яке твердження про обмеженість юридичного процесу рамками суб'єктного складу фактично дорівнює точці зору про те, що загальне явище процесу - це прогрес або регрес лише окремого виду об'єктів. Натомість, за логікою прихильників такої концепції, розвиток всіх інших явищ називатися процесом не може. Методологічна невиваженість даної позиції очевидна.

Спираючись на загальне розуміння філософської категорії “процес”, можна стверджувати, що юридичний процес об'єднує всі нормативно-регламентовані процесуальні форми правової діяльності, які є системою взаємопов'язаних, спеціально упорядкованих, розташованих у певному порядку дій та операцій, що підпорядковані певній меті і приводять (за допомогою відповідних прийомів та засобів) до конкретного результату.

У підрозділі 1.2. Система юридичного процесу зазначається, що юридичному процесу притаманні фундаментальні властивості системи: певний ступінь внутрішньої організації, узгодженість частин цілого, визначена структура, наявність зв'язків як спосіб об'єднання елементів у систему.

При здійсненні аналізу системності юридичного процесу зазначено, що як будь-яке правове явище, він має відповідний зміст та форму. Отже, процесуальна діяльність складає внутрішню характеристику юридичного процесу, а правова процесуальна форма - зовнішній прояв даної категорії.

Всі правові форми діяльності органів держави мають споріднену природу, будуються на однакових принципах і тому повинні відповідати одним і тим же визначальним вимогам структурного та функціонального характеру. В юридичному процесі за функціональною ознакою можна виділити: правотворчий, правозастосовчий та правоохоронний процеси.

Обов'язковою ознакою цілісної системи виступають частини цілого, його компоненти, без яких неможлива організація, структура будь-якої реальної системи. Компонентами юридичного процесу є процесуальне провадження, процесуальні стадії, процесуальні етапи та процесуальні дії.

У підрозділі 1.3. Види юридичного процесу вказується, що юридичний процес як системне утворення охоплює: конституційний, кримінальний, цивільний, господарський, адміністративний процеси. Різниця між ними обумовлена насамперед тими особливостями, які характерні для відповідних галузей матеріального права.

Разом з тим необхідно враховувати й наступні чинники: галузей матеріального права набагато більше, ніж процесуальних галузей. Тому правова діяльність у разі відсутності “свого” процесуального права здійснюється у рамках процесу, передбаченого одним із зазначених процесів; у межах однієї галузі матеріального права різноманітні норми мають особливості, які вимагають певного процесуального розмежування щодо їх забезпечення; у деяких випадках виникає необхідність враховувати особливість конкретних справ. Це призводить до того, що в рамках однієї процесуальної галузі, одного виду юридичного процесу з'являються різні види процесуальних проваджень з не характерними ознаками.

У роботі детально досліджується зміст та структура зазначених процесуальних видів. Особлива увага приділяється адміністративному процесу, аналізується генезис предмета адміністративного права з часів розвитку науки камералістики до періоду отримання Україною самостійності. В результаті оновленого курсу держави, спрямованого на задоволення потреб людини та громадянина, змінився предмет адміністративного права, а, відповідно до цього, також й зміст та призначення адміністративного процесу. Дане концептуальне положення особливо розробляється дисертантом у зазначеному підрозділі.

Дослідивши види юридичного процесу, автор дійшов висновку, що розглядуваному процесу, як органічному цілому, притаманні загальні родові ознаки, не ідентичні ознакам його частин. Це дало можливість стверджувати, що вказане явище має складнішу систему організації у якісному та організаційному відношеннях порівняно з його структурними складовими.

Розділ 2. Адміністративно-процесуальне право: концептуальні детермінанти складається з шести підрозділів. У підрозділі 2.1. Теоретичні засади детермінації предмета адміністративно-процесуального права визначається низка факторів, які обумовлюють проблематику детермінації предмета адміністративно-процесуального права, як-то: обширність матеріального поля регуляторного впливу адміністративно-процесуальних норм; динамічний характер розвитку обслуговуваних цими нормами матеріальних галузей права; наявність тенденції до виокремлення структурних елементів адміністративно-процесуального права у відносно ізольовані самостійні галузі. Проте головна перешкода для формування предмета адміністративно-процесуального права - відсутність єдиного доктринального підходу до визначення фактичного обсягу даного феномена правової дійсності.

При визначенні поняття предмета регулювання адміністративно-процесуального права дисертант виходив з наступного: не виправдовує себе думка про зведення адміністративного процесу суто до юрисдикційної діяльності виконавчих органів або ж адміністративних судів; ідея про можливість виділення процесуальної галузі права на підставі офіційного закріплення спеціалізації судів загальної юрисдикції не має під собою належного методологічного підґрунтя; вітчизняне законодавство розвивається у бік відокремлення самостійних видів юридичного процесу (законодавчий, трудовий), публічно-правова природа яких не піддається сумніву. Це, у свою чергу, свідчить про недоцільність зведення суті юридичного процесу до виконання виключно юрисдикційних чи судово-процесуальних завдань.

На підставі викладеного зазначається, що лише широке розуміння предмета адміністративно-процесуального права як відносин, котрі виникають у сфері реалізації адміністративно-правових норм при вирішенні індивідуальних адміністративних справ, дає можливість належним чином окреслити сферу функціонування останнього, дозволяє з'ясувати його істинну юридичну природу, а також чітко визначити роль та місце адміністративно-процесуальної галузі у правовій системі країни.

У підрозділі 2.2. Логіко-методологічний аналіз дефініції “предмет адміністративно-процесуального права” обґрунтовується певна не виваженість, якою характеризуються висловлені у юридичній літературі думки про одночасну обґрунтованість та “однакове право на життя” одразу декількох провідних концепцій адміністративно-процесуального права: управлінської, юрисдикційної та судочинської. Незалежно від числа поглядів, висловлених з приводу певного явища, сутність останнього завжди залишається незмінною. Тож абсолютно адекватне відображення предмета детермінації у свідомості дослідника можливе лише у єдиній з декількох логічно несумісних концепцій, яка і є істинною. Не є винятком з цього правила і галузь адміністративно-процесуального права та предмет її регулювання. Твердження про істинність одного з названих вище підходів до їх розуміння одночасно є позицією про хибність двох інших.

Важливе місце у детермінації предмета адміністративно-процесуального права посідає питання побудови його дефініції. Формалізований підхід до її конструювання неприпустимий. Вичерпне та обґрунтоване розкриття основних характеристик поняття предмета адміністративно-процесуального права у відповідному визначенні є можливим лише за умови врахування формально-логічних та філософських правил формулювання дефініцій понять.

Аналіз ключових ознак предмета адміністративно-процесуального права дозволив визначити його як державно-владні, організуючі суспільні відносини, що складаються з приводу реалізації публічною адміністрацією, закріпленого адміністративно-процесуальним законодавством, порядку розгляду питань із застосування норм відповідних матеріальних галузей права.

Підрозділі 2.3. Адміністративно-процесуальні норми: теоретичний аспект містить постановку питання про важливість наукового дослідження сутності адміністративно-процесуальних норм, яке обумовлене не тільки теоретичним, а й суттєвим прикладним його значенням для подальшого розвитку вітчизняної юриспруденції. Лише шляхом розв'язання низки методологічних проблем на рівні первинної ланки відповідної підсистеми права можуть бути напрацьовані чіткі та обґрунтовані критерії кодифікації адміністративно-процесуального законодавства; остаточно розв'язання питання про галузевий або інституційний характер адміністративно-процесуального права; обрана єдина стратегія щодо визначення його місця у правовій системі держави; вирішено інші стратегічні завдання, які сьогодні стоять перед законодавцем.

В результаті проведеного дослідження дисертант прийшов до висновків, що сфера дії норми адміністративно-процесуального права не вичерпується реалізацією норм однойменної матеріальної галузі. Правозастосовча діяльність суб'єктів управління нерідко стикається з життєвими фактами, вирішення яких може бути здійснене шляхом застосування не лише адміністративно-правових норм, а й норм фінансового, земельного або інших галузей права. Порядок їх реалізації також визначається адміністративно-процесуальними нормами. Таким чином, на адміністративно-процесуальні норми покладається завдання обслуговування низки матеріальних галузей.

Сервісна функція адміністративно-процесуальних норм дозволяє вести мову про певну другорядність останніх щодо матеріальних. Сенс їх існування обумовлений лише одним - необхідністю чіткої регламентації порядку реалізації норм матеріального права - тих, які викликаються до життя конкретними обставинами і з реалізацію інших юридичних норм безпосередньо не пов'язуються.

Проте вторинний характер норм процесуального права не може бути перешкодою для визнання їх предметної автономності. Вторинність процесуальних норм не означає, що вони безпосередньо породжуються нормами матеріальними. Як слушно зазначав В.О. Лучин, що будь-які процесуальні відносини виникають з приводу і у зв'язку з матеріально-правовим відношенням, але не безпосередньо з нього як юридичного факту.

У даному разі похідну природу процесуального права слід розглядати лише у загальному аспекті: коли одне явище стає поштовхом для виникнення іншого. Одночасно, будучи якісно відмінним, останнє не може вважатись різновидом (елементом) першого.

При подальшому дослідженні проблем детермінації явища норм адміністративно-процесуального права, автором уточнена дефініція адміністративно-процесуальної норми. Це - встановлене державою та забезпечене її примусом загальнообов'язкове правило поведінки, яким регулюються організуючі суспільні відносини, що складаються у процесі реалізації адміністративно-процесуальної форми застосування матеріальних норм права.

У підрозділ 2.4. Метод правового регулювання в адміністративно-процесуальному праві зауважується, що виходячи з галузевої концепції адміністративно-процесуального права, неможливо обійти увагою проблематику детермінації методу його правового регулювання, як фактора, котрому в науці відводиться одна з провідних галузеутворюючих ролей.

Але суто галузевий підхід до вивчення методу правового регулювання не дозволяє у повному обсязі визначити загальні риси цього феномена, встановити співвідношення останнього з іншими явищами правової дійсності, окреслити закономірності його організаційного впливу на систему соціальних відносин. Лише з'ясувавши властивості методу правового регулювання на рівні правової системи в цілому і спираючись на пронизуючі усі підпорядковані ланки права характеристики, можна розглядати його крізь призму конкретної галузі.

Торкаючись галузевого аспекту методу правового регулювання, зазначено, що на рівні окремої галузі права специфіка методу полягає у характерній комбінації утворюючих його прийомів: дозволу, заборони та припису, а точніше - у їх особливому пропорційному співвідношенні. При цьому, хоча винятково індивідуальна пропорція прийомів правової регламентації іманентна кожній окремій юридичній галузі, чітко детермінувати її у переважній більшості випадків - завдання практично нездійсненне. Простої вказівки на домінування у методі регулювання певної галузі того або іншого його прийому (прийомів) явно недостатньо для розмежування усіх галузей правової системи.

За ознакою методу правового регулювання можуть бути тільки розмежовані адміністративне та цивільне право, а також наближені до них галузі. Проте всередині двох вказаних галузевих груп цей диференціюючий критерій не спрацьовує. Адже той факт, що специфіка методу правового регулювання конкретної галузі полягає у питомій вазі, яку в ньому займають той або інший прийом регламентації, ставить практично непереборну перепону для розмежування галузей, у методі регулювання котрих превалює один і той же прийом.

Отже, переважна більшість галузей права тією чи іншою мірою використовують поєднання імперативного та диспозитивного методів, а їх метод правового регулювання може бути визначений як синтезований. Тому системотворче значення методу правового регулювання для виділення певної сукупності юридичних норм у самостійну галузь права є сьогодні недоцільним та майже не можливим.

У підрозділ 2.5. Структура адміністративно-процесуального права вказується, що для адміністративно-процесуального права властива група правових норм, які мають відповідний ступінь системної організації, що утворює внутрішню структуру, елементами якої є її інститути.

Структурні складові будь-якої галузі чи підгалузі права відокремлюються за критерієм масштабності дії норми. У даному разі можливо відокремити загальну та особливу частини.

Адміністративно-процесуальні норми, що виконують різноманітні функції, по суті відіграють у системі адміністративно-процесуального права таку ж роль, що і подібного призначення норми, які належать до інших галузей. Вони складають Загальну частину адміністративно-процесуального права, що об'єднує дві частини: перша - становить нормативний матеріал і теоретичні положення загального характеру; друга - представляє нормативний матеріал й теоретичні положення, які регулюють загальний порядок провадження у індивідуально-конкретних справах в сфері реалізації компетенції публічної адміністрації для задоволення інтересів суспільства.

Особлива частина поєднує нормативний матеріал і теоретичні положення, що розкривають сутність та зміст окремих видів проваджень.

Наявність структурного формування у відповідній галузі - ознака, що притаманна галузі права.

У підрозділі 2.6. Взаємодія адміністративно-процесуального права з іншими галузями права зазначається, що на сьогодні адміністративно-процесуальне право реально обслуговує матеріальні галузі права, виразно демонструючи випередження практики порівняно з теорією, у якій чітке існування адміністративно-процесуального права ще не склалося.

Перш за все, адміністративно-процесуальні норми найбільш тісно та різноманітно пов'язані з матеріальними адміністративно-правовими нормами. Але як такий цей безперечний факт взаємодії ще не має можливості дати повну картину вірного становища справ, оскільки відомо, що деякі матеріальні галузі права мають у своєму складі певну кількість процесуальних норм. Обслуговуючи потреби лише своєї матеріальної галузі, ці процесуальні норми (за всієї їх очевидної соціальної значимості) не можуть претендувати на роль галузі права.

Адміністративно-процесуальне право також тісно взаємодіє з іншими галузями права: державним, конституційним, цивільним, фінансовим, трудовим, господарським тощо.

Розділ 3. Зміст та структура адміністративного процесу складається з п'яти підрозділів. Підрозділ 3.1. Адміністративний процес та адміністративно-процесуальне право присвячений дослідженню понять “адміністративний процес” та “адміністративно-процесуальне право”. Помилка або необережність при оперуванні такими базовими поняттями юридичної теорії, як “право” та “процес”, завідомо зводить нанівець усі зусилля з розкриття “підпорядкованих” їм понять, як-то: предмет, прийом, метод, форма, провадження, механізм регламентації тощо.

Тому принциповою відмінністю адміністративного процесу від адміністративно-процесуального права є те, що адміністративно-процесуальне право - це система юридичних норм, якими регулюються державно-владні, організуючі суспільні відносини, що виникають у зв'язку з реалізацією адміністративно-процесуальної форми із застосування норм відповідних матеріальних галузей права, а адміністративний процес - це урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права під час розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.

У підрозділі 3.2. Адміністративна процедура в адміністративному процесі досліджується один з ключових елементів понятійного апарату адміністративно-процесуального права - адміністративна процедура.

Автор зазначає, що поняттю “процес” притаманні детермінуючі риси: темпоральна континуальність, динаміка змін станів, структурованість, наявність кінцевої мети тощо.

Одні із складових частин процесу виконують роль утворюючих, вони є вихідним пунктом процесу або його наслідками; інші - умов, що забезпечують перетворення вихідного пункту на наслідок. Будь-який процес є низкою історичних станів об'єкта у їх зв'язках, взаємопереходах попереднього й наступного. Термін “процес” вживають, коли йдеться про зміну, розвиток, прогрес і регрес явищ природи, суспільства, людського мислення. Що ж стосується процедури, то для неї притаманні далеко не всі властивості з числа утворюючих зміст поняття “процес”. І хоча, ведучи мову про певний порядок або послідовність, уособленням яких є процедура, ми, знову ж таки, маємо справу з певною структурованістю об'єкта дослідження, одночасною його цілісністю у рамках визначеної кінцевої мети, певними його станами. Проте цього явно недостатньо, щоб вбачати у процедурі чи-то різновид процесу, чи-то поняття, стосовно до якого процес сам є різновидом.

У процедурі відсутня головна детермінанта процесу - подовженість у часовому вимірі. Якщо явище процесу - це передусім динаміка, безперервний рух, виражений у послідовних переходах від одного стану до іншого, то процедура - ні що інше, як дискретність такого руху. Процедура не є явищем, наділеним часовою динамікою.

Таким чином, процес слід розглядати як діяльність суб'єктів права із здійснення правової регламентації суспільних відносин та реалізації права, а процедуру - як формалізований бік такої діяльності. Процедура детермінує порядок здійснення суб'єктами правовідносин юридично значущих дій, які у своїй сукупності складають юридичний процес. Вона окреслює стадії процесу, визначає їх мету, послідовність, способи оформлення та фіксації.

У підрозділі 3.3. Суб'єкти адміністративного процесу вказується, що суб'єкти адміністративного процесу, залежно від своїх процесуальних функцій поділяються на ті: які наділені владними повноваженнями, безпосередньо мають право здійснювати провадження, тобто “лідируючі суб'єкти”; котрі мають “зацікавлену” позицію щодо ходу та наслідків у індивідуальній справі; які займають “пасивну” позицію стосовно ходу і наслідків у індивідуальній справі. Останні залучаються до участі в справі у зв'язку з тим, що це необхідно для з'ясування істини, найбільш повного і всебічного встановлення всіх обставин у справі. При чому цей поділ суб'єктів процесу має місце у всіх видах адміністративних проваджень з деякими уточненнями функціональних повноважень щодо конкретного провадження.

У теорії процесу деякі вчені “лідируючих суб'єктів” називають “суб'єктами процесу (провадження)”, інших - “учасниками процесу (провадження)”, при цьому стверджують, що друге поняття є частиною цілого (першого).

Однією із спроб з'ясувати сутність співвідношення понять “суб'єкти процесу” і “учасники процесу” стало їх дослідження з допомогою онтологогносеологічних підходів.

Відповідно до них зазначені поняття знаходяться у різній площині знань. Учасники процесу - це онтологічна категорія і кожен з них є правовим феноменом, тобто абстрактним і об'єктивним відбитком реально існувавших фактів участі тих чи інших осіб у адміністративному процесі.

Суб'єкти процесу - категорія гносеологічна, вона сформована на базі відповідних правових феноменів у результаті дослідницьких зусиль і містить суб'єктивні погляди на властивості, що характеризують учасників у адміністративному процесі.

Підрозділ 3.4. Строки в адміністративному процесу містить дослідження поняття “процесуальний строк”.

Право як система правових норм і суспільних відносин є об'єктивною реальністю, яка існує у часі. Категорія часу пов'язана з категорією строків. У правових приписах як засіб впливу на поведінку людей використовується не філософська категорія “час”, а правова - “строк”. Строк як спосіб виміру часу впливає не сам на себе, а на поведінку людини і тому, як суб'єктивний вимір об'єктивного руху, він може призупинятися та відновлюватися. Строки мають суттєве значення у правовому регулюванні суспільних відносин. Вони вказують початок, період дії і закінчення правовідносин; забезпечують своєчасне здійснення прав і обов'язків; вносять визначеність у правові відносини.

Отже, процесуальний строк у адміністративному процесі - це визначений період часу, із застосуванням якого пов'язана дія чи подія, що має юридичне значення, тобто юридичне значення має саме сплив визначеного проміжку часу, внаслідок якого виникають, змінюються або припиняються адміністративно-процесуальні правовідносини.

Аналіз усього масиву процесуальних строків дає можливість відокремити три наступні групи строків: а) нормотворчі; б) правозастосовчі; в) правоохороні.

Нормотворчі строки - це періоди часу, які регламентують процесуальну діяльність по створенню, зміні, призупиненню, відміні підзаконних нормативних актів публічної адміністрації, які виконують покладені на них завдання та функції в сфері публічного управління, з метою створення правової бази для реалізації законів.

Правозастосовні строки - це періоди часу які регламентують процесуальну діяльність регулятивного характеру публічної адміністрації по реалізації прав і обов'язків індивідуальних та колективних суб'єктів у сфері надання сервісних послуг.

Правоохоронні строки - це періоди часу, які регламентують процесуальну діяльність охоронного, примусового характеру публічної адміністрації по вирішенню правових суперечок, реалізації санкцій та захисту регулятивних правовідносин з застосуванням заходів примусу.

У підрозділ 3.5. Структура адміністративного процесу наголошується, що адміністративний процес має складну та розгалужену структуру, де домінуючою видовою категорією є провадження. Процес - це сукупність проваджень. При чому процес - поняття широке, яке охоплює юридичну частину діяльності публічної адміністрації, а провадження - це вже діяльність, пов'язана з вирішенням певної, порівняно вузької групи однорідних справ.

Провадження - вид адміністративного процесу. Провадження з розгляду конкретної індивідуальної справи є первинним елементом системи адміністративного процесу. Кожне таке провадження - своєрідна “цеглина” у фундаменті адміністративного процесу.

Адміністративні провадження можна об'єднати за наявністю або відсутністю у них конфлікту у дві групи: конфліктні та неконфліктні.

До неконфліктної групи адміністративних проваджень віднесено наступні: нормотворче, дозвільне, реєстраційне, контрольне, атестаційне.

До конфліктної групи адміністративних проваджень належать: адміністративно-деліктне, дисциплінарне, по розгляду скарг, адміністративно-позовне.

При аналізі адміністративних проваджень у роботі до уваги у першу чергу бралися теоретичні прогалини чи невідповідності правової регламентації зазначених процесуальних складових.

Таким чином, адміністративне провадження - це вид адміністративного процесу, який об'єднує послідовно здійснювані уповноваженими суб'єктами процесуальні дії щодо розгляду та вирішення індивідуальних справ.

Будь-яке конкретне провадження складається з окремих операцій. Вони називаються стадіями адміністративного процесу. Під даними операціями розуміються відносно відокремлені частини адміністративного провадження, які є сукупністю процесуальних етапів, спрямованих на досягнення локального завдання в рамках загальної мети вирішення індивідуально-конкретної справи. Кожна стадія має свої етапи, наповнені діями. Етапи - це сукупність послідовних процесуальних дій, сполучених єдиною проміжною метою на певному відтінку конкретного адміністративного провадження. Дія - найменший структурний елемент адміністративного процесу.

Розділ 4. Неконфліктні провадження в адміністративному процесі містить п'ять підрозділів. У підрозділ 4.1. Нормотворче провадження в адміністративному процесі зазначається, що переважна більшість наукових досліджень, присвячених проблематиці нормотворчих проваджень, не висвітлює внутрішній зміст нормотворчого провадження та його структурну будову або ж торкається його лише побіжно. Проведений аналіз існуючих концепцій загальних категорій теорії адміністративно-процесуального права (“стадія провадження”, “етап провадження”, “процесуальні дії”), критичне переосмислення висловлених у юридичній літературі поглядів на структуру нормотворчого провадження, а також дослідження наявної нормативної бази дозволив виділити у даному виді неконфліктного адміністративного процесу п'ять основних стадій: 1) підготовка нормативного акта; 2) прийняття нормативного акта; 3) реєстрація нормативного акта; 4) набрання нормативним актом чинності; 5) оскарження.

Підрозділ 4.2. Дозвільне провадження в адміністративному процесі присвячений формуванню концепту дозвільного провадження у адміністративному процесі, який прямо залежить від пануючого у правовій теорії та практиці підходу до визначення явища дозвільної системи.

Неспинний розвиток науково-технічного прогресу обумовлює постійну появу принципово нових видів об'єктів (діяльності), безконтрольне користування якими несе загрозу інтересам держави, суспільству або окремим громадянам. Як наслідок - закріплене у п. 1 Положення “Про дозвільну систему”, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України, визначення поняття “дозвільна система” не охоплює багато сфер дозвільних правовідносин. Тому воно потребує суттєвого вдосконалення.

На підставі детального вивчення сучасного стану нормативної регламентації дозвільної діяльності в Україні, запропоновано власну дефініцію “дозвільна система”.

На сьогодні назріла необхідність відходу від ортодоксального сприйняття сутності явища дозвільної системи як суто імперативної (авторитарно-директивної) форми регулювання суспільних відносин. Об'єктивним фактом сьогодення є формування нового правового стандарту взаємовідносин органів публічної адміністрації і особи, обґрунтованого на визначенні головним обов'язком держави забезпечувати права і свободи людини та громадянина, а також на принципі, згідно з яким саме ці права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

З урахуванням специфіки побудови вертикалі адміністративно-правових відносин на принципах задоволення інтересів суспільства державою, автором визначено поняття “дозвільного провадження”.

У підрозділ 4.3. Реєстраційне провадження в адміністративному процесі зазначається, що дослідження наукових праць з питань реєстраційного провадження у адміністративному процесі дозволяє зробити висновок про відсутність у вітчизняній теорії права повної та об'єктивної класифікації об'єктів державної реєстрації. Як наслідок - залишаються не до кінця визначеними як обсяг суспільних відносин у реєстраційній сфері, так і предмет регламентації відповідного інституту адміністративно-процесуального права. Визначення реальних меж реєстраційної системи та, відповідно, реєстраційних проваджень можливий був завдяки вивченню усього масиву нормативно-правових актів, якими регламентуються суспільні відносини у сфері державної реєстраційної діяльності. Аналіз більше 750 таких документів дозволив виділити наступні групи об'єктів державної реєстрації: події; цивільні стани; фізичні та юридичні особи, як носії юридичних прав і обов'язків; учасники виборчих процесів; об'єкти, пов'язані із здійсненням економічної, підприємницької та інформаційної діяльності; нерухомість; матеріальні об'єкти; документи, їх проекти та реквізити; проекти й програми; географічні об'єкти; фізичні особи.

На підставі проведеного аналізу наявних у теорії юриспруденції поглядів на сутність явища реєстраційного провадження, а також виходячи зі змісту норм вітчизняного адміністративно-процесуального законодавства, запропонована авторська дефініція “реєстраційне провадження”.

Підрозділ 4.4. Контрольні провадження в адміністративному процесі присвячений питанню детермінації контрольного провадження. Основною причиною цього є відсутність у теорії права та чинному законодавстві чіткої галузевої парадигми явища державного контролю. Практично не існує чіткої узгодженої позиції щодо розуміння змісту понять “державний контроль”, “система державного контролю”, “об'єкти державного контролю”, “контрольне провадження”, а також стосовно визначення їх місця серед суміжних явищ правової дійсності. Ключову роль у даному разі відігравало розв'язання питання про співвідношення явищ контролю і нагляду в державному управлінні.

...