Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при президентові України

Купрій Володимир Олександрович

УДК 35.01:321.01:061.2

Організації громадянського суспільства як суб'єкти вироблення державної політики

25.00.01 - Теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ - 2007р.

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, доцент

ТЕРТИЧКА Валерій Володимирович

Національна академія державного управління

при Президентові України

професор кафедри державної політики та управління політичними процесами.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор

СУШИНСЬКИЙ Олександр Іванович, Львівський державний інститут новітніх технологій та управління ім. В.Чорновола Міністерства освіти і науки України, проректор з наукової роботи, завідувач кафедри загальних юридичних дисциплін;

кандидат наук з державного управління

АНТОНОВА Ольга Валеріївна,

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри державного управління та місцевого самоврядування.

Захист відбудеться 19 грудня 2007 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 16 листопада 2007 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.О. Чмига

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Пошуки прийнятної моделі демократії, формування сучасної системи державного управління спричиняють посилену увагу до досліджень та аналізу державної політики. Сучасна світова практика доводить, що забезпечення належного державного управління неможливе без налагодження процесу вироблення та здійснення державної політики. Визначальними у цьому процесі мають бути відкритість та прозорість, оскільки це забезпечує максимальне врахування переваг та уподобань громадян, широкого кола суспільних груп у державній політиці, що, в кінцевому підсумку, дає змогу досягти відповідності такої політики реальним потребам суспільства. На сьогодні держава є лише одним із суб'єктів (акторів, гравців) у державно-політичному процесі і не завжди головним. У визначенні напряму дій влади щодо вирішення суспільних проблем помітну роль стало відігравати громадянське суспільство, яке є автономним стосовно державної влади, виступає зовнішнім середовищем для системи державного управління.

В Україні на сьогодні спостерігається невідповідність між демократичною системою, що базується на принципах політичної конкуренції, та сучасними методами, моделями вироблення державної політики. Виникає ситуація, коли, з одного боку, робляться спроби запровадити механізми забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, відкритості органів державної влади, а з другого боку, простежується тенденція до узурпації вироблення державної політики вузьким колом еліт. Розв'язання цього протиріччя ставить на порядок денний питання ефективної взаємодії органів державної влади та організацій громадянського суспільства (ОГС) в процесі вироблення державної політики.

Процес вироблення державної політики досліджується в працях зарубіжних науковців Дж.Андерсена, П.Брауна, С.Брукса, А.Вайнінга, В.Веймера, А.Вілдавскі, Е.Ведунг, М.Говлет, Б.Гоґвуда, Ч.Гуда, Л.Ґана, Я.Ґонціажа, Т.Дая, В.Дана, Є.Дрора, В.Дженкінса, Д.Істона, М.Кена, Дж.Кінґдома, Г.Колбеча, Г.Ласcвела, Ч.Ліндблома, Л.Пала, В.Парсонса, О.Петерсона, М.Рамеш, П.Сабатьєра, Г.Саймона, Р.Сімеона, Д.Стоуна та ін.

Вітчизняна наука з державного управління також не залишає поза увагою проблематику державно-політичного процесу. Зокрема, різні аспекти цієї теми відображено в працях Е.А.Афоніна, Т.М.Брус, Т.О.Бутирської, О.Л.Валевського, Л.В.Гонюкової, І.А.Грицяка, О.І.Кілієвича, О.О.Кучеренка, В.А.Ребкала, В.Є.Романова, О.М.Рудіка, В.В.Тертички, В.В.Токовенко, В.А.Шахова та ін.

Дослідженню процесів і компонентів середовища державної політики та участі організацій громадянського суспільства у виробленні державної політики присвячені праці науковців О.В.Антонової, В.Д.Бакуменка, О.П.Дем'янчука, Т.В.Діхтяр, Ю.Г.Кальниша, К.В.Козлова, А.М.Лагутіна, С.М.Серьогіна, І.С.Семененка, А.В.Стойка, С.В.Сьомін, О.В.Тинкован, В.В.Юрчишина та ін.

Заслуговують на увагу наукові доробки В.Б.Авер'янова, В.С.Куйбіди, В.М.Князєва, В.І.Лугового, І.Ф.Надольного, О.Ю.Оболенського, І.В.Розпутенка, В.А.Скуратівського, О.І.Сушинського, В.В.Цвєткова, в яких досліджується теорія та практика державного управління як владного механізму впровадження державної політики.

Разом із тим далеко не повною мірою досліджені проблеми участі громадськості у виробленні державної політики, теоретико-методологічні підходи до вивчення процесу вироблення державної політики та місце в ньому організацій громадянського суспільства. Недостатньо охарактеризовані ключові ознаки, специфіка ОГС як соціальних інститутів, їх потенціал щодо участі в процесі вироблення державної політики, не розкрито зміст та характер такої участі.

Отже, теоретичне й практичне значення та недостатня розробленість вказаної проблематики зумовлюють актуальність дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано автором у межах комплексного наукового проекту Національної академії державного управління (НАДУ) при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР № 0200U0041030) як членом наукової групи на громадських засадах на кафедрі державної політики та управління політичними процесами НАДУ при Президентові України за темою науково-дослідної роботи “Розроблення моделі та методики моніторингу взаємодії суб'єктів державного управління та впливу на їх діяльність політичного процесу” (ДР № 0103U006823). Роль автора у виконанні цієї роботи полягала в проведенні дослідження змісту участі організацій громадянського суспільства в державно-політичному процесі.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка теоретико-методологічних засад демократизації процесу вироблення державної політики, визначення ролі організацій громадянського суспільства як суб'єктів вироблення державної політики.

Для досягнення мети дослідження були поставлені такі завдання:

здійснити аналіз теоретико-методологічних підходів до вивчення процесу вироблення державної політики та місця в ньому організацій громадянського суспільства;

охарактеризувати ключові ознаки, специфіку організацій громадянського суспільства як соціальних інститутів, їх потенціал щодо участі у процесі вироблення державної політики;

розкрити зміст та характер участі організацій громадянського суспільства в процесі вироблення державної політики;

проаналізувати європейську практику залучення ОГС до вироблення державної політики;

запропонувати підходи до демократизації процесу прийняття рішень органами державної влади в Україні при виробленні державної політики.

Об'єкт дослідження - участь організацій громадянського суспільства в процесі вироблення державної політики.

Предметом дослідження є зміст і характер діяльності організацій громадянського суспільства як суб'єктів вироблення державної політики.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що раціоналізація та демократизація процесу вироблення державної політики досягається шляхом соціальної взаємодії органів державної влади та організацій громадянського суспільства з урахуванням їх структури поведінки та впливів у цьому процесу.

Методи дослідження. У роботі застосовано комплексний підхід до вивчення процесу вироблення державної політики, що включає системний, функціональний, причинно-наслідковий, формально-логічний аналіз, аналіз ситуативних прикладів (case-study), а також метод експертного опитування.

Визначальним методом у дисертаційному дослідженні є системний аналіз, здійснений шляхом декомпозиції процесу вироблення державної політики на етапи та виокремлення груп співучасників цього процесу. Застосування такого підходу дало змогу розкрити цілісність державно-політичного процесу, виявити різноманітні типи його зв'язків стосовно прямих та непрямих учасників.

У процесі розгляду організацій громадянського суспільства було застосовано метод функціонального аналізу та класифікації, що забезпечило розкриття основних характеристик та змісту їх участі у виробленні державної політики.

Причинно-наслідковий аналіз процесу прийняття рішень органами державної влади на основі співучасті у ньому організацій громадянського суспільства як складової всього державно-політичного процесу дав змогу отримати висновки щодо стратегії демократизації цього процесу, напрямів реформування системи державного управління.

Отримано фактичний матеріал на основі: формально-логічного аналізу нормативно-правової бази, що регулює участь громадськості у виробленні державної політики, державному управлінні; аналізу літератури з філософії, політичних наук, соціології, менеджменту, права, державного управління; досвіду діяльності громадських рад при органах державної влади. Експертне опитування дало можливість з'ясувати сучасний стан взаємодії органів державної влади та організацій громадянського суспільства в процесі прийняття рішень.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що у дисертації:

уперше:

здійснено спеціальне комплексне дослідження організацій громадянського суспільства як суб'єктів вироблення державної політики з точки зору галузі науки “державне управління” й визначено характер їх участі у процесі розроблення пропозицій щодо реалізації державної політики (політичних пропозицій);

узагальнено існуючі наукові підходи до визначення та змістовно обґрунтовано поняття організацій громадянського суспільства як суб'єктів вироблення державної політики, під якими пропонується розуміти добровільні, самоврядні об'єднання громадян, які створені в установленому законом порядку за їх власною ініціативою на основі спільних потреб та інтересів, які реалізують законні цілі стосовно своїх немайнових прав та громадянських свобод без мети одержання прибутку та не прагнуть виконувати (або виконують) функції державних органів;

удосконалено:

підходи до концептуального розуміння процесу вироблення державної політики у взаємозв'язку зі структуруванням впливів та поведінки організацій громадянського суспільства;

систематизацію та класифікацію українських організацій громадянського суспільства на основі кількох різнопланових категорій: організаційно-правової форми легалізації, учасників організацій; територіальності; сектору діяльності; соціальних груп, на які спрямовано діяльність; видів діяльності;

понятійно-категоріальний апарат дослідження процесу вироблення державної політики, а саме дефініції “учасник процесу вироблення державної політики”, “виробник державної політики”;

дістали подальшого розвитку:

уявлення про природу процесу вироблення державної політики;

концепція раціональної соціальної взаємодії між державними і недержавними учасниками державно-політичного процесу в України в умовах суспільно-політичних трансформацій;

розуміння закономірностей впливу інституційних моделей на способи вироблення державної політики.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони сприяють розширенню існуючих уявлень про процес вироблення державної політики в Україні у взаємозв'язку з його основними і неосновними учасниками.

Сформульовані й обґрунтовані дисертантом наукові рекомендації можуть бути застосовані в практичній діяльності органів виконавчої влади з метою вдосконалення процесу визначення напрямів державної політики, розроблення державних програм, забезпечення демократизації процесу прийняття державно-управлінських рішень.

Результати дослідження дають змогу розробити конкретні методики, програми, заходи та пропозиції щодо:

ефективного використання в процесах державного управління та прийняття державних рішень технологій участі громадськості;

налагодження комунікації влади та громадськості.

Крім того, матеріали дисертації можуть бути використанні під час розробки навчальних програм, спецкурсів з аналізу державної політики, викладання наук з державного управління, політології.

Результати дисертаційного дослідження були:

використані при розробці Концепції взаємодії Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва з громадськими організаціями підприємців та їх спілками, а також у практичній діяльності щодо взаємодії Комітету з громадськими організаціями при здійсненні єдиної державної політики у сфері підприємництва (довідка від 8 травня 2007 р. № 3284);

взяті до уваги при розробці заходів та нормативно-правових актів з питань забезпечення умов більш широкої участі громадськості в розробленні та реалізації державної політики, що готувалися Головною службою регіональної і кадрової політики Секретаріату Президента України (довідка від 4 травня 2007 р. № 01/05-07);

взяті до уваги управлінням у справах сім'ї та молоді Херсонської обласної державної адміністрації при розробці заходів та механізмів залучення молодіжних громадських організацій до впровадження державної молодіжної політики в регіоні (довідка від 15 жовтня 2005 р. № 1/17-26/233);

використані при розробці статуту територіальної громади міста Херсона, який затверджено сесією міської ради 5 вересня 2003 р. (довідка від 10 квітня 2006 р. № 5/25-01/375).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою роботою, здійснене на основі наукових праць вітчизняних та зарубіжних учених і містить результати, одержані автором особисто. Ідеї та розробки співавторів, з якими було підготовлено науково-практичний посібник, у дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та результати дисертації оприлюднені на таких комунікативних заходах:

– науково-практичних конференціях за міжнародною участю “Проблема трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи України” (Київ, 2006); “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005), “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004); “Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації” (Одеса, 2004); “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євро інтеграції” (Київ, 2003); “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, 2002); “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (Київ, 2001);

– міжнародних конференціях “Оцінка ефективності організацій” (Київ, 2004); “Питання імплементації Європейської Хартії про участь молоді в громадському житті на місцевому та регіональному рівні” (Комсомольськ, 2005);

– науково-практичному семінарі “Формування демократичного та ефективного державного управління в Україні” (Київ, 2002).

Теоретичні положення, наукові висновки дисертації обговорювались на методологічних семінарах і засіданнях кафедри державної політики та управління політичними процесами Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано: п'ять наукових статтей у фахових виданнях, вісім тез доповідей на конференціях, один матеріал у науково-практичному посібнику.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 213 сторінок (у тому числі 5 рисунків, 2 таблиці, 4 додатки). Список використаних джерел містить 233 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкрито сутність і стан досліджуваного наукового завдання; обґрунтовано вибір та актуальність обраної теми, вказано на зв'язок роботи з науковими напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України; висвітлено ступінь її наукової розробленості, визначено мету, завдання, об'єкт і предмет дослідження; охарактеризовано елементи наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою.

Перший розділ - “Теоретико-методологічні основи демократизації процесу вироблення державної політики” - включає аналіз теоретико-методологічних основ процесу вироблення державної політики, висвітлення загальнотеоретичних питань дослідження державної політики у контексті суб'єктів її вироблення, системний огляд та аналіз наявної наукової літератури з проблематики дисертації, обґрунтування теоретичних та методологічних основ досліджуваної проблеми. Пропонується структурно-інституціональна характеристика суспільного середовища вироблення державної політики. З'ясовується соціально-політична сутність організацій громадянського суспільства.

Виявлено, що дослідженню державної політики присвячено чимало праць у різних галузях науки. На сьогодні закладено певний теоретико-методологічний фундамент для проведення аналізу державної політики.

Звертається увага на те, що на сьогодні у вітчизняному науковому середовищі активно триває термінологічна дискусія щодо поняття “державна політика”, яка зумовлена необхідністю пошуку адекватного перекладу англомовного терміна public policy. Зокрема, у науковій та фаховій літературі застосовуються такі терміни: “державна політика”, “суспільна політика”, “публічна політика”. Серед усього їх різноманіття усталеним залишається термін “державна політика”, а як компромісний варіант пропонується термін “суспільна політика”.

Аналіз вітчизняних та зарубіжних праць показує, що особливу увагу дослідників привертає вивчення процесу державної політики та участі в ньому головних акторів (агентів), а також детермінантів суспільної політики, тобто причин її появи. Процес вироблення державної політики, зокрема, пояснюється крізь призму поведінки головних акторів. При цьому зазначається, що така поведінка є раціональною та особисто орієнтованою. Крім того, у дослідженнях державної політики звертається увага на впливи, яким піддається процес вироблення суспільної політики. Проте поза увагою дослідників часто залишаються характер та джерела таких впливів.

На основі узагальнення наявних варіантів і підходів запропоновано визначати вироблення державної політики як неперервний циклічний процес, що складається із сукупності послідовних дій, взаємодії елементів та інституцій з визначеними функціями, засобів, спрямованих на досягнення певного наслідку.

Участь у процесі вироблення державної політики визначено як діяльність, під час якої заінтересовані групи впливають або намагаються вплинути на результати цього процесу (кінцевий результат процесу - ухвалення політики). Така діяльність здійснюється у взаємодії з іншими головними суб'єктами.

Виявлено прогалини в науковому розумінні проблеми взаємозв'язку державної політики й соціально-економічних умов суспільного розвитку, впливу середовища на вироблення державної політики, форм та характеру залучення непрямих учасників до процесу вироблення суспільної політики, управлінських аспектів реалізації державної політики за участю інституцій громадянського суспільства. Існують значні проблеми, пов'язані з дослідженням факторів зовнішнього середовища вироблення державної політики, ролі, місця, характеру участі організацій громадянського суспільства в цьому процесі, їх взаємодії з головними суб'єктами вироблення державної політики - владними структурами.

Запропоновано структурно-інституціональну модель суспільного середовища вироблення державної політики, яке складається з проміжного (дотичного) та зовнішнього. Проміжне середовище представлене такими головними інституціями, як організації громадянського суспільства, групи інтересів, експертно-аналітична спільнота, міжнародна спільнота, зовнішнє середовище - географічним, природним, біологічним, соціокультурним, соціально-економічним середовищами, що створюють умови і контекст державної політики та опосередковано впливають на її вироблення. Будучи оточенням для процесу суспільної політики, воно також виступає, у свою чергу, окремим середовищем щодо організацій (структур) проміжного середовища, здійснюючи на них також своєрідний вплив.

Сформульовано та змістовно обґрунтовано поняття “організації громадянського суспільства” (ОГС), під якими слід розуміти об'єднання громадян, які створені в установленому законом порядку за їх власною ініціативою на основі спільних потреб та інтересів для реалізації довгострокових цілей стосовно своїх немайнових прав та громадянських свобод без мети одержання прибутку. Такі організації не підлягають безпосередньому управлінню з боку держави. В цьому ж розумінні можуть вживатися й такі терміни: “інституції громадянського суспільства”, “неурядові організації”, “організації “третього сектора”. Такі організації можуть набувати різноманітних організаційно-правових форм, але при цьому: 1) бути легітимно визнаними з боку держави; 2) бути самоврядними; 3) не ставити за мету отримання прибутку для подальшого його розподілу між учасниками; 4) мати певну структуру; 5) використовувати певні внутрішні процедури та правила управління, спільної діяльності, що визнаються усіма учасниками організації.

Ураховуючи особливості українського правового регулювання діяльності ОГС, організаційні, культурні, політичні особливості “третього сектора” запропоновано багатокомпонентну класифікацію таких організацій, беручи за основу кілька різнопланових категорій: організаційно-правову форму легалізації; учасників організацій; територіальність; сектор діяльності; соціальні групи, на які спрямовано діяльність; види діяльності.

Серед перспективних напрямів наукових досліджень процесу вироблення державної політики виділяються такі: дослідження інституцій, процедур, правил, норм, що супроводжують згаданий процес; дослідження мотивів та моделей поведінки учасників цього процесу; аналіз соціальної взаємодії в державно-політичному процесі.

На часі дослідження зв'язків між державними та недержавними учасниками процесу суспільної політики, впливу інституційних моделей на способи вироблення такої політики.

У другому розділі - “Організації громадянського суспільства як учасники процесу вироблення державної політики” - розглянуто процесуальні аспекти вироблення державної політики та охарактеризовано основних учасників цього процесу, досліджено практику залучення інституцій громадянського суспільства при формуванні політики в Європейському Союзі, проведено оцінку спроможностей ОГС та проаналізовано зміст, форми та характер участі у виробленні державної політики.

Зазначається, що вироблення суспільної політики є циклічним, структурованим процесом нелінійного характеру. Основними його фазами є осмислення, розробка, впровадження та супроводження такої політики. Кожна фаза має відповідний зміст:

осмислення: виявлення, формулювання проблеми та обґрунтування необхідності державного втручання у її вирішення, просування проблеми до порядку денного, встановлення пріоритетності питань порядку денного;

розробка: аналіз політики для прийняття рішень, вироблення альтернатив-варіантів, їх оцінювання, проведення консультацій, представлення варіантів та інструментів політики, рекомендування вибору варіанта політики;

упровадження: ухвалення рішення щодо політики, проголошення політики, визначення механізмів її упровадження, власне впровадження;

супроводження: підтримка політики, систематичне спостереження за станом політики, проведення моніторингу та оцінювання політики.

У процесі вироблення державної політики на основі визначених повноважень та наявних можливостей бере участь велика кількість учасників. Виявлено, що на їх означення застосовуються різні терміни: виробник політики (policy maker), виробник рішення (decision maker), групи інтересів/заінтересовані групи (interest groups), стейкхолдери/пайовики (stakeholders). Пропонується розрізняти поняття “виробник суспільної політики” та “учасник суспільної політики”. Перше поняття стосується відомої групи очевидних та цілеспрямованих людей, які ухвалюють рішення, встановлюючи послідовність заходів. Проте на практиці визначити такі групи досить складно, оскільки вони часто декларують свою обмеженість у цьому процесі, а тому “виробляють” державну політику за допомогою інших зацікавлених сторін. У цьому разі пропонується не акцентувати увагу на пошуку “виробників політики”, а зосередитись на ідентифікації осіб, які беруть участь у державно-політичному процесі, а вже потім визначати їх статус: чи є вони дійсними “виробниками”, а якщо так, то на яких підставах.

Обстоюється необхідність застосовувати термін “учасник (суб'єкт) процесу вироблення державної політики”, а термін “виробник державної політики” вживати на означення характеру участі того чи іншого суб'єкта.

Узагальнюючі наявні підходи та пропозиції, пропонується до учасників процесу вироблення суспільної політики включати:

1) осіб, які остаточно ухвалюють рішення в цьому процесі (органи влади, виборні та призначені посадовці);

2) осіб, які беруть участь у підготовці рішень (адміністративний апарат органів влади, експерти, консультанти, дослідники тощо);

3) групи інтересів/групи тиску;

4) заінтересовані сторони (широкий спектр інституцій, що представляють владу, бізнес та громадянське суспільство).

У загальному плані усі учасники вироблення державної політики поділяються на офіційних та неофіційних, а також на тих, хто бере у цьому участь, та тих, хто хотів би брати участь.

Реалізація євроінтеграційного курсу України вимагає адаптації процедури вироблення державної політики до відповідних стандартів, продиктованих функціональними та ціннісними нормативами Європейського Союзу (ЄС). Ураховуючи специфіку такого явища, як європейське управління, та беручи до уваги основні положення науки державного управління, звертається увага на такий аспект вироблення політики в ЄС, як участь інституцій громадянського суспільства. Встановлено, що вироблення європейської політики - це процес, що контролюється елітою. Недержавні організації втручаються в нього без залучення широкої громадськості до розгляду більшості політичних питань. Думка громадян представлена опосередковано, кожна група інтересу спирається на власну представницьку еліту, яка сприяє досягненню задовільних результатів.

Специфіка ЄС як цілісної політичної системи, його суспільно-політична природа, а звідси - наявність значного розмаїття інтересів та негнучкість адміністративних структур, визначають таку особливість процесу вироблення політики, як наявність великої кількості різноманітних груп інтересів, яких доводиться переконувати, долаючи опір.

У цьому контексті для України можливі такі напрями дій щодо розробки технологічно-процесуальних стандартів вироблення державно-політичних рішень: на різних рівнях та в різних секторах впроваджувати стандарти проведення консультацій з громадськістю з урахуванням вимог ЄС; на стадіях підготовки рішень активніше залучати експертні та робочі групи, застосовувати механізми узгодження між різними заінтересованими учасниками; відмовлятися від практики, коли організовані зацікавлені групи скоріш обстоюють певну політику, ніж беруть участь у її виробленні.

Виділяються такі основні характеристики стану та спроможностей ОГС як учасників процесу вироблення державної політики:

ОГС не стали тією ще однією “невидимою силою” (тобто крім “невидимої руки ринку”), через яку здійснюється вплив груп інтересів на державну політику;

ОГС забезпечують співіснування різних соціальних груп та їх законних інтересів. Водночас їх поява все ж ще не повною мірою є проявом бажання громадян до когось належати, в чомусь брати участь і тим самим щось змінювати. До того ж більшість громадян не сприймає ОГС як дієвий інструмент представлення своїх прав. Значна частина груп інтересів економічно активного населення не оформлена у вигляді професійних неурядових організацій;

у діяльності ОГС все більше місце займають заходи, пов'язані із впливом на вироблення державної політики. При цьому не витісняються інші види діяльності;

потенціал українських ОГС як учасників процесу вироблення державної політики повною мірою ще не використовується. Водночас цей потенціал постійно потребує “підживлення”.

Участь ОГС у процесі вироблення державної політики проявляється в спільнотах політики та визначається характером взаємовідносин з органами влади як головними учасниками цього процесу.

У третьому розділі - “Забезпечення демократизації процесу прийняття рішень органами державної влади в Україні” - розглядаються організаційно-правові аспекти взаємодії органів державної влади та ОГС у процесі прийняття рішень, роль неурядових аналітичних центрів у сучасній практиці прийняття державно-управлінських рішень органами виконавчої влади, обґрунтовується стратегія поліпшення проведення консультацій при підготовці та ухваленні урядових рішень.

Важливою складовою процесу вироблення державної політики є прийняття рішень, характерне для нього від етапу формування порядку денного для державної політики до вибору способу оцінювання політики.

На підставі аналізу нормативно-правової бази встановлено наявність відповідних механізмів впливу ОГС на підготовку та прийняття рішень у процесі вироблення державної політики. На такі механізми впливають два фактори:

суб'єктивний фактор (зацікавленість органу державної влади у співпраці з ОГС сильно залежить від зацікавленості в цьому його керівника;

фаховий рівень суб'єктів структур участі в процесі прийняття рішень, ступеня їх авторитетності для органу державної влади і того, якою мірою вони вміють переконувати.

З'ясовано, що у формуванні та здійсненні державної політики існуючі структури участі ОГС (громадські ради, громадські колегії, дорадчо-консультативні ради тощо) виконують переважно дорадчі чи консультативні функції і не суттєво впливають на остаточне ухвалення рішень.

Визначено основні проблеми, пов'язані з діяльністю таких структур:

1) механізм формування їх складу є недосконалим та залежить від суб'єктивного підходу органу державної влади;

2) слабкі фінансові, матеріально-технічні та організаційні можливості функціонування;

3) невизначеність політико-правового статусу рішень таких структур;

4) недостатній рівень забезпеченості необхідною інформацією;

5) вузький спектр представленості ОГС у таких структурах;

6) незабезпеченість достатньої прозорості та відкритості в їх діяльності.

Вирішення окреслених проблем має передбачати належне нормативно-правове забезпечення та розвиток спроможностей і навичок як державних службовців, так і активістів ОГС взаємодіяти в процесі підготовки та ухвалення рішень на різних рівнях.

Особливе місце в процесі вироблення державної політики посідають такі ОГС, як неурядові аналітичні центри (“мозкові центри”). Під ними зазвичай розуміються дослідницькі організації, створені з метою аналізу суспільно важливих проблем та вироблення шляхів їх розв'язання. Серед них виділяється два типи:

1) ті, основною метою діяльності яких є вироблення конкретних рекомендацій щодо державної політики;

2) ті, що стимулюють суспільну дискусію щодо певної проблеми та спрямовують свої зусилля на формування урядового порядку денного для державної політики.

Залучення “мозкових центрів” до процесу вироблення державної політики, з одного боку, надає можливість обґрунтовувати на більш якісному рівні існуючу політику чи певний варіант рішення, з другого - змінити уявлення про об'єкти та процеси, на які спрямовано або буде спрямовано таку політику, і тим самим забезпечити її відповідність реальним суспільним потребам.

Потенціал потенціалу “мозкових центрів” може використовуватися в кількох варіантах:

1) здійснення замовлень на конкурсних або на тендерних засадах на проведення аналізу та оцінки досліджень;

2) залучення фахівців центрів до різноманітних робочих груп з підготовки програм, законопроектів, рішень;

3) проведення консультацій у процесі підготовки окремих рішень.

Важливим складником процесу ухвалення урядових рішень є консультації із заінтересованими сторонами, під якими слід розуміти громадян, їх об'єднання, інші установи та організації, стан яких може змінитися внаслідок ухвалення певного урядового рішення. Досвід країн сталої демократії свідчить, що ефективність державної політики значною мірою залежить від того, як у процесі її вироблення враховано позиції заінтересованих сторін, і як дії органів державної влади розуміє та підтримує громадськість.

Потреба в проведенні консультацій із заінтересованими сторонами в процесі вироблення державної політики зростає внаслідок появи різних груп інтересів, організацій, які можуть захищати їх інтереси, нових можливостей і ризиків, а також неоднорідності і можливої зміни таких груп щодо різних питань державної політики. Тому на часі необхідність удосконалення практики прийняття урядових рішень. Це має супроводжуватися відмовою від вертикальних механізмів та розвитком горизонтальних, що потребує ширшого запровадження консультацій з ОГС. “Консультація” в даному контексті означає процес, під час якого уряд отримує коментарі та пропозиції від заінтересованих сторін до того, як рішення буде ухвалено. Це забезпечує ухвалення рішень, що краще відповідають потребам громадян та користуються суспільною підтримкою. Запровадження консультацій у практику роботи уряду - ключовий елемент демократичного управління.

Для поліпшення процедури консультацій з ОГС у процесі ухвалення урядових рішень необхідно вдосконалювати нормативну базу, розвивати вміння та навички працівників, відповідальних за забезпечення процесу, а також активістів самих громадських організацій.

Виходячи з аналізу міжнародного досвіду та вітчизняної практики запропоновано такі першочергові варіанти дій:

1. Урегулювати процес визначення тих питань, що виносяться на консультації. Забезпечити планування та проведення консультацій переважно на ранніх стадіях процесу підготовки рішень. Необхідно виносити на них не проекти нормативних актів, а документ, що містить опис проблеми, на вирішення якої буде спрямоване майбутнє рішення, варіанти вирішення цієї проблеми, концепції державної політики.

2. Підвищити інституційну спроможність структурних підрозділів органів державної влади, громадських рад.

3. Запровадити практику створення робочих груп для вирішення конкретної міжгалузевої проблеми із залученням ОГС (так звані ad hoc committees).

4. Ухвалити концептуальний документ уряду, який би визначав чіткі принципи та стандарти взаємодії державної влади і громадянського суспільства, передбачав заходи щодо стимулювання якісного розвитку ОГС.

влада організація демократизація орган

Висновки

У дисертації наведене теоретичне узагальнення й вирішення наукового завдання, що виявляється в обґрунтуванні теоретико-методологічних засад демократизації процесу вироблення державної політики, визначенні ролі організацій громадянського суспільства як суб'єктів вироблення державної політики. Поставлену в дослідженні мету досягнуто, основні завдання виконано. Відповідно до цього отримані такі результати.

1. Аналіз теоретико-методологічних підходів до вивчення процесу вироблення державної політики засвідчив, що серед них базовими залишаються три: раціональний, системний та інкрементальний. У процесі пошуку сучасної моделі державної політики домінуюче місце посідає раціональний підхід. Переважна більшість новітніх моделей процесу вироблення державної політики в основному спрямована на удосконалення раціональної моделі.

Відзначено зростання наукового та практичного інтересу до процесу вироблення державної політики в контексті інституцій, аналізу проблем взаємовпливу державної політики та суспільного середовища.

Перспективними видаються такі теми для досліджень: уточнення категоріального апарату діяльності організацій громадянського суспільства з позиції науки “державне управління”, аналіз ролі учасників процесу державної політики та мобілізація суспільної підтримки, вивчення ефективності інституцій, правил, процедур, дослідження впливу.

Водночас виявлено, що на сьогодні маловивченими залишаються процес вироблення державної політики у взаємозв'язку з суспільним середовищем та участь у цьому процесі організацій громадянського суспільства.

2. У роботі констатується, що на сьогодні не існує загальноприйнятої моделі процесу вироблення державної політики. В останніх наукових розробках щодо цього простежується тенденція до відходу від моделей, пов'язаних з “чорною скринькою” та “залізними трикутниками”, і перехід до моделей “спільнот політики” та “мереж політики”, в яких особливе місце відводиться відкриттю нових інституцій, що здатні впливати на державну політику.

Серед учасників процесу вироблення державної політики виділено чотири окремі групи: 1) інституції/особи, які остаточно ухвалюють рішення; 2) інституції/особи, які беруть участь у підготовці рішень; 3) групи інтересів/групи тиску; 4) заінтересовані сторони.

Кожна група учасників є структурованою та інституціоналізованою і відіграє свою специфічну роль. Визначаючи таку роль, необхідно виходити з того, що всі зазначені учасники поділяються на тих, хто бере участь у процесі, та тих, хто хотів би брати у ньому участь, проте не має до нього доступу.

Серед великої кількості різноманітних інституцій, що беруть участь у процесі вироблення державної політики, виокремлюються організації громадянського суспільства, під якими слід розуміти добровільні самоврядні соціальні структури, які реалізують законні цілі стосовно особистих немайнових прав, не підлягають управлінню з боку державних органів та не виконують функції таких органів. З точки зору державного управління ці організації виступають засобом управлінського впливу, ключовим інструментом забезпечення прав громадян просувати свої інтереси та брати участь в управлінні державними справами.

Установлено, що правове середовище діяльності ОГС в Україні є несприятливим та потребує значного вдосконалення з урахуванням європейських стандартів.

При здійсненні класифікації цих організацій пропонується брати за основу такі різнопланові категорії: організаційну-правову форму легалізації; характеристики членів організації; територіальність; сектор діяльності; соціальні групи, на які спрямовано діяльність; види діяльності.

3. Організації громадянського суспільства є складовою “дотичного середовища” державної політики та можуть набувати статусу учасників державно-політичного процесу. Вони вступають у взаємодію з головними виробниками державної політики, здійснюючи вплив, тиск, громадський контроль та оцінку. Доведено, що така участь має переважно представницький та консультативний характер. Одним із головних чинників, що зумовлює взаємодію органів державної влади та організацій громадянського суспільства в процесі вироблення державної політики, є ступінь довіри між учасниками.

Здійснення діагностики сектора ОГС є однією із головних передумов організації процесу вироблення державної політики.

Рівень спроможності українських ОГС брати участь у виробленні державної політики оцінено як середній. Раціонально-критичний потенціал таких організацій ще залишається не використаним у повному обсязі. Це, в свою чергу, потребує вироблення дієвої державної політики у сфері взаємодії влади та громадянського суспільства. Ключовими елементами такої політики має стати сприятливе правове регулювання діяльності об'єднань громадян, забезпечення рівного доступу до процесів ухвалення державно-політичних рішень, стимулювання професійного зростання активістів та працівників неурядових організацій, упровадження інноваційних форм участі громадськості в процесах підготовки та ухвалення рішень органами державної влади.

4. Аналіз практики вироблення політики в Європейському Союзі дозволив з'ясувати, що цей процес визначається наявністю значного розмаїття інтересів і негнучкістю адміністративних структур. Переважання колективного ухвалення рішень і застосування широких консультацій - це одна із головних особливостей процесу вироблення політики в ЄС. Залучення ОГС до вироблення політики в Євросоюзі відбувається через Соціально-економічний комітет (СЕК), який має статус дорадчого органу та формується із представників організацій громадянського суспільства. Аналіз технологічно-процесуальних особливостей діяльності СЕК та його взаємодії з іншими євроструктурами дозволило стверджувати, що в ЄС домінує корпоративна мережа вироблення політики. Вона дозволяє узгоджувати різнорідні групові інтереси, а також зумовлює розмаїття різних моделей творення політики ЄС в окремих сферах.

На основі досвіду ЄС пропонується в Україні запровадити технологічно-процесуальні стандарти проведення консультацій з громадськістю на різних етапах вироблення державної політики через різноманітні інституціональні механізми.

5. Здійснене дослідження та отримані результати дали підстави запропонувати такі рекомендації, а саме:

розвивати необхідні інституційно-правові умови взаємодії органів влади та заінтересованих груп громадськості в процесі ухвалення рішень. Існуюча практика створення різноманітних дорадчо-консультативних структур при центральних органах виконавчої влади, Президентові України потребує періодичної оцінки щодо ефективності та результативності роботи таких структур;

Кабінету Міністрів України розробити єдину методику для органів державної влади щодо залучення громадськості до вироблення державної політики у відповідній сфері. Така методика має забезпечити не лише дорадчий характер участі ОГС, а й наділяти їх певними важелями впливу при ухваленні рішень у процесі вироблення відповідної суспільної політики;

регламентно-процедурні норми роботи Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України мають передбачати мінімальні стандарти проведення консультацій із заінтересованими групами суспільства через відповідні організації громадянського суспільства. Такі консультації необхідно проводити на ранніх стадіях процесу підготовки рішень. Тому головний акцент у відповідних процедурах має ставитися на роботі парламентських та урядових комітетів. Загальнодержавні програми мають ухвалюватися після обов'язкового проведення консультацій з громадськістю;

Кабінету Міністрів України ухвалити Концепцію взаємодії влади та громадянського суспільства, передбачивши в ній, зокрема, механізми стимулювання якісного зростання організацій громадянського суспільства;

центральним органам виконавчої влади ввести в практику своєї діяльності створення тимчасових експертно-аналітичних груп у формі громадських комітетів, комісій, які б готували відповідні висновки, рекомендації з тих чи інших напрямів державної політики за стандартами підготовки аналітичних документів;

удосконалити законодавчу базу, що регулює створення та діяльність об'єднань громадян. Серед ключових напрямів такого вдосконалення має бути спрощення порядку створення та державної реєстрації об'єднань громадян, виділення в окремий вид об'єднань громадян неурядових науково-дослідних, аналітичних центрів, інститутів та визнання за ними статусу неприбуткових, відмова від існуючого визначення статусу об'єднань громадян за територіальною ознакою, повна імплементація фундаментальних принципів щодо статусу неурядових організацій в Європі, визначених Радою Європи;

у програмах підготовки та перепідготовки державних службовців передбачати спеціальні курси щодо організації та проведення консультацій з громадськістю, методик залучення організацій громадянського суспільства до процесу підготовки державно-управлінських рішень.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Купрій В. Місцева влада і громадські організації: від політики панування до соціального партнерства // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. / Редкол.: С.М.Серьогін (гол. ред.) та ін. - Д.: ДРІДУ УАДУ, 2002. - Вип. 2 (8). - С. 183-188.

2. Купрій В. Місцева влада і громадські організації: пошук шляхів взаємодії // Упр. сучас. містом. - 2002. - № 2, 4-6 (6). - С. 23-28.

3. Купрій В. Залучення раціонально-критичного потенціалу організацій громадянського суспільства до творення державної політики // Зб. наук. пр. НАДУ / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - Вип. 2. - С. 305-311.

4. Купрій В. Особливості процесу творення політики в Європейському Союзі Вісн. НАДУ. - 2005. - № 4. - С. 377-384.

5. Купрій В. Процес творення державної політики як об'єкт наукових досліджень [Електронний ресурс] // Державне управління: теорія та практика. - 2006. - № 2. - Режим доступу: http//www.nbuv.gov.ua/e-journals/DUTP/2006-2. - Заголовок з екрану.

6. Купрій В. Про механізм державного фінансування програм всеукраїнських молодіжних громадських організацій // Розробка державної політики: Аналіт. зап. / Укл. О.І.Кілієвич. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - С. 90-97.

7. Розвиток системи навчання посадових осіб місцевого самоврядування в Україні: аналіз і рекомендації / Х.Бауер, В.Кравченко, В.Купрій, П.Майер // Підготовка посадових осіб місцевого самоврядування та здійснення ефективного менеджменту на місцевому рівні: Наук.-практ. посіб. / Упоряд.: О.В.Бейко, А.К.Гук; За ред. В.М.Князєва, М.О.Пухтинського. - К.: СПД Петруненко В.В., 2004. - С. 116-149.

8. Купрій В. Ґендерні аспекти бюджетного процесу // Законотворчість: забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків. - К.: Заповіт, 2006. - С. 125-130.

9. Купрій В. Право бути почутим: участь молоді в прийнятті рішень на місцевому рівні // Аспекти самоврядування. - 2006. - № 4. - С. 45-47.

10. Купрій В. Держава й громадські організації: від політики панування до політики соціального партнерства // Суспільні реформи та становлення громадського суспільства в Україні: Матеріали наук.-практ. конф., м. Київ, 30 трав. 2001 р. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. С. 118-121.

11. Купрій В. Молодіжний “третій сектор” та державна молодіжна політика: досвід країн ЄС // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф., м. Київ, 29 трав. 2002 р.: У 2 т. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Т.2. - С. 61-63.

12. Купрій В. Європейський досвід відносин між молодіжними НУО та органами державної влади // Формування демократичного та ефективного державного управління в Україні: Матеріали наук.-практ. семінару, м. Київ, 11-12 берез. 2002 р. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - С. 125-129.

13. Купрій В. Технологічно-процесуальні аспекти вироблення державно-політичних рішень // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф., м. Київ, 29 трав. 2003 р.: У 2 т. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Т.1. - С. 518-519.

14. Купрій В. Організації громадянського суспільства як суб'єкти творення державної політики: оцінка стану та спроможностей // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, м. Київ, 28 трав. 2004 р.: У 2 т. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Т.1. - С. 308-310.

15. Купрій В. Розробка стратегії розвитку міста: участь організацій громадянського суспільства // Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації: Матеріали щоріч. наук-практ. конф., м. Одеса, 24 листоп. 2004 р.: У 2 т. / За заг. ред. А.М.Пойченка. - О.: ОРІДУ НАДУ, 2004. - Т.2. - С. 74-76.

16. Купрій В. Механізми участі організацій громадянського суспільства у формуванні державної політики // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, присвяченої 10-річчю Академії, м. Київ, 31 трав. 2005 р.: У 2 т. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - Т.1. - С. 257-258.

17. Купрій В. Участь громадських організацій у прийнятті державно-політичних рішень: функціонально-рольові аспекти // Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, м. Київ, 31 трав. 2006 р.: У 2 т. / За заг. ред. О.Ю.Оболенського, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2006. - Т.1. - С. 220-221.

АнотаціЯ

Купрій В.О. Організації громадянського суспільства як суб'єкти вироблення державної політики. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2007.

У дисертації досліджено теоретико-методологічні засади демократизації процесу вироблення державної політики, роль організацій громадянського суспільства як суб'єктів цього процесу.

Здійснено аналіз теоретико-методологічних підходів до вивчення процесу вироблення державної політики та місця в ньому організацій громадянського суспільства; охарактеризовано ключові ознаки, специфіку організацій громадянського суспільства як соціально-політичних інститутів; розкрито зміст та характер участі організацій громадянського суспільства в процесі вироблення суспільної політики; проаналізовано європейську практику залучення інституцій громадянського суспільства до ухвалення рішень; запропоновано підходи до демократизації процесу підготовки й ухвалення рішень органами державної влади в Україні в процесі вироблення суспільної політики.

...