Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

УДК 054.7;325.54:303.7:35(477)

25.00.02 - механізми державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

Управління зовнішніми міграціями в контексті європейської інтеграції України

Малиновська Олена Анатоліївна

Київ - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор історичний наук, професор Трощинський Володимир Павлович, Національна академія державного управління при Президентові України, декан факультету вищих керівних кадрів, завідувач кафедри соціальної і гуманітарної політики.

Офіційні опоненти:

- доктор наук з державного управління, професор Радиш Ярослав Федорович, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри;

- доктор історичних наук, професор, академік НАН України Курас Іван Федорович, Інститут політичних і етнонаціональних досліджень НАН України, директор;

- доктор історичних наук, професор, член-кореспондент НАН України Євтух Володимир Борисович, Київський національний університет ім. Т.Шевченка, декан факультету соціології та психології, завідувач кафедри загальної соціології.

Провідна установа - Національний інститут стратегічних досліджень при Президентові України, відділ економічної і соціальної стратегії, м. Київ.

Захист відбудеться 7 квітня 2005 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20.

Автореферат розісланий 5 березня 2005 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.К. Майборода

Анотації

Малиновська О.А. Управління зовнішніми міграціями в контексті європейської інтеграції України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2005.

У дисертації доведено, що в умовах інтенсифікації міжнародних міграцій, урізноманітнення їх характеру та спрямованості роль і значення державного управління в цій сфері зростає. Потреба його вдосконалення зумовлена також гостротою міграційних проблем в Україні, тим, що оптимізація міграцій є важливим резервом соціально-економічного розвитку, особливо в умовах демографічної кризи.

В основі управління зовнішніми міграціями повинно бути глибоке розуміння сутності міграційних процесів, притаманних їм закономірностей, детальний аналіз ситуації, характеристик найважливіших міграційних потоків, серед яких репатріація в Україну, трудова міграція громадян за кордон, прибуття шукачів притулку, нелегальна міграція.

Дослідження міграційної ситуації в європейських країнах, формування міграційної політики ЄС дало змогу визначити місце зарубіжного досвіду в процесі творення системи управління міграціями в Україні, вкрай важливого в контексті курсу на європейську інтеграцію.

Здійснено огляд формування управління міграціями в період незалежності, дано оцінку досягнутим результатам, виявлено недоліки цього процесу. Обґрунтовано концептуальні засади та завдання міграційної політики, її основоположні принципи, запропоновано конкретні управлінські рішення, визначено напрями вдосконалення правової бази та органів державного управління зовнішніми міграціями.

Ключові слова: зовнішні міграції, міграційна політика, державне управління, європейська інтеграція.

Малиновская Е.А. Управление внешними миграциями в контексте европейской интеграции Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2005.

В диссертации доказано, что в условиях интенсификации международных миграций, все большего разнообразия их характера и направленности роль и значение государственного управления в этой сфере возрастает. Потребность его усовершенствования обусловлена также остротой миграционных проблем в Украине, тем, что оптимизация миграций является важным резервом социально-экономического развития, особенно в условиях демографического кризиса.

В основе управления внешними миграциями должно лежать глубокое понимание сущности миграционных процессов, присущих им закономерностей, детальный анализ ситуации, характеристик наиболее важных миграционных потоков, среди которых репатриация в Украину, трудовая миграция граждан за рубеж, прибытие искателей убежища, нелегальная миграция.

Исследование миграционной ситуации в европейских странах, формирования миграционной политики ЕС позволило определить место зарубежного опыта в процессе создания системы управления миграциями в Украине, крайне важного в контексте курса на европейскую интеграцию.

Сделан обзор формирования управления миграциями в период независимости, дана оценка достигнутым результатам, выявлены недостатки этого процесса. Обоснованы концептуальные подходы и задачи миграционной политики, ее основоположные принципы, предложены конкретные управленческие решения, определены направления усовершенствования правовой базы и органов управления внешними миграциями.

Ключевые слова: внешние миграции, миграционная политика, государственное управление, европейская интеграция.

Malynovska O.A. State Management of International Migration in the Context of European integration of Ukraine. - Manuscript.

Doctoral thesis on Public Administration, speciality 25.00.02 - Mechanisms of Public Administration. - National Academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine. - Kyiv, 2005.

The dissertation proves that the importance of public administration in the field of international migration grows along with the intensification and diversification of the latter. The need in improving state management in this field is also caused by the acuteness of migration problems confronted by Ukraine recently. Optimization of migration flows becomes also an important reserve of national socio-economic development, especially in the context of the demographic crisis in the state.

Management of the international migrations should be based on the profound understanding of the nature of migration movements, their typical patterns, and detailed analysis of the most recent situation in the field. The dissertation analyzes migration dynamics in the independent Ukraine, characteristics of the most important migration flows, including repatriation of the Ukrainians and their descendants, also those deported because of their nationality, labor migration of Ukrainian citizens abroad, arrival of asulym seekers and illegal migration.

We conclude that unlike in the period of 1990s of the last century, the today's new migration challenge for Ukraine doesn't include arrival of numerous migrants to the country. It includes population drain, in particular mass international labor migration. This creates a threat of losing a part of the national labor and intellectual potential, which is particularly dangerous in the context of eventual economic growth.

Analysis of the migration situation in the European states and the formation of EU single migration policy allowed defining the place of the international experience in the process of developing state migration management system in Ukraine, which is crucial in terms of Ukrainian policies aiming at European integration. Specific attention was paid to the experience of Central European states, new EU members, which have achieved significant success in implementing European migration standards in their national legislation and administrative practices.

Analysis of theory and practice of the state migration management in the EU member states enabled us to state that at this point governmental control over border crossing in the independent states and the prevention of illegal migration could be successful only when opportunities and mechanisms for legal migration are created. The premature goal of the state migration management should include "regulated transparency", i.e. provision of regulated migration flows.

The main focus of the dissertation is on forming migration policies and system of migration state management in Ukraine, evaluating the achieved results, revealing existing deficiencies and defining priorities for their elimination.

We conclude that Ukraine has already defined the key priorities for its national migration policy. These include promotion of repatriation, protection of human rights of labor migrants abroad, aid provision for refugees, and prevention of illegal migration. The state has formed and adopted migration legislation, which is based on the key international legal norms and principles.

At the same time, the current research proves that an adequate single system of migration state management is not in place in Ukraine yet. The clear concept of the state migration policy is also missing. In fact, the most numerous and socially important migration flow - temporary labor migration of Ukrainian citizens abroad - is out of reach of the state. As a result of inadequate support of repatriation we have lost a chance to replace human resources from this source. Vagueness of goals and priorities of the migration policy hampers the development of the effective organizational management mechanism in this field - the state migration service. Managerial functions are subject to unjustified sharing and are often duplicated.

The analysis provided within the dissertation proves: the strategic goal of the Ukrainian migration policy should include preservation and replacement of human resources. Tactic objectives that come out of the strategic goal include ceasing the emigration, promotion of emigrants' return to the motherland (aiming first of all at those who left temporarily and with the purpose of employment: production workers, professionals, scientists), as well as promotion of immigration, engagement of the population of other countries, mostly Ukrainians by origin and their descendants, who are historically and culturally linked to Ukraine.

The top priority of the migration policy should contain development of the positive immigration environment in Ukraine for citizens from the NIS countries, support of such migrants.

The special attention should be paid to labor migration of Ukrainian citizens, which has become the most important segment of migration processes in the country in terms of its scope and socio-economic effects. Along with the policies aiming at the end goal of ceasing labor migration and returning labor migrants to their motherland, separate programs should be developed in order to minimize negative impact of the international labor migration and, at the same time, to utilize to the maximum associated advantages.

In accordance with the moral and legal obligations Ukraine has to improve its system of receiving, providing shelter and aid for refugees, pay attention to their integration into Ukrainian society.

In order to prevent illegal migration of foreigners and national citizens, implementation of the Ukrainian state migration control policies should be accompanied by more flexible forms of regulating international flows of population, broadening opportunities for legal migration.

The State Migration Service of Ukraine should be created in order to achieve the mentioned objectives. The Service would become a central body of the executive power with the local branches in the regions and would perform the overall complex of managerial functions in the field of migration. The effective mechanism for achieving goals of the state migration policy includes development and implementation of the national, and, if needed, regional or sectoral migration programs. Such programs would help to provide system response to the existing problems.

Key terms: international migrations, migration policy, state management, European integration.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Міжнародні міграції населення, що активізувалися як у світі, так і в Україні, потребують постійного моніторингу й аналізу, чіткого державного управління. На міжнародному рівні формується багатостороння система їх регулювання, тому стратегічний курс України на інтеграцію в європейські структури вимагає, з одного боку, щонайширшого залучення до неї, а з другого, - імплементації спільно напрацьованих підходів. Разом з тим повноцінне включення в міжнародну систему регулювання міграційних процесів можливе лише за умови достатнього розвитку управління міграціями на національному рівні.

Дослідження теоретичних і практичних аспектів управління зовнішніми міграціями зумовлене також гостротою міграційних проблем, що стоять перед Україною. Перед тим відокремлена від світу країна долучилася до світових міграційних процесів у період їх значної активізації, до того ж за умов, коли відповідна система регулювання, як і багато інших елементів державного організму, не існувала. У добу розпаду СРСР прийшли в рух людські маси, які штучно утримувалися колишнім режимом, зокрема репресовані та депортовані народи, відбувалися масові переміщення населення, нерідко вимушеного характеру, що значно ускладнювало їх регулювання. Шукати шляхи управління міграціями доводилося в умовах перехідного періоду, економічних труднощів, які, крім іншого, спричинили значну економічну еміграцію з України.

Важливість наукового аналізу державного управління міграціями пов'язана ще й з тим, що їх оптимізація є суттєвим резервом економічного й соціального розвитку держави, особливо з огляду на ускладнення проблем відтворення населення та демографічну кризу.

Українські вчені вже зробили значні кроки у сфері аналізу зовнішніх міграційних процесів та їх регулювання. Особливу цінність для дослідження проблеми мають праці науковців, присвячені теорії та практиці державного управління в Україні, його механізмам, здійсненню адміністративної реформи, розробці соціальної політики, серед них роботи В.Д. Бакуменка, В.М. Князєва, В.І. Лугового, П.І. Надолішного, Н.Р. Нижник, Я.Ф. Радиша, В.А. Ребкала, В.А. Скуратівського, В.В. Тертички та інших. Важливий аналітичний та емпіричний матеріал щодо різних складових міграційних процесів, їх змісту й наслідків, вирішення пов'язаних з ними проблем містять роботи В.Б.Євтуха, І.Ф. Кураса, Е.М. Лібанової, С.І. Пирожкова, А.В. Позняка, І.М. Прибиткової, В.П. Трощинського, О.У. Хомри, С.Б. Чеховича, М.О. Шульги тощо. У галузі методології та методів вивчення міграцій та управління ними, сутнісних характеристик міграційних процесів значні здобутки належать російським науковцям О.Д. Воробйовій, Ж.А. Зайончковській, Т.І. Заславській, В.А. Іонцеву, Л.Л. Рибаковському, а також численним західним авторам, серед яких Р. Епплярд, Р. Бонінг, М. Вайнер, Д. Массей, Д. Салт, С. Сассен, П. Сталкер, П. Стокер, Т. Хаммар та інші.

Водночас проблема управління зовнішніми міграціями в контексті європейської інтеграції України все ще не знайшла адекватного висвітлення в науковій літературі, не стала предметом всебічних досліджень українських учених. Проте вдосконалення управління міграціями вимагає детальної наукової розробки теоретико-методологічних та практичних аспектів проблеми, вироблення науково обґрунтованих рекомендацій щодо формування міграційної політики, механізмів її реалізації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження пов'язане з науково-дослідними розробками кафедри соціальної і гуманітарної політики Національної академії державного управління при Президентові України за темами "Соціальний розвиток і соціальна політика: механізми реалізації соціальної політики на етапі переходу до ринкових відносин" (ДК-ОК № 0101И 003346) та "Державна політика в соціогуманітарній сфері суспільства" (ДК № 01034006822). Дисертант брала участь у роботі над науковими темами кафедри впродовж перебування в докторантурі з листопада 2001 до листопада 2004 р. Отримані автором результати відповідають також завданням, поставленим у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, зокрема щодо вдосконалення державної міграційної політики.

Мета дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні й визначенні концептуальних підходів, напрямів та механізмів удосконалення управління зовнішніми міграціями в Україні на основі аналізу міграційної ситуації, еволюції управлінської діяльності в цій сфері після здобуття незалежності, узагальнення міжнародного, зокрема європейського, досвіду.

Відповідно до мети дослідження ставилися такі завдання:

з'ясувати сутнісні характеристики, фактори формування та механізми здійснення зовнішніх міграційних процесів у контексті їх регуляції;

розкрити зміст, цілі, функції державного управління у сфері міграції;

розширити документально-інформаційну базу досліджень управління міграційними процесами;

виявити сучасні підходи до управління зовнішніми міграціями в країнах Західної Європи;

простежити тенденції формування спільної міграційної політики Європейського Союзу (ЄС);

розглянути місце міграційних питань у процесі розширення ЄС;

узагальнити універсальні здобутки міжнародного досвіду й обґрунтувати можливості їх використання з метою вдосконалення управління міграціями в Україні;

вивчити особливості й динаміку розвитку зовнішніх міграційних процесів в Україні впродовж періоду незалежності та основні міграційні потоки й пов'язані з ними актуальні проблеми з погляду завдань їх державного регулювання;

охарактеризувати стан міграційного законодавства;

дослідити етапи становлення, структуру і функції органів державного управління міграціями в Україні закономірності формування й розвитку міграційної політики України, її здобутки та недоліки;

на основі отриманих результатів сформулювати науково-практичні рекомендації щодо вдосконалення управління міграціями в Україні, запропонувати конкретні механізми й заходи.

Об'єкт дослідження - сучасні міжнародні міграційні процеси та місце й роль у них України в контексті її європейського вибору.

Предмет дослідження - шляхи й механізми адекватного державного управління цими процесами, визначені на основі національних інтересів України, міжнародного досвіду регулювання зовнішньої міграції та визнаних міжнародно-правових норм.

В основу дослідження покладено гіпотезу, що управління зовнішніми міграціями є важливою складовою державного управління в цілому, а потреба в його вдосконаленні постійно зростає внаслідок активізації міграційних процесів, посилення їх впливу на соціально-економічну, демографічну, етнокультурну ситуацію. Ми припускали також, що теоретичні розробки і положення, наведені в дисертації, отримані результати й сформульовані на їх основі практичні рекомендації сприятимуть виробленню адекватної міграційної політики, підвищенню ефективності управління зовнішніми міграціями в державі. Це, у свою чергу, є однією з передумов розвитку міжнародного співробітництва та успішної інтеграції України до Європейського співтовариства.

Методи дослідження обумовлені поставленою метою та особливостями об'єкта пізнання. Серед них загальнонаукові методи, методи науки управління, політології, соціології, правознавства, а також спеціальні методологічні засади вивчення міграційних процесів. В основі дослідження лежить системний підхід, який дав змогу розглянути керовану й керуючу підсистеми управління зовнішніми міграціями як цілісний комплекс, елементи якого є взаємопов'язаними і взаємозалежними. Застосовувалися історичний і логічний методи для аналізу документальних та літературних джерел, вивчення рівня розробки проблеми у вітчизняній і зарубіжній науковій літературі, еволюції міграційної політики держави. Дослідження динаміки міграційних потоків, їх тенденцій і закономірностей з метою обґрунтування відповідних управлінських рішень проведено за допомогою статистичних методів. Метод цільового соціологічного опитування використовувався для вивчення характеристик окремих категорій мігрантів, мотивів та наслідків міграційних переміщень. Порівняльний аналіз фактів і явищ управління міграціями європейських країн, їх синтез дозволив дослідити еволюцію державного регулювання цієї галузі в Європі, визначити основні сучасні підходи, можливість їх застосування в Україні. Програмно-цільові методи були базою для розробки запропонованих науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення системи державного управління у сфері міграції.

Дисертація підготовлена на матеріалах із різних джерел. В її основу покладено всебічне опрацювання вітчизняної та зарубіжної наукової літератури. Документальну й фактологічну базу становлять дані української державної та відомчої статистики, зарубіжні статистичні дані, національні і міжнародні законодавчі акти. Окрему групу джерел складають дані соціологічних досліджень, виконані за безпосередньої участі автора. Використано також результати аналізу поточних документів органів виконавчої влади, безпосередні спостереження автора під час роботи в державних органах у справах міграції та надання притулку.

Наукова новизна одержаних результатів забезпечується тим, що вони отримані на основі комплексного, системного дослідження державного управління зовнішніми міграціями в Україні на тлі аналізу міграційної ситуації і міграційної політики в державі та в загальноєвропейському контексті міжнародних переміщень населення й управління ними.

У дисертації вперше:

усебічно вивчено систему державного управління зовнішніми міграціями в Україні, етапи її становлення, критично осмислено основні ланки механізму реалізації державної міграційної політики, зокрема: чинне законодавство, організаційно-функціональну структуру, відповідні державні програми й міжнародне співробітництво;

здійснено комплексний аналіз міграційної ситуації в Україні, виявлено основні характеристики міжнародних міграційних потоків, створювані ними управлінські проблеми, що потребують розв'язання;

визначено концептуальні засади управління міграційними процесами, насамперед системність, поєднання прав і свобод людини й інтересів держави, необхідність урахування стадійності міграційного процесу, чинників формування міграції; сформульовано й конкретизовано основні цілі та пріоритети міграційної політики, спрямовані на скорочення обсягів відпливу населення, стимулювання повернення емігрантів, заохочення імміграції в Україну на основі визнаних преференцій;

запропоновано конкретні управлінські рішення, спрямовані на зменшення негативних наслідків і використання позитивних результатів міграції, напрями вдосконалення правової бази та системи органів державного управління зовнішніми міграціями;

обґрунтовано положення про підвищення суспільного значення державного управління міжнародною міграцією, що обумовлено як глобалізацією міграційних процесів, так і завданнями державотворення в Україні.

Удосконалено:

підходи до вироблення державної міграційної політики й оцінки її ефективності;

засади оптимізації організаційно-правових механізмів у галузі державного управління зовнішніми міграціями, структури та функцій органів державного управління.

Дістали подальшого розвитку:

теоретико-методологічні аспекти державного управління міжнародними міграціями;

узагальнення та актуалізація європейського досвіду управління міграціями;

аналіз міжнародно-правових інструментів регулювання міжнародних переміщень населення, формування єдиної міграційної політики ЄС, міграційних питань у контексті його розширення.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що основні теоретичні положення й висновки роботи доведені до рівня конкретних пропозицій, мають придатну для застосування в практичній діяльності форму, можуть бути використані для обґрунтування й розробки заходів державної міграційної політики. Вони можуть бути корисними в поточній адміністративній роботі органів державного управління, підготовці проектів законів та інших нормативних актів, розробці відповідних державних програм, реформуванні й створенні органів державного управління міграціями.

Наведені в дисертації фактичні дані, теоретичні положення, узагальнення й висновки знайдуть застосування при розробці навчальних курсів підготовки та підвищення кваліфікації кадрів системи державного управління і місцевого самоврядування. Матеріали дисертації можуть також бути підгрунттям для подальших досліджень відповідної сфери.

Основні положення та рекомендації дослідження було впроваджено в науково-дослідній, управлінській та законотворчій сферах, зокрема при: опрацюванні Комітетом Верховної Ради України з прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин законопроектів "Про біженців" та "Про імміграцію", прийнятих Верховною Радою України (лист Першого заступника Голови Комітету № 06-23/15-3170 від 10 вересня 2003 р.); розробці відомчих нормативних актів Державного комітету України у справах національностей та міграції щодо процедури розгляду заяв шукачів притулку та прийняття рішень за ними, а також підготовці інформаційних матеріалів і проведенні навчально-практичних семінарів для працівників органів міграційної служби (довідка № 12-7-45 від 22 березня 2004 р.). Частина результатів, одержаних у процесі дисертаційного дослідження використана Адміністрацією Президента України при підготовці Послання Президента України до Верховної Ради України за 2002 р., зокрема у відповідному розділі тематичної доповіді "Демографічна ситуація: сучасні проблеми і перспективи".

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною, оригінальною науковою роботою. Основні концептуальні ідеї, положення, висновки й рекомендації належать особисто автору. У дисертації не використовувалися ідеї і розробки, що належать співавторам.

Апробація результатів дисертації здійснювалася шляхом оприлюднення матеріалів дослідження на наукових конференціях, семінарах, круглих столах, зокрема: "Україна між Сходом і Заходом" (Травемюнде, Німеччина, 1996); "Міграція і безпека у Чорноморському регіоні" (Стамбул, Туреччина, 1996); Робоча група з міграцій країн Центральноєвропейської ініціативи (Охрід, Македонія, 1996); "Прикордонні регіони на пострадянському просторі: нетрадиційні аспекти безпеки" (Чернівці, 1996); Семінар з просторової рухливості населення (Таллінн, Естонія, 1998); "Урбанізація та міграція: нові тенденції" (Мінськ, Білорусь, 1999); "Нетрадиційні мігранти в Києві" (Київ, 2000); "Месхетинські турки: ідентичність, міграція та інтеграція" (Анкара, Туреччина, 2000); "Сучасний розвиток міграції та ринків праці у країнах Центральної та Східної Європи у контексті розширення ЄС" (Братислава, Словаччина, 2001); "Круглий стіл" дослідників Інституту російських, радянських та пострадянських досліджень Вищої школи соціальних наук (Париж, Франція, 2001); Постійно діючий семінар Національного інституту демографічних досліджень (Париж, Франція, 2001); "Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз" (Київ, 2002); "Фронтьєрські міграції в СНД: Білорусь, Молдова, Росія, Україна" (Київ, 2002); "Чи потрібні іммігранти? Розвиток імміграційної політики ЄС чи розвиток політики працевлаштування - Великобританія, Німеччина, Польща та Україна" (Київ, 2002); "Фронтьєрські міграції в СНД: Казахстан-Росія" (Уральськ, Казахстан, 2002); "Україна та регіональне співробітництво у сфері безпеки: погляд у майбутнє" (Київ, 2002); "Четверта хвиля еміграції: регіональні особливості" (Київ, 2002).; "Ринки праці і трудова міграція в Росії: попит, пропозиція, реакція приймаючого суспільства" (Москва, Росія, 2002); "Транскордонні міграції в Центральній та Східній Європі; проблеми і досвід регулювання" (Будапешт, Угорщина, 2002); "Міграція і ринок праці в країнах Центральної і Східної Європи" (Кишинів, Молдова, 2003); "Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції" (Київ, 2003); Восьма міжнародна конференція столиць "Надбання міграції: глобальні перспективи і можливості економічного та соціального процвітання" (Відень, Австрія, 2003); "Імміграція зі Сходу - нова реальність: можливості та загрози" (Лісабон, Португалія, 2003); "Українська трудова міграція у контексті змін сучасного світу" (Львів, 2003); "Особливості зовнішньої трудової міграції молоді у сучасних умовах" (Київ, 2003); "Політика у галузі трудової міграції, законодавчо-нормативна база та її застосування з метою запобігання торгівлі жінками в Україні" (Київ, 2004).

Основні результати й висновки дисертації обговорювалися на засіданнях кафедри соціальної і гуманітарної політики Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Результати дисертаційного дослідження опубліковані в наукових працях, серед яких 5 монографій (дві з них у співавторстві, опубліковані за кордоном), 21 стаття у фахових наукових журналах та збірниках, 11 публікацій за кордоном. Загальний обсяг публікацій за темою дисертації становить 80 друкованих аркушів.

Структура дисертації. Робота повним обсягом 426 сторінок складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг основного тексту становить 374 сторінки, список використаних джерел налічує 486 найменувань. Дисертація містить 11 таблиць і 9 рисунків.

Основний зміст дисертації

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її мету й завдання, сформульовано гіпотезу, вказано об'єкт, предмет та методи дослідження, визначено наукову новизну, теоретичне й практичне значення отриманих результатів, подано відомості про те, де їх було оприлюднено.

У першому розділі - "Теоретико-метологічні засади регулювання міграційних процесів" - розглядаються понятійний апарат та внутрішня природа міграцій у контексті їх регуляції, базові підходи до управління відповідною сферою, види та джерела інформації про міграції, теорії та аналітичні моделі зовнішньої міграції, еволюція вивчення міжнародних міграцій в Україні.

Найважливіші поняття міжнародної міграції, сформульовані в працях вітчизняних та зарубіжних науковців, міжнародно-правових документах, нормах національного законодавства, аналізуються в дисертації під кутом зору визначення об'єкта управлінських зусиль держави. Внаслідок складності і постійної змінюваності міграційних процесів немає спільної думки щодо визначення основних понять, типологізації міжнародної міграції. Однак для державного регулювання термінологія, закріплена в законодавчих актах, є пріоритетною. Разом з тим вона часто має цілком прагматичний або занадто загальний зміст, темпи її оновлення не відповідають змінам ситуації. Тому актуальною залишається перманентна і копітка робота щодо вдосконалення понятійного апарату з метою забезпечення його адекватності сучасним умовам, внесення відповідних змін у законодавство, забезпечення відповідності термінів національного законодавства тим, що були узгоджені на міжнародному рівні.

У контексті управління в розділі розглядається внутрішня природа міжнародних міграцій. Адже вибір шляхів і методів управління вимагає глибокого розуміння сутності процесу міграції, пізнання та врахування закономірностей його виникнення й розвитку, механізмів взаємозалежності із соціально-економічними умовами та індивідуальними рисами особистостей, які беруть участь у переміщеннях.

Велике значення для управлінської діяльності має поняття функцій міграції, найважливіші з яких - прискорювальна, розподільча та селективна. Вони виявляються в розвитку населення (завдяки поширенню внаслідок переміщень знань, збагаченню досвіду), його перерозподілі (залежно від попиту і пропозиції робочої сили, умов праці та проживання), а також змінах характеристик (оскільки різні вікові, соціальні, освітні групи беруть участь у міграції різною мірою) і можуть успішно використовуватися для досягнення певних управлінських цілей. Наприклад, якщо склад та напрямки переміщень населення спрямовані відповідно до ширших завдань соціально-економічного розвитку, міграції евентуально сприятимуть регулюванню навантаження на ринок праці, освоєнню нового виробничого й підприємницького досвіду, розвитку малого підприємництва за рахунок зароблених мігрантами коштів тощо.

Для управління міграціями принциповим є уявлення про них як про процес, що складається з якісно різних етапів. Його початкова стадія полягає у формуванні міграційної рухливості, основна є власне переміщенням, на завершальній стадії відбувається адаптація переселенців до нових умов життя. Таким чином, виходячи з концепції тристадійності міграційного процесу, зміст державних заходів з метою формування або гальмування міграційної активності повинен суттєво відрізнятися від тих, що мають регулювати в'їзд та виїзд або вирішувати проблеми облаштування переселенців.

При управлінні міграціями має враховуватися також соціально-психологічна природа прийняття індивідуального рішення про переселення. За умови гарантій права людини на свободу пересування та вибір місця проживання особа переїжджає тому, що має потреби економічного, соціального або психологічного характеру, які не може задовольнити в умовах тієї чи іншої територіальної системи. Тобто управління міграціями може відбуватися або шляхом зміни середовища, яке впливає на міграційну поведінку, або шляхом зміни ціннісних орієнтацій самої людини, її реакції на певне середовище.

Успішне управління міграційними процесами великою мірою залежить від розуміння факторів міграції, механізмів їх дії. Серед них розрізняють об'єктивні та суб'єктивні. Найважливішим з об'єктивних факторів є рівень економічного розвитку та життя. До суб'єктивних факторів належать характеристики особи (вік, стать, сімейний стан тощо), які впливають на її бажання та здатність мігрувати, доступна мігрантові інформація, досвід міграції безпосереднього оточення (членів сім'ї, родичів, друзів, сусідів). Таким чином, об'єктом державного регулювання, з одного боку, можуть бути зміни територіальних відмінностей умов життя, а з другого, - інформаційна діяльність з урахуванням специфічних характеристик окремих категорій людей.

Важливим є поділ на фактори-умови та фактори-регулятори. Перші з них, зокрема географічне розташування та природні умови, не піддаються управлінню. Водночас під впливом цілеспрямованої діяльності держави можуть, наприклад, поступово змінюватися рівень економічного розвитку території, соціальна інфраструктура, джерела та зміст інформації про міграцію. Інші фактори можуть безпосередньо моделюватися державою. До них належить законодавство, адміністративні правила, організаційні заходи, регулювання рівня заробітної плати та інших виплат, встановлення або, навпаки, відміна певних пільг тощо.

Впливаючи на міграційні процеси, держава має керуватися певним дороговказом, сукупністю цілей і завдань, а також засобів для їх досягнення, що становить зміст державної міграційної політики. При її формуванні насамперед необхідно вирішити, які міграційні переміщення є пріоритетними, необхідними, доцільними, такими, що відповідають національним інтересам. У цьому полягає центральне політичне рішення у сфері управління зовнішніми міграціями.

На його формування впливає цілий комплекс зовнішніх та внутрішніх обставин: характер суспільно-політичного ладу, особливості соціально-економічної, демографічної ситуації, міркування безпеки тощо. Зіставлення соціально-економічного прогнозу й потреб у трудових ресурсах з демографічним прогнозом виявляє різницю між необхідними для країни і наявними людськими ресурсами, потребу в їх модифікації шляхом міграції. На формування міграційної політики крім прагматичних значний вплив справляють етичні міркування, історичні та культурні традиції.

Після формування цілей, принципів, пріоритетів наступним завданням є впровадження політики, де головну роль відіграє адміністративний апарат. Організація виконавчих органів у сфері міграції відрізняється залежно від особливостей міграційної політики, міграційної ситуації, історичної традицій тієї чи іншої країни. Разом з тим вони повинні виконувати певний набір універсальних функцій, серед яких: видача віз; прикордонний контроль; забезпечення правового статусу та прав іноземців всередині держави; надання притулку; сприяння інтеграції іммігрантів; контроль за виконанням іноземцями правил перебування та видворення порушників. На органи виконавчої влади у сфері міграції зазвичай покладаються також розробка пропозицій до вироблення міграційної політики, підготовка законодавчих ініціатив, розробка та здійснення конкретних заходів та міграційних програм, аналіз міграційної ситуації, моніторинг результатів управлінської діяльності.

Прийняття управлінських рішень, їх успішна реалізація, оцінка результатів вимагають чіткого знання ситуації, володіння об'єктивною, точною, оперативною інформацією. Аналіз її видів та джерел доводить, що найважливішими є поточний облік міграції, переписи населення, відомча статистика правоохоронців і прикордонників, органів міграційної служби, результати вибіркових досліджень. Перспективним шляхом збору даних про міжнародну міграцію є створення реєстру населення України та реєстру іноземців. Незважаючи на широкий спектр наявної інформації, актуальними залишаються проблеми повноти, вірогідності та зіставлюваності даних міграційної статистики як на національному, так і на міжнародному рівнях.

Крім об'єктивної інформації, зміст і характер міграційної політики багато в чому залежить від застосування того чи іншого теоретичного підходу до розуміння міжнародних міграцій. Інтерпретація даних про них, побудова теоретичних моделей відзначаються полідисциплінарністю. Особливо поширеним є економічний підхід. Для нього характерний погляд на міграції як на механізм перерозподілу робочої сили, рух населення з бідних до більш розвинутих країн, де умови життя та праці кращі. Проте він не завжди спроможний пояснити, чому за подібних економічних умов в одних випадках міграції виникають, а в інших ні. Тому у наукових дослідженнях застосовуються також такі підходи, як соціологічний, юридичний, історичний, політологічний тощо.

Теорії міжнародної міграції умовно можна поділити на дві групи. Перша зосереджується на наукових пошуках першопричин міграції на мікрорівні, тобто особи, сім'ї, домогосподарства. Друга розглядає механізми міграції на макрорівні, де центром уваги стає суспільство в цілому, держава або навіть світове співтовариство і стосунки між суб'єктами світової економіки та політики.

Найбільш популярними теоретичними моделями пояснення міграції є неокласична макроекономіка, неокласична мікроекономіка, нова економіка міграції, теорія сегментованого ринку праці, теорія світових систем, теорії соціального капіталу та сукупних причинно-наслідкових моделей.

Вони не виключають і не заперечують, а доповнюють одна одну. Проте результати та пропозиції, що випливають з перерахованих теорій, хоча і не є кардинально суперечливими, проте призводять до досить різних висновків при формуванні політики. У зв'язку з цим оцінка існуючих теоретичних схем та вироблення на їх основі єдиної моделі є одним із найважливіших завдань науки.

Спробою поєднати різні підходи вирізняється теорія міграційних систем, де як єдину систему розглядають країну виходу і призначення мігрантів, фактори, що спричиняють переміщення на мікро- і макрорівні, історичне минуле й сьогодення. Таким чином, системний погляд забезпечує різнофакторний і різнорівневий аналіз, вдале поєднання економічного, демографічного, соціологічного, політологічного підходів.

Наведений у розділі огляд праць українських науковців, присвячених дослідженням міжнародної міграції, доводить, що на цьому шляху зроблено важливі кроки. Протягом останнього десятиліття підготовлено низку монографій, статей, інформаційно-аналітичних видань. Міграційній проблематиці присвячували свої роботи юристи, економісти, соціологи, історики, теоретики й практики державного управління. Найбільш ґрунтовно вивчалися проблеми репатріації в Україну, зокрема раніше депортованих за національною ознакою, трудової міграції громадян за кордон, надання притулку, запобігання нелегальній міграції та торгівлі людьми. Оскільки міграційна ситуація зазнавала постійних змін, увага дослідників приділялася переважно накопиченню емпіричного матеріалу. Водночас теоретико-методологічним питанням приділялося менше уваги. Актуальними залишаються завдання теоретичного осмислення міграційних процесів, дослідження управління міграціями, пошуки шляхів його оптимізації, максимального використання можливих вигод та мінімізації негативних наслідків.

Другий розділ - "Європейські підходи до вироблення та реалізації міграційної політики" - присвячено дослідженню міграційної ситуації в Європі, формування спільної міграційної політики Євросоюзу, міграційних аспектів розширення, модернізації поглядів на управління міграціями.

З використанням численних статистичних даних у розділі показано, що кінець ХХ - початок ХХІ ст. позначився суттєвим збільшенням інтенсивності імміграційного припливу до Європи. Крім традиційних міграційних зв'язків, зокрема між колишніми колоніями та метрополіями, а також тих, що сформувалися у період масового рекрутування іноземної робочої сили 50-70-х рр., цьому сприяли значні геополітичні зміни, які сталися на континенті: демократизація суспільного життя в Центральній та Східній Європі, у тому числі лібералізація порядку перетину кордонів; югославська криза, що стала джерелом найбільшої кількості біженців в Європі з часів Другої світової війни. Міграція інтенсифікувалася також з поза меж Європейського континенту, відбувалася як легально, на основі возз'єднання сімей, набуття статусу біженця, так і значною мірою, нелегально.

Масштаби міграційних процесів, урізноманітнення їх спрямованості й складу, формування в результаті міграції численних громад іноземців перетворили управління міграціями на важливий предмет дискусій у сфері як внутрішньої, так і зовнішньої політики європейських держав. Поглиблювалася тісна співпраця в регулюванні міграційних переміщень населення в рамках Європейського Союзу. Вона розвивалася поступово і в 90-ті рр. минулого століття набула рис формування спільної міграційної політики й законодавства.

Змістом цього процесу є забезпечення свободи пересування та вибору місця проживання по всій території ЄС для громадян країн-членів, поступове поширення цих прав на іноземців із третіх країн, які проживають у державах Союзу постійно, а також встановлення спільних правил щодо контролю кордонів, видачі віз, допуску та визначення правового статусу іноземців, їхнього працевлаштування, надання статусу біженця, інтеграції іммігрантів у суспільство країн проживання, доступу до громадянства.

Вироблені Європейським Союзом принципи й стандарти є обов'язковими також для країн, що вступають до нього. Упродовж підготовчого до вступу періоду нові члени Співтовариства докладали значних зусиль щодо розбудови кордону, створення імміграційного контролю, системи захисту біженців. Досягнуті успіхи багато в чому завдячують постійній консультативній, фінансовій, технічній допомозі, яка надавалася з боку ЄС. Водночас вирішальне значення мала однозначна орієнтація влади й суспільства на євроінтеграцію.

Домінуючою тенденцією в регулюванні міграції в Європі протягом останньої чверті ХХ ст. було її обмеження. Разом з тим демографічні й економічні обставини вимагали додаткових людських ресурсів і робочої сили. Вони полягали в кількісному зменшенні і стрімкому старінні населення, сегментації ринку праці та стабільно незадоволеному попиті на заповнення непрестижних і низькооплачуваних робочих місць, постійно зростаючій потребі в кваліфікованих фахівцях для сфери високих технологій, яку не можна було задовольнити за рахунок місцевих ресурсів.

За таких умов контрольні заходи, спрямовані на стримання імміграції, виявилися малорезультативними. Їх висока вартість і низька ефективність разом із попитом на робочі руки іммігрантів обумовили суперечливість, непослідовність міграційних політик західноєвропейських країн, об'єктивну потребу формування нових поглядів на регулювання міграційної сфери.

Пошуки відповідей на виклики сучасності призвели до визнання таких принципових положень: існування і збільшення обсягів міграційних переміщень є об'єктивним й невідворотним; міграційні процеси мають міжнародний, глобальний характер, що вимагає так само міжнародного рівня управління ними, широкої багатосторонньої співпраці між державами; сучасна міграція є по суті розгалуженим міжнародним бізнесом, що передбачає застосування в управлінні ним інструментів та методів менеджменту.

Новий підхід передбачає комплексність у розв'язанні міграційних питань, обов'язкову координацію зусиль усіх суб'єктів управління міграціями як на національному, так і на міжнародному рівні. Його основне завдання - це досягнення керованості міграційних процесів за умови поваги до прав людини й забезпечення максимально можливих позитивних результатів міграції як для самих мігрантів, так і для суспільств, звідки вони походять чи куди вони прибувають. Головними напрямами управлінської діяльності мають бути регулювання нормативної міграції, заходи з інтеграції мігрантів у приймаюче суспільство, запобігання нелегальній міграції, широка співпраця між країнами-донорами та країнами-реципієнтами мігрантів.

Очевидно, що країни призначення, походження та транзиту мігрантів мають різні інтереси, досить суперечливим видаються також завдання міграційної політики кожної окремої держави. Проте всі держави зацікавлені в безпеці, соціальній стабільності, добробуті, економічному зростанні, уникненні конфліктів, розвитку демократії у світовому масштабі. Завдяки цьому міжнародна співпраця у сфері регулювання міграційних процесів можлива й необхідна.

Наведений у розділі аналіз міграційної ситуації та міграційної політики в Європі дає змогу виявити корисний для України досвід, принципи і стандарти, обов'язкові для врахування в процесі євроінтеграції, перспективні напрями забезпечення адекватного сучасним умовам управління зовнішніми міграціями.

Третій розділ - "Україна в сучасних зовнішньо-міграційних процесах" - присвячений аналізу міграційної ситуації в Україні у період після здобуття незалежності, розгляду основних зовнішніх міграційних потоків (репатріації, трудової міграції громадян, прибуттю шукачів притулку, нелегальної міграції), а також нових зовнішньо-міграційних викликів, пов'язаних із розширенням ЄС, виявленню основних міграційних проблем, що потребують управлінських зусиль держави, спрямованих на їх регулювання.

На основі даних міграційної статистики в розділі доведено, що політичні, соціальні, економічні трансформації початку 90-х рр. минулого століття обумовили якісно новий характер міграційних переміщень, склад, масштаби та спрямованість міграційних потоків, мотиви переїздів.

Динаміка міграції між Україною та пострадянськими державами дає змогу виділити в її розвитку три періоди, на кожному з яких виникали або висувалися на перший план специфічні проблеми, на які мала реагувати держава:

перший з них, що датується початком 90-х рр., відзначається масовим прибуттям вихідців з України та їхніх нащадків, у тому числі репресованих і депортованих за часів тоталітаризму, які прагнули повернутися на батьківщину. Проблема їхнього прийняття та облаштування загострювалася тим, що переїзд набув вибухоподібного характеру під впливом шокових, надзвичайних факторів, таких як міжнаціональна напруженість, воєнні конфлікти в країнах попереднього проживання;

у середині 90-х рр. внаслідок глибокої економічної кризи репатріація уповільнилася, збільшився виїзд із держави, переважно до Російської Федерації, на перший план висунулася проблема втрати населення внаслідок міграції, що посилювала негативні тенденції демографічного розвитку, призводила до зменшення кількості робочої сили;

на порозі ХХІ ст. завершилася адаптація населення до нових соціально-економічних та політичних умов, започаткованих розпадом СРСР. Міграційні, як і інші суспільні процеси, стабілізувалися, набули більш спокійного розвитку. Основним партнером в обміні населенням для України залишається регіон СНД, передусім Росія. Проте переселення характеризуються досить сталою паритетністю, їх обсяги значно скоротилися: вони були в сім разів меншими, ніж у першій половині 90-х рр.

Унаслідок систематичного скорочення обсягів переміщень між Україною та рештою пострадянського простору, вирішального значення для кількісних та якісних змін населення держави набула еміграція, спрямована за межі колишнього СРСР, передусім до Ізраїлю, Німеччини, США. Еміграція втратила своє етнічне забарвлення і набула винятково соціально-економічного характеру. Її потужність послабіла як через поступове вичерпання етнічної бази, так і внаслідок соціально-економічних та політичних змін у світі та в Україні, зокрема можливості вільного виїзду громадян на заробітки за кордон, що давав змогу покращити матеріальне становище без зміни постійного місця проживання.

У контексті завдань державного управління дослідження динаміки міграційних переміщень доводить: залежно від зовнішніх та внутрішніх обставин міграційна ситуація зазнає постійних і швидких змін, що вимагає адекватних корекцій міграційної політики держави, конкретно-історичного підходу до її формування та реалізації. Важливий висновок полягає також у тому, що на сучасному етапі, коли надзвичайні фактори міграції втратили свою гостроту, простір для державного регулювання міграційними процесами та його значення особливо зростають.

Для вироблення адекватних управлінських рішень, крім обов'язкового конкретно-історичного розгляду міграційної ситуації, притаманній кожному окремому моменту, необхідним є застосування проблемного підходу, що дає змогу виділити міграційні проблеми й проблемно-споріднені групи мігрантів, розробити необхідні адресні заходи щодо них.

...