Фінансово-бюджетний контроль в механізмі державного регулювання територіального розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГУМАНІТАРНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ЗАПОРІЗЬКИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО ТА МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

УДК 35.078.3: 336.1:352

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ФІНАНСОВО-БЮДЖЕТНИЙ КОНТРОЛЬ В МЕХАНІЗМІ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНОГО РОЗВИТКУ

Спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління

МОНАЄНКО АНТОН ОЛЕКСІЙОВИЧ

Запоріжжя - 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник:

Розпутенко Іван Васильович, доктор наук з державного управління, професор, Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри економічної політики.

Офіційні опоненти:

Біла Світлана Олексіївна, доктор наук з державного управління, професор, Інститут економіки та прогнозування НАН України, головний науковий співробітник;

Стрельцов Володимир Юрійович, кандидат наук з державного управління, доцент, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, начальник управління інформатизації навчального процесу.

Донецький державний університет управління Міністерства освіти та науки України, кафедра фінансів, м. Донецьк.

Захист відбудеться "23" листопада 2006 р. об 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.127.03 в Гуманітарному університеті "Запорізький інститут державного та муніципального управління" за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 125.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Гуманітарного університету "Запорізький інститут державного та муніципального управління" за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б.

Автореферат розісланий 20 жовтня 2006 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради З.О. Надюк.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Перехід України від адміністративно-командної до ринкової системи управління супроводжувався трансформаційними процесами у всіх сферах економічних відносин. У фінансовій сфері державні фінанси і фінанси підприємств були роз'єднані, що привело до відокремлення суб'єктів управління та, відповідно, суб'єктивізації відповідальності за використання фінансових ресурсів у ринкових умовах.

Вирішення завдань фінансового оздоровлення економіки та зміцнення державних фінансів об'єктивно вимагали від влади створення інституціональних структур, які були призначені забезпечити фінансовий контроль не тільки за формуванням доходів держави, a й за їх розподілом та використанням. Зрештою кінцева мета фінансового контролю полягає в сприянні більш ефективному управлінню суспільними фінансами в системі регулювання соціально-економічними процесами.

За роки незалежності було створено велику кількість контрольних органів, які здійснюють свої контрольні повноваження у сфері публічних фінансів. В Україні спостерігається дублювання функцій органів фінансового контролю та низька ефективність їх функціонування в цілому, їх компетенція переплітається в процесі здійснення їх владних повноважень, відсутня координація та системність роботи.

Взаємовідносини між центральними й місцевими органами влади в частині виконання останніми покладених на них повноважень щодо забезпечення розвитку території і наявності необхідних для цього фінансових ресурсів завжди були й залишаються предметом дискусій та наукових досліджень. Проблема фінансової самостійності місцевого самоврядування також не втрачає своєї актуальності протягом усього процесу розвитку суспільно-політичних та економічних відносин будь-якої країни.

На сьогодні питання фінансового контролю перебувають у центрі уваги багатьох фахівців, а саме: М.Т. Білухи, Ф.Ф. Бутинця, А.Д. Бутка, В.М. Гаращук, А.Б. Ісмаїлова, М.М. Каленського, В.П. Нагребельного, В.О. Шевчука, О.В. Юрченка, а також у працях зарубіжних вчених І.А. Бєлобжецького, Е.А. Вознесенського, О.Ю. Грачової, С.Н. Рябухина. Питання контролю в інвестиційному аспекті висвітлені в працях С.О. Білої, А.В. Мерзляк.

Питанням організації та методів фінансового контролю присвячені праці О.Ф. Андрійка, В.Б. Авєр'янова, Н.Р. Нижник. Питанням державного фінансового контролю присвячені праці В.Г. Мельничука, Л.А. Савченка, І.Б. Стефанюка, В.Ю. Стрельцова, В.О. Шамрая.

Значний внесок у вивчення питань бюджетного процесу і, зокрема, виконання місцевих бюджетів зробили вітчизняні вчені: О.Д. Василик, О.М. Іваницька, В.І. Кравченко, І.О. Луніна, В.М. Опарін, О.С. Поважний, І.В. Розпутенко, С.І. Юрій, В.В. Юрчишин, М.Г. Чумаченко.

Державний та незалежний аудит розглядають у своїх працях американські вчені. Так Дж. Робертсон, В. Тейлор, Д. Ірвін зробили спробу дослідити організацію внутрішнього фінансового контролю. Види та суб'єкти фінансового контролю місцевих бюджетів досліджував польський вчений Б. Дольницькі.

Разом з тим сучасні українські та іноземні фахівці, аналізуючи сутність фінансового контролю в ринкових умовах, не приділяють значної уваги здійсненню фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку України. На сьогодні в науковій літературі майже не опрацьовано питання організації фінансово-бюджетного контролю, зокрема, його характерні риси, об'єкти та суб'єкти, форми і методи. Недосконало визначено сутність фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку, відсутня модель системи державного регулювання територіального розвитку, неповністю проведено оцінку ефективності фінансово-бюджетного контролю, недостатньо обґрунтовано елементи системи фінансово-бюджетного контролю органів місцевого самоврядування, відсутні процедури фінансово-бюджетного контролю за діяльністю державних підприємств, а сама система управління фінансами на регіональному рівні потребує доопрацювання.

Науково-теоретична та практична значущість указаних проблем зумовила вибір теми, актуальність і цільову спрямованість дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконувалася на кафедрі економічної політики Національної академії державного управління при Президентові України в межах комплексного наукового проекту "Державне управління та місцеве самоврядування" (номер державної реєстрації 0101U003345). Роль автора полягає у розробці моделі механізму державного регулювання територіального розвитку та в удосконаленні оцінки ефективності фінансово-бюджетного контролю.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретичне обґрунтування засад становлення та розробка практичних пропозицій щодо розвитку фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку.

Для досягнення поставленої мети були визначені такі завдання:

- виявити перспективні напрями подальших досліджень фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку на основі аналізу наукової літератури українських та зарубіжних вчених;

- уточнити сутність фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку;

- розробити модель механізму державного регулювання територіального розвитку;

- удосконалити оцінку ефективності фінансово-бюджетного контролю;

- провести оцінку функціонування органів фінансово-бюджетного контролю;

- обґрунтувати елементи системи фінансово-бюджетного контролю органів місцевого самоврядування;

- запропонувати процедури фінансово-бюджетного контролю за діяльністю державних підприємств;

- удосконалити систему управління фінансами на регіональному рівні;

- розробити науково-практичні рекомендації щодо вдосконалення фінансово-бюджетного контролю на регіональному рівні, підвищення його ефективності в механізмі державного регулювання територіального розвитку.

Об'єктом дослідження є процес здійснення фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку.

Предмет дослідження - державне регулювання фінансово-бюджетного контролю.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що ефективний фінансово-бюджетний контроль зумовлює розвиток ринкових відносин в Україні, сприяє збільшенню наповнення коштами Державного та місцевих бюджетів та покращення їх відповідного використання державними підприємствами.

Методи дослідження. У процесі дослідження використано сукупність методів наукового пізнання явищ та процесів у фінансовій сфері: конкретно-історичний аналіз - для уточнення основних понять, що зазнали змін в процесі реформування законодавчої бази; порівняльний аналіз - при проведенні аналізу наукової літератури українських і зарубіжних вчених; статистичні методи - в процесі аналізу діяльності органів фінансово-бюджетного контролю; метод експертних оцінок - при визначенні впливу на регіональну організацію фінансово-бюджетного контролю; абстрактно-логічний метод - з метою теоретичного узагальнення й формулювання висновків.

Теоретичною і методологічною базою дослідження є праці українських та зарубіжних авторів, фундаментальні дослідження в галузі державного управління, нормативно-правові акти України.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в такому:

вперше:

- запропоновано модель механізму державного регулювання територіального розвитку, яка представлена сукупністю взаємопов'язаних блоків: "формування регіональної політики" - "ресурси" - "реалізація" - "контроль";

удосконалено:

- оцінку ефективності фінансово-бюджетного контролю через введення показника макроекономічної його ефективності та показників ефективності роботи інспекторського складу контрольного органу: коефіцієнтів інтенсивності роботи інспектора, результативності, реалізованості, дієвості контролю;

- систему управління фінансами на регіональному рівні через виділення блоків фінансового контролінгу: аналітичного, планового, регулюючого, внутрішнього контролю;

набули подальшого розвитку:

- концепція державного фінансового контролю, що регулює питання взаємодії контрольних органів, визначає місце Рахункової палати України та органів Державної контрольно-ревізійної служби в механізмі державного регулювання територіального розвитку;

- процедури фінансово-бюджетного контролю за діяльністю державних підприємств, що діляться на три блоки: загальна процедура; загальні, галузеві стандарти до загальної процедури, а також додаткові стандарти; безпосередні процедури контролю.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження використано при підготовці Закону України "Про Державний бюджет України на 2006 рік" (Закон України від 20 грудня 2005 р. № 3235-ІV) та при розробці Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання фінансовим правопорушенням, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, державного та комунального майна" (довідка № 06-8/12-134 від 05.05.2006 р.). Методика оцінки ефективності інспекторського складу органів фінансово-бюджетного контролю була використана в роботі територіального управління Рахункової палати по Дніпропетровській та Запорізькій областях (довідка № 18/97 від 16.03.2006 р.). Розробка процедур фінансово-бюджетного контролю за діяльністю державних підприємств була використана в роботі Контрольно-ревізійного управління у Запорізькій області (довідка № 08-00-14/1049 від 30.05.2006 р.). державне регулювання фінансовий бюджет

Теоретичні положення та наукові результати дослідження використовуються при викладанні дисциплін "Державні фінанси і бюджетний процес" та "Податкова політика" в Національній академії державного управління при Президентові України (акт № 002/17 від 07.04.2006 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота виконана особисто автором. У ній здійснено комплексне дослідження теоретичних засад фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку, виявлено передумови, особливості функціонування та тенденції розвитку його системи в механізмі державного регулювання територіального розвитку та обґрунтовано основні напрями підвищення ефективності фінансово-бюджетного контролю за діяльністю суб'єктів державного сектору економіки та на регіональному рівні.

Апробація результатів дисертації. Основні висновки та результати дослідження оприлюднювалися дисертантом на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: "Фінансово-економічні проблеми розвитку регіонів України", м. Дніпропетровськ (2003 р.), "Сучасний стан та проблеми розвитку підприємництва в регіоні", м. Дніпропетровськ (2005 р.), "Наука та інновації - 2005", м. Дніпропетровськ (2005 р.), на міжнародному круглому столі "Наукові проблеми розвитку суспільства з транзитивною економікою", м. Мелітополь (2005 р.), "Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні", м. Львів (2006 р.).

Публікації. Основні наукові положення і висновки дисертації опубліковано в 14 друкованих працях, загальним обсягом 4,51 обл.-вид. арк., серед яких 8 опубліковано у наукових фахових виданнях.

Обсяг і структура дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації - 204 сторінки та містить 13 рисунків, 1 таблицю, список використаних джерел зі 192 найменувань, 3 додатки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі дисертації обґрунтована актуальність дослідження, визначена мета та завдання роботи. Викладені найбільш вагомі результати, що характеризують науково-практичну новизну дослідження. Зазначено практичне значення та можливості застосування одержаних результатів.

У першому розділі - "Теоретичні основи фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку" - досліджено й узагальнено теоретичні основи фінансового контролю, визначено поняття та сутність фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку.

Фінансово-бюджетний контроль в механізмі державного регулювання територіального розвитку є однією з форм управління фінансами, особливою сферою контролю, що зумовлена формуванням і використанням фінансових ресурсів в усіх суб'єктах економіки держави. Він передбачає перевірку ефективності використання бюджетних коштів, фінансових операцій щодо їх законності, економічної доцільності та досягнення позитивних результатів.

Фінансово-бюджетний контроль в механізмі державного регулювання територіального розвитку здійснюється органами державної влади, органами місцевого самоврядування та охоплює рух фінансових потоків з бюджетної системи до отримувача бюджетних коштів та використання отриманих коштів за цільовим призначенням. Метою фінансово-бюджетного контролю є забезпечення дотримання всіма учасниками встановлених законодавством правовідносин у сфері розподілу та використання державних і регіональних фінансів.

Відповідно до мети фінансово-бюджетного контролю основними його завданнями мають бути: організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням прибуткових і витратних статей Державного бюджету та місцевих бюджетів, структурою і цільовим призначенням; визначення ефективності та доцільності витрат державних коштів і використання державної та комунальної власності; оцінка обґрунтованості прибуткових і витратних статей Державного бюджету; фінансова експертиза проектів законів України, а також нормативно-правових актів органів державної влади, що передбачають витрати коштів Державного бюджету; аналіз виявлених відхилень від встановлених показників Державного бюджету і підготовка спрямованих на їх усунення пропозицій, на вдосконалення бюджетного процесу в цілому; контроль за надходженням до бюджету податкових і неподаткових доходів; оцінка ефективності діяльності міністерств і відомств щодо використання коштів Державного бюджету і позабюджетних фондів; контроль за реалізацією механізму міжбюджетних відносин; контроль за формуванням і розподілом цільових бюджетних фондів фінансової підтримки регіонів; виявлення фінансових зловживань у сфері бюджетних відносин; проведення профілактичної інформаційної роботи з метою підвищення бюджетної дисципліни.

Об'єктом фінансово-бюджетного контролю виступає не тільки бюджетний процес, фінансові ресурси, а й фінансово-господарська діяльність підприємств і організацій, задіяних у сфері бюджетних відносин. У зв'язку із цим фінансово-бюджетний контроль поширюється на міністерства і відомства, що відповідають за формування прибуткової частини Державного бюджету, і на міністерства і відомства, що використовують кошти Державного бюджету, а також підприємства і організації, яким надані бюджетні кошти на безповоротній і поворотній основах.

Основними принципами, на яких має ґрунтуватися фінансово-бюджетний контроль, є такі: об'єктивність та обґрунтованість, відображення виявлених фактів вчинення правопорушень у бюджетній сфері, єдність правової бази та стандартів у сфері здійснення фінансово-бюджетного контролю, гласність його результатів, відповідальність контрольних органів та посадових осіб за свої дії (бездіяльність) під час здійснення контролю.

Нами запропоновано розробити концепцію єдиної системи державного фінансового контролю. У цій концепції ми пропонуємо врегулювати питання взаємодії контрольних органів у фінансовій сфері, визначити, що Рахункова палата в механізмі державного регулювання територіального розвитку має стати найвищим органом фінансово-бюджетного контролю i здійснювати контроль як за доходами, так i видатками Державного бюджету України, також мати право перевіряти всі державні установи, а Державна контрольно-ревізійна служба забезпечує періодичне проведення ревізій та перевірок, у тому числі й на прохання правоохоронних органів. Необхідно надати органам місцевого самоврядування автономного статусу у сфері здійснення фінансово-бюджетного контролю шляхом створення в цих органах спеціальних структурних підрозділів. Концепція має будуватися на принципі децентралізації системи державного фінансового контролю. Треба чітко розмежувати компетенції між усіма рівнями влади, визначивши функціональні повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування, у тому числі обласних та районних рад, виключаючи їх дублювання.

Аналіз наукових праць в галузі державного управління показав, що поняття території ототожнується з терміном "регіон", а стосовно терміну територіального розвитку як процесу сталого, збалансованого, соціально орієнтованого доцільно вживати термін "державне регулювання". У сучасному світі механізм державного регулювання в тій або іншій сфері суспільних відносин може вважатися об'єктивно необхідним, якщо його масштаби узгоджені з обсягами реальних ресурсів, є можливість вибору регулятивних заходів і є можливість об'єктивного контролю за виконанням намічених дій. У цьому плані механізм державного регулювання територіального розвитку нічим не відрізняється від інших державно-регулятивних дій щодо регіонального розвитку, і його модель становить сукупність взаємопов'язаних блоків: "формування" - "ресурси" - "реалізація" - "контроль" (рис. 1).

Елементи блоку "формування регіональної політики" визначають нормативно-правову базу, напрями, об'єкти та методи державного регулювання територіального розвитку. Найважливішим елементом цього блоку стає легітимність організаційних структур, механізмів і процедур прийняття відповідних рішень та узгодження інтересів держави і її регіонів. "Ресурсний" блок забезпечується за рахунок частини фінансових та інших ресурсів держави, яку воно може виділити на цільове вирішення відповідних завдань, а також коштів підприємств та організацій, приватних осіб, які вони готові й можуть спрямувати на фінансування проектів. В "реалізуючому" блоці зосереджені всі конкретні дії державної підтримки окремих регіонів. З них найвідомішою, найпоширенішою є бюджетно-фінансова підтримка регіонів. "Контрольний" блок повинен включати заходи всебічного та постійного відстеження ходу реалізації заходів державного регулювання територіального розвитку, а це може бути державна цільова програма, трансферт або рішення про підтримку якого-небудь містоутворюючого об'єкта.

Залежно від суб'єктів фінансово-бюджетного контролю, він поділяється на такі види: загальнодержавний: зовнішній та внутрішній (урядовий); відомчий; внутрішньогосподарський; громадський; oрганів місцевого самоврядування; аудит.

Залежно від часу проведення контроль буває попереднім, поточним та наступним. Залежно від підстави проведення контролю виділяється обов'язковий та ініціативний фінансово-бюджетний контроль. Також можуть бути виділені такі форми фінансово-бюджетного контролю: ревізія, спостереження, обстеження, перевірка, аналіз.

Рис. 1. Модель механізму державного регулювання територіального розвитку

Для оцінки ефективності фінансово-бюджетного контролю можуть бути використані такі показники: макроекономічна ефективність фінансово-бюджетного контролю, критерії ефективності діяльності органів фінансово-бюджетного контролю: результативність, дієвість, економічність, а також критерії інтенсивності та динамічності їх діяльності; показник нецільового використання коштів бюджетів усіх рівнів; показники ефективності роботи інспекторського складу органу фінансово-бюджетного контролю: коефіцієнт інтенсивності роботи інспектора, результативності контролю, реалізованості, дієвості, окупності роботи.

У другому розділі - "Оцінка формування та функціонування фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку" - проаналізовано сучасний стан та особливості фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку, проведено оцінку функціонування органів фінансово-бюджетного контролю та проаналізовано регіональну організацію фінансово-бюджетного контролю.

Проведена нами оцінка розвитку фінансово-бюджетного контролю свідчить, що він знаходиться в ситуації, коли, з одного боку, за роки незалежності відбулося становлення контрольних інституцій, які надають йому рис системності, а, з другого боку, діяльність цих інституцій не привела до відчутної ефективності використання бюджетних коштів, державного та комунального майна.

Порушення у використанні бюджетних коштів мають загальний характер, повторюються з року в рік. Класифікувати їх можна таким чином: наявність завищених асигнувань та зайво одержаних коштів у зв'язку з необґрунтованим складанням кошторисних призначень; планування видатків Державного бюджету за відсутності правових підстав; заниження сум доходів та видатків бюджету; нецільове використання коштів Державного бюджету, передбачених на виконання державних програм; незаконне прийняття рішень Кабінетом Міністрів України щодо виділення коштів із резервного фонду Державного бюджету; бюджетні порушення, пов'язані з розміщенням та виконанням державного замовлення; утримання небюджетних установ і організацій за рахунок коштів Держбюджету; порушення, пов'язані із заборгованістю місцевих бюджетів перед Державним; незаконне збільшення обсягів дотацій та субвенцій.

Сьогодні в Україні відсутня цілісна система органів фінансово-бюджетного контролю. Вона функціонує за відсутності базового закону, який встановлював би основні поняття у цій сфері, чітко розподіляв завдання, функції й повноваження між відповідними органами, регламентував відносини між суб'єктами та об'єктами контролю, визначав відповідальність i незалежність відповідних уповноважених посадових осіб:. Бюджетний кодекс України не врегульовує цих питань. Водночас законодавче право на здійснення контрольних, контрольно-ревізійних, наглядових i фіскальних дій щодо бюджетних коштів має ряд органів державної влади, які функціонують відокремлено, без формування цілісної системи контролю. Їх діяльність регламентується окремими спеціальними законами та іншими нормативно-правовими актами. При цьому в діяльності зазначених органів наявні дублювання функцій i повноважень.

В Україні відсутній єдиний централізований орган, який координував би діяльність системи внутрішнього фінансового контролю з метою забезпечення його чіткої організації та здійснював ii методологічне забезпечення. Водночас держава щороку втрачає певну частку бюджетних коштів через зловживання розпорядників та отримувачів бюджетних коштів. Чинний механізм відповідальності та застосування санкцій не справляють значного впливу на поліпшення ситуації у цій сфері. Так, частка бюджетних установ, у яких виявлено незаконні, нецільові витрати бюджетних коштів та недостачі, у загальній кількості підприємств, де виявлено такі порушення, має постійну тенденцію до збільшення.

Аналіз показав погіршення загального стану фінансово-бюджетної дисципліни та неспроможність теперішньої системи фінансово-бюджетного контролю ефективно здійснювати державні функції з контролю на регіональному рівні. Поза контролем держави залишається ряд ключових питань діяльності органів місцевого самоврядування, безпосередньо пов'язаних з бюджетом і використанням комунальної власності. Немає належного контролю за легальністю прийнятих органами місцевого самоврядування рішень та розпоряджень у справах, що стосуються місцевого бюджету та змін до нього, який мав би систематичний характер. Покладання цього контролю виключно на податкову службу є неправомірним. Вона стежить лише за додержанням податкового законодавства. А оскільки Рахункова палата й органи державної контрольно-ревізійної служби не мають права здійснювати такий контроль, то можна констатувати, що в системі управління державою практично повністю відсутня функція належного аудиту дохідної частини місцевих бюджетів. Належним контролем не охоплено також видатки місцевих бюджетів, які відображають їх винятково важливу роль у соціально-економічному житті суспільства.

За період 1997-2006 рр. можна говорити лише про певне зміцнення фінансово-бюджетної дисципліни на рівні бюджетних установ та організацій. Спостерігається низька ефективність фінансово-бюджетного контролю за дотриманням бюджетного та фінансового законодавства на місцевому рівні. Кількість перевірок з боку контрольних органів у деяких установах та організаціях залишається великою. Найчастіше повторні перевірки здійснюються з боку податкових органів, органів Міністерства внутрішніх справ та контрольно-ревізійної служби.

Серед заходів, що вживають органи фінансово-бюджетного контролю до порушників фінансової дисципліни, найпоширенішим залишається адміністративне стягнення. При цьому сума штрафу за використання бюджетних коштів не за iх цільовим призначенням або недотримання порядку проведення операцій з бюджетними коштами значно менша від обсягів бюджетних коштів, які держава втрачає через зловживання відповідальних посадових осіб.

Особливістю системи фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку є відсутність генеральної лінії в практичному формуванні органів фінансово-бюджетного контролю. Значній кількості органів фінансово-бюджетного контролю властива відсутність або низький рівень аналітичної роботи, узагальнення результатів контрольних заходів.

Фінансово-бюджетний контроль на місцевому рівні повинен мати безперервний характер i не залежати від факту перевірки працівниками контрольних органів. Побудувати в Україні ефективну систему, яка забезпечувала б стабільний стан фінансово-бюджетної дисципліни в регіонах, можна лише за наявності ефективної системи внутрішнього фінансового контролю в органах місцевої влади на всіх рівнях (області, міста, села тощо). Треба виважено та обґрунтовано відпрацювати систему фінансово-бюджетного контролю органів місцевого самоврядування. Розширення фінансової автономії органів місцевого самоврядування України потребує запровадження спеціальних процедур фінансово-бюджетного контролю та аудиту iх рахунків і фінансових операцій.

Система фінансово-бюджетного контролю органів місцевого самоврядування має складатися з таких елементів: суб'єкт контролю, об'єкт контролю, предмет контролю, принципи контролю, методи та форми контролю, процес контролю. Суб'єктами фінансово-бюджетного контролю щодо коштів місцевих бюджетів територіальних громад мають стати виконавчі комітети органів місцевого самоврядування. Об'єктами фінансово-бюджетного контролю органів місцевого самоврядування мають стати кошти відповідних місцевих бюджетів i трансферти, фінансові відносини між різними рівнями органів місцевого самоврядування та суб'єктами господарювання, iх відносини зі сферами державної влади й суспільства стосовно формування та використання фінансових ресурсів для задоволення соціально-економічних потреб територіальних громад i окремих територій.

Система фінансово-бюджетного контролю органів місцевого самоврядування може використовувати всі форми фінансового контролю: попередній, поточний, наступний, оскільки вони перебувають у тісному взаємозв'язку із фінансовим контролем. Головні методи, які найдоцільніше застосовувати органам фінансово-бюджетного контролю, на нашу думку, є аудит i тематична перевірка.

Крім того, на нашу думку, треба розширити повноваження місцевих органів державної влади щодо створення ними структурних підрозділів, які забезпечували б на надійному рівні внутрішній контроль за оцінкою обґрунтованості та законності показників проектів відповідних бюджетів за iх виконанням; щодо формування i використання фінансових ресурсів відповідної території; щодо виконання місцевих програм економічного й соціального розвитку.

Зазначені підрозділи забезпечували б організацію й проведення поточного контролю за належним виконанням відповідних бюджетів, проведення тематичних перевірок та обстежень за окремими статтями бюджету, перевірок підприємств, що отримують кошти місцевих бюджетів.

У третьому розділі - "Підвищення ефективності фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку" - проведена розробка процедур фінансово-бюджетного контролю діяльності державних підприємств, удосконалення фінансово-бюджетного контролю за діяльністю суб'єктів державного сектора економіки, а також удосконалено систему управління фінансами на регіональному рівні.

Процедури фінансово-бюджетного контролю за діяльністю державних підприємств можна поділити на три блоки: загальні процедури; загальні та галузеві стандарти до загальної процедури, а також додаткові стандарти; безпосередні процедури контролю.

Загальні процедури контролю за діяльністю державних підприємств є послідовним описом всього типового процесу контролю в загальному вигляді: від етапу визначення об'єкта й програми контролю до етапу перевірки виконання винесених за наслідками контролю рішень (заходів з усунення недоліків, покарання порушників, вдосконалення і т.д.), відображених у відповідних звітах, актах, довідках, листах тощо. Загальні процедури контролю за діяльністю державних підприємств можна поділити згідно з типами об'єктів контролю: процедура контролю господарюючого суб'єкта, процедура контролю урядового рішення економічної програми.

У другому блоці для підвищення ефективності процедур фінансово-бюджетного контролю за діяльністю державних підприємств Кабінету Міністрів України ми пропонуємо затвердити Порядок звітності керівників державних підприємств, представників в органах управління таких підприємств. Під цей Порядок мають підпадати всі підприємства, пайова частка держави яких становить більше ніж 50 % статутного капіталу. Крім того, ми пропонуємо, щоб керівник державного підприємства щорічно подавав до органу державної влади, що здійснює координацію і регулювання діяльності у відповідній галузі (сфері управління), одночасно з річним звітом доповідь про фінансово-господарську діяльність підприємства, у якій мають бути відображені такі питання: структурні зміни в номенклатурі продукції; структурні зміни в частках товарних ринків; реалізація заходів щодо поліпшення якості конкурентоспроможності продукції підприємства; використання передових технологій і винаходів у виробництві; виконання державних інвестиційних програм; досягнення затверджених основних економічних показників діяльності підприємства; інформація про всі обставини, які порушують звичайний режим функціонування підприємства; реалізація заходів щодо недопущення банкрутства підприємства; дані про використання прибутку, що залишається в розпорядженні підприємства; програма діяльності підприємства на черговий рік. Керівник державного підприємства разом з річним звітом і доповіддю про фінансово-господарську діяльність підприємства має подавати щорічно у свій орган управління відомості про участь державного підприємства в статутних капіталах іноземних юридичних осіб.

В третьому блоці безпосередніх процедур вказуються питання організації та функціонування контрольних процедур щодо обєктів контролю, безпосередня реалізація етапів процедур, засоби та методи їх реалізації, посадові взаємодії, інформаційні потоки по конкретних контрольних заходах.

Фінансово-бюджетний контроль за суб'єктами державного сектора економіки має здійснюватися з метою забезпечення законності й ефективності використання останніми державної власності, бюджетних та позабюджетних фінансових ресурсів. Завданнями фінансово-бюджетного контролю в державному секторі економіки є: забезпечення надходження в прибуткову частину Державного бюджету платежів; оцінювання ефективності діяльності відомств, до компетенції яких входить управління діяльністю суб'єктів державного сектора економіки щодо використання коштів Державного бюджету та позабюджетних коштів; перевірка обороту коштів бюджету і позабюджетних коштів в банках і інших кредитних організаціях; удосконалення бюджетних процедур з метою мінімізації умов, що спричинюють втрати та нецільове використання державних коштів.

Удосконалення фінансово-бюджетного контролю за діяльністю суб'єктів державного сектора економіки полягає в проведенні нижчеперелічених заходів, які слід розглядати як законодавче забезпечення реалізації контрольної функції держави у сфері державного сектора економіки: створення та вдосконалення єдиної методичної бази проведення фінансово-бюджетного контролю в державі, включаючи уніфікацію термінології у сфері фінансово-бюджетного контролю, уніфікацію та оптимізацію підходів і методів реалізації типових контрольних функцій; організація єдиної інформаційної бази фінансово-бюджетного контролю; удосконалення механізму взаємодії всіх органів фінансово-бюджетного контролю, сприяння розширенню професійної координації між ними; оперативне забезпечення Президента України та інших вищих посадовців держави інформацією, підготовленою на основі матеріалів контрольних заходів, здійснюваних різними суб'єктами фінансово-бюджетного контролю.

Також нами запропоновано створення Ради з координації контрольної діяльності при Президентові України для реалізації його конституційних повноважень, поклавши на неї координацію і контроль за реформуванням системи державного контролю взагалі та фінансово-бюджетного контролю зокрема в системі виконавчої влади. Раду має очолювати Президент України. Заступниками голови Ради повинні бути Прем'єр-міністр України та керівник Секретаріату Президента України. До складу Ради мають входити уповноважені представники Президента України в регіонах держави. Створення цієї Ради допоможе координувати контроль за реформуванням системи державного контролю у цілому та фінансово-бюджетного контролю в системі виконавчої влади зокрема. Роботу цієї Ради на місцях мають очолити представники Президента України і звітувати йому про хід виконання ними повноважень Ради та конституційних повноважень Президента. На основі роботи цих представників Президент України видаватиме укази й розпорядження щодо врегулювання тої чи іншої ситуації в певній сфері суспільного життя держави. Роботу Ради доцільно організувати за видами спеціального контролю, одним із яких є контроль у сфері державного сектору економіки. Таким чином може здійснюватися президентський контроль на регіональному рівні як в сфері державного контролю, так і фінансово-бюджетного контролю.

Нами удосконалена нами система управління фінансами на регіональному рівні через виділення блоків фінансового контролiнгу: аналітичний, плановий, регулюючий, внутрішній контроль. Аналітичний блок передбачає аналіз показників соціально-економічного розвитку регіону, аналіз виконання дохідної і витратної частини зведеного бюджету регіону. Плановий блок передбачає короткострокове планування (розробка бюджетну адміністративно-територіального утворення), середньострокове планування (розробка балансу фінансових ресурсів регіону). Регулюючий блок передбачає координацію цілей різних рівнів органів влади адміністративно-територіального утворення, розробка альтернативних варіантів прийняття управлінських рішень і передбачення їх можливих наслідків. Контролюючий блок передбачає превентивний контроль на стадії планування та прогнозування, контроль фінансових ресурсів регіону, поточний фінансово-бюджетний контроль, ретроспективний контроль (оцінювання позитивних і негативних сторін фінансового забезпечення, вирішення цілей соціально-економічного розвитку адміністративно-територіального утворення.

ВИСНОВКИ

У дисертації подано теоретичне узагальнення й нове вирішення наукової проблеми фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку в Україні шляхом визначення теоретичних підходів, функцій інститутів фінансово-бюджетного контролю, пріоритетних напрямів його вдосконалення. Отримані в процесі дослідження результати підтвердили покладену в його основу гіпотезу, а їх узагальнення дає змогу сформулювати такі висновки і внести пропозиції, що мають теоретичне й практичне значення.

1. Вивчення наукових праць з проблем фінансового контролю свідчить, що вибрані методичні підходи забезпечують комплексний аналіз функціонування органів державної влади в цій сфері. Однак, незважаючи на велику кількість наукових публікацій, проблему фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку розглядали фрагментарно та некоординовано. Теоретичні й концептуальні розробки науковців присвячені лише окремим аспектам досліджуваної проблеми: закладено основи фінансового контролю; визначено його сутність; досліджено методи та форми фінансового контролю, застосовано комплексний підхід до вирішення проблеми застосування фінансового контролю на державному та регіональному рівнях.

Тому перспективними напрямами подальших досліджень стосовно теми дисертації визначено: проведення системного аналізу змісту й особливостей фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку; підвищення його ефективності на регіональному рівні у сфері використання місцевих фінансів та розпорядження бюджетними коштами місцевих бюджетів; створення спеціалізованого органу фінансово-бюджетного контролю в Україні; розробка порядку координованості органів фінансово-бюджетного контролю у сфері здійснення своїх повноважень.

2. У процесі дослідження встановлено, що управління процесами територіального розвитку є специфічною системою регіонального управління. Державне регулювання територіального розвитку нічим не відрізняється від інших державно-регулятивних дій щодо регіонального розвитку і його слід розуміти як організовану державою діяльність щодо забезпечення стійкого функціонування регіональних соціально-економічних систем.

3. Концепція державного фінансового контролю повинна будуватися на принципі децентралізації системи державного фінансового контролю та врегулювати взаємодію органів фінансово-бюджетного контролю. Рахункова палата в механізмі державного регулювання територіального розвитку має стати найвищим органом фінансово-бюджетного контролю, здійснювати його як за доходами, так i видатками Державного бюджету Украйни й мати право на перевірки всіх державних установ, а Державна контрольно-ревізійна служба забезпечувати періодичне проведення ревізій та перевірок. У концепції доцільно врегулювати автономний статус органів місцевого самоврядування щодо здійснення фінансово-бюджетного контролю та розмежувати їх функціональні повноваження з органами державної влади, виключаючи їх дублювання.

4. З метою ефективного формування та розподілу фінансових потоків між рівнями бюджетної системи України запропоновано таку структуру законопроекту "Про державний фінансовий контроль": права i обов'язки працівників органів державного фінансового контролю, координація діяльності та взаємодія контрольних органів, організація та здійснення державного фінансового контролю, реалізація матеріалів ревізій i перевірок, оскарження дій органів державного фінансового контролю, відповідальність органів державного фінансового контролю та iх працівників, вимоги щодо кваліфікації працівників контрольних органів, умови матеріального i побутового забезпечення працівників органів державного фінансового контролю.

5. Розроблено модель механізму державного регулювання територіального розвитку, яка складається із взаємопов'язаних блоків: "формування регіональної політики" - "ресурси" - "реалізація" - "контроль". Елементи першого блоку визначають нормативно-правову базу, напрями, об'єкти й методи державного регулювання територіального розвитку. "Ресурсний" блок забезпечується за рахунок частини фінансових та інших ресурсів держави, а також коштів підприємств та організацій, що спрямовані на фінансування проектів. У блоці "реалізація" зосереджені всі конкретні дії державної підтримки окремих регіонів. "Контролюючий" блок включає правозабезпечуючі методи всебічного та постійного відстежування ходу реалізації заходів державного регулювання територіального розвитку. Ця модель дозволить покращити реалізацію та підвищити ефективність фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку.

6. З'ясовано, що фінансово-бюджетний контроль в механізмі державного регулювання територіального розвитку здійснюється через реалізацію владних повноважень органів державної влади як на загальнодержавному так і на місцевому рівнях і охоплює рух фінансових потоків з бюджетної системи до отримувача бюджетних коштів та використання отриманих коштів за цільовим призначенням. Залежно від суб'єктів, які здійснюють фінансово-бюджетний контроль, його можна поділити на такі види: загальнодержавний: зовнішній та внутрішній (урядовий); відомчий; внутрішньогосподарський; громадський; органів місцевого самоврядування; аудит.

7. Удосконалена оцінка ефективності фінансово-бюджетного контролю, яка може бути проведена з використанням показника макроекономічної ефективності фінансово-бюджетного контролю; показників ефективності роботи інспекторського складу контрольного органу: коефіцієнти інтенсивності роботи інспектора, результативності, реалізованості та дієвості контролю. Ця методика дасть змогу істотно підвищити відповідальність за результативність контролю і підняти на якісно новий рівень ефективність діяльності контрольних органів.

8. У результаті проведеного дослідження було визначено, що за період 1997-2006 рр. погіршився стан фінансово-бюджетної дисципліни. Низька ефективність фінансово-бюджетного контролю призводить до порушення фінансового та бюджетного законодавства України, неспроможності здійснювати державні функції контролю на регіональному рівні. Діяльність органів фінансово-бюджетного контролю здійснюється за відсутності чіткої взаємодії та координації, неузгодженості, дублювання їх контрольних повноважень. Перевірки органів фінансово-бюджетного контролю не призводять до позитивних результатів. Дієвого контролю за ефективністю діяльності державних та комунальних підприємств фактично не здійснюється. В органів місцевого самоврядування практично відсутні контрольні повноваження щодо здійснення фінансово-бюджетного контролю за дохідною частиною місцевих бюджетів, комунальною власністю. Також належним контролем не охоплено видатки місцевих бюджетів.

9. Встановлено, що для покращення ефективності фінансово-бюджетного контролю на регіональному рівні необхідно надати органам місцевого самоврядування автономного статусу для здійснення контрольних повноважень щодо коштів відповідного бюджету. Такі повноваження мають здійснювати виконавчі комітети органів місцевого самоврядування. Розширення повноважень місцевих органів державної влади щодо створення ними структурних підрозділів забезпечить на надійному рівні проведення внутрішнього контролю. Зазначені підрозділи мають проводити поточний контроль за належним виконанням відповідних бюджетів, перевірки i обстеження за окремими статтями бюджету, перевірки підприємств, що отримували кошти місцевих бюджетів.

10. Фінансово-бюджетний контроль за діяльністю державних підприємств може бути здійснений за процедурами, які включають три блоки: загальна процедура; загальні та галузеві стандарти до загальної процедури, а також додаткові стандарти; безпосередні процедури контролю. Запровадження цієї системи процедур фінансово-бюджетного контролю за діяльністю державних підприємств дасть змогу забезпечити комплексну й системну регламентацію фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку.

11. Удосконалено систему управління фінансами на регіональному рівні через виділення блоків фінансового контролінгу: аналітичного, планового, регулюючого, внутрішнього контролю.

Аналітичний блок передбачає аналіз показників соціально-економічного розвитку регіону, аналіз виконання дохідної і витратної частини зведеного бюджету регіону. Плановий блок передбачає короткострокове планування (розробка бюджету) і середньострокове планування (розробка балансу фінансових ресурсів регіону). Регулюючий блок передбачає координацію цілей різних рівнів органів влади регіону, розробку альтернативних варіантів прийняття управлінських рішень і передбачення їх можливих наслідків. Блок внутрішнього контролю передбачає превентивний контроль на стадії планування та прогнозування, контроль фінансових ресурсів регіону, поточний контроль, ретроспективний контроль (оцінювання позитивних і негативних сторін фінансового забезпечення, вирішення цілей соціально-економічного розвитку регіону). Це дозволить більш скоординовано та ефективно здійснювати управління фінансами на регіональному рівні та посилити контроль за їх використанням.

12. У дослідженні встановлено, що фінансово-бюджетний контроль є складовою фінансового контролю і має бути запроваджений як на державному, так і на регіональному рівнях. Запропоновано такі практичні рекомендації органам державної влади щодо підвищення ефективності фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку:

- з метою удосконалення фінансово-бюджетного контролю на регіональному рівні: розширити повноваження місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо формуванням та використання фінансових ресурсів відповідної території, виконання місцевих програм економічного й соціального розвитку;

- для підвищення ефективності фінансово-бюджетного контролю в механізмі державного регулювання територіального розвитку: створити єдину методичну базу проведення фінансово-бюджетного контролю в державі, включаючи уніфікацію термінології у сфері фінансово-бюджетного контролю, уніфікацію й оптимізацію підходів і методів реалізації типових контрольних функцій; організувати єдину інформаційну базу фінансово-бюджетного контролю; удосконалити взаємодію всіх органів фінансово-бюджетного контролю, сприяти розширенню професійної координації між ними; здійснити оперативне забезпечення Президента України та інших вищих посадовців держави інформацією, підготовленою на основі матеріалів контрольних заходів;

- для реалізацій конституційних повноважень Президента України запропоновано: створити при Президентові України Ради з координації контрольної діяльності, завданням якої буде координація і контроль за реформуванням системи державного контролю в цілому та фінансово-бюджетного контролю зокрема. Роботу цієї Ради на місцях мають очолити представники Президента України у всіх регіонах держави.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Монаєнко А.О. Дієвість державного впливу на розвиток економіки і підприємницького сектору // Держава та регіони. Серія: Державне управління. ? 2005. ? № 1.? С. 31-36.

2. Монаєнко А.О. Місце контролю за виконанням Державного бюджету в системі функцій державного управління // Держава та регіони. Серія: Державне управління. ? 2006.? № 2.? C. 85-89.

3. Монаєнко А.О. Нові повноваження державного контролю в діяльності Міністерства юстиції України // Зб. наук. пр. НАДУ / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. ? № 2. ? С. 343-348.

4. Монаєнко А.О. Основні напрями фінансового контролю обласної державної адміністрації // Вісник НАДУ.? 2006. ? № 2. ? С. 222-230.

5. Монаєнко А.О. Поняття та елементи механізму здійснення контролю за виконанням Державного бюджету України як управлінської функції // Держава та регіони. Серія: Державне управління. ? 2006. ? № 1. - С. 112-115.

6. Монаєнко А.О. Правове регулювання фінансового контролю в Україні // Вісник НАДУ. - 2005. - № 3. - С. 424-430.

7. Монаєнко А.О. Роль фінансового контролю в забезпеченні фінансової дисципліни в Україні // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. / Редкол.: С. М. Серьогін (голов. ред.) та ін. - Д.: ДІРУ НАДУ, 2006.?№2.? С. 160-164.

8. Монаєнко А.О. Суть та значення розподілу видатків бюджету // Зб. наук. пр. НАДУ / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2006. ? №1. ? С. 132-141.

9. Монаєнко А.О. Особливості фінансово-бюджетного контролю в умовах формування фінансової і бюджетної системи // Держава та регіони. Серія: Економіка та підприємництво. - 2005. - № 6. - С. 195-196.

10. Монаєнко А.О. Економічні функції держави в умовах ринкової економіки при розподілі видатків // Матеріали міжнародного круглого столу "Наукові проблеми розвитку суспільства з транзитивною економікою".? Мелітополь: МІДМУ Гуманітарного університету "ЗІДМУ", 2005. ? С. 187-189.