Адміністративний процес у парадигмі права

Не зважаючи на значну семантичну подібність, терміни “контроль” та “нагляд” у галузевому контексті не можуть вважатись синонімічними, а детерміновані ними явища - тотожними. Будучи більш широким явищем, державний контроль включає у себе нагляд як одну із специфічних форм.

Екстраполюючи дану позицію у площину методології процесуального права, варто підкреслити, що наглядове провадження є особливим видом контрольних проваджень та, одночасно, підвидом адміністративного процесу. На підставі цього видається необґрунтованим використання терміна “контрольно-наглядовий” для позначення групи адміністративних проваджень, якими регламентується діяльність у контрольній сфері. Сутність даного виду адміністративного процесу цілком охоплюється терміном “контрольні провадження”.

У процесі нормотворення слід виходити з того, що за умови “конкуренції” названих термінів у загальному сенсі перевага повинна надаватись поняттю “контроль” та його похідним. Натомість, у випадку практичної потреби у конкретизації змісту контрольної діяльності уповноваженого суб'єкта з метою підкреслення її наглядового характеру (невтручання у оперативну діяльність об'єкта; непримусовий спосіб впливу на суспільні відносини; дискретність тощо) варто використовувати термін “нагляд”.

У підрозділі 4.5. Атестаційні провадження в адміністративному процесі проаналізовано чинне законодавство, що дозволило виділити наступні групи об'єктів державної атестаційної діяльності: 1) фізичні особи; 2) виробництва; 3) право здійснення окремих видів діяльності; 4) підприємства, установи, лабораторії, служби, їх підрозділи та робочі місця; 5) навчальні заклади; 6) племінні тварини; 7) предмети неорганічного походження.

Шляхом узагальнення наявного емпіричного матеріалу поняття атестаційної системи визначено наступним чином. Атестаційна система - це нормативно регламентований порядок встановлення фактичних даних про певні об'єкти, що має на меті їх ідентифікацію, інвентаризацію або виявлення ступеня відповідності оціночним критеріям, необхідним для подальшого функціонування у певній сфері.

Дослідження особливостей атестаційного провадження дозволили дисертанту запропонувати власну дефініцію “атестаційне провадження”.

Розділ 5. Конфліктні провадження складається з трьох підрозділів. У підрозділі 5.1. Дисциплінарне провадження - вказується на значне падіння інтересу правників до теми дисциплінарних проваджень. А, між тим, і понині у цій площині існує комплекс теоретичних питань, які варті на прискіпливу увагу наукового загалу.

Так, дискусійний характер має твердження про належність інституту дисциплінарної відповідальності до інших галузей права (зокрема, трудового). Яскраво виражений полігалузевий характер дисциплінарних відносин, а також очевидна недосконалість ідеї про суто зовнішнє спрямування організуючого впливу державної управлінської діяльності однозначно вказують на адміністративно-правову природу інституту дисциплінарної відповідальності.

Важко погодитись також з думкою, відповідно до якої до адміністративного процесу не можуть бути віднесені провадження у справах про дисциплінарні проступки стосовно працівників, що регламентуються нормами трудового права. Провадження у справах про дисциплінарні проступки у сфері праці відбуваються у чіткій відповідності із загальними нормами адміністративно-процесуального права, якими детермінуються загальні строки у провадженні, його принципи, учасники, обставини, що виключають провадження, загальний порядок виконання рішення у справі тощо. Тож у даному аспекті діяльність з вирішення справ про порушення трудової дисципліни є нічим іншим, як різновидом дисциплінарних проваджень у адміністративному процесі.

Дисциплінарні правовідносини (як деліктні, так і “позитивного” спрямування), крім суто професійної сфери складаються також і у галузі освіти, виховання та відбування покарань. Вказане підкреслює, що розгляд таких явищ, як дисциплінарне правопорушення, дисциплінарна відповідальність, дисциплінарне провадження тощо, здійснюваний виключно крізь призму теорії трудового права, є надто звуженим та однобоким для того, щоб вважатись всебічно обґрунтованим.

Застосування дисциплінарної відповідальності ускладнюється також й тим, що чинне законодавство у переважній більшості випадків не закріплює за конкретними видами дисциплінарних проступків відповідних їм дисциплінарних стягнень. Як наслідок - нормативно не визначеними залишаються питання індивідуалізації дисциплінарного покарання, адекватності застосованих до порушника заходів примусу, ступеня шкідливості вчиненого ним дисциплінарного проступку.

Оптимальним шляхом вирішення окреслених та інших актуальних проблем нормативної регламентації провадження у справах про дисциплінарні правопорушення має стати кодифікація вітчизняного законодавства про дисциплінарну відповідальність. У даному аспекті назріло питання прийняття Кодексу України “Про дисциплінарну відповідальність”, де доцільно закріпити концептуальні засади як самої дисциплінарної відповідальності, так і процесуальні форми її реалізації.

У підрозділі 5.2. Провадження по розгляду звернень громадян (розглядається в контексті розгляду скарг) - підкреслено: головна особливість проваджень з розгляду звернень громадян полягає у тому, що, на відміну від інших видів конфліктних проваджень, у даному випадку громадянин є “активним” учасником процесу, його ініціатором. Ще однією визначальною рисою названого провадження є надана керованій стороні можливість захищати своє управлінське право у його рамках.

Різні види проваджень з розгляду справ про звернення громадян отримують подальшу конкретизацію на галузевому рівні. Проте таке розмаїття нормативного матеріалу, окрім цілком позитивного ефекту від деталізації та конкретизації окремих проваджень з розгляду звернень громадян, має очевидні недоліки. До останніх слід віднести як численні колізії нормативних актів різного рівня, так і наявність “прогалин” у регулюванні різноманітних сфер кореспондуючих суспільних відносин. Відповідно, на сучасному етапі розвитку вітчизняної системи права гостро постала проблема створення єдиного кодифікованого акта, котрий на якісно новому рівні, детально та повно регламентував би як сам порядок розгляду звернень громадян, так і порядок діяльності органів публічної адміністрації взагалі.

Нині на розгляді у Верховній Раді України знаходиться проект Адміністративно-процедурного кодексу, яким передбачається чітко визначити загальний порядок діяльності органів публічної влади, а також їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації й захисту прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб. У зв'язку з цим не можна не відмітити низку дискусійних моментів, якими характеризується зміст відповідного проекту. В дисертаційній роботі запропоновано шляхи усунення цих прогалин та удосконалення змісту зазначеного проекту. Висловлені зауваження мають суто конструктивну мету і спрямовані на вдосконалення правової основи законодавчого рівня для регулювання відносин між органами публічної влади та фізичними і юридичними особами при реалізації останніми свого конституційного права на звернення.

Автором запропоновано проект Кодексу процесуальної діяльності публічної адміністрації, у якому висвітлене власне бачення щодо правової регламентації загального порядку діяльності публічної адміністрації, а також її посадових осіб стосовно забезпечення реалізації й захисту прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

У підрозділі 5.3. Провадження у справах про адміністративні делікти акцентується увага на тому, що у світлі нових теоретичних досліджень природи адміністративного правопорушення, механізму його трансформації у адміністративний проступок, співвідношення категорій “суспільна небезпека” і “шкідливість” стосовно адміністративного делікту доцільним є у адміністративному процесі використання назви - “провадження у справах про адміністративні делікти” замість “провадження у справах про адміністративні правопорушення”.

Проаналізувавши нормативний матеріал, практику діяльності суб'єктів адміністративно-деліктної юрисдикції і наукові дослідження, автор надає систему стадій та етапів провадження у справах про адміністративні делікти:

1. Адміністративне розслідування: а) порушення справи; б) встановлення фактичних обставин; в) процесуальне оформлення результатів розслідування; г) направлення матеріалів для розгляду за пiдвiдомчiстю.

2. Розгляд справи: а) підготовка справи до розгляду i заслуховування; б) заслуховування справи; в) прийняття постанови; г) доведення постанови до відома.

3. Перегляд постанови: а) оскарження, опротестування постанови; б) перевірка законності постанови; в) винесення рішення; г) реалізація рішення.

4. Виконання постанови: а) звернення постанови до виконання; б) безпосереднє виконання.

Підрозділ 5.4. Адміністративно-позовне провадження, присвячений аналізу Кодексу адміністративного судочинства України. Автор відокремлює дві групи стадій розгляду індивідуально-конкретних справ у судах адміністративної юрисдикції: перша - розгляд адміністративної справи у суді першої інстанції; друга - розгляд адміністративної справи у апеляційному та касаційному порядку. На основі цього поділу побудовано внутрішню структуру аналізованого провадження. У загальних рисах вона має такий вигляд:

Розгляд адміністративної справи у суді першої інстанції: 1) підготовчий розгляд позовного звернення; 2) попередній розгляд справи (в Кодексі - підготовче провадження); 3) остаточний розгляд справи та прийняття рішення.

Розгляд адміністративної справи в апеляційному та касаційному порядку.

Виконання судового рішення у справі.

В результаті дослідження норм Кодексу адміністративного судочинства України сформульовано наступні пропозиції щодо удосконалення його змісту:

доцільно передбачити можливість подання заяви про забезпечення адміністративного позову вже на початковій стадії провадження (починаючи з моменту подання позовного звернення). Відповідну норму доцільно закріпити в Главі 1 Розділу ІІІ Кодексу;

назва Глави 3 Розділу ІІІ не зовсім вірно відображає суть регламентованої нею стадії судового провадження. Більш придатними у цьому відношенні видаються такі варіанти назв, як: “Глава 3. Вирішення адміністративної справи” або “Глава 3. Остаточний розгляд справи” тощо.

зайвою видається закріплена у частині 4 статті 12 КАСУ ремарка про те, що: “Розгляд справи в закритому судовому засіданні провадиться з додержанням усіх правил судочинства”. Це положення цілком підпадає під дію Статті 5 КАСУ, якою визначається чинність адміністративного процесуального закону в часі та просторі;

статті 65, 66, 68 КАСУ запропоновано доповнити окремими нормами, які б передбачали притягнення до адміністративної відповідальності за злісну неявку до суду свідка (ч. 1 ст. 185-3 КУпАП), експерта і перекладача (ч. 2 ст. 185-3 КУпАП);

пропонується викласти абзац 1 частини 1 статті 136 КАСУ в такій редакції: “Протягом судового розгляду справи по суті позивач може повністю або частково відмовитися від адміністративного позову, а відповідач - повністю або частково визнати адміністративний позов, зробивши усну заяву”;

доцільно доповнити Кодекс окремою нормою, згідно з якою особа, діюча на захист прав та свобод учасника процесу, завжди виступає першою. Такий крок сприятиме подальшому вдосконаленню нормативної регламентації порядку проведення судових дебатів. Відповідних змін має зазнати стаття 152 “Судові дебати” КАСУ.

ВИСНОВКИ

Головним висновком дисертації є встановлення нових знань про адміністративний процес, що утворили концептуальні засади нової адміністративно-процесуальної теорії і детермінували адміністративно-процесуальне право як процесуальну галузь права.

Систематизація отриманих результатів дозволила сформулювати низку підсумкових узагальнень щодо мети і завдань дослідження.

У філософському розумінні “процес” складається з послідовно змінюваних якісно нових станів, тому він є дискретним. Між станами немає чітко визначених меж. Матеріальний зміст одного стану втілюється у наступний стан і при цьому процес не зупиняється - у вказаному змісті процес є безперервним. Тому в кожному об'єкті, природно, постійно відбуваються зміни. Без змін не може бути руху, який приведе об'єкт до необхідного результату.

При здійсненні правової інтерпретації категорії “процес” автор відштовхувався від загальних ознак і закономірностей, притаманних явищу в його загально-філософському розумінні. Тобто, процес “взагалі” - це сукупність змінюючих один одного станів об'єкта, процес юридичний - становить аналогічну послідовність етапів реалізації правових норм. При цьому йдеться про офіційно впорядкований процес реалізації будь-яких матеріальних норм, а не лише тих, котрі регламентують окрему сферу соціальних відносин. Будь-яке твердження про обмеженість юридичного процесу рамками суб'єктного складу фактично дорівнює точці зору про те, що загальне явище процесу - це прогрес або регрес лише окремого виду об'єктів.

Отже, юридичний процес - це урегульований процесуальними нормами порядок діяльності публічних суб'єктів з підготовки, прийняття і документального закріплення юридичних рішень загального або індивідуального характеру.

Разом з тим юридичний процес як наука є чітко визначеним поліцентричним утворенням, покликаним уніфіковувати і узагальнено об'єднати наукову інформацію у всіх різновидах юридичної практики як комплексну систему і на цій підставі давати інтегральну картину категоріального арсеналу, понятійного апарату, що є ще диференційованим за різними галузями процесуальних юридичних наук: конституційний, кримінальний, цивільний, адміністративний, процеси тощо.

В результаті дослідження адміністративного процесу в системі інших процесуальних видів обґрунтовано інтегративні зв'язки юридичного процесу як правової категорії з функціонуванням публічної адміністрації та її складовими.

Зазначено, що юридичному процесу як органічному цілому притаманні родові ознаки, які не ідентичні ознакам його частин (видовим), що дає можливість стверджувати: вказане явище є системним утворенням у якісному та організаційному відношенні.

Дослідження концептуальних детермінант адміністративно-процесуального права дозволило зробити висновок про можливість відокремлення адміністративно-процесуального права як самостійної галузі права, із специфічним предметом, ступенем системної організації, широким спектром взаємодії з іншими галузями українського права як підсистемами одного і того ж рівня.

Адміністративний процес має складну та розгалужену структуру, де домінуючою видовою категорією є провадження. Процес - це сукупність проваджень. При цьому процес - поняття широке, яке охоплює юридичну частину діяльності публічної адміністрації. Провадження - це вид адміністративного процесу, який об'єднує послідовно вчинювані уповноваженим суб'єктом процесуальні дії щодо розгляду та вирішення індивідуальних справ.

Ієрархічно систему адміністративного процесу в загальному вигляді можна відобразити наступним чином: “адміністративний процес” - “адміністративні провадження” - “провадження з розгляду конкретної адміністративної справи”.

Адміністративні провадження можна об'єднати за наявністю або відсутністю у них спору про право у дві групи: конфліктні та неконфліктні.

До неконфліктної групи адміністративних проваджень належать: нормотворче; дозвільне; реєстраційне; контрольне; атестаційне.

Під нормотворчим провадженням розуміється регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів публічної адміністрації, у ході якої вирішуються питання про формування змісту, прийняття та оприлюднення нормативно-правового акта.

Дозвільне провадження визначено автором як регламентовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів публічної адміністрації, під час якої вирішуються питання про забезпечення реалізації прав фізичних та юридичних осіб на виконання певних дій або зайняття певними видами діяльності шляхом надання їм відповідного дозволу.

Реєстраційне провадження - це регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених органів публічної адміністрації, у ході якої вирішуються питання про офіційне визнання законності правових актів; законності дій юридичних та фізичних осіб; наділення суб'єктів права відповідними правами або обов'язками; а також про облік та фіксацію юридичних фактів, шляхом закріплення їх у реєстраційних документах.

Атестаційне провадження - це регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених органів публічної адміністрації, під час якої вирішуються питання про ідентифікацію, інвентаризацію або встановлення ступеня відповідності об'єктів атестаційної системи оціночним критеріям, необхідним для подальшого функціонування у певній сфері.

До проваджень конфліктного характеру віднесено: дисциплінарне провадження; провадження у справах про адміністративні делікти; провадження з розгляду скарг громадян; адміністративно-позовне провадження.

Підсумковий висновок полягає у тому, що загальне визнання змісту адміністративного процесу та адміністративно-процесуального права як галузі права розширить можливості локальної процесуалізації діяльності публічної адміністрації, що призведе до збільшення ефективності функціонування публічної адміністрації, виключить можливість прийняття помилкових рішень, а також гарантуватиме невладним суб'єктам у повному обсязі реалізацію їх прав і законних інтересів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографії, підручники, навчальні посібники:

1. Кузьменко О.В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Монографія. - Київ: Атіка, 2005. - 358 с.

2. Кузьменко О.В. Процесуальні категорії адміністративного права: Монографія. - Львів: ВАТ “Атлас”, 2004. - 232 с.

3. Кузьменко О.В. Колпаков В.К. Нелегальна міграція: генезис і механізм протидії: Монографія. - Д.: Наука і освіта, 2002. - 372 с.

4. Кузьменко О.В., Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - 544 с.

5. Кузьменко О.В. Адміністративно-правовий статус біженців в Україні. - Д.: Наука і освіта, 2001. - 102 с.

6. Кузьменко О.В. Адміністративно-правова протидія нелегальній міграції: Навчальний посібник. - Д.: Наука і освіта, 2001. - 252 с.

7. Кузьменко О.В. Нелегальна міграція та торгівля жінками у міжнародно-правовому контексті: Підручник: У 2-х книгах / Я.Ю. Кондратьєв, Ю.І. Римаренко та ін.; - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Київський ун-т права, НАВСУ. - К., 2001. - 232 с.

8. Кузьменко О.В., Шамрай В.О., Філонов В.П. Паспортна система і система реєстрації фізичних осіб в Україні. - Донецьк: НД та РВВ ДЮІ МВС України, 2004. - 212 с.

Статті у фахових виданнях України

1. Кузьменко О.В. Неюрисдикційні провадження // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. - 2003. - № 4. - С. 78-86.

2. Кузьменко О.В. Адміністративний процес: сутність та структура // Право України. - 2003. - № 2. - С. 22-26.

3. Кузьменко О.В. Актуальні проблеми адміністративного процесу // Підприємництво, господарство і право. - 2003.- № 3. - С.116-119.

4. Кузьменко О.В. Строки адміністративного провадження // Держава и право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - 2003. - Вип. 19. - С. 265-270.

5. Кузьменко О.В. Детермінізм структури адміністративно-деліктного процесу // Держава и право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - 2003. - Вип. 21 - С. 201-206.

6. Кузьменко О.В. Структура юридичного процесу // Вісник прокуратури. - 2003.- № 9. - С. 89-93.

7. Кузьменко О.В. Адміністративний, управлінський та деліктний процес в Україні // Науковий вісник НАВСУ. - 2003. - № 2. - C. 66-73.

8. Кузьменко О.В., Баб'як А.В. Процесуальні строки адміністративного судочинства // Держава и право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - 2003. - Вип. 22. - С. 215-222.

9. Кузьменко О.В. Місце дисциплінарних проваджень в адміністративно-процесуальному праві // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. - 2003. - № 2.- С. 109-119.

10. Кузьменко О.В. Проблеми реформування адміністративного права // Підприємництво, господарство і право. - 2003. - № 7. - С. 44-47.

11. Кузьменко О.В. Структурні особливості адміністративно-деліктного процесу // Науковий вісник Юридичної академії МВС України. - 2003. - № 3. - С. 71-176.

12. Кузьменко О.В. Генезис адміністративно-процесуального права // Право України. - 2004. - № 6. - С. 21-24.

13. Кузьменко О.В. Гарантії в праві (адміністративно-правовий аспект) // Науковий вісник НАВСУ. - 2004. - № 1. - С. 94-104.

14. Кузьменко О.В. Наукова парадигма структури юридичного процесу // Науковий вісник Юридичної академії МВС України. - 2004. - № 3(17). - С. 83-89.

15. Кузьменко О.В., Любимов А.В. Адміністративне провадження: поняття, види, класифікація // Держава и право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - 2004. - Вип. 25. - С. 229-235.

16. Кузьменко О.В. Співвідношення адміністративного процесу та адміністративного процесуального права // Право України. - 2004. - № 12. - С. 24-28.

17. Кузьменко О.В. Особливості правового регулювання процесуальних відносин в адміністративному праві // Науковий вісник Юридичної академії МВС України. - 2004. - № 4(18). - С. 227-233.

18. Кузьменко О.В. Логіко-методологічні засади детермінації адміністративної процедури // Право України. - 2005. - № 1.- С. 29-32.

19. Кузьменко О.В. Методи правового регулювання: теоретичні аспекти // Науковий вісник НАВСУ. - 2005. - № 2. - С. 5-15.

20. Кузьменко О.В. Теоретичні засади щодо розуміння адміністративного провадження як правової категорії адміністративного процесу // Науковий вісник Юридичної академії МВС України. - 2005. - № 1(20). - С. 206-214.

21. Кузьменко О.В. Норми адміністративно-процесуального права: теоретичний аспект // Юридична Україна. - 2005. - 4 (28). - С. 35-42.

22. Кузьменко О.В. Атестаційні провадження в адміністративному процесі // Право України. - 2005. - № 11. - С. 14-17.

23. Кузьменко О.В. Головні правові категорії адміністративного процесу // Науковий вісник НАВСУ. - 2005. - № 5. - С. 16-25.

24. Кузьменко О.В. Нормотворче провадження в адміністративному процесі // Юридична Україна. - 2005. - 12 (33). - С. 15-22.

25. Кузьменко О.В. Оновлення парадигми змісту адміністративного процесу // Держава и право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - К: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - 2006. - Вип. - № 4 (27). - С. 194-200

Статті, тези, доповіді, у яких додатково відображені наукові результати дослідження

1. Кузьменко О.В. Реформирование административного права за Концепцией административной реформы в Украине / Современные проблемы предотвращения и борьбы с преступностью: Матеріали міжнародної наукової конференції. - 2003. - Вип. № 4. - С. 77-85.

2. Кузьменко О.В. Принципи адміністративного процесу / Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності; Донецький юридичний інститут МВС при Донецькому національному університеті. Збірник наукових праць. - 2005. - № 1. - С. 127-135.

3. Кузьменко О.В. Теоретичні проблеми детермінації явища адміністративної процедури (Матеріали конференції за участю представників правоохоронних органів України) // Вісник прокуратури. - 2005. - № 5 - С. 49-50.

4. Кузьменко О.В. Структура адміністративного процесу: оновлення виміру / Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженні молодих учених: IV Національна науково-теоретична конференція “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування”. Спец. випуск у 2-х частинах. - 2005, Сімферополь. - С. 117-121.

5. Кузьменко О.В. Охорона громадського порядку / Юридична енциклопедія: У 6- ти томах / Редкол.: Ю.С.Шемшученко (гол. ред.) та ін. - К.: Укр. енцикл., 1998. - Т. 4.: Н-П. - 2002. - С. 381-382.

6. Кузьменко О.В., Нагребельний В.П. Реквізиція / Юридична енциклопедія: У 6- ти томах / Редкол.: Ю.С.Шемшученко (гол. ред.) та ін. - К.: Укр. енцикл., 1998. - Т. 5.: Н-П. - 2002. - С. 280.

7. Кузьменко О.В., Колпаков В.К. Адміністративні правопорушення в системі корупційних деліктів // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). - 2002. - № 5. - С. 13-22.

8. Кузьменко О.В. Особенности реформирования административного права и административного законодательства за Концепцией административной реформы в Украине // Международно-практический правовой журнал “Закон и жизнь”. - 2004. - № 4. - С. 21-25.

Размещено на Allbest.ru