Захист відбудеться 21 листопада 2006 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.02 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національній академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 20 жовтня 2006 р.

Підписано до друку 10.10.2006.

Формат 60 х 84 ¹/₁₆. Тираж 100 прим. Обл.-вид. арк. 2,07.

Ум.-друк.арк. 1,86. Гарн. Таймс.

Свідоцтво серії ДК № 1561 від 06.11.2003 р.

Віддруковано з оригінал-макета

Національної академії державного управління

при Президентові України.

03057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, тел. 456-94-36.

Актуальність теми. Становлення України як суверенної, незалежної, демократичної, соціальної і правової держави, вибраний нею стратегічний курс на європейську інтеграцію зумовлюють необхідність суттєво підвищити ефективність управління суспільними справами, а також створити дієвий інститут управління розвитком адміністративно-територіальних одиниць. Нині ця місія покладається на Верховну Раду України, Президента України та Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та підпорядковані їм територіальні органи, органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації. Крім того, до вирішення проблем місцевого значення все більше залучаються підприємницькі структури і громадські організації. Проте наукове обґрунтування повноважень і розподілу функцій між керуючими органами, їх організаційними структурами, методів, форм та інструментарію управління є недостатнім.

Процеси кардинальної політичної, економічної та соціальної трансформації, що відбуваються в Україні, актуалізували проблеми управління територіальним розвитком. Водночас на прийняття управлінських рішень впливають глобалізація, мегатенденції сучасного світу, які знаменують його перехід до інформаційного суспільства, встановлення довгострокових цілей, використання новітніх технологій (у тому числі в публічному управлінні), поширення децентралізації, здійснення демократії співучасті в процесах управлінської діяльності.

З огляду на це дослідження теоретичних засад управління територіальним розвитком набуває важливого значення з позицій сучасного розуміння особливостей функціонування інституту місцевого самоврядування в територіальній організації влади в Україні, динаміки її становлення в умовах демократизації суспільства, спрямованості на задоволення потреб громадян.

Питання державного управління та місцевого самоврядування стали об'єктом уваги багатьох вітчизняних і зарубіжних учених, які досліджують державно-управлінську діяльність і функціонування інституту місцевого самоврядування, наукові та практичні проблеми регіональної політики й управління місцевою економікою і фінансами. Але більшість із них вивчає лише окремі аспекти державного управління, регіональної економіки, регіонального управління, розміщення продуктивних сил, місцевого самоврядування.

Теоретичні проблеми державного управління, його функції, методи і механізми їх реалізації, співвідношення централізації та децентралізації, державної політики і державного управління, відносин між владою та суспільством, застосування системного підходу в державному управлінні досліджували такі зарубіжні і вітчизняні вчені, як В.Б. Авер'янов, Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьєв, О.Л. Валевський, Б. Гурне, Р.Л. Давидов, В.М. Князєв, О.Ю. Лебединська, Ю.П. Лебединський, М.Д. Лесечко, В.М. Мартиненко, П.І. Надолішній, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, Г.С. Одінцова, І.В. Пахомов, Г. Райт, С.М. Серьогін, Ю.П. Сурмін, О.І. Сушинський, В.В. Тертичка, В.В. Токовенко, В.В. Цвєтков, А.О. Чемерис, Ю.О. Чернецький, В.Е. Чиркін, Ф.І. Шамхалов та ін.

Різні аспекти функціонування системи місцевого самоврядування в Україні, зокрема його правові засади, вдосконалення законодавства про місцеве самоврядування, ефективність міського управління та окремі механізми його реалізації, є об'єктом уваги таких науковців, як Р. Агранофф, В.М. Бабаєв, Ю.П. Битяк, В.І. Борденюк, В.М. Кампо, В.В. Кравченко, В.С. Куйбіда, В.Г. Пархоменко, М.І. Пітцик, М.О. Пухтинський, А.Ф. Ткачук та багатьох інших. Проблеми місцевих фінансів, особливості процесу формування бюджетів територіальних громад та їх об'єднань, роль у ньому міжбюджетних трансфертів, механізм їх визначення досліджують О. Василик, О.П. Кириленко, Л.М. Коваль, В.І. Кравченко, М.І. Кульчицький, К.В. Павлюк, Ю.В. Пасічник, І.В. Розпутенко, І.Я. Романків, С.В. Слухай та інші вчені.

Значний внесок у розвиток методів управління територіальним розвитком, зокрема стратегічного планування, зробили такі зарубіжні й вітчизняні вчені та фахівці в цій галузі: Д. Блейклі, О.В. Бойко-Бойчук, Д. Брайсон, Р.Л. Брусак, В.М. Вакуленко, Д. Вудмензі, А. Газарян, Г.О. Дробенко, С.С. Максименко, В.І. Нудельман, В.Я. Прошко, Ю.І. Свірський, Ю.П. Шаров та ін.

Однак незважаючи на активні наукові пошуки у згаданих напрямах науки державного управління, комплексне дослідження теоретичних підвалин управління територіальним розвитком не здійснено. Водночас ще не до кінця вирішено проблеми обґрунтування методології, на якій базується управлінська діяльність органів місцевого самоврядування, формулювання важливих категорій його понятійного апарату. Потребує також уточнення визначення сутності територіальної соціально-економічної системи, її складу, структури, функцій і зв'язку із зовнішнім середовищем, відносин, які формуються між її елементами, що мотивує вибір моделі управління, конкретних методів її реалізації, здатних забезпечити результативність місцевого самоврядування.

Таким чином, сучасні глобальні тенденції щодо децентралізації територіального управління, посилення ролі місцевого самоврядування, відсутність теоретичного обґрунтування його методології, невизначеність категорійного апарату, недостатнє врахування загальнонаукових орієнтирів і дотримання вимог законів управління в процесі прийняття рішень щодо територіального розвитку, надмірна централізація бюджетного процесу і, нарешті, обмеженість ресурсів органів державної влади та місцевого самоврядування в умовах ринкової економіки приводять до необхідності подальшої розробки теоретичних і методологічних засад управління територіальним розвитком.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. У дисертації наведено результати наукових досліджень автора, отриманих у процесі виконання комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління і місцеве самоврядування”. Проблематика роботи відповідає напрямам науково-дослідних робіт Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України і пов'язана з темами, що досліджуються кафедрою регіонального управління та місцевого самоврядування: “Розробка організаційно-економічного механізму перетворення регіонального управління в Україні” (державний реєстраційний номер 0101U001232), “Підвищення ефективності функціонування місцевих органів влади та управління” (державний реєстраційний номер 0102U001593), науковим керівником яких була автор, кафедрою державного управління та менеджменту - “Розробка методики підвищення ефективності діяльності місцевих державних адміністрацій” (державний реєстраційний номер 0103U000842), виконавцем якої була автор; “Створення функціонально-технологічної моделі діяльності виконавчих органів міської влади та формування системи підготовки, навчання та підвищення кваліфікації службовців органів місцевого самоврядування, підприємців та фахівців різного освітньо-кваліфікаційного рівня” в межах реалізації Програми підвищення ефективності місцевого самоврядування на основі інтелектуального потенціалу Харкова, що виконувалась за результатами Всеукраїнського конкурсу проектів та програм розвитку місцевого самоврядування (термін: 1 червня - 31 жовтня 2004 р.), відповідальним виконавцем якої була автор.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є теоретичне обґрунтування методологічних засад управління територіальним розвитком у контексті сучасних імперативів, розробка на цій основі концепції створення нової національної системи планування розвитку територій, нових підходів щодо організаційно-фінансового забезпечення місцевого самоврядування, пов'язаних з управлінням територіальною соціально-економічною системою.

Для досягнення мети було поставлено такі завдання:

- систематизувати теоретико-методологічні та прикладні проблеми територіальної організації влади в Україні;

- виявити особливості місцевого самоврядування в управлінні територіальним розвитком та обґрунтувати співвідношення між органами державного управління та органами місцевого самоврядування за рівнями управлінської вертикалі;

- визначити логіку формування та обґрунтувати зміст методології управління розвитком території, розкрити закони, закономірності та принципи управління територіальним розвитком;

- здійснити порівняльний аналіз існуючих варіантів реформування адміністративно-територіального устрою країни та аргументувати доцільність впровадження його модернізованої моделі;

- запропонувати основні шляхи трансформації функцій управління розвитком територіальної соціально-економічної системи, розробити підходи щодо вдосконалення організаційних механізмів їх реалізації;

- оцінити стан суспільних відносин у системі управління територіальним розвитком та виявити специфічні риси їх оновлення;

- проаналізувати існуюче ресурсне забезпечення місцевого самоврядування та розробити пропозиції щодо підвищення ефективності управління комунальною власністю територіальних громад, вдосконалення бюджетного механізму, подальшого розвитку управлінської системи;

- обґрунтувати підхід до оцінювання результативності діяльності органів місцевого самоврядування з управління територіальним розвитком.

Об'єктом дослідження є процес управління територіальним розвитком.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні засади формування управління територіальним розвитком в умовах посилення ролі місцевого самоврядування.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що успішність розвитку територіальної соціально-економічної системи і, як наслідок, підвищення рівня добробуту населення залежать від ефективності управлінських рішень органів державного управління та органів місцевого самоврядування, основою яких є теоретично обґрунтована методологія, реалізована в технологічних схемах організаційного процесу (планування, регулювання), децентралізація його ресурсного забезпечення, використання органами управління можливостей щодо саморозвитку.

Методи дослідження. Теоретичну та методологічну основу дисертаційної роботи становлять фундаментальні положення теорії державного управління, наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених з питань територіального розвитку та державної політики щодо його забезпечення, наукові принципи і засоби наукового пізнання, які гарантують достовірність результатів, досягнення поставленої мети. У дисертації застосовувалися загальнонаукові та спеціальні методи дослідження, зокрема абстрагування, узагальнення, аналізу і синтезу, індукції і дедукції, системного, аналізу та ін.

За допомогою аналітичного методу здійснено відбір наукової інформації за темою дисертації, із застосуванням методу єдності історичного й логічного досліджено основні етапи становлення територіальної організації влади в Україні, у процесі аналізу системи управління територіальним розвитком використано структурно-функціональні методи побудови систем та метод ситуаційних факторів. Порівняльний аналіз дав змогу узагальнити європейські підходи до територіального управління та розглянути існуючі моделі адміністративно-територіального реформування України. Компаративний та логіко-семантичний методи застосовувалися під час дослідження понятійного апарату управління територіальним розвитком, а методи статистичного аналізу та балансових розрахунків - в процесі аналізу його фінансово-економічних основ. Особливості характеристик території як соціально-економічної системи було виявлено із застосуванням системного підходу, що дало змогу дослідити її цілісність, взаємозв'язок і взаємодію елементів. Для аналізу законодавчих актів та інших нормативних документів використовувався системно-аналітичний метод. Запропоновані моделі та механізми удосконалення управління територіальним розвитком розроблялися за допомогою структурно-функціонального аналізу та декомпозиції. Для вирішення окремих наукових завдань використовувались також проблемно-орієнтований, діагностичний, програмно-цільовий методи та методи експертних і фокус-групових оцінок.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в комплексі вони вирішують важливу наукову проблему формування цілісної методології управління розвитком територіальної соціально-економічної системи та підвищення ефективності місцевого самоврядування в сучасних умовах. Зокрема, у дисертації:

уперше:

- запропоновано методологію управління територіальним розвитком, відмітною рисою якої є синтезування логічних компонентів, а саме: теоретичного (закони, закономірності, принципи, категорії), функціонального (функції, завдання, форми, методи, механізми), ресурсного (інституціональне, політичне, кадрове, фінансове та матеріально-технічне забезпечення), оціночного (критерії, індикатори, моніторинг, оцінка, коригування дій);

- установлено ознаки територіальної соціально-економічної системи (динамічність, відкритість, суперечливість, чутливість, багатовекторність інтересів та складність комунікативних зв'язків між учасниками місцевого розвитку), урахування яких у процесі формування управління територією дає змогу підвищити зацікавленість учасників у постановці та досягненні спільних цілей;

- розроблено концептуальні засади створення національної системи планування розвитку територій, яка забезпечує перехід від перерозподілу ресурсів з метою послаблення диференціації регіонів до стимулювання територіального розвитку з акцентуванням уваги на їх власному потенціалі;

- обґрунтовано підхід до побудови моделі децентралізації фінансового забезпечення управління територіальним розвитком, який відрізняється від існуючого тим, що базується на принципах самостійності, самодостатності, самодіяльності та самобутності територій. Це дає можливість збалансувати функції органів місцевого самоврядування та ресурси щодо їх реалізації для усунення диспропорцій між рівнями життя територіальних громад і спільнот;

- визначено сукупність способів і заходів з виявлення і використання резервів активізації можливостей управлінської системи відносно постійного оновлення, що становлять механізм її саморозвитку, застосування якого суттєво впливає на підвищення ефективності управління, що забезпечує політико-сталий розвиток територіальної соціально-економічної системи;

удосконалено:

- модель оновлення суспільних відносин у системі управління територіальним розвитком з визначенням головних факторів, що впливають на їх формування: спільної мети, відчуття єдності інтересів, соціальної активності громади, відкритості влади, громадської відповідальності представників бізнесу, що дає змогу визначити раціональні варіанти партнерства та отримати найкращі результати стосовно місцевого розвитку;

- підходи до визначення співвідношення державного управління та місцевого самоврядування між рівнями територіального управління (національний - вищий і центральний, регіональний, місцевий) та розподілу повноважень між їх органами за домінантами (децентралізація влади, субсидіарність компетенції, адекватність завдань і ресурсів, корпоративність управління), що сприятиме дієздатності місцевого самоврядування та підвищенню результативності управління в усіх адміністративно-територіальних утвореннях;

- нормативно-правове забезпечення управління комунальною власністю територіальної громади на основі застосування системного підходу до його формування (концепція місцевої політики, стратегія управління комунальною власністю, пакет нормативно-правових актів з регулювання відносин комунальної власності, плани конкретних дій, програми, проекти щодо їх реалізації), яке відрізняється структурованістю, взаємопов'язаністю складових елементів, встановленням примусовості логічної послідовності дій, підпорядкованістю всієї його організації певній меті, визначеній у концепції місцевої політики;

- класифікацію адміністративних послуг дозвільного характеру, які надаються місцевою владою суб'єктам господарювання, що підвищує мотивацію доцільності застосування тих чи інших дозволів, конкретизує методи управлінського впливу на процедури їх отримання за принципом організаційної єдності;

дістали подальшого розвитку:

- категорійний апарат теорії державного управління в галузі місцевого самоврядування у контексті використання та уточнення дефініцій, які застосовуються науковцями та фахівцями, а саме: “територія як об'єкт управління” є багатофункціональною соціально-економічною системою, що має просторове розташування та відносну відокремленість від зовнішнього середовища; “регіон” як адміністративно-територіальна одиниця субнаціонального рівня, утворена в законодавчому порядку; “територіальний розвиток” як синтезоване поняття, структурними компонентами якого є політичний, економічний, соціальний, екологічний розвиток; “управління територіальним розвитком” як діяльність суб'єктів територіальної соціально-економічної системи та їх управлінський вплив; “територіальна спільнота” - члени громад і жителі поселенських утворень, що входять до складу району або регіону, об'єднані спільними інтересами;

- систематизація територіальних громад (за критеріями чисельності населення, характеру його місця проживання або складу, виду діяльності, ознак благоустрою території, ступеня розвиненості її соціальної інфраструктури), класифікація адміністративно-територіальних одиниць та диференціація міст за шкалою чисельності жителів;

- організаційні механізми реалізації управлінських функцій на регіональному та місцевому рівнях, зокрема стратегічного планування та регуляторної політики держави, залучення громадськості до участі в управлінні територіальним розвитком;

- підходи до оцінювання діяльності місцевих органів влади та управління, що відрізняється формуванням подвійної системи індикаторів за певними векторами (влада ? громада, влада ? бізнес, влада ? влада) та категоріями показників (кількості, результату, ефекту).

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони сприяють реалізації в практичній діяльності основних законів, принципів управління розвитком сучасної територіальної соціально-економічної системи, особливо у підходах до планування розвитку територій, формування місцевих бюджетів, регулювання господарської діяльності на регіональному і місцевому рівнях.

Пропозиції щодо змістового наповнення регіональної стратегії розвитку, характеристики внутрішніх (ендогенних) факторів розвитку регіонів, змісту операційних дій стосовно досягнення поставлених стратегічних цілей (карти операційних дій досягнення цілей та реалізації проектів і завдань) були використані під час розробки Методичних рекомендацій щодо формування регіональних стратегій розвитку Міністерства економіки України, впровадження яких сприяє трансформації методів управління територіальним розвитком, що нині застосовуються, наближенню їх до загальноприйнятих у світовій практиці методів розробки стратегічних документів (довідка від 7 вересня 2005 р. № 79-22/248).

Результати дослідження базових принципів управління територіальним розвитком, передусім єдності інтересів, корпоративності, прозорості і відкритості, а також рекомендації щодо формування на їх основі відносин між учасниками місцевого розвитку використано в процесі розробки Програми підтримки та розвитку малого підприємництва в Автономній Республіці Крим, Програми економічного та соціального розвитку автономії на 2005 р., заходів щодо інформаційного забезпечення органів місцевого самоврядування. Їх упровадження в практичну діяльність територіальних органів управління в Автономній Республіці Крим дало змогу підвищити науковий рівень та якість управлінських рішень, спрямованих на покращання соціально-економічного розвитку регіону (довідка від 31 серпня 2005 р. № 28-40/470).

Рекомендації щодо вдосконалення організаційно-правових засад управління містом були використані під час розробки Концепції управління комунальною власністю територіальної громади міста Харкова, Основних напрямків економічного і соціального розвитку м. Харкова на 2004 р., Концепції (резюме) сталого розвитку міста Харкова до 2010 р. (довідка від 12 квітня 2005 р. № 472/08-11).

Упровадження організаційного механізму планування розвитку території як соціально-економічної системи, механізму залучення громадян до процесу стратегічного планування та становлення відносин між його учасниками на новій основі під час розробки Стратегії розвитку Луганської області до 2011 р. дало змогу значно підвищити результативність управлінських рішень, спрямованих на всебічний розвиток регіону, забезпечення його самодостатності (довідка від 19 липня 2005 р. № 22-6/1043).

Застосування розробок щодо формування моделі взаємодії влади і бізнесу з питань розвитку територій на основі виявлення спільних інтересів, а також з питань державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності сприяло встановленню тісного контакту влади із суб'єктами підприємництва, створенню передумови для поглиблення цієї взаємодії в м. Сумах (довідка від 25 липня 2005 р. № 648/05-26).

Основні методологічні підходи до вдосконалення механізму надання місцевою владою адміністративних послуг дозвільного характеру були використані під час розробки організаційно-методичних засад створення Єдиного дозвільного центру з видачі документів дозвільного характеру суб'єктам господарювання у м. Артемівську (Донецька обл.), що дало змогу спрощувати окремі процедури, зменшувати планові тимчасові витрати суб'єктів господарювання міста (довідка від 3 червня 2005 р. № 01/10-998).

Теоретико-методологічні засади формування механізмів планування розвитку території впроваджено в діяльність Вовчанської районної державної адміністрації Харківської області в процесі розробки Програми економічного і соціального розвитку району на 2005 р., що сприяло підвищенню рівня наукової обґрунтованості заходів, включених до програми, спрямованої на досягнення стабільного соціально-економічного зростання району (довідка від 17 червня 2005 р. № 01-21/1444).

Теоретичні положення та наукові результати дослідження використані викладачами кафедри регіонального управління та місцевого самоврядування Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України під час розробки програм та викладання дисциплін “Територіальна організація влади в Україні”, “Планування розвитку територій”, “Управління місцевими фінансами та бюджетом” за програмою підготовки магістрів державного управління (акт від 7 липня 2005 р. № 01-1375/06-02).

Запропоновані в дисертаційній роботі теоретичні підходи, висновки і рекомендації також можуть бути використані:

- у дослідженнях з подальшого поглиблення методологічних засад управління територіальним розвитком;

- у діяльності Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади, спрямованій на обґрунтування регіональної політики та заходів щодо стимулювання розвитку територій;

- у роботі органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади у процесі здійснення регіональної політики та управління розвитком територіальних соціально-економічних систем;

- у навчальному процесі Національної академії державного управління при Президентові України та інших вищих навчальних закладів, що здійснюється за програмами підготовки магістрів державного управління, зокрема при розробці або вдосконаленні навчальних курсів.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, містить отримані особисто автором нові результати в галузі науки державного управління, які дають змогу більш ефективно вирішувати проблеми управління територіальним розвитком з урахуванням багатьох особливостей сучасних глобалізаційних процесів. У дисертації не використовувались ідеї або розробки інших дослідників (В. Без'язичного, О. Галацана, О. Ольшанського, В. Поліщука, Б. Рогожина), у співавторстві з якими були опубліковані окремі наукові праці.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження оприлюднені на міжнародних наукових конгресах “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2001, 2003, 2005, 2006); міжнародному науково-практичному семінарі “Роль та завдання місцевої влади в підвищенні якості та ефективності надання громадських послуг” (Харків, 2000); міжнародному семінарі керівників органів державного і регіонального фінансового контролю, регіональних фінансових органів України та Російської Федерації (Судак, 2002); міжнародній науковій конференції “Актуальні проблеми управління великими містами та територіальними товариствами” (Санкт-Петербург, Росія, 2003); І міжнародній Інтернет-конференції економічного факультету Ростовського державного університету “Державне регулювання трансформаційних економік” (Ростов-на-Дону, Росія, 2003); ІІ міжрегіональній науково-практичній конференції “Місцеве самоврядування в умовах реалізації нового федерального закону “Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації” (Псков, Росія, 2004); науково-практичних конференціях “Формування механізму регіонального управління” (Харків, 2001), “Суб'єктно-об'єктний взаємозв'язок та пошук балансу інтересів агентів місцевого розвитку” (Харків, 2002), “Ефективність державного управління в контексті глобалізації” (Київ, 2003), “Нові механізми регіонального розвитку” (Харків, 2003), у тому числі за міжнародною участю - “Муніципальний менеджмент: становлення та розвиток в Україні” (Дніпропетровськ, 2004).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 42 наукові та науково-методичні праці. Основні результати дослідження висвітлено в двох монографіях (1 одноосібна та 1 колективна), 21 статтях у наукових фахових виданнях України (8 - у наукових журналах, 13 - у збірниках наукових праць), семи статтях в інших наукових виданнях, восьми тезах доповідей у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій. Серед публікацій, які додатково відображають наукові результати дисертації, - 1 навчальний посібник (у співавторстві), 3 опорних конспекти лекцій до навчальних дисциплін. Загальний обсяг публікацій за темою дисертації - 28,36 авторських аркушів.

Структура та обсяг роботи. Дисертаційна робота складається із вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Повний обсяг дисертації - 416 сторінок. Дисертація містить 51 рисунок, 13 таблиць, 8 додатків. Список використаних джерел складається з 377 найменувань.