Децентралізація в системі державного управління в Україні: теоретико-методологічний аналіз

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ЛЕЛЕЧЕНКО Анжела Павлівна

УДК 35.071.6

ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

В УКРАЇНІ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНИЙ АНАЛІЗ

25.00.01 - теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ - 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

децентралізація влада державний управління

Захист відбудеться 13 квітня 2006 р. о 14 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 11 березня 2006 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.К.Майборода

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Історія децентралізованої держави є історією суперечностей, пов'язаних із пошуком найкращої форми організації державної влади. Традиційно усталений погляд на децентралізацію як на процес, за якого в рамках централізованої держави утворюються самостійні одиниці, що є носіями місцевого самоврядування (громади), потребує вироблення нових підходів до аналізу його змісту. На сьогодні необхідною умовою стабільного розвитку суспільства та ефективного функціонування держави (як найповнішої відповідності управлінської діяльності інтересам суспільства, дотримання прав і свобод громадян, їх практичної реалізації тощо) є забезпечення балансу загальнодержавних інтересів не лише з інтересами територіальних громад, а й кооперація та координація цих інтересів на різних рівнях виконавчої влади. За існуючої системи державотворення управління занадто сконцентроване в центрі, не вистачає ресурсів і, відповідно, функціонування виконавчої влади на місцях є не досить динамічним, спостерігаються суперечності між місцевими органами влади, і, як результат - відчуженість людей від неї. З огляду на це потребує вдосконалення та приведення у відповідність з Конституцією України правове регулювання цих проблем. Насамперед це стосується розвитку місцевого самоврядування, стратегічного планування, і особливо бюджетної політики держави.

Саме для науки державного управління намагання розкрити суть складових процесу децентралізації, його найважливіших аспектів, наповнити їх новим змістом є досить актуальним. Науковий підхід дасть змогу перетворити процес децентралізації на більш виважений, теоретико-орієнтований та збалансований за стадіями, учасниками, термінами і ресурсами.

Децентралізація належать до найбільш дискусійних питань останніх десятиліть і в зарубіжній науці. Поряд з цим спостерігається тенденція до пошуку країнами, включаючи постсоціалістичні, нової організації державного управління, зорієнтованої на демократичні принципи. При цьому важливі питання розвитку території чи надання управлінських послуг делегуються з центрального на регіональний і місцевий рівні.

Осмислення процесу децентралізації в системі державного управління спирається на положення теорії та історії державного управління, наукові підходи до дослідження проблем децентралізації таких вітчизняних і зарубіжних учених, як: В.Б.Авер'янов, Р.Агронофф, Г.В.Атаманчук, І.П.Бутко, В.М.Вакуленко, Т.Вюртенбергер, Я.Гонціаж, Д.Гібсон, Б.Гурне, Ж-Ф.Девемі, О.С.Ігнатенко, А.П.Заєць, В.І.Кампо, В.М.Князєв, А.А.Коваленко, В.В.Копєйчиков, Д.Кохен, Л.М.Кравчук, Б.О.Кравченко, В.І.Кравченко, А.В.Крусян, В.С.Куйбіда, Ж. Литвак, В.І.Луговий, П.І.Надолішній, І.Ф.Надольний, Ю.В.Наврузов, Н.Р.Нижник, В.М.Олуйко, Р.Паркер, Г.Петері, М.О.Пухтинський, Г.Райт, І.В.Розпутенко, Д.Рондінеллі, М.Тернер, Ж-П.Фагует, Д.Халмер, Т.Хорват, В.В.Цвєтков, В.М.Шаповал та ін.

Система, принципи та організація державного управління на місцевому рівні у різних аспектах досліджувалися Г.В.Атаманчуком, В.В.Копєйчиковим, В.Ф.Сіренком, О.Ф.Фрицьким, В.В.Цвєтковим, М.В.Цвіком та ін. Цінним для дисертаційного дослідження було також використання низки праць вітчизняних вчених, які об'єднує спільний підхід до розгляду взаємовідносин двох центрів публічної влади на місцях - органів місцевої виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (М.О.Баймуратова, П.П.Білика, І.А.Грицяка, В.І.Кампо, А.А.Коваленка, М.І.Корнієнка, В.І.Кравченка, Н.Р.Нижник, М.П.Орзіха, О.Ф.Фрицького, О.Н.Ярмиша та ін).

У наукових виданнях з питань державного управління у країнах Західної Європи, Канади, США, а в останні роки і Україні та Росії помітна увага приділяється дослідженню вищезазначеної проблеми. Однак у багатьох наукових працях спостерігаються значні розбіжності у сприйнятті децентралізації як аспекту управлінської діяльності і суто адміністративної проблеми. В них не повною мірою відображені сучасні особливості та недостатньо висвітлюються світовий досвід, передумови і можливості для проведення реформ децентралізації влади, аналізуються фактори, які стримують процеси реформ в Україні та виявляються потенційні напрями їх активізації.

Актуальністю цих та інших питань, а також недостатністю вивчення поставлених проблем й пояснюється вибір теми дослідження. Важливість поставленого в дисертації наукового завдання зумовлюється також здійсненням в Україні адміністративної реформи, стратегічним євроінтеграційним курсом держави та закономірним зростанням ролі місцевих влад у майбутньому.

Зв'язок проблеми з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалося на кафедрі філософії і методології державного управління Національної академії державного управління при Президентові України в межах Комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” Академії і пов'язане з науково-дослідною роботою за темою “Розроблення філософсько-методологічних засад функціонування суб'єктів державного управління” (№ 0130 U 006813 держреєстрації), в розробці якої дисертант брала безпосередню участь.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у виявленні та науково-теоретичному обґрунтуванні сутності й особливостей децентралізації влади в системі державного управління та наданні рекомендацій з удосконалення цього процесу виходячи з міжнародного досвіду і реформ, проголошених і здійснюваних в Україні, а також необхідності реалізації адміністративної та адміністративно-територіальних реформ у державі.

Для досягнення мети дослідження було поставлено такі завдання:

здійснити системний аналіз теоретичних підходів, правового регулювання процесу децентралізації влади в цілому та децентралізації влади в системі державного управління, зокрема наукової літератури, законодавчої бази, архівних джерел з теми дослідження;

удосконалити на основі аналізу вітчизняної та зарубіжної наукової літератури визначення поняття “децентралізація влади в системі державного управління”, охарактеризувати її види та виокремити основні критерії, що зумовлюють потребу в децентралізації;

охарактеризувати процес децентралізації як один із чинників становлення і функціонування дієвого та ефективного державного управління;

дослідити механізм взаємодії між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в аспекті децентралізації влади;

розкрити взаємозв'язок процесу децентралізації влади із сучасним станом адміністративної та територіальної реформ в Україні, враховуючи досвід реформування таких країн, як Польща, країни Балтії, Закавказзя та Китай;

визначити основні тенденції, позитивні і негативні наслідки впровадження реформ децентралізації щодо надання управлінських послуг в зарубіжних країнах.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини децентралізації влади в системі державного управління.

Предмет дослідження - теоретичний та методологічний аналіз децентралізації влади у системі державного управління в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущені, що застосування на практиці децентралізованої моделі державної влади викликано нагальними потребами часу в умовах поглиблення демократизації суспільних відносин та сприяння підвищенню ефективності державного управління. Впровадження запропонованих теоретичних розробок, положень, висновків та рекомендацій, отриманих у результаті дисертаційного дослідження, сприятиме розробленню оптимальної моделі децентралізації як чинника реалізації адміністративної та територіальної реформ в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є як загальнонаукові, так і спеціальні методи: конкретно-історичний, що застосовувався при розгляді історичних передумов становлення місцевого самоврядування й запровадження процесів децентралізації; пошуково-бібліографічний, який охоплює теоретичний аналіз, систематизацію і класифікацію архівних фондів, бібліотечних каталогів і друкованих джерел з питань децентралізації державного управління; порівняльного і статистичного аналізу фактів і явищ, їх синтезу, що використовувався для дослідження еволюції системи державного управління, кращого розуміння динаміки розвитку нормативно-правової бази; прогностичний, що передбачає прогнозування, узагальнення незалежних характеристик опрацьованих матеріалів для формулювання висновків, рекомендацій і визначення шляхів подальшого розвитку й упровадження реформ децентралізації влади та надання державних послуг населенню в Україні; діалектичний метод та системний аналіз.

З метою забезпечення достовірності одержаних результатів використовувалися методи наукової ідентифікації і зіставно-порівняльного аналізу.

Наукова новизна одержаних результатів. У результаті комплексного дисертаційного дослідження вирішено важливе наукове завдання, яке полягає в розробці можливих шляхів реформування і вдосконалення системи державного управління шляхом упровадження децентралізації влади в Україні. Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що в дисертації

вперше:

визначено основні цілі (недоторканність кордонів, розвиток єдиної системи державного управління, удосконалення та ефективне формування органів державної влади й місцевого самоврядування, єдиного економічного простору та забезпечення конституційних гарантій якості й рівня життя кожного регіону тощо) процесу децентралізації в Україні;

доведено, що децентралізація є механізмом підвищення ефективності (внаслідок досягнення поставленої мети при максимально можливій економії суспільної праці або при найменших витратах, тобто штучне об'єднання результатів і засобів), відповідальності (глибоке усвідомлення суб'єктами влади життєво важливих інтересів суспільства і країни, свого призначення самовіддано боротися за їх задоволення, здатність виробляти якісно нову політику, приймати оптимальні рішення, виконувати їх з більшою користю для загального блага) та субсидіарності (захист автономії особи і право на самоврядування нижчих політичних одиниць: громади, територіальної громади, регіону) державного управління і самоврядування як сутнісних вимірів децентралізації;

узагальнено основні переваги (прозорість і спрощення процесу прийняття рішень, покращання якості розгляду звернень громадян до органів влади, сприяння розвитку місцевих економік та стратегічному плануванню, більш цілеспрямоване використання видатків бюджету на місцеві першочергові потреби та ін.) і недоліки (диспропорції і нерівномірність у соціально-економічному розвитку адміністративно-територіальних одиниць, гальмування реалізації державних програм на фоні надання більшого значення місцевим політичним пріоритетам, неузгодженість делегованих повноважень і обов'язків з ресурсами для виконання державних функцій та ін.) здійснення децентралізації державної влади;

удосконалено:

критерії децентралізації (політичні, фіскальні і адміністративні), які мають доповнювати один одного для досягнення більшої відповідальності в роботі місцевих органів влади щодо надання ефективних, оптимальних і якісних послуг, а також сприяти підтримці фінансової дисципліни;

визначення поняття “децентралізація влади в системі державного управління”, що відображає цілеспрямований процес, орієнтований на покращання державного управління, та включає в себе переміщення від вищих до нижчих рівнів органів державної влади і місцевого самоврядування, від керівника до підлеглого дискретних повноважень, ресурсів та відповідальності у політичній, фінансовій і адміністративній сферах з метою виконання конституційно закріплених функцій держави;

дістали подальшого розвитку:

визначення й змістове обґрунтування взаємодії місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування, закономірностей розвитку системи державного управління та місцевого самоврядування (зумовленість процесу становлення державного управління особливостями соціально-економічного, соціально-політичного розвитку на прикладі як зарубіжних країн, так і України, залежності сутності державного управління від мети, змісту, методів діяльності, умов, у яких вона здійснювалася, і результатів, що досягаються в процесі управління, тощо); тенденцій (централізації, децентралізації, делегування, деконцентрації тощо) розвитку територіальної організації державного управління України;

виявлена закономірність, що відповідний баланс централізації і децентралізації є ключовим чинником ефективного функціонування системи державного управління;

розроблення та законодавче закріплення механізмів фінансового, матеріального, організаційного, кадрового, інформаційного забезпечення виконання наданих повноважень та відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування за їх реалізацію у межах визначених державою відповідних ресурсів;

концепції і погляди учених щодо запровадження процесів децентралізації і на цій основі проаналізовано основні фактори (підстави і умови), що привели до появи децентралізації влади в історії як зарубіжного, так і вітчизняного державотворення.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони мають сприяти підвищенню ефективності управління шляхом демократизації суспільства, поглибленню наукових знань щодо запровадження децентралізації влади, базуватись на аналізі досвіду і результатах реформ децентралізації влади зарубіжних країн, законодавчому врегулюванні визначених проблемних питань. Дисертаційне дослідження має практичне значення для викладання низки відповідних дисциплін у Національній академії державного управління при Президентові України, підготовки навчальних курсів магістерських програм та програм підвищення кваліфікації кадрів системи державного управління; розробки програм короткотермінових та постійно діючих семінарів для державних службовців і посадових осіб органів влади. Виявлені в процесі дослідження проблеми, сформульовані висновки та рекомендації можуть бути використані в законотворчій діяльності Верховної Ради України, правотворчій роботі центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а саме: при проведені адміністративної та адміністративно-територіальної реформ в Україні, коригуванні їх концепцій та програм реалізації основних положень; під час підготовки обласними державними адміністраціями щорічних програм соціально-економічного та культурного розвитку, взаємодії з органами місцевого самоврядування, їх обговорення й затвердження обласними та районними радами депутатів.

Результати та висновки дисертаційного дослідження стосовно висвітлення основних напрямів, пріоритетів та етапів децентралізації, створення організаційно-правових та матеріально-фінансових передумов для розвитку місцевого самоврядування в Україні відображені при підготовці та проведенні семінару “Децентралізація як основа трансформації публічної влади в Україні” для працівників органів виконавчої влади та представників органів місцевого самоврядування Чернівецької обласної державної адміністрації (довідка про впровадження № 07.48/16-123 від 31 січня 2006 р.).

Теоретичні положення і наукові результати щодо запровадження процесів децентралізації і роздержавлення влади як засобів підвищення якості надання державних послуг населенню в практиці управління, врахування оптимального співвідношення централізації та децентралізації під час реформ державного управління були використані при підготовці та проведенні короткотермінових семінарів для працівників органів місцевого самоврядування Цюрупинської районної ради Херсонської області (довідка про впровадження № 2-20/02-318-2-16/05 від 20 жовтня 2005 р.), а також упроваджені в навчальний процес та використані під час проведення лекційних і практичних занять, семінарів та “круглих столів” модуля “Державне управління” професійної програми для державних службовців місцевих органів виконавчої влади, працівників органів місцевого самоврядування з питань: взаємодії місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування; закономірностей розвитку системи державного управління та місцевого самоврядування, тенденцій (централізації, децентралізації, делегування, деконцентрації тощо) територіальної організації державного управління у Київському міському центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ і організацій (довідка про впровадження № 252 від 7 листопада 2005 р.). Зібраний і структурований з використанням проблемно-хронологічного підходу, об'єктивно проаналізований із погляду порівняльного й статистичного методів і узагальнений матеріал дисертації стане надійним підґрунтям для подальших теоретико-методологічних досліджень.

Апробація результатів дисертації. Матеріали дисертації оприлюднені на міжнародних, всеукраїнських, регіональних конференціях і семінарах, зокрема: “Альтернативні системи надання послуг населенню у контексті процесу децентралізації в Україні” (Львів, 2003); “Децентралізація як одне з актуальних питань на сучасному етапі державотворення” (Київ, 2005).

Основні результати й висновки дисертації обговорювались на засіданнях кафедри філософії і методології державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, на методологічних семінарах професорсько-викладацького складу Академії, на колегії Цюрупинської районної державної адміністрації Херсонської області (2004 р.), а також дістала позитивну оцінку професорів (Д.Амборського, Дж. Марса та ін.) Райєрсонського Інституту міського планування (м. Торонто, Канада) у 2001 р. під час закордонного стажування дисертанта в центральних органах влади Канади. Здійснена наукова робота створює передумови для подальших досліджень проблематики децентралізації державного управління як чинника реалізації адміністративної реформи в Україні.

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження висвітлено у шести наукових працях, з них чотири опубліковані в профільних наукових фахових виданнях загальним обсягом 4 друкованих аркуші.

Структура і обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 197 сторінок, з них 168 сторінок основного тексту. Робота містить три таблиці, вісім рисунків, чотири додатки. Список використаних джерел становить 196 назв.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано вибір, актуальність і ступінь розробленості теми, вказується на її зв'язок з науково-дослідними роботами Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, завдання, об'єкт, предмет, гіпотезу, методи дослідження; охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів, їх практичне значення; наведено дані про апробацію дослідницьких результатів та публікації за темою дисертації.

У першому розділі - “Теоретичні підходи до вивчення державно-управлінського аспекту децентралізації влади” - проаналізовано підходи експертів Світового Банку, ПРООН та Азіатського Банку Розвитку щодо характеристики дефініції “децентралізація державної влади в системі державного управління”, а також розглядаються переваги й недоліки децентралізації, її сутнісні виміри (ефективність, відповідальність, субсидіарність); наводиться визначення децентралізації в системі державного управління, її видів - адміністративної, політичної, фіскальної та ринкової (або економічної), двох шляхів здійснення адміністративної децентралізації: через деконцентрацію і делегування повноважень, запропоновано форми децентралізації на основі функціонального (делегування, передача влади в органах державного управління та повноважень від державних органів влади до приватних структур) і територіального (переміщення владних повноважень і обов'язків щодо виконання державних функцій від центрального уряду до нижчих рівнів органів влади існуючої територіальної ієрархії) підходів.

У вітчизняних наукових працях йдеться не стільки про децентралізацію самої виконавчої влади, скільки про деконцентрацію чи делегування державних функцій і повноважень по вертикалі зверху до низу. При цьому поряд з делегуванням владних повноважень не надається належне значення аспектам передачі фінансових ресурсів і відповідальності за виконання визначених державних функцій. Тому неадекватність виконуваних місцевими органами влади завдань їх фінансово-ресурсному забезпеченню призводить до негативних наслідків (інституційної неспроможності виконувати делеговані місцевими органами влади функції, невдоволення населення якістю таких державних послуг, які надаються), що становить серйозну загрозу впровадженню реформ децентралізації влади.

Перехід до ринкової економіки, вихід із кризової ситуації держави потребують активних й погоджених організаційно-правових дій центральних і місцевих органів влади, нових підходів щодо виваженої політики у здійсненні централізованого і децентралізованого управління, особливо в умовах перехідного періоду.

Актуальність цього питання зумовлена і тим, що на перехідному етапі відбувається зміна методів та принципів управління. Істинна демократія може бути реалізована в державі, якщо місцева та регіональна сфери діяльності ґрунтуються на демократичних засадах. До того ж передача демократичної відповідальності на місцевий і регіональний рівні є ознакою громадянського суспільства. Беручи на себе відповідальність за політичне будівництво, громадянин може ототожнювати себе зі своєю місцевою чи регіональною сферою, що є суттєвим елементом легітимності держави. З цього погляду децентралізація поліпшує демократичну організацію держави в цілому, є передумовою демократичної розбудови держави і громадянського суспільства.

Поетапна децентралізація має бути здійснена шляхом упровадження прозорих правил передачі повноважень тим регіонам, які підтверджують (демонструють) достатню готовність взяти на себе відповідні зобов'язання щодо надання державних послуг. Це передбачає, по-перше, існування реального регіонального суб'єкта, що бере на себе відповідальність за реалізацію додаткових повноважень, по-друге, наявність у нього комплексу ресурсів (управлінських, організаційних, інтелектуальних, кадрових та ін.), які потрібні для додаткової роботи, і, по-третє, прозорих механізмів та схем використання повноважень тощо.

Основними цілями децентралізації в Україні можуть стати: забезпечення верховенства права на всій території країни та недоторканність державних кордонів; формування та розвиток єдиної системи державного управління; вдосконалення й ефективне формування на всій території країни органів державної влади та місцевого самоврядування; а також єдиного економічного простору, забезпечення єдиних конституційних гарантій якості та рівня життя в усіх регіонах; вирівнювання рівнів соціально-економічного розвитку окремих регіонів; вдосконалення та розвиток унітарного державного устрою.

Децентралізацію управління поділяють на вертикальну (передача права приймати рішення вниз по рівнях управління) та горизонтальну (передача права приймати рішення підлеглим, що не є керівниками). Акцент в управлінні в разі децентралізації робиться на досягненні зміни правил управління, а не зміни управлінців. Найвиразніше проявляються такі етапи розвитку децентралізації в управлінні: створення командно-бюрократичної структури (централізація рішень; деталізована звітність та нормування), керівництво в співробітництві (розподіл рішень та відповідальності; виділення сфер діяльності співробітників), делегування повноважень (виділення сфер прийняття рішень співробітниками; заборона на втручання у сферу діяльності підлеглого) Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навч. посіб. / За заг. ред. Н.Р Нижник, В.М.Олуйка. - Л.: Вид-во “Львів. політехніка”, 2002. - C. 241-242. .

Децентралізація управлінських функцій має бути адекватною розподілу повноважень, відповідальності та фінансово-економічній базі і поступово трансформувати центр з “центру над регіонами” в “центр із регіонів і для регіонів”. Проте слід наголосити на необхідності збалансування централізованого і децентралізованого управління, тобто пристосування місцевої влади до державної політики, оскільки центр, який приймає державні важливі стратегічні рішення, повинен мати виконавчу вертикаль.

Практика впровадження децентралізації влади в багатьох країнах світу засвідчує неоднозначність результатів реформ, які можуть бути як позитивними, так і негативними. Як успішне, так і невдале проведення реформ децентралізації залежать від низки суб'єктивних і об'єктивних факторів. Підхід щодо “збалансування централізованого і децентралізованого управління” в Україні потребує модернізації в напрямі більш широкого впровадження реформ децентралізації влади.

Якісний державний менеджмент як інноваційний підхід і альтернатива державному управлінню радикально змінює стиль управлінців, перетворюючи їх на державних провайдерів послуг, менеджерів державного бізнесу і виконавців певних політик. Це потребує від державних менеджерів таких якостей, як: уміння розробляти бізнес-стратегії, які враховують можливості інституцій, розуміти потреби організацій, що надають державні послуги, середовище, зорієнтоване на одержання прибутку і ведення бізнесу. Такий менеджмент не тільки стабілізуватиме державний бюджет, а й значно збільшить бюджетні надходження, які буде використано для здійснення подальших реформ.

Отже, аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури переконує в необхідності наукових досліджень властивостей централізованого і децентралізованого управління та особливостей роздержавлення влади як засобу підвищення якості надання державних послуг.

У другому розділі - “Аналіз правових засад здійснення децентралізації державної влади в Україні” - висвітлено історичні аспекти становлення місцевого самоврядування в Україні та здійснено системний аналіз адміністративної й територіальної реформ у державі.

У суспільно-політичному житті виявлено низку обставин, які стимулюють розвиток місцевого самоврядування в Україні. По-перше, встановлення регіонального (територіального місцевого) управління сприяє стабілізації економіки. По-друге, заохочення самодіяльності людей як природного чинника місцевого самоврядування виявляє самоврядні тенденції українського менталітету. По-третє, розвиток самоврядних тенденцій зумовлений нашим історичним минулим, яке здатне слугувати об'єднавчим механізмом для формування сучасної державності.

Отже, започаткувавши реформування місцевого управління, держава робила перші спроби щодо залучення громадян до процесу прийняття адміністративних рішень. З появою земств, а саме їх розпорядчих (земських зборів) та виконавчих (земських управ) органів, закладалися елементи представницької демократії. Місцеве самоврядування як соціальний феномен і одна з підвалин громадянського суспільства слугує механізмом для створення правової держави. Установлено, що зміцнення місцевого управління, взаємодія усіх гілок влади на місцях забезпечують справжню демократизацію та ефективність управління територіями. Досвід місцевого самоврядування переконує, що недосконалість системи адміністративно-територіального поділу стримує вирішення багатьох важливих проблем, пов'язаних з розвитком територіальних громад.

Можливим варіантом нової структурної перебудови адміністративно-територіального устрою України в напрямі зменшення кількості адміністративних одиниць і адміністративного персоналу є загальне зменшення ієрархічних рівнів і перехід від чотириступеневої ієрархічної системи (центр-область-район-сільрада) до триступеневої (громада-район-регіон). Це дасть змогу наблизити центри до периферійних територій, зменшити витрати населення на отримання адміністративних послуг, провести деконцентрацію регіональних політичних сил, покласти в основу вищої ланки адміністративно-територіального устрою географічний принцип формування центрів міжрайонного значення.

Модель часткового укрупнення може бути оптимальним варіантом у разі нового адміністративно-територіального поділу України. Це потребує внесення змін до Конституції України та прийняття Закону “Про територіальний устрій України” щодо укрупнення областей та районів, а також зміни базового рівня місцевого самоврядування, який забезпечить фінансову спроможність такої новоствореної одиниці. Необхідно внести зміни й доповнення до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” стосовно делегування повноважень. Крім законодавчого надання органам місцевого самоврядування низки повноважень органів виконавчої влади, слід також закріпити право місцевих державних адміністрацій самостійно делегувати органам самоврядування свої окремі повноваження, а також механізми контролю населення за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Отже, заходи адміністративної реформи щодо децентралізації влади в Україні мають впроваджуватися одночасно з оптимізацією адміністративно-територіального устрою шляхом посилення місцевого самоврядування та системи адміністративно-територіального поділу в напрямі ліквідації існуючих диспропорцій. Конституція України та чинне законодавство потребують перегляду і внесення відповідних змін щодо системи територіального управління та поділу з метою подальшого впровадження реформ децентралізації влади.

У третьому розділі - “Реалізація децентралізації державної влади: зарубіжний та вітчизняний досвід” - на основі зарубіжного досвіду, його зіставлення з вітчизняними здобутками обґрунтовуються сучасні міжнародні тенденції стосовно реформ децентралізації, розглядаються інноваційні системи надання якісних послуг населенню та основні принципи і напрями реформ децентралізації влади в країнах Європейського Союзу, аналізуються реформи децентралізації Польщі, а також розглядаються можливі шляхи запровадження зарубіжного досвіду децентралізації на новому етапі державотворення в Україні та ін.

Адміністративна децентралізація в Польщі сприяла самостійному розвитку місцевого самоврядування, покращанню якості життя її громадян і, насамкінець, після вступу країни до ЄС дала можливість новоствореним адміністративним одиницям виступати рівноправними партнерами в міжнародному співробітництві.

Тенденція до широкого впровадження реформ децентралізації у багатьох країнах світу спостерігається в адміністративній, політичній, бюджетно-фінансовій сферах, а також сприяє становленню ринкових відносин. У кожній окремо взятій країні були свої причини для запровадження цих реформ. До основних причин належать економічні, політичні, необхідність покращання якості надання державних послуг, консолідації суспільства, вирішення етнічних питань тощо.

Децентралізація є основною вимогою для країн-кандидатів на вступ до ЄС. Це відображено у принципах децентралізації, які покладені в основу функціонування системи державного управління країн спільноти і держав-кандидатів на вступ (побудови громадянського суспільства, ефективності, прозорості, відкритості і підзвітності, гнучкості та субсидіарності). Дотримання цих принципів є обов'язковим, на них ґрунтуються всі галузеві політики, які розробляються і впроваджуються на теренах Європейського Союзу. Здійснення реформ децентралізації в країнах світу має як позитивні, так і негативні наслідки. Успішно розроблені програми реформ у таких країнах, як Польща, Канада та інших ведуть до позитивних зрушень, зокрема демократизації суспільства шляхом залучення громадян до ухвалення рішень, активізації політичного процесу, покращання якості надання державних функцій, більш раціонального використання бюджетних коштів, сприяння місцевому розвитку, підвищення довіри населення до органів державної влади. Допущені під час розробки програм децентралізації помилки, а також спроби їх “імітації” під час здійснення реформ призвели до втрати координації і конфлікту між центральними і місцевими органами влади, посилення впливу на макроекономічну ситуацію або дестабілізацію в країні, виникнення диспропорцій у соціально-економічному розвитку територій, ускладнення реалізації державних програм та ін.

У багатьох країнах (Польща, Великобританія, Канада та ін.) потреба в децентралізації виникла у зв'язку із масштабними процесами лібералізації, приватизації і реалізації ринкових реформ. Реформи в різних країнах відбуваються по-різному, але в їх основу покладено єдиний принцип, що визначає необхідність децентралізації: керувати виробництвом товарів і наданням послуг має найнижча ланка управління, яка здатна взяти на себе відповідні витрати і розпоряджатися отриманими результатами. Здійснення ефективного і дієвого державного управління, яке б зближувало уряд і пересічних громадян, сприяло якнайкращому задоволенню їхніх потреб - питання, яке стоїть на порядку денному в багатьох країнах світу. Наслідком такого управління, як засвідчує досвід, є впровадження альтернативних систем надання якісних послуг населенню в контексті децентралізації влади. З цією метою запропоновано схему-алгоритм І.Сандерсона (Великобританія), яку варто було б використати як теоретичну основу для розробки більш детальної методології оцінки якості надання послуг населенню. Ця модель може бути корисною під час аналізу експертами і законодавцями розроблених механізмів і підходів до визначення сфер щодо делегування повноважень з надання державних послуг.

Досвід же окремих міст України (Івано-Франківська, Тернополя, Кременчука та ін.) засвідчує, що приведення надання державних послуг у відповідність з місцевими потребами сприятиме зниженню державних видатків, підвищенню ефективності і стимулюванню місцевого економічного розвитку, змусить владу більш оперативно реагувати на потреби пересічних громадян і відкрито, систематично звітувати перед ними. Проте важливо врахувати, що децентралізацію щодо надання державних послуг можна проводити далеко не у всіх сферах, зокрема макроекономічній.

У свою чергу, дослідження динаміки адміністративних реформ країн Центрально-Східної Європи, Балтії, Закавказзя, Китаю та інших вказує, що досвід кожної країни є унікальним і його необхідно не сліпо копіювати, а адаптувати відповідно до суспільного контексту. На підставі аналізу зарубіжного досвіду виділено основні напрями адміністративної реформи для України: підвищення дієвості держави, створення необхідних умов для ефективної, узгодженої та відповідальної діяльності всіх гілок влади, а також обмеження втручання в ті сфери, де це недоцільно; запровадження такої системи державного управління, яка створила б умови для надання державою громадянам якісних і доступних послуг; формування ефективної виконавчої влади на центральному та місцевому рівнях, розмежування повноважень та збалансування відповідальності різних рівнів влади й місцевого самоврядування у сфері надання послуг; децентралізація управлінських функцій, яка має органічно поєднуватися з адміністративно-територіальною реформою; оновлення управлінської еліти через реформування системи державної служби.

Вивчення зарубіжного досвіду впровадження реформ децентралізації влади може сприяти уникненню деяких упереджених і неправильних підходів, характерних для сучасної української практики управління “з центру”, тому передовий досвід децентралізації має для України на етапі зміцнення державності передусім змістове значення.

ВИСНОВКИ

Одержані в процесі дослідження результати дали змогу вирішити актуальне наукове завдання, що має велике значення для розвитку вітчизняної науки державного управління та практики. Зокрема, охарактеризовано зміст та основні критерії децентралізації, а також її види, розроблено практичні рекомендації щодо оптимізації процесу децентралізації державної влади в Україні, досліджено механізм взаємодії між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування і визначено ключові тенденції, позитивні і негативні наслідки впровадження реформ децентралізації та надання послуг населенню державою. Проведене дисертаційне дослідження підтверджує, що вихідна методологія правильна, поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, покладена в основу дослідження наукова позиція автора себе виправдала, а зазначена гіпотеза підтвердилася.

1. На основі ґрунтовного вивчення різноманітних підходів, аналізу вітчизняної та зарубіжної наукової літератури, дослідження особливостей сучасного стану й тенденцій розвитку суспільства та ефективного функціонування держави, забезпечення балансу загальнодержавних інтересів з інтересами населення регіонів і територіальних громад уточнено поняття “децентралізація державної влади в системі державного управління”, зміст якого відображає цілеспрямований процес, орієнтований на покращання державного управління, та включає в себе переміщення від вищих до нижчих рівнів органів державної влади і місцевого самоврядування, від керівника до підлеглого дискретних повноважень, ресурсів та відповідальності у політичній, фінансовій і адміністративній сферах з метою виконання конституційно закріплених функцій держави. Виокремлено основні критерії децентралізації (ефективність, відповідальність та субсидіарність), а також чотири види децентралізації (політичну, адміністративну, фіскальну та ринкову, або економічну), які, в свою чергу, мають і ієрархічні підвиди (деконцентрацію, делегування (деволюцію), дерегуляцію та ін.).

2. Запропоновано законодавчо закріпити механізми фінансового, матеріального, організаційного, кадрового, інформаційного забезпечення виконання наданих повноважень та відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування у межах визначених державою відповідних ресурсів.

3. Сучасний етап розвитку держави вимагає нової якості публічної влади: удосконаленої моделі державного управління, наповнення місцевого самоврядування реальним змістом, що відповідало б сучасним вимогам. Це зумовлює необхідність ретельного вивчення процесів децентралізації і деконцентрації функцій і повноважень держави, надання населенню якісних державних послуг, здійснення адміністративної реформи та втілення в життя принципів реального місцевого самоврядування для державного управління (як у розвинених країнах, так і в Україні).

4. Доведено, що децентралізація не може бути альтернативою ефективному централізованому управлінню. Далеко не всі завдання можуть або повинні бути децентралізованими - відповідний баланс централізації і децентралізації є ключовим чинником ефективного функціонування системи державного управління. Децентралізація є формою автономії, а не незалежності. Децентралізовані громади залишаються інтегрованими в державу, яка здійснює контроль за законністю їх дій, але не опікується кожним їх кроком.

5. У результаті дослідження історичних передумов трансформації територіальної організації влади України та визначення головних тенденцій і превалюючих детермінант розвитку територіальної організації державного управління України (зокрема реалізації принципів централізації, децентралізації та деконцентрації в територіальній організації державного управління) встановлено, що адміністративну реформу на територіальному рівні необхідно здійснювати, чітко формулюючи її концептуальні засади. Найважливішою з них є визначення територіальної організації державного управління як системи органів державної влади, які забезпечують управлінський вплив держави по всій території країни.

6. З'ясовано, що протягом останніх десятиріч у багатьох країнах світу широко застосовуються різні види децентралізації (адміністративна, політична, фіскальна), причини впровадження яких відрізняються залежно від політичного тиску, пріоритетів, впливу низки інших внутрішніх і зовнішніх факторів. Виявлено основні причини (політичні, економічні, необхідність покращання якості надання державних послуг та ін.), що зумовлюють проведення децентралізації, особливо в країнах із трансформаційною економікою.

7. Установлено, що одним із способів упровадження децентралізації державної влади в Україні є всебічне реформування її адміністративної системи. Досягнуті результати та існуюча системи організації державної влади, адміністративно-територіального устрою держави не відповідають потребам будівництва, задекларованим демократичним суспільством. Ефективність і дієвість державного управління можна підвищити шляхом запровадження децентралізації. З огляду на великий кредит довіри виборців діяльність влади має відповідати актуальним запитам суспільства, яке нещодавно довело свою готовність і здатність до формування якісно нових інститутів як основи громадянського суспільства.

8. Визначено основні позитивні (підвищення політичної активності громадян шляхом їх залучення до процесу прийняття рішень, стримування проявів сепаратизму, покращання якості надання державних послуг населенню, ощадливе використання бюджетних коштів тощо) і негативні (загроза макроекономічній стабільності, жорсткі бюджетні обмеження та ін.) тенденції та наслідки впровадження реформ децентралізації й надання державних послуг населенню. Оскільки децентралізація сама по собі не є універсальним механізмом вирішення усіх проблемних питань державного управління, необхідне оптимальне поєднання централізації та децентралізації управління.

Для ефективного впровадження процесів децентралізації запропоновано такі рекомендації:

продовжити, спираючись на науково обґрунтовані концептуальні засади, системне реформування інститутів публічної влади України, удосконалити її політико-правові основи та провести на оновлених конституційних засадах парламентську, адміністративну, територіальну, судово-правову реформи і реформу місцевого самоврядування;

забезпечити прозорість роботи державних органів щодо розробки засад адміністративної реформи, реформи місцевого самоврядування та поетапного вдосконалення адміністративно-територіального устрою України, враховуючи історичні, географічні, економічні, мовні, релігійні, культурні та інші чинники, а також обґрунтовані пропозиції органів і представників місцевого самоврядування;

вжити подальших заходів щодо запровадження податку на нерухомість, дотримання природного порядку стягування податку на землю (повністю залишивши його в бюджеті територіальної громади), внесення змін до бюджетного та податкового законодавства з метою створення гарантованих умов для забезпечення стабільної майнової і фінансової бази стосовно здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень, формування бюджетів розвитку, а також фінансового забезпечення у гарантованих державою обсягах, виконання ними делегованих повноважень, що виключить існуючу нині залежність місцевого самоврядування від органів виконавчої влади;

невідкладно внести зміни до законодавства про місцеві вибори щодо запровадження під час їх проведення максимально ефективних виборчих систем та процедур (через інтеграцію в систему пропорційного представництва механізмів самовисування за списком, об'єднати вибори ради і голови громади, передбачивши, що кандидат на посаду міського голови йде першим номером у списку та ін.), які б відповідали Конституції України, а також враховували б особливості окремих адміністративно-територіальних одиниць і водночас сприяли політичному структуруванню суспільства.

Складна та багатоаспектна проблема дослідження, звичайно, не вичерпується питаннями, розглянутими в дисертації. Це вимагає подальших досліджень щодо можливості внесення змін до Конституції України, прийняття законів України про Кабінет Міністрів України, про територіальний устрій України, про місцеве самоврядування в Україні (нова редакція), про місцеві державні адміністрації (нова редакція), про комунальну власність, про місцеві податки і збори, про внесення змін до Бюджетного та Земельного кодексів тощо. Потребують вивчення й питання законодавчого врегулювання розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, механізми делегування відповідних владних повноважень, проблеми ефективної діяльності громадських рад, а також місця та ролі органів самоорганізації населення у системі місцевого самоврядування в процесі побудови громадянського суспільства.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Лелеченко А. Проведення адміністративної реформи в Україні: дійсність, стан, проблеми // Зб. наук. пр. НАДУ / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Вип. 2. - С. 68-77.

2. Лелеченко А. Вплив децентралізації на ефективність надання державних послуг // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 3. - С. 115-126.

3. Лелеченко А. Децентралізація як конституційний принцип у здійсненні державної влади в Україні // Статистика України. - 2004. - № 2. - С. 37-40.

4. Лелеченко А. Становлення місцевого самоврядування в Україні як структурного елемента децентралізації державного управління // Вісн. НАДУ. - 2005. - № 1. - С. 497-505.

5. Лелеченко А. Альтернативні системи надання послуг населенню у контексті процесу децентралізації в Україні // Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика: Матеріали наук.-практ. конф. (січень 2003 р., м. Львів). - Л., 2003. - Ч. 1. - С. 242-244.

6. Лелеченко А. Децентралізація як одне з актуальних питань на сучасному етапі державотворення // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення.: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 31 трав. 2005 р., м. Київ: У 2 т. - К.: Вид-во НАДУ, , 2005. - Т. 1. - С. 75-76.

АНОТАЦІЇ

Лелеченко А.П. Децентралізація в системі державного управління в Україні: теоретико-методологічний аналіз. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2006.

У дисертації здійснено теоретико-методологічний аналіз та узагальнено наявні підходи щодо запровадження децентралізації в системі державного управління в Україні.

Висвітлюються актуальні проблеми підвищення дієздатності місцевого самоврядування, оптимізації відносин територій з центром, проведення реформ на місцевому і регіональному рівнях. Розкрито системний підхід до аналізу процесів політичного й адміністративного державотворення, особливості централізованого і децентралізованого управління.

Здійснено поглиблений аналіз застосування принципу децентралізації в Україні, доведено невідповідність її рівня новим потребам суспільного розвитку, а також розроблено рекомендації щодо формування самоврядних структур з оптимально забезпеченим рівнем повноважень.

Дістали подальшого розвитку аналітичні оцінки правових та інституційних засад і передумов здійснення децентралізації державної влади в Україні та можливості застосування досвіду низки зарубіжних країн, включаючи країни постсоціалістичного табору: Польщі, Латвії, Литви, Естонії та інших, які набули членство в Європейському Союзі. Проаналізовано сучасний стан адміністративної реформи в Україні, зроблено порівняльний аналіз з реформами державного управління в Польщі та досліджено динаміку адміністративних реформ у країнах Центрально-Східної Європи, Балтії, Закавказзя і Китаю.

Основні результати дисертаційного дослідження можуть бути використані в роботі місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування, а також при розробці навчальних програм.

Ключові слова: централізація, деконцентрація, деволюція, делегування, децентралізація влади, субсидіарність, ефективність, відповідальність, система державного управління, адміністративна реформа, територіальна реформа, місцеве самоврядування, теоретико-методологічний аналіз.

Лелеченко А.П. Децентрализация в системе государственного управления в Украине: теоретико-методологический анализ. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2006.

В диссертации осуществлен теоретико-методологический анализ децентрализации в системе государственного управления в Украине.

Освещаются актуальные проблемы повышения дееспособности местного самоуправления, оптимизации отношений территорий с центром, проведения реформы на местном и региональном уровнях. Реализован системный поход к анализу процессов политического и административного управления государством, раскрыты особенности централизованного и децентрализованного управления.